王宇嘉，賈永剛，廉文彬，鄭 鐸，牟宏基

WANG Yujia1, JIA Yonggang1, LIAN Wenbin2, ZHENG Duo2, MU Hongji2

（1.中國鐵道科學研究院集團有限公司 運輸及經(jīng)濟研究所，北京 100081；2.中國國家鐵路集團有限 公司 客運部，北京 100844)

0引言

隨著新型鐵路客運產(chǎn)品的逐漸豐富、旅客對客運服務質(zhì)量要求的提高，以及高速鐵路運營整體“走出去”等，對鐵路客運管理提出了更高要求。鐵路客運規(guī)章制度作為客運管理的基礎支撐，其管理體系直接影響了客運管理水平的提升。目前我國鐵路客運規(guī)章制度已經(jīng)積累了一定的管理經(jīng)驗，但在適應大量新的設備環(huán)境、運營管理環(huán)境方面仍有較大的提升空間。目前鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度管理體系較為繁雜，體系結(jié)構(gòu)及分類方式等方面仍存在優(yōu)化空間；隨著客運組織、售票組織、行郵組織等方面的變化，部分規(guī)章文電內(nèi)容已不適用現(xiàn)場實際，需要進行修訂、合并或廢止。

國內(nèi)很多學者對鐵路技術規(guī)章體系進行研究，孫玉明[1]針對鐵路技術規(guī)章體系亟需優(yōu)化完善的主要問題，提出完善鐵路技術規(guī)章管理體系、開展技術規(guī)章清理工作、健全技術規(guī)章管理運行機制等建議；韓富強[2]分析鐵路技術規(guī)章體系現(xiàn)狀與面臨的形勢，從完善技術規(guī)章體系結(jié)構(gòu)、設計規(guī)章基本目錄與規(guī)范編制等方面提出規(guī)章管理基礎建設分析；賈永剛[3]建立包括“層級、類型、專業(yè)、技術設備、技術作業(yè)、適用線路”的六維技術規(guī)章體系分析模型。以上學者的研究成果為鐵路技術規(guī)章管理提供了理論及策略支持，但針對客運專業(yè)規(guī)章制度體系的分析及研究仍較為缺失。因此，應對鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度體系進行優(yōu)化，為編制客運專業(yè)規(guī)章制度制修訂規(guī)劃、提升客運管理水平提供支撐。

1鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度體系現(xiàn)狀

1.1 客運規(guī)章制度體系范疇

為構(gòu)建客運規(guī)章制度體系，需先明確體系內(nèi)所包含的規(guī)章制度范疇。目前鐵路客運規(guī)章制度主要包含法律法規(guī)、標準規(guī)范、技術規(guī)章、客運專業(yè)制度及其他規(guī)范性文電4 大類別。

（1）法律法規(guī)。指與鐵路客運相關的中華人民共和國現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)、司法解釋、地方法規(guī)、地方規(guī)章、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件，以及對于該等法律法規(guī)的不時修改和補充[4]。廣義上講，法律泛指一切規(guī)范性文件；狹義上講，僅指全國人大及其常委會制定的規(guī)范性文件。鐵路客運規(guī)章制度中的法律法規(guī)是指廣義上的法律法規(guī)，主要從宏觀層面規(guī)定了鐵路運輸經(jīng)營、權利義務、責任劃分、合同履行、安全管理、處罰賠償、價格管理等方面的原則性規(guī)定，是各鐵路企業(yè)制定相關規(guī)章制度的基礎依據(jù)。

（2）標準規(guī)范。鐵路標準按協(xié)調(diào)統(tǒng)一的事項分為工作標準、管理標準和技術標準[5]。工作標準主要是對部門、崗位等職責及工作質(zhì)量規(guī)定的相應標準，主要包括作業(yè)指南(工法)、操作規(guī)程、作業(yè)指導書、作業(yè)要點等；管理標準主要是對生產(chǎn)、經(jīng)營等管理工作規(guī)定的相應標準，是關于某項管理工作的內(nèi)容、職責范圍、程序和方法的統(tǒng)一規(guī)定；鐵路技術標準由建設標準和產(chǎn)品標準組成，包括國家標準、行業(yè)標準和企業(yè)標準、標準性技術文件等，客運專業(yè)技術標準大多針對客運設備設施、各類客運系統(tǒng)、客運車站通用標識及設備等作出規(guī)定。

（3）技術規(guī)章。鐵路技術規(guī)章是指鐵路技術設備(固定設備和移動設備)完成施工或制造且交付運營后，涉及行車組織(包括行車安全措施、非正常行車及故障處置辦法等)和信號顯示及技術設備的運用、管理、維修等方面的規(guī)章制度[6]。經(jīng)過多年的規(guī)范化管理，中國國家鐵路集團有限公司(以下簡稱“國鐵集團”)鐵路技術規(guī)章已形成以《鐵路技術管理規(guī)程》為基本規(guī)章，各專業(yè)技術規(guī)章為細化補充的管理體系，其中客運專業(yè)技術規(guī)章僅有2 項[7]，數(shù)量較少。

（4）客運專業(yè)制度及其他規(guī)范性文電。除上述規(guī)章制度外，國鐵集團客運部還發(fā)布了大量的客運專業(yè)制度及其他規(guī)范性文電，此類規(guī)章制度在鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度中占比最大、數(shù)量最多，包含文件、電報、函、通話記錄等多種公文形式。

鐵路客運規(guī)章制度體系范疇如圖1 所示。

1.2 客運規(guī)章制度數(shù)量統(tǒng)計

截至2018 年底，國鐵集團層級有效客運專業(yè)規(guī)章制度共576 項，從發(fā)布形式、發(fā)布年份2 個維度對其進行統(tǒng)計分析。

（1）按發(fā)布形式統(tǒng)計。國鐵集團客運規(guī)章發(fā)布形式可以分為法律法規(guī)、標準規(guī)范、技術規(guī)章、客運專業(yè)制度及其他規(guī)范性文電(含國鐵集團文件、電報、函、通話記錄等)。國鐵集團客運規(guī)章制度發(fā)布形式統(tǒng)計如表1 所示。

圖1 鐵路客運規(guī)章制度體系研究范疇Fig.1 Research scope of railway passenger transport rules and regulations

表1 國鐵集團客運規(guī)章制度發(fā)布形式統(tǒng)計Tab.1 Statistics of passenger transport rules and regulations issued by CR

國鐵集團客運專業(yè)規(guī)章制度發(fā)布形式中數(shù)量最多的為國鐵集團及其部門電報。鐵路電報是公文的一種形式，在處理緊急公務時使用，其起草、會簽、核稿、簽發(fā)均須執(zhí)行文件制發(fā)程序，由主辦部門負責編號、管理和歸檔。鐵路電報雖有明確的管理機制，但其規(guī)范性較技術規(guī)章等文件要弱。

（2）按發(fā)布年份統(tǒng)計。按照規(guī)章制度的發(fā)布年份，將國鐵集團客運專業(yè)規(guī)章制度每隔5 年進行數(shù)量統(tǒng)計。國鐵集團客運規(guī)章制度發(fā)布年份統(tǒng)計如 表2 所示。

隨著高速鐵路的不斷發(fā)展、客運產(chǎn)品的豐富多樣、客運組織的不斷完善，國鐵集團客運專業(yè)規(guī)章制度發(fā)布數(shù)量呈逐年遞增的趨勢?；阼F路第6次大提速、高速鐵路投入運營等背景下，從2007年后鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度數(shù)量增長速度加劇，由于多數(shù)規(guī)章制度清理廢止不及時，導致客運專業(yè)規(guī)章制度總數(shù)量較多。

表2 國鐵集團客運規(guī)章制度發(fā)布年份統(tǒng)計Tab.2 Statistics of release year of passenger transport rules and regulations of CR

1.3 存在問題

（1）規(guī)章制度數(shù)量較多，內(nèi)容較為分散，規(guī)范性有待提高，日常管理難度較大。截至2018 年底，共梳理國鐵集團層級客運專業(yè)規(guī)章制度共576 項，規(guī)章制度數(shù)量多，規(guī)章制度中存在大量電報、通話記錄、函等，內(nèi)容較為分散。國鐵集團客運專業(yè)部分對同一事項的規(guī)定分散于多個規(guī)章制度中，如關于實名制核驗有關事宜，共制定了《關于推廣應用鐵路自助實名制核驗閘機有關事項的通知》(鐵總客電[2018] 48 號)、《中國鐵路總公司關于印發(fā)旅客聲明丟失實名制車票掛失補辦流程的通知》(鐵總運[2016] 267 號)等9項規(guī)章制度，內(nèi)容較為分散。電報、函及通話記錄的規(guī)范性較技術規(guī)章等文件要弱，缺少規(guī)章制定依據(jù)、適用范圍、有效期限、相關廢止文電等要素，客運專業(yè)規(guī)章制度整體規(guī)范性有待提升。由于原鐵道部改革為國鐵集團和國家鐵路局之后，國鐵集團對原鐵道部發(fā)布的部分規(guī)章制度無廢止權限，增加規(guī)章制度管理難度。

（2）缺乏專業(yè)類別設計，分類體系不夠清晰。目前國鐵集團客運規(guī)章制度無明確分類體系，為便于錄入規(guī)章制度管理信息系統(tǒng)，僅在系統(tǒng)中將規(guī)章制度分為客運服務、行包郵運、運營安全、運輸組織、設備備品、動車管理等27 類，此分類體系較為繁雜，且類別之間存在交叉，使得規(guī)章分類難以界定，分類體系不清晰。

（3）規(guī)章清理修訂不夠及時，未定期公布有效/ 失效規(guī)章目錄。歷年來，客運專業(yè)規(guī)章未形成固定的制修訂及發(fā)布流程，缺乏規(guī)章制度的動態(tài)管理機制，未定期公布有效及失效的規(guī)章制度目錄，部分規(guī)章制度雖已在相關規(guī)章中明確廢止，但由于數(shù)量多，且臨時文件未注明有效期，導致部分不適用現(xiàn)場實際的規(guī)章制度仍在執(zhí)行。

2鐵路客運規(guī)章制度體系優(yōu)化目標與方法

2.1 優(yōu)化目標及原則

鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度管理體系優(yōu)化的總體目標是構(gòu)建“層次清晰、結(jié)構(gòu)合理、數(shù)量可控、管理規(guī)范”的規(guī)章制度體系。其中，層次清晰是明確各層級客運專業(yè)規(guī)章制度管理部門的職責分工，合理界定國鐵集團、鐵路局集團公司、站段的客運專業(yè)規(guī)章制度管理范圍；結(jié)構(gòu)合理是研究分析客運專業(yè)規(guī)章制度管理范疇，科學劃分客運專業(yè)規(guī)章制度的類別；數(shù)量可控是研究分析各客運專業(yè)規(guī)章制度間關聯(lián)狀況，結(jié)合客運生產(chǎn)組織需要，合理確定鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度的數(shù)量；管理規(guī)范是研究分析不同類別客運專業(yè)規(guī)章制度的主要內(nèi)容、體系結(jié)構(gòu)，將同類型的規(guī)章制度整合清理，提升管理規(guī)范性。

優(yōu)化原則如下。

（1）全面性。國鐵集團客運規(guī)章制度管理體系不是單個規(guī)章制度簡單的集合，它是各個規(guī)章制度按照同一個目的，根據(jù)一定的規(guī)則行動的集合體，它以整體的觀念協(xié)調(diào)各個單項規(guī)章制度之間的聯(lián)系，使得規(guī)章制度管理體系整體功能最優(yōu)，產(chǎn)生最佳的系統(tǒng)效應。

（2）科學性。規(guī)章制度體系的構(gòu)建，要做到規(guī)章制度之間層次合理、分明，各層次之間相互關聯(lián)、相互補充。同時規(guī)章制度的內(nèi)容、術語也要與鐵路行業(yè)法律、法規(guī)、標準、規(guī)范等協(xié)調(diào)一致，避免規(guī)章制度的重復、交叉和矛盾等問題，為細化管理預留空間。既發(fā)揮設備能力，又能高效地進行客運、售票、行郵等組織，保證旅客和設備的安全，實現(xiàn)鐵路客運服務質(zhì)量的不斷提高。

（3）可行性。鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度管理體系涵蓋的規(guī)章制度種類多、數(shù)量多。而鐵路客運體系龐大，人員眾多，設備多、業(yè)務環(huán)節(jié)多，需要通過嚴謹規(guī)范的生產(chǎn)組織，才能實現(xiàn)客運生產(chǎn)的安全和效率。如果客運規(guī)章制度出現(xiàn)規(guī)定錯誤、矛盾或內(nèi)容模糊等問題，都有可能使現(xiàn)場工作無所適從，甚至危及旅客人身及財產(chǎn)安全。

（4）指導性。通過鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度管理體系，能發(fā)現(xiàn)規(guī)章制度間的重復、交叉與矛盾，指導規(guī)章制度的制訂、修訂，優(yōu)化合并、查漏補缺。一方面客運專業(yè)規(guī)章制度要對客運各作業(yè)人員日常客運生產(chǎn)做指導和規(guī)范；另一方面，也要對可能出現(xiàn)的新情況和新問題有一定的指導性。

（5）前瞻性。在總體架構(gòu)相對穩(wěn)定的前提下，客運專業(yè)規(guī)章制度管理體系應隨著時間的推移逐漸變化、發(fā)展和更新，這就要求所構(gòu)建的規(guī)章制度體系，既要體現(xiàn)當前的科學技術和行業(yè)發(fā)展水平，也要對未來的技術發(fā)展有所預見，預留足夠的擴展空間，兼顧適當超前的原則。

2.2 優(yōu)化方法及步驟

2.2.1 優(yōu)化方法

采用系統(tǒng)工程理論對鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度管理體系進行優(yōu)化。系統(tǒng)是由若干要素以一定結(jié)構(gòu)形式聯(lián)結(jié)構(gòu)成的具有某種功能的有機整體。系統(tǒng)內(nèi)涵主要包括系統(tǒng)要素、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)功能，系統(tǒng)工程是利用現(xiàn)代科學技術的一切成果，對具有特定目標的工程技術系統(tǒng)或社會系統(tǒng)的全過程或某一完整階段作最合理的籌劃、設計、貫徹實施、控制和管理的一門組織管理技術[8]。目前，客運專業(yè)規(guī)章制度管理已經(jīng)從單個規(guī)章發(fā)展到多個規(guī)章群體，從靜態(tài)管理發(fā)展到動態(tài)管理，從短期發(fā)展到全壽命周期，從局部管理發(fā)展到全系統(tǒng)的協(xié)調(diào)管理，始終體現(xiàn)著系統(tǒng)的思想和觀點[9]。客運專業(yè)規(guī)章制度體系具有系統(tǒng)的全部特征，利用系統(tǒng)工程理論和方法指導其體系優(yōu)化具有一定的合理性。Hall 于1969 年提出處理系統(tǒng)問題的三維結(jié)構(gòu)，即一般從時間、邏輯、知識(條件) 3個維度對系統(tǒng)進行分析，形成三維方法論空間?；谙到y(tǒng)工程理論，從鐵路客運規(guī)章制度的分類、層級、體系結(jié)構(gòu)3 個維度對其進行優(yōu)化。

2.2.2 優(yōu)化實施步驟

結(jié)合上述理論方法，通過實地調(diào)研、資料分析、提出管理層級及分類方式、構(gòu)建規(guī)章制度體系、廣泛征求意見、完善體系優(yōu)化等階段，完成鐵路客運規(guī)章制度體系優(yōu)化。鐵路客運規(guī)章制度體系優(yōu)化實施步驟如圖2 所示。

圖2 鐵路客運規(guī)章制度體系優(yōu)化實施步驟Fig.2 Optimization steps of railway passenger transport rules and regulations system

3鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度體系構(gòu)建

3.1 分類設計

基于鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度梳理以及現(xiàn)有的客運規(guī)章系統(tǒng)的分類情況，按照上述優(yōu)化步驟實施，提出鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度分類建議。鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度分類建議如表3 所示。

將鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度分為法律法規(guī)、客運組織、售票組織等12 大類，每一類別都有明確的內(nèi)涵及范圍，盡可能地減少分類間的交叉重復，為鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度的分類管理提供參考。

3.2 管理層級

目前鐵路規(guī)章制度管理分為國鐵集團、鐵路局集團公司、專業(yè)站段的三級管理，以及國鐵集團、鐵路局集團公司的二級管理2 種模式。鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度二級管理與三級管理優(yōu)劣比較如表4 所示。

從表4 可以看出，三級管理模式適用于各站段設施設備、業(yè)務類型差異較大的情況，鐵路局集團公司無法精確掌握每一個客運站段的特點及需求，如制定涵蓋所有站段的規(guī)章制度，難度較大；二級管理模式則適用于各站段設施設備、業(yè)務類型較為類似的情況，制定各站段統(tǒng)一執(zhí)行的規(guī)章制度，有利于管理結(jié)構(gòu)簡化，便于規(guī)范化管理。

客運專業(yè)規(guī)章制度涉及的客運設備及客運組織較多，而且不同的客運車站，其設備及業(yè)務開展種類都不盡相同，有自身的管理特點，客運站段應根據(jù)實際情況制定適應本站的客運專業(yè)規(guī)章制度。因此，鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度管理應按三級管理實施。

3.3 構(gòu)建思路

（1）整合規(guī)章制度內(nèi)容，提高規(guī)章規(guī)范性，減輕規(guī)章日常管理難度。①完善《鐵路旅客運輸規(guī)程》(以下簡稱《客規(guī)》)?！犊鸵?guī)》[10]是國鐵集團面向旅客制定的基本客運規(guī)章，規(guī)定了鐵路旅客運輸合同、車票票面及有效期、售票與購票、檢票驗票、乘車條件、車票變更及丟失，行李包裹運輸范圍、期限及相關要求、運輸事故處理等內(nèi)容。國鐵集團圍繞《客規(guī)》發(fā)布了大量的電報、函、通話記錄等對其進行補充說明，在此次體系內(nèi)容構(gòu)建中將相關規(guī)章制度整合納入《客規(guī)》管理。②規(guī)范《鐵路旅客運輸管理規(guī)則》(以下簡稱《管規(guī)》)?！豆芤?guī)》[11]是國鐵集團面向鐵路內(nèi)部制定的基本客運規(guī)章，規(guī)定了鐵路客運管理部門、計劃管理、客運調(diào)度、站務管理、乘務管理、旅行服務管理、業(yè)務資料管理及人員培訓等內(nèi)容。國鐵集團圍繞《管規(guī)》也制定了大量的文件、電報等規(guī)章制度，在此次體系內(nèi)容構(gòu)建中進行梳理整合，規(guī)范《管規(guī)》主要內(nèi)容。

（2）分專業(yè)類別設計，清晰分類體系。將鐵路客運規(guī)章制度分為法律法規(guī)、客運組織、售票組織等12 大類，對每一類別的內(nèi)涵及范圍進行明確規(guī)定，盡可能地減少分類間的交叉重復，為鐵路客運規(guī)章制度的分類管理提供參考。

（3）清理與現(xiàn)場實際不夠相符的規(guī)章制度。目前國鐵集團存在一定數(shù)量的客運規(guī)章制度內(nèi)容與現(xiàn)場作業(yè)不夠相符；《關于加強對車票進行檢票、驗票和收票的通知》(運營監(jiān)督電[2001] 576 號)僅針對某一階段的現(xiàn)象及案件進行規(guī)定，鐵路車票實名制全面實施后，相關要求已不太適用于現(xiàn)場的檢票、驗票組織。此類規(guī)章制度無文件明確對其進行廢止或停止執(zhí)行，在此次體系內(nèi)容構(gòu)建中將其剔除。

表3 鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度分類建議Tab.3 Suggestions on classification of rules and regulations for railway passenger transport

表4 鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度二級管理與三級管理優(yōu)劣比較Tab.4 Comparison between two management modes of railway passenger transport rules and regulations

圖3 鐵路客運規(guī)章制度體系內(nèi)容結(jié)構(gòu)Fig.3 System structure of railway passenger transport rules and regulations

3.4 體系構(gòu)架設計

結(jié)合構(gòu)建依據(jù)，按照前述流程進行研究，以國鐵集團層級客運規(guī)章制度為對象構(gòu)建體系內(nèi)容。鐵路客運規(guī)章制度體系內(nèi)容結(jié)構(gòu)如圖3 所示。

將現(xiàn)有的國鐵集團層級576 項規(guī)章制度進行梳理整合，其中42 項納入《客規(guī)》，66 項納入《管規(guī)》，62 項列為擬廢止的規(guī)章制度。所構(gòu)建的國鐵集團客運專業(yè)規(guī)章制度體系共包含396 項規(guī)章制度，從數(shù)量上有明顯減少，便于規(guī)章制度的日常管理。以國鐵集團客運設備為例，可以細分為客運服務設備、客運系統(tǒng)、吸污設備、檢票驗票設備等，在此基礎上析出具體的客運專業(yè)規(guī)章制度，從而形成國鐵集團客運設備類規(guī)章制度體系。國鐵集團客運設備類規(guī)章制度體系內(nèi)容如圖4 所示。

由此構(gòu)建國鐵集團客運規(guī)章制度體系，同理鐵路局集團公司、客運專業(yè)站段可以根據(jù)自身管理及業(yè)務組織特征，按此體系結(jié)構(gòu)進行細化補充，形成適宜的客運專業(yè)規(guī)章制度體系。

圖4 國鐵集團客運設備類規(guī)章制度體系內(nèi)容Fig.4 Rules and regulations system of passenger transport equipment of CR

4結(jié)束語

鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度體系是實現(xiàn)鐵路客運提質(zhì)的重要支撐，為規(guī)范鐵路客運生產(chǎn)與管理提供基本的制度保障，在保持既有規(guī)章制度延續(xù)性與穩(wěn)定性的同時，優(yōu)化了國鐵集團客運專業(yè)規(guī)章制度體系，可以為今后規(guī)范客運規(guī)章制度管理提供重要依據(jù)。鐵路客運專業(yè)可以參考所提出的分類、管理層級及體系內(nèi)容完善規(guī)章制度體系，進一步開展鐵路客運專業(yè)規(guī)章制度管理辦法的編制及客運專業(yè)規(guī)章制度基本目錄構(gòu)建與研究。