王子威，何永民

（1.遼寧省審計(jì)廳 派出審計(jì)九處，遼寧 沈陽 110032；2.沈陽工程學(xué)院 審計(jì)處，遼寧 沈陽 110136）

自2018年5月中央審計(jì)委員會(huì)成立以來，習(xí)近平總書記曾多次發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要深化審計(jì)制度改革，創(chuàng)新審計(jì)理念，及時(shí)揭示新情況、新問題；要加強(qiáng)全國審計(jì)工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計(jì)資源配置；要調(diào)動(dòng)社會(huì)審計(jì)的力量，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力。這些講話明確了新時(shí)代審計(jì)工作的體制機(jī)制建設(shè)方略，指明了新時(shí)代審計(jì)工作應(yīng)遵從的基本原則，明確了全方位審計(jì)的內(nèi)涵，指出了積極構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系的必要性。

一、目前我國監(jiān)督體系組成與現(xiàn)狀

目前我國的監(jiān)督體系主要包括：會(huì)計(jì)師、審計(jì)師事務(wù)所的社會(huì)監(jiān)督，單位內(nèi)部會(huì)計(jì)、審計(jì)監(jiān)督；政府財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等部門的國家監(jiān)督。

1.國家監(jiān)督

國家監(jiān)督是我國經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，就是審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)等政府機(jī)關(guān)代表國家對(duì)各單位的財(cái)會(huì)工作進(jìn)行的監(jiān)督，其具體構(gòu)成是：審計(jì)監(jiān)督，是政府審計(jì)對(duì)財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；財(cái)政監(jiān)督，是各級(jí)財(cái)政部門對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其成果所實(shí)行的監(jiān)督；稅務(wù)監(jiān)督，是各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人的納稅及影響納稅的其他工作所實(shí)行的監(jiān)督；證券監(jiān)督，是國家證券管理委員會(huì)對(duì)上市公司的監(jiān)督；工商監(jiān)督，是工商行政管理部門對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)表及其注冊(cè)資本情況的檢查；此外還包括各級(jí)紀(jì)委、監(jiān)察等部門開展的巡視、督查、督導(dǎo)等。

目前我國行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)和部門較多，有時(shí)各部門在職能、職責(zé)上往往存在重疊和交叉，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，存在監(jiān)督權(quán)的行使效率低下現(xiàn)象。

2.社會(huì)監(jiān)督

社會(huì)監(jiān)督又稱外部監(jiān)督，是由注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告等進(jìn)行審計(jì)，并出具法律公證性的審計(jì)報(bào)告，其監(jiān)督也是社會(huì)監(jiān)督體系的重要內(nèi)容之一。目前我國社會(huì)監(jiān)督力量還十分有限，專業(yè)技術(shù)水平參差不齊，主要還是行業(yè)自律為主，發(fā)揮的作用也十分有限。

3.單位內(nèi)部會(huì)計(jì)、審計(jì)監(jiān)督

單位內(nèi)部內(nèi)部監(jiān)督包括會(huì)計(jì)監(jiān)督、內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督。會(huì)計(jì)監(jiān)督是對(duì)本單位會(huì)計(jì)核算的全過程實(shí)行監(jiān)督；內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督是對(duì)會(huì)計(jì)工作的再監(jiān)督。雖然兩者不能互相替代，有所區(qū)別，但是兩者的目標(biāo)是一致的，單位內(nèi)部會(huì)計(jì)、審計(jì)監(jiān)督在促進(jìn)單位內(nèi)部強(qiáng)化管理、保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)依法進(jìn)行等方面都發(fā)揮了積極作用。但是，我國目前內(nèi)部監(jiān)督獨(dú)立性不強(qiáng)，受內(nèi)部監(jiān)督的環(huán)境影響大，發(fā)揮的作用有限。

二、國外審計(jì)監(jiān)督體系的借鑒

當(dāng)今世界科學(xué)技術(shù)進(jìn)步突飛猛進(jìn)，市場經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，這都對(duì)現(xiàn)代審計(jì)監(jiān)督工作提出了越來越高的現(xiàn)實(shí)要求。發(fā)達(dá)國家也都進(jìn)行過諸多嘗試和制度安排，目前已從傳統(tǒng)資金、財(cái)政審計(jì)轉(zhuǎn)向更加側(cè)重內(nèi)部控制、流程和績效審計(jì)。例如美國聯(lián)邦政府制定的《政府審計(jì)準(zhǔn)則》，為公認(rèn)的政府審計(jì)準(zhǔn)則（GAGAS），適用于對(duì)政府機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目、活動(dòng)和功能等的審計(jì)和鑒證業(yè)務(wù)。不斷強(qiáng)化的審計(jì)在提高政府工作和保證政府責(zé)任方面都發(fā)揮了關(guān)鍵作用。同時(shí)，美國政府審計(jì)工作已由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)擴(kuò)大到績效審計(jì)?？冃徲?jì)是對(duì)涉及公營部門管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)的審計(jì)。

西方發(fā)達(dá)國家對(duì)審計(jì)體系要求更加完善，審計(jì)工作更加獨(dú)立。例如在美國，從事審計(jì)監(jiān)督職能的是審計(jì)總署，隸屬于立法部門國會(huì)，審計(jì)總署可以對(duì)總統(tǒng)及其下屬的行政部門獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。美國主管審計(jì)的主計(jì)長是直選產(chǎn)生，是城市的CFO（首席財(cái)務(wù)官），他獨(dú)立于行政長官和議會(huì)，只對(duì)市民負(fù)責(zé)。正是這種獨(dú)立性的制度安排，使得審計(jì)機(jī)關(guān)不受行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，有效地開展審計(jì)工作，起到以權(quán)力制約權(quán)力的作用。

三、構(gòu)建完善高效的審計(jì)監(jiān)督體系對(duì)遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大現(xiàn)實(shí)意義

審計(jì)是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督的必然手段。通俗來講，現(xiàn)在審計(jì)就如同守護(hù)現(xiàn)代國民經(jīng)濟(jì)軀體運(yùn)行的全科醫(yī)生，通過審計(jì)全方位體檢，及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的“不足”和“疾病”，對(duì)癥開出“處方”，并及時(shí)有效地“調(diào)理”“治療”，因此，完善高效的審計(jì)監(jiān)督體系，是保證國民經(jīng)濟(jì)軀體健康良性發(fā)展的基石。

在當(dāng)今我國政治體制框架中，在黨要管黨，從嚴(yán)治黨，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的政改進(jìn)行中，更凸顯現(xiàn)代審計(jì)監(jiān)督在體制內(nèi)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾偏糾錯(cuò)的重大現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)依法依規(guī)開展審計(jì)工作，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，免于行政干預(yù)和權(quán)力掣肘也是審計(jì)體系建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

近年來遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到了前所未有的困難，原因是復(fù)雜的，總書記也曾進(jìn)行過高度概括總結(jié),黨中央對(duì)東北老工業(yè)基地發(fā)展歷來高度重視,2003年中共中央國務(wù)院就制定并下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，從政策、資金、項(xiàng)目等方面進(jìn)行了全方位支持。但是10 多年來，遼寧省經(jīng)濟(jì)仍困難重重，原因何在？問題到底出現(xiàn)在哪里？2016年4 月，中共中央國務(wù)院再次下發(fā)了《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》，標(biāo)志著新一輪東北振興全面啟動(dòng)。反躬自省，遼寧省對(duì)上一輪振興政策是否進(jìn)行了科學(xué)審計(jì)、論證和監(jiān)督，是否對(duì)上一輪振興政策進(jìn)行了全方位的總結(jié)梳理、汲取教訓(xùn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)？新一輪振興已開始兩年了，我們是否建立起了真正的審計(jì)監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制？如果這些做不好或有欠缺，我們的振興工作是否仍會(huì)走彎路或達(dá)不到預(yù)期效果？

我國國民經(jīng)濟(jì)已經(jīng)歷了多年的快速發(fā)展，人民對(duì)美好生活的渴望十分迫切，社會(huì)各種矛盾亦多重疊加，這就亟待現(xiàn)代審計(jì)為黨和政府及時(shí)梳理各種復(fù)雜因素，發(fā)現(xiàn)各種問題，找出癥結(jié)所在，提供切實(shí)可行的政策建議，紓解各種矛盾，保證國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)。

因此，總書記強(qiáng)調(diào)要拓展審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度，加大對(duì)重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì)力度，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中各類風(fēng)險(xiǎn)隱患揭示力度，這將對(duì)遼寧的經(jīng)濟(jì)振興起到非常大的作用，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

四、探索構(gòu)建完善高效的審計(jì)監(jiān)督體系具體途徑

1.構(gòu)建審計(jì)監(jiān)督體系新格局總體構(gòu)想

黨的十九大報(bào)告在改革審計(jì)管理體制方面提出：要把黨內(nèi)監(jiān)督同國家監(jiān)督、機(jī)關(guān)單位內(nèi)部監(jiān)督、民間監(jiān)督緊密聯(lián)系起來，構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)、國家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)立體監(jiān)督體系，進(jìn)一步增強(qiáng)立體監(jiān)督合力，提升監(jiān)督水平，推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督體系全覆蓋，逐漸形成我國審計(jì)監(jiān)督體系新格局。

目前，我國迫切需要建立一個(gè)針對(duì)基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、社會(huì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)督相結(jié)合的審計(jì)監(jiān)督體系。該體系應(yīng)以法規(guī)為依據(jù),具有適合我國國情的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；該體系應(yīng)有一定的規(guī)范,并設(shè)有審計(jì)監(jiān)督指標(biāo)的綜合系統(tǒng)；該體系應(yīng)同正在建立的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制保持相容、耦合與協(xié)調(diào)；該體系應(yīng)能獨(dú)立地、客觀公正地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能。該監(jiān)督體系可以對(duì)各企事業(yè)單位、國務(wù)院各部門及各級(jí)人民政府都進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,在體系內(nèi)部形成必要的制約機(jī)制。

2.建立適應(yīng)遼寧經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的審計(jì)監(jiān)督體系新格局

建立適應(yīng)遼寧經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的審計(jì)監(jiān)督體系新格局，應(yīng)以現(xiàn)有各個(gè)審計(jì)監(jiān)督子系統(tǒng)為基礎(chǔ)，采取必要措施。

（1）繼續(xù)進(jìn)一步發(fā)揮國家審計(jì)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的主體地位。國家審計(jì)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能是我國憲法規(guī)定的，國家審計(jì)是各種專業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的繼續(xù)和發(fā)展。由于國家審計(jì)不經(jīng)辦任何經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù),從而決定了國家審計(jì)對(duì)各種專業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督具有再監(jiān)督職能。要通過有效的頂層設(shè)計(jì)和組織架構(gòu)，使國家審計(jì)從“行政型”向“獨(dú)立的立法型”轉(zhuǎn)變，確保實(shí)現(xiàn)全方位的監(jiān)督，保證國家和人民的利益得到全面合理的保障，不斷強(qiáng)化國家審計(jì)監(jiān)督的主體地位。

（2）依法履職，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的輔助作用。內(nèi)部審計(jì)應(yīng)建立溝通的長效機(jī)制，積極主動(dòng)配合國家審計(jì)機(jī)關(guān)開展財(cái)政（行政）資金審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和其他審計(jì)工作，并將其付諸實(shí)踐，從而打破了內(nèi)部審計(jì)封閉運(yùn)行、內(nèi)部循環(huán)、自我監(jiān)管的瓶頸。同時(shí)，在配合國家審計(jì)的過程中，學(xué)習(xí)國家審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)紀(jì)律、審計(jì)程序、審計(jì)方法等方面的先進(jìn)理念及經(jīng)驗(yàn)，提升內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督力度。發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督作用,這是國家審計(jì)、民間審計(jì)監(jiān)督所遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及的，不斷完善內(nèi)部審計(jì)工作制度，使內(nèi)部審計(jì)真正成為各個(gè)企業(yè)各項(xiàng)工作順利開展的保障。

（3）建立機(jī)制，大力引入社會(huì)審計(jì)監(jiān)督，發(fā)揮其對(duì)國家審計(jì)的補(bǔ)充作用。要大力發(fā)展健全的民間審計(jì)組織，實(shí)施對(duì)微觀企業(yè)的經(jīng)濟(jì)公證、監(jiān)督。首先是擇優(yōu)引入社會(huì)審計(jì)中介機(jī)構(gòu)參與審計(jì)工作，提高資金使用效率。然后是全程參與，制定方案、落實(shí)人員、組織實(shí)施，并堅(jiān)持審計(jì)事務(wù)所全程參與到所委托的審計(jì)項(xiàng)目中，通過從審計(jì)證據(jù)的搜集、審計(jì)底稿的完善、審計(jì)結(jié)論的形成等環(huán)節(jié)的操作體驗(yàn)，提高基建項(xiàng)目審計(jì)、績效審計(jì)等專項(xiàng)審計(jì)成效。其次是鞏固完善，進(jìn)一步建立審計(jì)工作社會(huì)中介備選庫，完善購買服務(wù)工作機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)督考評(píng)，以確保委托社會(huì)審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量和成效。

民間審計(jì)組織以獨(dú)立的“第三者”身份進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。應(yīng)該通過各種立法,賦予民間審計(jì)應(yīng)有的地位和任務(wù),使其發(fā)育成熟；使民間審計(jì)組織管理統(tǒng)一化，會(huì)計(jì)師事務(wù)所和審計(jì)事務(wù)所都是民間審計(jì)組織，都是應(yīng)該發(fā)展之列，要盡量統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一管理；民間審計(jì)業(yè)務(wù)國際化，逐步使我國民間審計(jì)制度與國際民間審計(jì)制度接軌。

3.要做好信息公開，發(fā)揮全員的監(jiān)督作用

在日常的審計(jì)工作中，一是堅(jiān)持審前公示，一方面接受被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)組全體人員的監(jiān)督，另一方面開通被審計(jì)單位全員職工向?qū)徲?jì)組反映情況的通道。二是把堅(jiān)持貫徹民主管理原則作為各類審計(jì)重點(diǎn)事項(xiàng)，檢查被審計(jì)單位“三重一大”是否經(jīng)集體研究、民主決策；是否建立經(jīng)費(fèi)定期公布和接受群眾監(jiān)督，確保依法依規(guī)合理使用，有效增強(qiáng)綜合監(jiān)督合力，提升審計(jì)監(jiān)督整體工作水平，積極推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督作用的發(fā)揮。

4.要加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

（1）審計(jì)人員要做到政治過硬。審計(jì)機(jī)關(guān)要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央對(duì)審計(jì)工作的部署和要求。要信念堅(jiān)定、作風(fēng)務(wù)實(shí)、清正廉潔，要不折不扣為黨和政府做好審計(jì)工作，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。

（2）審計(jì)人員要做到業(yè)務(wù)精通。由于審計(jì)職能的擴(kuò)大，不僅財(cái)務(wù)審計(jì)有了很大發(fā)展，經(jīng)營審計(jì)、管理審計(jì)、績效審計(jì)、政策審計(jì)也應(yīng)運(yùn)而生，這就要求審計(jì)人員必須成為具備管理學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)、審計(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等專業(yè)知識(shí)和基本技能，業(yè)務(wù)精通的復(fù)合型專業(yè)人才，還要熟練掌握現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)。

（3）審計(jì)人員要做到品質(zhì)高尚。要以審計(jì)精神立身，以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)，以自身建設(shè)立信。要正直、公正、善良，要有原則、有底線、有擔(dān)當(dāng)，要有境界、有格局、有視野、有情懷。

（4）審計(jì)人員要做到清正廉潔。審計(jì)工作的性質(zhì)要求審計(jì)人員必須是心中有戒的模范帶頭人。要清清白白做人，干干凈凈做事，坦坦蕩蕩工作。審計(jì)工作個(gè)體性強(qiáng)，易產(chǎn)生腐敗，因此不要有任何的僥幸心理。

同時(shí)要健全機(jī)制，提升審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)。一是完善審計(jì)干部教育培訓(xùn)機(jī)制，加大復(fù)合型審計(jì)專業(yè)人才培養(yǎng)力度。二是加強(qiáng)人才引進(jìn)和交流力度，加大聘用計(jì)算機(jī)技術(shù)、法律、工程建筑等相關(guān)專業(yè)人員比例。三是多崗位歷練年輕干部。四是健全干部考核激勵(lì)機(jī)制，注重從審計(jì)一線提拔重用擔(dān)當(dāng)實(shí)干的干部。

5.努力做好各項(xiàng)審計(jì)創(chuàng)新

國家各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)都要進(jìn)一步提升信息化和智能化水平。大力推動(dòng)審計(jì)工作改革創(chuàng)新，加快大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，健全政府主導(dǎo)、人大監(jiān)督、被審計(jì)單位整改、紀(jì)檢監(jiān)察巡察協(xié)同、審計(jì)跟蹤督促的審計(jì)整改工作長效機(jī)制，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行；還要提升內(nèi)控體系信息化水平，逐步探索利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控體系實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、自動(dòng)預(yù)警、監(jiān)督評(píng)價(jià)等在線監(jiān)管功能，進(jìn)一步提升信息化和智能化水平。創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法，采用建立大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)和探索建立審計(jì)評(píng)估制度等手段，加強(qiáng)在審計(jì)前或?qū)徲?jì)過程中，對(duì)被審計(jì)單位真實(shí)性和準(zhǔn)確性作出定性和定量的判斷評(píng)估。