黃桂霞

(中華全國婦女聯(lián)合會 婦女研究所，北京 100730)

中華人民共和國成立70年來，我國實現(xiàn)了從站起來到富起來再到強起來的飛躍，以及從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，從城鄉(xiāng)二元分化到城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展策略的轉(zhuǎn)變，也實現(xiàn)了從大鍋飯到一部分人先富起來再到全面建成小康社會的轉(zhuǎn)變。社會保障從國有單位職工福利轉(zhuǎn)變?yōu)楣竦幕緳?quán)利，從改善人民生活的重要措施到和諧社會中社會建設(shè)的核心內(nèi)容，逐步建立了更加公平可持續(xù)的制度體系。黨的十九大報告指出，要全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。黨的十九屆一中全會強調(diào)，要讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)，并進一步提出了社會保障的發(fā)展目標，就是促進社會公平，讓人民生活沒有后顧之憂。黨的十九屆四中全會進一步提出，堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要。推動社會保障成為增進人民福祉的長效機制，對消除勞動力市場的性別歧視、促進男女平等和婦女發(fā)展來說都是一個很好的契機。

一、社會保障與婦女地位的關(guān)系

社會保障是“國家和社會，通過國民收入的分配與再分配，依法對社會成員的基本生活權(quán)利予以保障的社會安全制度”[1]，是民生安全網(wǎng)、社會穩(wěn)定器。從社會保障的界定可以看出，其建立初衷就是為了避免人們在遭遇各種意外時陷入困境。作為社會再分配的重要手段，社會保障在按勞分配的基礎(chǔ)上，對消除兩極分化、縮小貧富差距、實現(xiàn)共同富裕等發(fā)揮著不可替代的重要作用。

(一)社會保障的功能與發(fā)展動力

社會保障的功能主要有四個方面，一是保障人們在遇到困境時的基本生活。通過社會統(tǒng)籌以及政府補貼籌集資金，為勞動者因年老、失業(yè)、患病、工傷、生育而減少或喪失勞動收入時提供經(jīng)濟補償和物質(zhì)幫助，降低他們在養(yǎng)老、疾病、失業(yè)、工傷以及生育時遇到的風險，增強他們抵御風險和貧困的能力，減少他們在發(fā)展中面臨的困難。在經(jīng)濟上直接補貼貧困群體的同時，也增強社會保險對于貧困群體的吸引力，推動社會保險的全民覆蓋。二是預(yù)防貧困的發(fā)生，通過將貧困人口納入社會保險制度，或者對貧困人口參加社會保險給予補貼或代繳，提高社會保險的參保率和覆蓋面，用兜底線的社會保障預(yù)防貧困的發(fā)生，形成反貧困的長效機制。三是通過再分配，縮小貧富差距和性別差距。與就業(yè)無關(guān)、以居民身份為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，大大提高了婦女享受養(yǎng)老和醫(yī)療保障的比例，對縮小男女差距、預(yù)防婦女貧困起著舉足輕重的作用，在很大程度上緩解了原有的以連續(xù)就業(yè)為基礎(chǔ)的婦女在社會保障中的貧困。四是不斷提高待遇水平，改善人們的生活質(zhì)量。醫(yī)療費用報銷比例、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險標準不斷提高，增強了社會保險的保障能力，解除了人們的后顧之憂，拉動了內(nèi)需，提高了人們即時的生活水平。

社會保障的發(fā)展動力主要有三方面，一是國家大力推動相關(guān)制度建設(shè)，二是企業(yè)/單位的社會責任，三是家庭和個人的認同。在不同時期，社會保障的覆蓋面、保障水平與國家對企業(yè)和家庭的定位相關(guān)，也與不同保障項目的理念有關(guān)。從三次中國婦女社會地位調(diào)查設(shè)計也可以看出，1990年第一期婦女地位調(diào)查處于改革開放逐漸深入的階段，社會保障剛剛啟動改革，基本還是原來的保障模式，以單位/國家保障為主，社會保障部分只覆蓋在業(yè)職工，比如關(guān)心的是“您能否在單位享受到養(yǎng)老退休金、公費/統(tǒng)籌醫(yī)療、病假工資、產(chǎn)假工資等福利待遇”。2000年第二期中國婦女社會地位調(diào)查時，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險制度已經(jīng)建立，但針對的依然是城鎮(zhèn)職工，關(guān)注的是單位是否會提供公費醫(yī)療或醫(yī)療保險、退休金或養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、病假工資、產(chǎn)假/孕期保健工資、住房補貼/住房、帶薪休假等福利待遇，針對當時的醫(yī)療保障不足以滿足人們的需求的情況，對醫(yī)藥費用個人負擔的比例也進行了調(diào)查。2010年第三期婦女社會地位調(diào)查中，社會保障不再是單位提供的職業(yè)福利，而是轉(zhuǎn)向公民的基本權(quán)利，面向所有被調(diào)查者，但是在尚未全面覆蓋的階段，對沒有社會保障的人群會追問原因。

(二)社會保障如何反映婦女地位

以社會保障指標來反映婦女社會地位的變化，不僅要反映社會保障制度對婦女權(quán)利保障的影響，其實施效果對婦女發(fā)展的影響，也要體現(xiàn)相關(guān)法規(guī)政策對兩性不同的影響——它是擴大還是縮小了性別差距。所以，不僅要考察婦女社會保障的享受情況，也要體現(xiàn)社會保障的性別差異，以更加全面地反映婦女地位的變化。

從社會保障制度發(fā)展角度看，一是制度政策對婦女權(quán)利的保障，制定法規(guī)政策賦予婦女基本的社會保障權(quán)；二是制度政策對婦女參保率的保障；三是制度政策的實踐推動能力，是否能保障婦女享受到滿足需要的待遇水平，避免其陷入困境，是否能更好地提高婦女社會保障水平。通過社會保障的基本狀況及70年的發(fā)展變化，展示不同階層、不同地區(qū)的城鄉(xiāng)婦女以及男女兩性在社會保障方面的差異。通過各類社會保障的參保和享受情況反映社會發(fā)展變化和社會保障政策制度發(fā)展給婦女發(fā)展、婦女保障享有帶來的變化，對女性社會地位的影響等；以及婦女社會保障參保率和保障水平的制約性因素、職業(yè)分布等對社會保障待遇水平的影響。

從社會保障的責任分擔方面看，比如政府承擔更多責任的保障制度是否有利于女性享受更好的保障；城鄉(xiāng)居民保障是否能更好地提升女性的社會保障能力。人們對政府在社會保障領(lǐng)域承擔更多責任的期待，尤其在生育保障領(lǐng)域政府責任的強化、男性育兒假的制度化等，可以在一定程度上反映女性保障水平的提高、保障需求的實現(xiàn)程度。

(三)中國社會保障對婦女地位的影響

中華人民共和國成立后，中國選擇了城市優(yōu)先發(fā)展的道路，所以，社會保障的建立也是以城鎮(zhèn)職工為主，體制外的勞動婦女處于社會保障制度保護的邊緣。社會保障制度本身是中立的，沒有性別差異，但城鎮(zhèn)職工的社會保障與就業(yè)密切相關(guān)，可以說是附加于城鎮(zhèn)就業(yè)的副產(chǎn)品，其覆蓋范圍與保障水平和就業(yè)率以及就業(yè)質(zhì)量相一致。女性在勞動力市場上的弱勢地位，使得中立的社會保障政策因為忽視了性別差異而對女性產(chǎn)生不利影響，甚至加深了勞動力市場的性別歧視[2-3]。兩性在退休政策、社會保險參保率、就業(yè)政策等方面存在的性別歧視，導(dǎo)致保障水平的性別差異更加明顯，尤其在養(yǎng)老保險領(lǐng)域待遇水平的性別差異非常明顯。性別、年齡、戶籍、受教育程度、收入、職業(yè)特征、工作單位、勞動合同簽訂情況等因素都不同程度地影響著婦女社會保障的實現(xiàn)[4-5]。

新世紀以來，國家和政府更加注重男女平等和婦女的發(fā)展，社會保障的再分配功能更加凸顯，全民社會保障更好地提升了女性的社會保障水平和社會地位。黨的十六屆六中全會提出了建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的目標；黨的十七大指出要加快完善社會保障體系；黨的十八大指出，要逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會保障體系，社會保障全民覆蓋；黨的十九大提出要建立多層次社會保障體系，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。在這些思想的指導(dǎo)下，社會保障制度政策的制定也更加注重保障婦女權(quán)益，頒布了一系列有利于婦女社會保障發(fā)展的政策法規(guī)，《就業(yè)促進法》《社會保險法》《勞動合同法》《婦女權(quán)益保障法》《中國婦女發(fā)展綱要》等均有關(guān)于促進性別公平的條款：《社會保險法》明確規(guī)定了婦女平等享有社會保障的權(quán)利，《婦女權(quán)益保障法》加入了社會保障權(quán)益章節(jié)，《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》增設(shè)了“婦女與社會保障”領(lǐng)域，提出婦女平等享有社會保險、社會救濟、社會福利和社會救助的主要目標和策略措施，旨在更好地保障婦女的勞動和社會保障權(quán)利。

城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展一體化的提出與貫徹，以人為本、社會共建共享發(fā)展理念的提出，使農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展得到越來越多的重視，城鄉(xiāng)居民社會保障逐步建立，且與就業(yè)剝離開來，彌補了就業(yè)導(dǎo)致的性別差距，更好地發(fā)揮了社會保障提高婦女地位的作用。這一方面有助于增強婦女的風險承受力：不僅增強了對婦女的保障，也在一定程度上縮小了城鄉(xiāng)差距，農(nóng)村女性的最低生活、養(yǎng)老、醫(yī)療等問題得到基本的保障，意外風險降低，抗風險能力也隨之增強；另一方面也有助于提高農(nóng)村婦女的綜合素質(zhì)：社會保障不再局限于維持最低生活，還為勞動力恢復(fù)與發(fā)展、綜合素質(zhì)和個人能力提高提供了支持，比如教育福利、職業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)以及社會福利等，為提高勞動力的文化水平和健康奠定了基礎(chǔ)。

二、70年來婦女社會保障的發(fā)展

中華人民共和國成立初期的十年，是中國經(jīng)濟發(fā)展的偉大十年，國家為勞動者提供了較好的社會保障。改革開放以來，市場經(jīng)濟得到迅速發(fā)展，社會保障成為市場競爭的重要內(nèi)容，為了吸引人才，企業(yè)不斷提高保障水平。性別差異逐漸縮小，覆蓋范圍和保障水平總體呈擴大、提高態(tài)勢。新世紀以來，社會保障制度不斷完善發(fā)展，城鄉(xiāng)居民社會保障制度逐漸建立健全，新型農(nóng)村合作醫(yī)療得到發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老保險在試點基礎(chǔ)上得到推廣，婦女醫(yī)療、養(yǎng)老等各方面保障都有了很大改善，保障內(nèi)容和水平都有了很大提高，農(nóng)村婦女的社會保障狀況逐步得到改善；同時，社會保障的城鄉(xiāng)差異、地域差異、群體差異以及性別差異不斷縮小，婦女保障獲得前所未有的發(fā)展。

(一)生育保障得到較好發(fā)展

生育保障的發(fā)展不僅與經(jīng)濟社會發(fā)展相一致，也與國家人口政策及對婦女勞動力的需求密切相關(guān)。70年來，生育保障制度經(jīng)歷了從無到有、試點探索、全民覆蓋的發(fā)展階段，從保護員工健康到推動公民共享發(fā)展成果、促進公平就業(yè)，實現(xiàn)了從人身安全保障到發(fā)展權(quán)保障的轉(zhuǎn)變，保障水平也逐步提高。

在社會主義建設(shè)初期國家財力十分有限的條件下，勞動保險條例以及相關(guān)政策等就對女職工的生育保險待遇作出了明確規(guī)定。在城市，生育保障覆蓋了所有就業(yè)的女工人、女職員以及機關(guān)女工作人員，待遇包括了產(chǎn)假及生育津貼、生育補助以及醫(yī)療服務(wù)費用報銷。農(nóng)村婦女生育保障主要由家庭承擔，但勞動婦女在生育期間可以得到集體的照顧。

改革開放以來，為解決女職工比例不同造成的企業(yè)生育負擔畸輕畸重的問題，防止因生育導(dǎo)致的女性就業(yè)困難，1994年原勞動部頒布了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》，正式建立社會統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)職工生育保險制度。建立單獨的生育保險制度，這在世界上也是首創(chuàng)，城鎮(zhèn)職工生育保險得以快速發(fā)展和不斷完善。2010年，《中華人民共和國社會保險法》又將有生育保險的男職工未就業(yè)配偶納入保障范圍。2017年開始在全國12個試點市探索生育保險與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險合并實施，參加職工基本醫(yī)療保險的在職職工同步參加生育保險，2019年底前全面開展兩項保險合并實施，進一步擴大了生育保險覆蓋面。1993年參加生育保險的人數(shù)僅為557.2萬人[6]，2000年城鎮(zhèn)職工生育保險覆蓋率為26.0%，2005年達到46%，2010年提高到95%[7]。2018年參加生育保險人數(shù)達2.0億，其中女性8927萬[8]36，基本實現(xiàn)了制度全覆蓋。

女職工生育不必擔心失去工作崗位，還能得到法定的帶薪產(chǎn)假，由單位或者保險基金以產(chǎn)假工資或者津貼的形式支付。中華人民共和國成立初期的《勞動保險條例》規(guī)定女職工產(chǎn)假為56天，1988年7月我國第一部《女職工勞動保護規(guī)定》將法定產(chǎn)假延長到90天，2012年4月《女職工勞動保護特別規(guī)定》進一步延長產(chǎn)假到98天。全面二孩政策實施后全國各地陸續(xù)調(diào)整相關(guān)法規(guī)，增加配偶護理假7～30天，一些地方規(guī)定生育獎勵假和配偶護理假津貼由保險基金支付，大部分地區(qū)由單位承擔。計劃經(jīng)濟時期固定工產(chǎn)假期間的收入不變，臨時工、季節(jié)工產(chǎn)假期間的收入是60%，1990年女性能在單位享受到產(chǎn)假工資的占32.4%，2010年62.0%的被調(diào)查者/配偶在生育最后一個孩子時產(chǎn)假期間收入與產(chǎn)前差不多或可以拿到基本工資[9]，2013年有164萬人領(lǐng)取女職工生育津貼，人均11962元，比上年增加1582元[10]。

(二)婦女醫(yī)療保險實現(xiàn)制度全覆蓋

我國的醫(yī)療保障建立最早，普及最快，接受度最好，覆蓋面最廣，保障水平也較高。70年來，女性醫(yī)療保險參保率快速提高，基本實現(xiàn)全覆蓋。

1949年中華人民共和國成立后，在各級政府的共同推動下，建立了覆蓋全面的醫(yī)療保險體制。勞保醫(yī)療覆蓋國有企業(yè)職工及其家屬，職工醫(yī)療費用基本全部報銷，家屬醫(yī)療費用報銷一半；農(nóng)村合作醫(yī)療制度以人民公社為單位，為農(nóng)村居民提供一定比例的報銷；公費醫(yī)療制度覆蓋政府部門和事業(yè)單位的人員及其家屬，為他們提供接近免費的醫(yī)療服務(wù)。

改革開放后，醫(yī)療保險制度快速崩潰，1998年全國近半的居民沒有醫(yī)療保險，農(nóng)村只有2.7%的人享有合作醫(yī)療[11]。1998年起開始逐步建立新的適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。新世紀以來，逐步建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度——以居民身份參保、財政補貼的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。1998年，國務(wù)院在試點基礎(chǔ)上頒布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，2003年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原衛(wèi)生部等部門《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，2007年國務(wù)院頒布《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險試點的指導(dǎo)意見》，到2010年，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，基本為全民提供了醫(yī)療保障。2000年單位提供醫(yī)療保險的比例女性為45.6%，男性為54.5%。單位提供病假工資的女性為49.9%，男性為57.1%[12]。女性比例均低于男性。城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度的頒布實施更好地促進了婦女醫(yī)療保障的享有，2010年城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險覆蓋率已達95%以上，2015年新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率就達到了98.8%，2018年，全國女性參加基本醫(yī)療保險的人數(shù)超過5.4億，其中參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的14945萬人，參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的39345萬人[13]69(1)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險人數(shù)未包括遼寧、吉林、安徽、海南、貴州、西藏、陜西7省(區(qū))新農(nóng)合整合的1.3億人(未分性別)。。

醫(yī)療保障覆蓋面大幅擴展的同時，保障水平也逐步提高。一方面通過提高門診、住院費用的報銷比例、額度，提高參保人員的保障水平。另一方面，城鄉(xiāng)居民大病保險通過降低起付線、提高報銷比例和封頂線等傾斜性政策對貧困人員實行精準支付，提高貧困人員受益面和受益水平，有效阻擊了因病致貧或因病返貧。國務(wù)院扶貧辦公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，建檔立卡貧困人口醫(yī)療費用實際報銷比例達到80%以上[14]。建立婦女常見病定期篩查制度，加大婦女常見病防治力度，在大部分地區(qū)實施了農(nóng)村婦女“兩癌”篩查項目，部分解決了貧困婦女因病致貧的困擾。

(三)婦女養(yǎng)老保障水平顯著提高

養(yǎng)老保障制度是實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的根本保障，與社會老齡化關(guān)系緊密。我國總?cè)丝谂员壤秊?8.8%，女性占比隨著年齡增加逐漸提高，老年婦女占老年人的比例明顯高于男性。70年來，國家建立并不斷完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，1951年《中華人民共和國勞動保險條例》確立了針對企業(yè)職工的“退休養(yǎng)老制度”，男女職工同等享有，養(yǎng)老金以退休前收入為基數(shù)根據(jù)工作年限確定發(fā)放比例。1997年正式建立起以社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合為基本形式的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，覆蓋城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者。1999年養(yǎng)老保險的覆蓋范圍由國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)擴大到了外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)、城鎮(zhèn)個體工商戶。2005年，國務(wù)院《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，將靈活就業(yè)人員納入養(yǎng)老保險，進一步擴大了養(yǎng)老保險覆蓋范圍。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度建立于中華人民共和國成立之初，改革開放以后與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度分離。20世紀90年代以來，各地開始探索改革合并，2015年“雙軌制”改革取得重大進展。

新世紀以來，國家大力推動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的建立完善。2009年起，僅用3年時間基本實現(xiàn)了社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，比原來預(yù)期的10年左右時間大大提前。填補了農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民養(yǎng)老保險長期以來的制度空白，人人享有養(yǎng)老保險成為現(xiàn)實。以居民身份為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度最大程度地保障了未就業(yè)的城鄉(xiāng)女性的權(quán)益。婦女參保人數(shù)和待遇水平實現(xiàn)了“從無到有，從少到多，從低到高”的變化。

養(yǎng)老保險覆蓋率大幅提高的同時，性別差異逐漸縮小，主要是與職業(yè)無關(guān)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的建立與發(fā)展，更多地惠及了勞動力市場處于相對弱勢的婦女，縮小了覆蓋率的性別差距。1990年女性能夠在單位享受到養(yǎng)老退休金的比例為19.8%，比男性低5.3個百分點；2000年單位提供養(yǎng)老保險的女性比例為57.1%，男性為62.1%[12]。2010年女性養(yǎng)老保障參保率為50.2%，男性為51.6%，非農(nóng)戶口女性社會養(yǎng)老保障參保率為73.3%，比男性略低2.6個百分點[15]。2018年，全國參加基本養(yǎng)老保險的女性近4.3億人，其中城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)18667萬人，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參加人數(shù)24244萬人，占城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)的46.3%[13]68(2)其中，城鎮(zhèn)職工不包括中央單位的81.6萬人(未分性別)；城鎮(zhèn)居民未包括貴州的26萬人和西藏的6萬人，農(nóng)村居民未包括西藏的160萬人(未分性別)。。

從養(yǎng)老金水平來看，20世紀80年代之前全國企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位職工退休的基本養(yǎng)老金(即基本退休費)計算方法是一樣的，不因所在單位類別而有明顯差別。在一系列的調(diào)整進程中，不同企業(yè)單位的職工養(yǎng)老金產(chǎn)生明顯差距。2005年全國企業(yè)單位退休職工人均基本養(yǎng)老金為8565元(714元/月)，而同期的機關(guān)和事業(yè)單位則分別為17633元和16147元(1469元/月和1346元/月)，企業(yè)退休職工的人均基本養(yǎng)老金水平僅為機關(guān)事業(yè)單位人員的一半。鑒于上述情況，2006年6月，經(jīng)國務(wù)院批準，企業(yè)職工退休費開始上調(diào)，2015年，企業(yè)養(yǎng)老金連續(xù)上調(diào)11年，年均漲幅10%，至2020年實現(xiàn)了16年連續(xù)上漲。2014年底，企業(yè)離退休人員人均養(yǎng)老金2061元/月(其中離休人員月人均養(yǎng)老金4664元)；全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到50107萬人，人均養(yǎng)老金為90元/月。養(yǎng)老金的城鄉(xiāng)差距較大。而城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險水平因與就業(yè)的關(guān)聯(lián)性較強，強化了就業(yè)領(lǐng)域存在的性別差異，導(dǎo)致女性養(yǎng)老保障水平較低，養(yǎng)老金的性別差異依然存在。

(四)婦女失業(yè)保險和工傷保險發(fā)展較慢

為失業(yè)和在業(yè)受傷者提供基本生活保障，是促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定的重要舉措。中華人民共和國成立70年來，黨和政府高度重視勞動者的就業(yè)和保險、福利工作，積極促進就業(yè)，并保障職工的健康與安全。在失業(yè)保障方面，先后實行了失業(yè)救濟制度、國有企業(yè)待業(yè)保險制度、下崗職工基本生活保障制度以及現(xiàn)行的失業(yè)保險制度，越來越多在就業(yè)領(lǐng)域處于相對弱勢的女性得到了基本保障。在工傷保障方面，從勞動保險制度到工傷保險制度，工傷保險覆蓋人群快速增長，以流動為主的農(nóng)民工成為最大受益群體。

與其他的保險相比，工傷和失業(yè)保險一直是社會保險領(lǐng)域發(fā)展相對比較弱的。女性參加失業(yè)保險和工傷保險的人數(shù)不斷增加，但整體的保障情況發(fā)展較慢，保障效果也不甚樂觀。2000年，女性所在單位提供失業(yè)保險的比例為22.4%，男性為26.3%；女性所在單位提供工傷保險的比例為29.7%，男性為40.7%，女性所在單位提供工傷保險的比例遠遠低于男性[12]。2017年，全國參加失業(yè)保險的女性7950萬人，比2005年增加3924萬人；參加工傷保險的女性8594萬人，比2005年增加5581萬人[8]38。

失業(yè)保險的利用情況較差。2010年第三期中國婦女社會地位調(diào)查顯示，無論是失業(yè)金的領(lǐng)取還是就業(yè)促進的享受比例都較低，女性失業(yè)保險金的領(lǐng)取比例只占有失業(yè)經(jīng)歷的女性的19.1%，主要是領(lǐng)取條件限定嚴格、手續(xù)繁瑣、標準較低，很多真正失業(yè)的人不愿意去領(lǐng)。就業(yè)培訓(xùn)以及職業(yè)指導(dǎo)等，本應(yīng)與就業(yè)促進結(jié)合發(fā)揮較大作用，但實際能參加培訓(xùn)的甚至低于領(lǐng)取失業(yè)保險金的比例。

(五)婦女社會救助得到改善

70年來，黨和國家逐步建立完善社會救助制度，計劃經(jīng)濟時期建立了國家負責與依托集體經(jīng)濟相結(jié)合的農(nóng)村社會救助制度，以自然災(zāi)害救助、城市單位和農(nóng)村集體救助為主，20世紀90年代中期起，逐步建立了城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度、農(nóng)村“五保戶”制度等，婦女與男性同等享受，更好地保障了弱勢女性的權(quán)益。1992年全國貧困人口為8000萬人，其中婦女兒童約占60%[16]；國家扶貧重點縣女性人口的貧困發(fā)生率2002年為24.2%，2010年下降到9.8%[17]。

高齡養(yǎng)老津貼制度使得占老年比例較高的女性權(quán)益得到較好保障。我國已基本實現(xiàn)老年人高齡津貼、服務(wù)補貼和護理補貼制度全國覆蓋。2018年底，我國各省份均已建立高齡津貼制度，30個省份建立了老年人服務(wù)補貼制度，29個省份建立了老年人護理補貼制度[18]，高齡老年婦女權(quán)益得到較好的保障。

三、分析與討論

婦女作為社會保障中的弱勢群體，是新時代保障和改善民生中最需要密切關(guān)注和改善保障水平的群體，婦女保障則成為發(fā)展中要補齊的民生短板。面對社會保障現(xiàn)存的城鄉(xiāng)差異和性別差異，與此密切相關(guān)的就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展差異，需要在實現(xiàn)社會保障全民覆蓋的基礎(chǔ)上，增強其再分配功能，縮小甚至消除勞動力市場的性別差距。作為兜底線的民生工作，政府應(yīng)該負主要責任。

(一)提升女性社會保障水平應(yīng)平衡生育與女性就業(yè)矛盾

生理特征以及家庭和生育責任是造成男女在勞動力市場上存在差距的主要原因，而與勞動力市場密切相關(guān)的就業(yè)社會保障的性別差距，必須通過消除勞動力市場的性別差異或者將生育價值社會化、家務(wù)勞動社會化來縮小。

首先確立生育保障的基本理念。生育是社會發(fā)展、人口再生產(chǎn)的實現(xiàn)方式，有與物質(zhì)生產(chǎn)同樣的社會價值，需要實現(xiàn)全民保障，政府承擔主要責任。法定生育保險是對女性生育導(dǎo)致的收入損失給予補償，不應(yīng)該限于職業(yè)婦女，因為女性在生育和哺乳喂養(yǎng)中的投入是一樣的，都是對社會人力資源生產(chǎn)作出的貢獻，需要得到相同的保障。一方面可以在地方實踐基礎(chǔ)上，推出定點醫(yī)院免費生孩子的政策，提高生育保障的水平，縮小城鄉(xiāng)保障的差異，更好地體現(xiàn)生育的社會價值。另一方面，為未就業(yè)女性提供部分生活補貼。生育保險與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險合并實施后，生育醫(yī)療費用和生育津貼都由基本醫(yī)療保險基金支付，為城鄉(xiāng)未就業(yè)女性從醫(yī)療保險基金中獲取部分生活補貼提供了實踐支持。

其次要處理好婦女保障與兒童保障的關(guān)系。在實踐中，人們經(jīng)常把兒童權(quán)益保障與女性的生育權(quán)保障捆綁在一起，比如延長產(chǎn)假是為了母乳喂養(yǎng)，為了兒童的健康成長，但是過長的產(chǎn)假勢必會影響女性在勞動力市場的競爭力，影響女性的勞動就業(yè)權(quán)。所以，在討論生育權(quán)益的時候，要將兒童權(quán)益與婦女權(quán)益適度區(qū)分開來，也就是說不能將兒童權(quán)益保障的份額算到女性頭上，貌似給了女性更多的生育權(quán)益，其實損害了女性的勞動權(quán)益。

針對職業(yè)女性生育和職業(yè)發(fā)展的沖突，從性別平等的角度看，要從三個方面著手：一是充分保障女性的生育權(quán)益，不斷完善生育保險制度，提高生育保險覆蓋率，落實生育保險待遇，充分尊重和認可女性生育的社會貢獻。二是政府、用人單位和家庭要提供相應(yīng)的生育保障和社會服務(wù)，比如不斷增強托幼園所建設(shè)尤其是社區(qū)托幼等公共服務(wù)支持，建立支持婦女就業(yè)的工作與家庭平衡機制。三是設(shè)置育兒假，男女共享，除了醫(yī)學(xué)上女性生育后恢復(fù)正常勞動所必須的56天產(chǎn)假，其他假期由夫妻共同享受，規(guī)定男性最低休假時間，降低女性因生育而中斷職業(yè)的可能性，促進女性平等就業(yè)。如果考慮到兒童的權(quán)益和家庭、社會的綜合效益，可以選擇給女性稅收優(yōu)惠或者財政補貼，或者給予兒童補貼，補貼給到兒童個人頭上，可以用來購買家庭服務(wù)，減輕職工家庭照料的經(jīng)濟負擔。

(二)加強農(nóng)村女性保障需要政府、社會、個人共同努力

女性社會保障狀況城鄉(xiāng)差別和區(qū)域差別較大。女性社會保障的發(fā)展，在更大程度上受到以家庭為經(jīng)濟單位的城鄉(xiāng)差別和區(qū)域差別等因素的影響，社會經(jīng)濟發(fā)展的影響大于個體性因素，女性更多的是作為職工或者家庭成員之一享受社會保障的發(fā)展，受宏觀經(jīng)濟發(fā)展的影響較大。城鎮(zhèn)職工的社會保障制度相對比較健全，保障水平也較高。但城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)村居民的社保相對來說要弱很多，農(nóng)村女性兼有城鄉(xiāng)和性別的雙重差異，在社會保障領(lǐng)域顯得更為弱勢。2010年非農(nóng)業(yè)戶口女性養(yǎng)老保障參保比例為73.3%，農(nóng)業(yè)戶口女性這一比例為31.1%。

農(nóng)村婦女社會保障較差，一方面與制度建立較晚、不完善有關(guān)，另一方面也與農(nóng)民自身的參保能力和參保意識有關(guān)。相對于城鎮(zhèn)職工生育保險來說，城鄉(xiāng)居民的生育保障水平較低，自2009年起，按照規(guī)定可以從城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險中報銷部分生育醫(yī)療費用，但農(nóng)村婦女的住院分娩費用個人自付比例較高。農(nóng)村居民社會保障的資金籌集宜采取個人繳費、政府財政補貼的繳費模式，部分項目如生育保險則需要國家財政專項撥款，這樣，一方面可解決生育保障的資金不足，另一方面可更好地體現(xiàn)生育的國家責任。同時，提高農(nóng)村人口對自身社會保障的意識，提高他們的醫(yī)療衛(wèi)生知識水平和自救能力，這也有利于社會保障政策的普及和農(nóng)村地區(qū)人口健康狀況的改善。

(三)重視醫(yī)療服務(wù)利于醫(yī)療保障能力的提升

醫(yī)療保障是社會保障發(fā)展的主流，與人們關(guān)系密切，影響著人們的生存和生活質(zhì)量。黨的十九大報告提出要完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度，讓人們實現(xiàn)病有所醫(yī)。醫(yī)療保險的參保率雖然接近全民參保，名義上實現(xiàn)了全覆蓋，但由于保障水平的限制，仍有很多人有病拖著不去看，距離最終的“病有所醫(yī)”還有一定差距。2010年第三期中國婦女社會地位調(diào)查顯示，女性最近3年有過身體有病拖著不去看的主要原因是付不起醫(yī)藥費，比例高于男性，一定程度上可以揭示出女性的醫(yī)療保障水平低于男性，而家庭中醫(yī)療資源的分配使用在一定程度上反映了家庭成員的地位。所以，相對于醫(yī)療保險覆蓋率(沒有醫(yī)療保險的比例僅為1.1%)來說，保險水平的提高是更為緊迫的問題?；镜尼t(yī)療保險在重大疾病面前捉襟見肘。近年來，很多省市已經(jīng)開始實施重大疾病醫(yī)療保險，但其覆蓋的病種和保障水平依然不足。醫(yī)藥報銷比例、有病拖著不去看、看不起病等問題，是當下醫(yī)療保險中重要且緊急的問題。醫(yī)療資源的緊缺以及醫(yī)藥高價使得醫(yī)療服務(wù)的利用成為更大的問題。城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險的保障能力低于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，需要增加財政投入，進一步提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險尤其是重疾險的報銷水平，增強她們的醫(yī)療保障能力。

(四)提高居民養(yǎng)老保障水平有助于增強女性養(yǎng)老保障能力

人們對未來的養(yǎng)老方式的選擇可以從側(cè)面反映養(yǎng)老保障的養(yǎng)老能力。2010年調(diào)查顯示，在有養(yǎng)老保險的人群中(3)女性參加養(yǎng)老保險的比例為50.2%，男性為51.6%(見前文)。，3/4以上的人希望依靠養(yǎng)老保險養(yǎng)老，性別差異不明顯。但在沒有養(yǎng)老保險的人群中，男性更多的依靠個人積蓄/勞動養(yǎng)老(40.4%)，比女性高了7個百分點；女性更多的依靠家庭供養(yǎng)(39.7%)，比男性高了10個百分點。可以發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老保障有助于消除養(yǎng)老方式選擇的性別差異，養(yǎng)老經(jīng)濟來源存在性別差異也在一定程度上反映出養(yǎng)老保障水平的性別差異。雖然城鄉(xiāng)居民基本上都可以享受養(yǎng)老保險，但養(yǎng)老金水平較低，每月百元的養(yǎng)老金難以滿足其基本的生活需求，老年婦女很容易陷入貧困。只有不斷提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的待遇水平，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障待遇的差異，才能普遍地提高女性的養(yǎng)老保障能力。

(五)社會保險、社會救助與減貧工作的銜接與呼應(yīng)

社會保障包括基本的社會保險、社會救助以及社會福利等。狹義的社會福利面對福利機構(gòu)的人群以及特殊群體，如殘疾人福利、老年福利、兒童福利等。社會保險以經(jīng)濟保障為基礎(chǔ)，具有社會性和福利性的特點。通過社會統(tǒng)籌以及政府補貼籌集資金，除了保障參保者遇到年老、患病、失業(yè)、工傷、生育而減少或喪失勞動能力時，能從社會獲得經(jīng)濟補償和物質(zhì)幫助外，還將貧困人口納入社會保險制度，形成反貧困的長效機制；對貧困人口參加社會保險給予補貼或代繳，減輕她們的繳費負擔，為她們享受社會保險提供條件，主要是預(yù)防貧困的發(fā)生。社會救助通過現(xiàn)金補貼或者服務(wù)，為貧困人口提供基本的生活需求和服務(wù)，主要面向社會弱勢群體和貧困人群，只要符合條件，不需要承擔責任，其對于減少絕對貧困人口、降低貧困程度有著非常明顯的作用，是最為有效的減貧措施。2020年后農(nóng)村減貧將由“扶貧”向“防貧”轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)地區(qū)、城鄉(xiāng)和不同群體之間在收入、社會公共服務(wù)、教育及醫(yī)療服務(wù)等方面的差距，這也是當前社會保險存在的主要問題。所以，社會保險的城鄉(xiāng)差距、性別差距的縮小直至消除，直接影響著我國減貧工作的進展。