陳柏峰

基層，就是某個結(jié)構(gòu)中的最底層，既可以包括物理性結(jié)構(gòu)，也可以包括社會組織的結(jié)構(gòu)。在日常表達(dá)中，基層指代最多的是國家政權(quán)的基層、社會的基層。國家政權(quán)是一個呈金字塔形狀的組織結(jié)構(gòu)，其基層是相對明確的，基層政權(quán)相對于中央政權(quán)、中層政權(quán)而言，就是指在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中處于最低一層位置的政權(quán)機(jī)構(gòu)。按照我國法律規(guī)定，基層政權(quán)機(jī)關(guān)，在城市地區(qū)是指那些不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會和人民政府及其派出機(jī)構(gòu)(街道辦事處)；在農(nóng)村地區(qū)是指鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)的人民代表大會和人民政府。然而，社會本身并不擁有類似于國家政權(quán)的層級結(jié)構(gòu)，實(shí)際上，日常表達(dá)中的基層社會或社會基層，所指代的是基層政權(quán)機(jī)關(guān)與社會接觸的一線。因此，基層是國家與社會接觸的一線，是民眾進(jìn)入國家體系的入口，是國家權(quán)力進(jìn)入社會的末梢。國家政權(quán)機(jī)關(guān)的最基層與基層社會的群眾性自治組織，往往結(jié)合起來治理行政區(qū)域內(nèi)的基層公共事務(wù)和社會活動。因此，基層治理也是法治社會建設(shè)的主要場域，法治社會建設(shè)應(yīng)當(dāng)著眼基層治理的困難與機(jī)遇，直面基層社會的制約，著眼基層治理的主要事務(wù)，在基層治理中尋找著力點(diǎn)。

一、 基層治理在法治社會建設(shè)中的重要意義

(一) 法治社會建設(shè)落地為基層治理

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中指出，“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”，提出了“推進(jìn)基層治理法治化”的要求。黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”“推動社會治理重心向基層下移”。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步提出“構(gòu)建基層社會治理新格局”“推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移”。基層是社會的根基，是國家政權(quán)的著力點(diǎn)，是一切工作的依托。國家法治體系只有植根于基層，才有生命力；只有在基層落地生根，才有實(shí)際效用。中央層面可以搭起法治建設(shè)的基本框架，然后通過政權(quán)體系推進(jìn)法治，但其效果主要在基層體現(xiàn)出來。法治中國的建設(shè)，要打好基層法治的地基。國家政權(quán)有不同的層級、不同的部門，此所謂“條條”與“塊塊”，所有的條條、塊塊在某種意義上都參與法律實(shí)施工作，每個條條有其實(shí)施的特定法律法規(guī)，每個層級的塊塊都有在實(shí)施各種法律中的具體責(zé)任，但幾乎所有的法律實(shí)施，結(jié)果體現(xiàn)在基層，效果也要從基層去看。法治社會是指公權(quán)力以外的社會系統(tǒng)的法治化，包括社會成員自我約束的法治化，社會成員之間關(guān)系的法治化，社會管理者與被管理者關(guān)系的法治化。(1)參見陳柏峰：《中國法治社會的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制》，載《中國社會科學(xué)》2019年第1期。這些層面的法治化，中央和各層級的政府可以提出戰(zhàn)略規(guī)劃或?qū)嵤┮?guī)劃，但都需要落實(shí)在基層社會，更加需要甚至只能從基層社會去看其具體狀況和建設(shè)成效。

改革開放之前，我國社會基層主要是以農(nóng)村“集體”和城市各類“單位”為基本組織形態(tài)，社會成員以“集體”和“單位”作為其生存與生活的主要載體和依托，集體和單位承載著對其所屬成員(甚至包括其家庭)實(shí)施社會管理的全部職責(zé)。由于集體和單位為其成員提供了生活賴以維系的全部資源，因而對這些成員具有較強(qiáng)的管理能力。改革開放以后，尤其是最近20年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的加速，集體和單位作為社會管理基本單元的屬性與功能發(fā)生了根本性變化，即絕大多數(shù)集體和單位不再承載對其成員實(shí)施社會管理的職責(zé)，原有社會管理體制基礎(chǔ)的瓦解或鏈條末端的斷缺，社會管理很難再通過集體和單位有效傳導(dǎo)給社會成員。同時，市場經(jīng)濟(jì)也使集體和單位既無可能也不再需要為其成員提供生產(chǎn)與生活所需要的各種資源，集體和單位與其成員之間聯(lián)系的內(nèi)容趨于單一，聯(lián)系的紐帶也較為脆弱。而且，社會成員的物質(zhì)與文化需求日益擴(kuò)張，社會成員的生活方式多元化特征愈趨明顯，人際之間的社會聯(lián)系越來越復(fù)雜，過去那種依賴集體和單位的管理手段再難以實(shí)行和實(shí)現(xiàn)。

在集體和單位的屬性、功能發(fā)生上述變化的情況下，基層社會治理格局發(fā)生了很大的變化。首先，作為一種組織，城鄉(xiāng)社區(qū)不可避免地替代集體和單位而成為社會治理體制中的最基本單元。社區(qū)對其所轄成員的影響遠(yuǎn)不如先前集體和單位那樣深刻，但社區(qū)是將法治建設(shè)落實(shí)下去的基層場域，是將社會治理要求向社會成員貫徹的必要渠道。其次，作為一種場域，城鄉(xiāng)基層社區(qū)是每一個社會成員所必須存在于其中的空間，也是社會治理措施施行的主要空間。在這樣的場域中，社會成員被統(tǒng)一簡約為居民(固定、流動或暫住)的身份，并以這樣的身份享受由國家提供給社會成員的某些利益，同時也服從和接受來自社會的各種治理要求。因此，基層社區(qū)成為我國社會治理的基本單元，同時也是基層社會治理的重心所在。

法治社會建設(shè)最終要落實(shí)到基層治理場域，基層治理需要與上述變化和發(fā)展大體適應(yīng)，正因此，社會治理不斷創(chuàng)新。近年來，網(wǎng)格化管理方式不斷更新，將居民、居委會、業(yè)委會、物業(yè)以及社區(qū)、民警等各方面力量組織起來，納入立體的工作體系。網(wǎng)格成為最微觀的治理單位，它以戶數(shù)編組和“包片包組”作為設(shè)立的基礎(chǔ)，成為基層治理向前、向下延伸的渠道和場域，通過給網(wǎng)格下達(dá)治理任務(wù)，達(dá)到“橫向到邊、縱向到底、不留盲區(qū)、不留死角”的基層治理功效。同時，信息治理、智能治理、技術(shù)治理的推進(jìn)，大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)、云計算和人工智能等現(xiàn)代科技不斷被應(yīng)用于基層治理環(huán)節(jié)，改變甚至重塑社會生活、社會組織的形態(tài)，提升社會治理智能化水平，促進(jìn)社會治理與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的深度融合。另外，還有各地不斷創(chuàng)新的“自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系”，也是在新的基層社會結(jié)構(gòu)樣態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、公共事務(wù)需求、民眾民主素養(yǎng)的生態(tài)系統(tǒng)下，激活治理主體協(xié)同力、機(jī)制融合力，以更有效實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。因?yàn)橹挥薪?jīng)過這些創(chuàng)新措施和手段，法治建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)才能在基層貫徹下去，落實(shí)到現(xiàn)實(shí)生活中。

(二) 社會轉(zhuǎn)型問題在基層治理中凸顯

隨著我國進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型期，舊有的社會結(jié)構(gòu)逐漸瓦解，新的利益群體和階層不斷產(chǎn)生，利益出現(xiàn)分化，全社會進(jìn)入利益多元時代，各種不同的利益訴求不斷涌現(xiàn)，由此產(chǎn)生的糾紛不斷增多，社會治理的難度不斷增大。利益協(xié)調(diào)和社會治理的困難在基層凸顯，矛盾在基層無法回避，必須直面并進(jìn)行解決。而基層往往又缺乏解決這些問題的經(jīng)濟(jì)資源、制度規(guī)范和有效經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致一些問題久拖不決，或無法從根本上得以解決。這給基層社會治理帶來困難，也給社會穩(wěn)定埋下了隱患。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，總體趨勢是社會結(jié)構(gòu)的階層化和利益關(guān)系的市場化。(2)參見李路路：《社會結(jié)構(gòu)階層化和利益關(guān)系市場化》，載《社會學(xué)研究》2012年第2期。市場關(guān)系實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為權(quán)力結(jié)構(gòu)以及被結(jié)構(gòu)化了的經(jīng)濟(jì)關(guān)系系統(tǒng)，因而內(nèi)在地具有支配性、不平等等特征。(3)參見Anthony Giddens, The Class Structure of the Advanced Societies, London: Hutchinson University Library, 1973, pp.99-117.這意味著群體利益矛盾越來越凸顯。群體利益矛盾往往表現(xiàn)為城鄉(xiāng)矛盾、貧富矛盾、干群矛盾、民族矛盾等，其形成與轉(zhuǎn)型期社會發(fā)展失衡、公共政策失當(dāng)、利益分配不均衡有著重要聯(lián)系。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)型帶來了經(jīng)濟(jì)總量的增加，社會成員都從中受益，但受益程度存在較大差異，而有些利益分化由不公平的環(huán)境造成。在群體利益矛盾的背景下，發(fā)生于個體之間的小糾紛可能觸發(fā)涉及社會穩(wěn)定的非常規(guī)性糾紛。因?yàn)樾〖m紛往往潛含著群體間沖突，處理不當(dāng)容易引發(fā)群體性事件；小糾紛雖直接指向具體當(dāng)事人，但往往暗含著對基層管理者的不滿；很多小糾紛具有同源性，容易發(fā)生疊加和聚合效應(yīng)。(4)參見顧培東：《試論我國社會中非常規(guī)性糾紛的解決機(jī)制》，載《中國法學(xué)》2007年第3期。

社會轉(zhuǎn)型帶來的問題，大體上有幾類。第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的利益沖突。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)一步加快，征地拆遷、安置補(bǔ)償、環(huán)境污染等方面的問題高發(fā)，這些矛盾和糾紛涉及基層廣大群眾的切身利益，而且不同群體的利益訴求可能有所不同，且難以在短時間內(nèi)輕易化解。第二，法律制度與社會規(guī)范及其背后的社會觀念的沖突。由于中國是后發(fā)現(xiàn)代化法治國家，法律不是從社會中自然成長出來的，很多時候帶有外來的移植特征，法律負(fù)有改造社會的任務(wù)，因此必然在基層社會表現(xiàn)為利益沖突。例如，“外嫁女”的土地權(quán)益問題，其實(shí)就是在傳統(tǒng)的小農(nóng)思維下，一些村民囿于短期利益和家庭利益的考慮，在習(xí)俗思維基礎(chǔ)上，以民主的形式限制或剝奪部分人的利益，剝奪“外嫁女”家庭的土地權(quán)益?！巴饧夼钡耐恋鼐S權(quán)基于現(xiàn)代法律，法律制度與社會習(xí)俗存在沖突。第三，基層國家治理能力和公共服務(wù)能力與基層社會治理需求之間的不匹配、不對接。隨著社會生活水平的提高和人們權(quán)利意識的增長，基層社會治理越來越需要提供更加多樣化、優(yōu)質(zhì)化、科學(xué)化和人性化的社會服務(wù)，但是，受觀念、人員、能力、資金等多方面因素的制約，社會治理水平有限，導(dǎo)致很多問題難以得到有效解決。目前，基層干部隊伍的整體水平不高，缺乏年輕干部，工作積極性和能力素質(zhì)不足等問題，影響了基層社會治理水平的提高，使得一些新思維、新技術(shù)運(yùn)用不足，在面對突出矛盾時，常常因處置不當(dāng)而引發(fā)更大的矛盾，甚至引發(fā)群體性事件。

社會轉(zhuǎn)型過程中的問題叢生，解決起來困難重重，它們與社會現(xiàn)狀有著巨大的關(guān)聯(lián)性和依賴性。按照常規(guī)思路和模式來處置，不但解決不了問題，還可能激化矛盾，使不同矛盾發(fā)生疊加和聚合效應(yīng)?？茖芋w系的常規(guī)功能預(yù)設(shè)和思路在解決這些問題時容易存在“技術(shù)性困難”，因?yàn)樯鐣D(zhuǎn)型時期的很多問題有著多方面的根源，單一的部門設(shè)計政策或執(zhí)法處罰通常徒勞無功。以治理超載執(zhí)法為例，僅僅靠路政執(zhí)法隊員在公路上攔車檢查，而不著力于解決“上下游”的“砂石裝車”“車輛改裝”等問題，投入再多執(zhí)法力量也控制不住局面。(5)參見呂健?。骸吨纬瑘?zhí)法中的綜合治理》，載《法律和社會科學(xué)》2017年第1期。社會轉(zhuǎn)型帶來的諸多問題對法治社會的挑戰(zhàn)顯而易見。由于常規(guī)思路解決不了問題，執(zhí)法常常無所作為，只能坐待合適的專項整治時機(jī)。往往是問題到了非常嚴(yán)重的程度，或誘發(fā)了惡性事件，政府不能不回應(yīng)時，問題才進(jìn)入地方黨政的視野，“政策之窗”(6)約翰·金登：《議程、備選方案與公共政策》，載杰伊·M.沙夫里茨、卡倫·萊恩、克里斯托弗·博里克編：《公共政策經(jīng)典》，彭云望譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第151頁。被開啟，綜合性的執(zhí)法方案因此呈現(xiàn)出來。由于執(zhí)法資源匱乏，黨政系統(tǒng)并不能同時回應(yīng)所有問題，必然有所選擇，而執(zhí)法機(jī)構(gòu)很難影響地方黨政的決策選擇。

二、 基層治理面臨的法治困難和機(jī)遇

(一) 法治體系的矛盾在基層凸顯

黨的十九大報告指出：“全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家?！本唧w來說，正如黨的十八屆四中全會通過的《決定》指出的：“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。”法治體系包括法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系等，它是一個復(fù)雜的體系構(gòu)成，互相之間難免發(fā)生齟齬和沖突。當(dāng)它們停留在紙面上時，或僅僅在語詞表達(dá)上時，齟齬和沖突可能還不明顯，一旦到現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行，各種沖突就會顯現(xiàn)出來。而法治體系的各個部分，都會在社會實(shí)踐中落實(shí)，在落實(shí)的過程中沖突就會表現(xiàn)出來，最終的利益攸關(guān)點(diǎn)往往在基層。如果在其他層級，法治體系不同部分的沖突尚可回避，到基層利益攸關(guān)之處，矛盾必然凸顯，且無可回避。

法治體系的矛盾，最突出的體現(xiàn)在兩個方面。一是法律規(guī)范與社會現(xiàn)實(shí)的沖突。中國是一個后發(fā)現(xiàn)代化國家，法律肩負(fù)著改造社會的歷史重任，所以很多法律在理念和規(guī)范上都與中國社會本身有一些距離，或者不那么契合，立法者的本意也是通過“先進(jìn)”的法律去改變“落后”的社會現(xiàn)實(shí)。如此，這樣的法律規(guī)范到基層后就會產(chǎn)生很大的沖突，法律規(guī)范的預(yù)設(shè)與基層社會很多人的生活樣式不相符合。當(dāng)然，比這更為普遍的，不是某種具體法律規(guī)范與社會的沖突，而是法治運(yùn)作模式與社會的沖突。從理論上講，現(xiàn)代法治體系應(yīng)當(dāng)實(shí)行科層制運(yùn)作，嚴(yán)格按照立法機(jī)關(guān)的意圖實(shí)施法律，但基層社會本身具有非標(biāo)準(zhǔn)化、非專業(yè)化、臨時性、綜合性等特點(diǎn)，這使科層化、標(biāo)準(zhǔn)化和精密計量的法治運(yùn)作存在很多困難和障礙。

二是不同的法律實(shí)施(或法律監(jiān)督、法治保障)部門之間的沖突。法治體系是一個由不同子體系構(gòu)成的龐大的科層組織體系。雖然理論上所有的體系都服務(wù)于法治或國家其他目標(biāo)，但每個不同的部門在工作中都有其各自的目標(biāo)，這些目標(biāo)有時會互相沖突，從而瓦解國家的整體性。這體現(xiàn)為兩方面：① 法治目標(biāo)與其他目標(biāo)(如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定)的沖突；② 不同部門在實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)時的沖突。科層體系內(nèi)的不同層級、不同部門的目標(biāo)總是存在不一致，因此面對特定的法治目標(biāo)時有時難以形成合力，這就是所謂的“孤島現(xiàn)象”，即不同組織機(jī)構(gòu)在目標(biāo)、資源、信息、利益等方面因?yàn)椴荒艹浞终系囊环N狀態(tài)。(7)參見馬伊里：《合作困境的組織社會學(xué)分析》，上海人民出版社2008年版，第2頁。如果不能兼顧不同部門的不同目標(biāo)與法治總體目標(biāo)的關(guān)系，這種沖突就會在基層凸顯出來，法治在運(yùn)作過程中就會出現(xiàn)“失真”。

(二) 基層干部群眾法治觀念相對落后

法治觀念是一個有著豐富內(nèi)涵的概念，涉及公民的法律信仰、法治意識、法律知識、法律情感、法治認(rèn)同等多方面。它不僅包含知法、守法等法律意識，還包括把法律意識轉(zhuǎn)化為自覺地用法維護(hù)權(quán)利、解決問題的習(xí)慣和能力。造成基層群眾法治觀念相對落后的原因是多方面的，既有歷史方面的，也有現(xiàn)實(shí)方面的。從歷史來說，中國經(jīng)歷幾千年的封建社會，人們的權(quán)力觀念、弄權(quán)觀念、人治觀念較為普遍，這些觀念雖經(jīng)革命年代、改革時代的洗禮，但在當(dāng)代仍然難免有所殘留，很難一下子順利轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的法治觀念，在基層社會生活中，可能表現(xiàn)為民俗觀念、家族觀念、暴力觀念等，并表現(xiàn)出對法律和法治的抵觸、拒斥或害怕等情緒。從現(xiàn)實(shí)來看，目前仍然處于社會轉(zhuǎn)型期，利益處于調(diào)整階段，社會的各種舊問題、新矛盾處于高位上，這些問題和矛盾未必都是通過法治手段得以妥善解決的。由于考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定等多方面的因素，問題的解決可能會在法治框架之外，這降低了人們對法治的信任感和依賴性。例如，在基層社會中，信訪不信法的現(xiàn)象仍然普遍，黨政系統(tǒng)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的社會穩(wěn)定偏好，黨政介入的處理結(jié)果表現(xiàn)出反法制性，這給了群體性涉法鬧訪不斷生產(chǎn)的空間。(8)參見陳柏峰：《群體性涉法鬧訪及其法治》，載《法制與社會發(fā)展》2013年第4期。在這種背景下，學(xué)法、信法、用法的意識和觀念就不會很強(qiáng)，在自身合法權(quán)利被侵害時不能正確反映訴求，誠信缺失、行為失當(dāng)，不運(yùn)用法律武器維權(quán)，甚至對法治存在抵觸情緒，法治思維不能得以彰顯。

與此同時，基層干部的法治思維和法治意識也有很大的提升空間。在基層社會中，群眾訴求多元，利益分化程度越來越高，傳統(tǒng)的解決方式在解決問題時越來越作用甚微，越來越需要用法治思維在法治框架下解決矛盾。但由于思維慣性的存在，或者法治思維和運(yùn)作的陌生，一些干部無視規(guī)則的“拍腦門”決策；或者，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的壓力下，為了盡快擺平，圖一時方便而不用法解決問題，從而埋下進(jìn)一步矛盾糾紛的隱患，一時看來比較高效的解決糾紛的方式可能導(dǎo)致進(jìn)一步的矛盾擠壓和資源浪費(fèi)。基層干部還沒有實(shí)現(xiàn)從“社會管理”到“社會治理”的理念轉(zhuǎn)變，治理方式單一、被動，主要依賴行政命令和強(qiáng)制力，疲于應(yīng)付和解決具體問題，缺乏源頭性、長效化的社會治理法治機(jī)制。與長期待在辦公室的干部相比，基層干部要面對一線的群眾，嚴(yán)格依法辦事確實(shí)會有更多的挑戰(zhàn)。因?yàn)椴唤佑|群眾，沒有真正深入群眾的利益接觸點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)法治思維只能停留在紙面和口頭上，一旦到現(xiàn)實(shí)生活中，要將各不相同的群眾利益協(xié)調(diào)好，就存在很多困難，既做到依法用法，又讓群眾接受，有時是有挑戰(zhàn)的。但即使有困難，也不能因此而越過法治思維解決問題。當(dāng)前而言，基層干部在治理工作中亟須從政治思維轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ嗡季S，從依政策治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄖ卫?，從政治動員轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ蝿訂T，堅持走法治軌道，嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，提高干部的法治素養(yǎng)，并通過干部的帶頭作用來改善基層群眾的法治思維，形成全社會的法治信仰，以法治新思維適應(yīng)發(fā)展新常態(tài)。

(三) 基層治理的法治基礎(chǔ)相對薄弱

雖然基層治理法治化已經(jīng)成為政府和社會的共識，但不能否認(rèn)的是，基層仍然是當(dāng)下法治社會建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，基層治理的法治基礎(chǔ)相對薄弱。基層治理的現(xiàn)狀與法治社會建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)相比仍存在較大差距。

第一，基層自治與社會管理的關(guān)系還不夠順暢。由于政府的“基層”僅能延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道這一層級，村委會、居委會只是自治性組織，社會治理必須通過村莊、社區(qū)而著力到具體的社會成員。村莊、社區(qū)在法律上是自治組織，但在實(shí)際操作中卻顯示出濃厚的行政色彩，承擔(dān)協(xié)助法律和政策執(zhí)行的功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道普遍轄域較大，管理的人口較多，因而與轄域中的社會成員很少有經(jīng)常性的聯(lián)系，而村委會、居委會作為自治性組織，對居住區(qū)內(nèi)的社會成員的影響力較為有限。而且，自治的范圍也無法覆蓋政府對社會成員所實(shí)施的必要的社會管理。同時，由于社會成員的自治能力和自治意愿并不高，解決社會事務(wù)的水平和范圍都十分有限，社會治理高度依賴政府，從而使政府的治理責(zé)任過重。

第二，基層政府的依法治理能力有很大的提升空間。目前，很多基層政府的治理職能較為紊亂，或斷缺，或沖突，或重疊。政府管理職能通常是通過各部門依照“條狀”體系而實(shí)施的，而每一個“條條”都需要在基層工作中落實(shí)，由此也產(chǎn)生出一系列問題。首先，有些部門在基層并沒有對應(yīng)的機(jī)構(gòu)，則相應(yīng)的管理職能在基層便形成了斷缺，進(jìn)而出現(xiàn)治理上的空白和盲區(qū)。其次，由于政府職能部門分工較細(xì)，而相對于需要治理的事務(wù)來說，各部門也只能負(fù)責(zé)其中的某些環(huán)節(jié)或某些部分，同時由于各部門之間往往缺少常規(guī)性的協(xié)調(diào)機(jī)制，這就使基層難以統(tǒng)籌和綜合各種力量去解決社會治理中實(shí)際面對的問題。再次，有些部門的職能重疊或交叉，各自以不同的方式對同一對象或事務(wù)進(jìn)行治理。這不僅引發(fā)被管理者的不滿，同時也降低了基層治理工作的效率，增加了基層治理工作的難度和成本，體現(xiàn)在執(zhí)法上，即存在權(quán)責(zé)配置不合理、執(zhí)法管理不到位、執(zhí)法機(jī)制不完善等問題。(9)參見印子：《突破執(zhí)法合作困境的治理模式辨析——基于“三非兩違”治理經(jīng)驗(yàn)樣本的分析》，載《法商研究》2020年第2期。具體而言，存在尋租性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、運(yùn)動式執(zhí)法、疲軟式執(zhí)法、滯后性執(zhí)法等現(xiàn)象，執(zhí)法過程中的部門利益化、執(zhí)法碎片化現(xiàn)象突出，綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法不夠規(guī)范，距離嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法還有很大差距。

第三，基層治理的人力和財政資源匱乏且不均衡。從各地情況看，無論是在財政投入方面還是在法治人才方面，基層治理資源都普遍顯得短缺，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)尤為嚴(yán)重?；鶎有姓?zhí)法力量嚴(yán)重不足，基層政府和政府部門中負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)力量較為薄弱，難以滿足法治社會建設(shè)的需求。地方政府在財政分配上還缺乏政策和制度上的保障，或者沒有體現(xiàn)出向基層傾斜的取向，有些地方甚至沒有將基層工作的經(jīng)費(fèi)列入正常性財政預(yù)算。同時，在整合多種社會治理資源參與基層治理上，未能形成成熟的經(jīng)驗(yàn)和套路。

基層治理面臨的困難和問題十分具體而迫切，強(qiáng)化基層社會治理已經(jīng)成為法治社會建設(shè)共識，這無疑為基層社會治理法治化帶來了機(jī)遇。目前社會治理問題不斷出現(xiàn)，對各級黨政組織形成了很大的壓力，如何通過基層社會治理法治化來解決問題，已成為各級組織乃至社會各方面關(guān)注的焦點(diǎn)。也就是說，社會各個方面都有改善基層社會治理、推進(jìn)基層治理法治化的共識和愿望。

三、 基層社會特質(zhì)對法治社會建設(shè)的制約

(一) 基層生產(chǎn)生活具有季節(jié)性和周期性

基層生產(chǎn)生活的季節(jié)性和周期性，是農(nóng)耕社會的主要特征，今日基層社會依然受此影響。農(nóng)村尤其如此，縣域基層社會因與農(nóng)村聯(lián)系緊密也受到影響?；鶎由鐣罟?jié)奏受制于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性特點(diǎn)。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)來看，春季插秧、夏季灌溉(排澇)、秋季收獲、冬季農(nóng)閑，不同季節(jié)的法治建設(shè)的重心會有所不同。春季萬物生長，疾病容易流傳，食品安全執(zhí)法壓力較大，尤其是中小學(xué)校園食品安全執(zhí)法；夏季抗旱、灌溉、排澇容易帶來鄰里糾紛，糾紛調(diào)解、治安工作量較大；秋季收獲，禁燒農(nóng)作物秸稈，環(huán)境保護(hù)的壓力更大；冬季農(nóng)閑，容易出現(xiàn)偷盜現(xiàn)象，治安執(zhí)法壓力凸顯。從農(nóng)民生活節(jié)奏安排來看，臘月回家過年，春節(jié)過后農(nóng)民外出打工，一年里“積攢”的各種矛盾會在這期間“梳理”，因此春節(jié)之前是農(nóng)村糾紛的爆發(fā)期，糾紛解決的壓力因此較大；外出打工的農(nóng)民家庭還會將婚姻儀式安排在春節(jié)前后，由此帶來的食品安全問題相對突出；春節(jié)期間、清明期間，也是各種安全事故的高發(fā)期，安全保障壓力較大；春節(jié)后農(nóng)民外出打工，春節(jié)前后需要完成育齡婦女的婦檢，因此基層計劃生育執(zhí)法工作繁重。

上述問題都是法治社會建設(shè)中的重要問題，受到基層生產(chǎn)生活的季節(jié)性和周期性的影響。中國農(nóng)村土地廣袤，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不如工商業(yè)，法治社會建設(shè)在基層往往投入大、收益小，甚至零收益，這與城市法治社會建設(shè)可能帶來的明顯收益大不相同。自然環(huán)境條件以及圍繞此展開的人們的生活節(jié)奏安排，無疑為法治社會建設(shè)帶來了超出常規(guī)的季節(jié)性壓力。

(二) 基層社會人際關(guān)系帶有前現(xiàn)代色彩

基層社會的人際關(guān)系具有與現(xiàn)代社會不同的前現(xiàn)代色彩，可以概括為密度高、先賦性強(qiáng)、回避性弱。就單位土地上的人口密度而言，肯定是大城市更高。但是，大城市居民的社會人際關(guān)系是發(fā)散性的，并不局限于特定地域，同一小區(qū)的居民在生產(chǎn)和生活中常常并無更多聯(lián)系。與此不同，基層社會，尤其是農(nóng)村地區(qū)，單位土地上的人口密度并不高，但人際關(guān)系密度卻非常高。村民之間往往互相較為熟悉，在學(xué)習(xí)、工作、生活、交往等不同方面的重疊度很高，村莊甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域構(gòu)成了熟人社會或半熟人社會。(10)參見陳柏峰：《半熟人社會》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，前言第1頁以下。人們在生產(chǎn)和生活中聯(lián)系緊密，在親屬網(wǎng)絡(luò)、婚喪儀式、社會交往、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、外出打工等方面，人們的活動都是重疊的，至少交叉范圍很廣。人們之間的社會關(guān)系在很大程度上是先賦性的，受到血緣和地緣關(guān)系的制約，而且終其一生也許都是很難回避的。即使當(dāng)今社會流動加劇，人際關(guān)系的熟悉化程度有所降低，但上述基本特性仍有所保留。在縣城的社區(qū)中，人們的熟悉程度、人際關(guān)系緊密程度也許不如農(nóng)村，但仍然帶有不少來自農(nóng)耕社會的性質(zhì)和特征。與西方國家相比，中國基層人際關(guān)系的特征十分鮮明。

人際關(guān)系密度高、先賦性強(qiáng)、回避性弱，這些前現(xiàn)代色彩無疑給法治社會建設(shè)帶來約束和挑戰(zhàn)。法律意義上的行為，在社區(qū)、社群中會有更多的溢出意義，會在法律效果之外產(chǎn)生更多的社會效果，從而在社會穩(wěn)定、社區(qū)團(tuán)結(jié)、執(zhí)法實(shí)效等方面產(chǎn)生影響。例如，進(jìn)入人際關(guān)系密度高的社區(qū)，拆除違法建設(shè)，或“解救”一位被村民扣留的小偷或債務(wù)人，處置稍有不當(dāng)都可能引發(fā)群體性事件，執(zhí)法行為會受到社區(qū)內(nèi)部的各種社會關(guān)系的干擾，要順利實(shí)現(xiàn)有效執(zhí)法，就需要付出更多的額外執(zhí)法成本。這些現(xiàn)象與法治社會都是格格不入的。

(三) 基層社會是資源匱乏的“擁擠”社會

傳統(tǒng)中國是一個資源匱乏的“擁擠”社會，好比人們共存于一輛行駛的密閉電車中，相互之間的推搡、觸碰在所難免，因此權(quán)利的界定很難十分明確和絕對。(11)參見[日]寺田浩明：《權(quán)利與冤抑：寺田浩明中國法史論集》，王亞新等譯，清華大學(xué)出版社2012年版，第415-417頁。在“擁擠”社會狀況下，儒家建構(gòu)了“無訟”的倫理觀念，并以此教化民眾，使基層社會生活缺乏完全明確的權(quán)利界定。隨著轉(zhuǎn)型和發(fā)展，中國越來越走向豐裕社會，經(jīng)濟(jì)匱乏的時代正在遠(yuǎn)去，但相對于巨量的人口而言，基層社會的各種資源仍然十分緊張，“擁擠”社會的特征并沒有完全消失。而且，由于平等觀念的普及，所有人都參與社會資源的競爭，(12)參見盧暉臨：《集體化與農(nóng)民平均主義心態(tài)的形成》，載《社會學(xué)研究》2006年第6期。這甚至強(qiáng)化了社會的“擁擠”程度?；鶎由鐣騾T乏而擁擠，因擁擠而匱乏。尤其是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾不斷凸顯，豐裕和匱乏都是相對的，匱乏感卻是絕對的。

在“擁擠”社會中，基層民眾在生活樣式、思維方式上更接近傳統(tǒng)農(nóng)民，而不是現(xiàn)代公民。人們在生活中首先需要考慮基本生存，考慮其他人的基本處境，由此帶來了法定權(quán)利的非絕對性。即使一個人擁有權(quán)利，但也不得不、不能不考慮別人的生存處境。在生活倫理上，權(quán)利很難說是絕對的，絕對化的權(quán)利主張會被認(rèn)為“欺人太甚”，不但得不到基層社會民眾的認(rèn)可，正常生活都可能遭受無端妨礙。因此，在基層社會，權(quán)利總是表現(xiàn)出很強(qiáng)的模糊性，使執(zhí)法很難在不同主體間劃出明確界限；權(quán)利表現(xiàn)出很強(qiáng)的相互性，不同的權(quán)利之間呈現(xiàn)出共生樣態(tài)。權(quán)利的界定越明確，越容易引發(fā)民眾之間的沖突，界定權(quán)利甚至可能既不利人也不利己。在“擁擠”社會中強(qiáng)行界定權(quán)利，不但不會提高資源利用效率，還可能使資源處于缺乏整合狀態(tài)，從而出現(xiàn)所謂的“反公地悲劇”。(13)參見Michael Heller,“ The Tragedy of the Anticommons: Property in the Transition from Marx to Markets”, Harvard Law Review, 111， No.3(1998), pp. 621-688；陳柏峰、林輝煌：《農(nóng)田水利的“反公地悲劇”研究》，載《人文雜志》2011年第6期。資源有限，權(quán)利擁有者卻很多，每個擁有者都可以為其他人使用該資源設(shè)置障礙，每個權(quán)利人又都無法完全排除其他人的干擾。

“擁擠”社會的特性無疑對法治社會建設(shè)構(gòu)成了挑戰(zhàn)?；鶎由鐣狈χ贫刃缘难b置來明確每個人的權(quán)利和利益的邊界，而法治進(jìn)程中如何在人們的生活樣式和社會環(huán)境的基礎(chǔ)上界定權(quán)利，必然是個難題，而讓相關(guān)利益關(guān)系人接受執(zhí)法中的判斷，更具有挑戰(zhàn)性。

(四) 基層社會事務(wù)具有不規(guī)則性

法治社會建設(shè)的一大任務(wù)就是用法律規(guī)則治理社會事務(wù)，而其中的社會事務(wù)往往以工商社會的事務(wù)為理念模型，法律規(guī)則則從工商社會中成長或借鑒，法律制度以現(xiàn)代商業(yè)社會為基礎(chǔ)來設(shè)置和安排。如此，基層社會與現(xiàn)代制度之間天然存在緊張關(guān)系，用工商社會的標(biāo)準(zhǔn)和常規(guī)來看，基層社會事務(wù)是不規(guī)則的；用源于城市、工商社會的法律規(guī)則去治理基層社會，勢必成本極高、效率低下。例如，現(xiàn)代工商社會的稅收執(zhí)法，通常很簡單，可以直接通過公司、單位的銀行營業(yè)賬戶、薪酬發(fā)放系統(tǒng)扣取，遇到逃稅時很容易對銀行賬戶和當(dāng)事人財產(chǎn)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行；而在基層社會中，很多人可能沒有穩(wěn)定的收入，或者收入并不經(jīng)過銀行賬戶系統(tǒng)，稅收執(zhí)法會因而是極為耗費(fèi)資源的事務(wù)。

基層社會事務(wù)的不規(guī)則性，使其難以被納入法律體系之中，從而使基層社會事務(wù)的法治效度大大下降?！罢嬲獙?shí)行規(guī)則之治，一個非常重要的前提條件是規(guī)則之治的治理對象本身要具有一定程度的規(guī)則性。而這種規(guī)則性不可能通過我們制定規(guī)則，將不規(guī)則的現(xiàn)象納入一個規(guī)則的條文就可以解決了?！?14)蘇力：《送法下鄉(xiāng)》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第193頁。法律制度必須與基層社會的生產(chǎn)生活方式相適應(yīng)，由于基層社會事務(wù)及其背后人群的生活和行為方式與法律規(guī)則所設(shè)想的理念模型有所不同，社會事務(wù)難以被納入法律的概念和規(guī)則體系之中。強(qiáng)行的“格式化”勢必導(dǎo)致更多的社會矛盾，耗費(fèi)更多的社會資源。如果社會支付不起執(zhí)法的社會資源，那么這些法律將會形同虛設(shè)。在轉(zhuǎn)型社會中，一些從長遠(yuǎn)來看符合現(xiàn)代社會生活的法律規(guī)則，也會缺乏生命力。因?yàn)榧词箛覍⑦@種規(guī)則法律化，但由于社會秩序和規(guī)則的遵從心理并未形成，國家執(zhí)法能力有限，法律規(guī)則將難以避免虛化。

基層社會事務(wù)的不規(guī)則性，使其有時難以被納于科層體系。科層體系的權(quán)力來源于法律規(guī)范的授權(quán)，整個體系依照法定程序運(yùn)作；科層組織內(nèi)部進(jìn)行分工，每一成員的權(quán)力和責(zé)任都由明確的法律規(guī)范調(diào)控；組織內(nèi)部職位分等，下級接受上級指揮；科層組織內(nèi)部有嚴(yán)格的規(guī)定、紀(jì)律，排斥私人感情，成員間只是工作關(guān)系?？茖芋w系的結(jié)構(gòu)與功能具有分割性，它將社會事務(wù)納入不同部門進(jìn)行管理。但是，在中國基層社會，各類前現(xiàn)代、現(xiàn)代和后現(xiàn)代問題交織出現(xiàn)，這對科層制構(gòu)成了挑戰(zhàn)。科層制可能未將基層社會的一些老問題納入考量，因?yàn)榭茖又平⒌纳鐣A(chǔ)主要是現(xiàn)代工商社會，容易忽略農(nóng)耕社會或轉(zhuǎn)型社會中的問題；也可能對轉(zhuǎn)型社會中的新問題缺乏應(yīng)對，因?yàn)榭茖又迫狈貞?yīng)性，不能及時應(yīng)對轉(zhuǎn)型社會和現(xiàn)代社會中的新問題。基層社會事務(wù)與科層體制不匹配，對法治社會建設(shè)帶來多種問題。不同部門對那些不匹配的社會事務(wù)，在執(zhí)法有較大收益時可能爭相管轄；在執(zhí)法有害無利時可能互相推諉；嚴(yán)重時科層部門還可能互相拆臺，使得任何治理和執(zhí)法行動都會無功而返，甚至功虧一簣；更多時候是基層社會事務(wù)無人過問，無人管轄，直到情勢惡化到難以接受的程度，黨委政府才以專項整治的方式收拾“殘局”。如此，從社會治理層面來看，治理力量無法協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)揮作用；從社會層面來看，缺乏法治社會的規(guī)則統(tǒng)治。

四、 基層社會治理的著力點(diǎn)

(一) 社區(qū)治理秩序

社區(qū)治理建立在自治的基礎(chǔ)上，其制度依據(jù)是村民自治和居民自治，它們是在我國長期社會治理實(shí)踐中形成的，凸顯農(nóng)民和居民的主體性，體現(xiàn)治理過程的多元性與系統(tǒng)性。當(dāng)前社區(qū)治理面臨兩方面基本問題：一是社會成員的利益訴求多元化，二是社會變遷對基層治理和服務(wù)能力提出了挑戰(zhàn)。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口流動，農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)都發(fā)生了形態(tài)變化，面臨各種挑戰(zhàn)。在農(nóng)村，隨著外出打工潮的到來，壯年勞動力普遍流出農(nóng)村，婦女、老人、小孩等弱勢群體留在農(nóng)村，村莊治理缺乏主體，很多事務(wù)不能得到及時處理。而在城市，單位制逐漸解體，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大批失地農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)為城市居民，形成了各種新型的城市社區(qū)和小區(qū)，其內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)紛繁復(fù)雜。而且，在市場化的浪潮中，越來越多的農(nóng)村人口涌入城市社區(qū)，在東部發(fā)達(dá)城市，外來人口的比例甚至超過了本地人口。流動人口的大量存在對城市社區(qū)治理提出了全新的要求。如何回應(yīng)新形勢、新要求，維系新時期城鄉(xiāng)社區(qū)治理秩序，就是一個非常重要的問題。新形勢下的城鄉(xiāng)社區(qū)治理，需要發(fā)揮居民和農(nóng)民在治理實(shí)踐中的主體性，通過自治的方式進(jìn)行社會治理，回應(yīng)居民和農(nóng)民的多元利益訴求。因此，需要洞悉社會變遷過程中社會群體利益訴求的分化狀況，分析基層民主理念如何嵌入社會結(jié)構(gòu)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化一套基于農(nóng)民、政府、市場、社會組織等多方參與的治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、社區(qū)自治的良性互動，維系城鄉(xiāng)社區(qū)社會治理秩序。

社區(qū)治理秩序的維系，離不開社會治理的創(chuàng)新，既包含著治理理念的變化，也意味著治理體制和組織方式的變化，還表現(xiàn)為治理過程和操作方式的發(fā)展。在理念上，與傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)政府單向控制的社會管理模式不同，體現(xiàn)了現(xiàn)代公共治理轉(zhuǎn)型趨勢，城鄉(xiāng)社區(qū)治理需要強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治，通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等具體操作手段，居民在社區(qū)治理中的主體地位得到保障；各種其他自治組織包括業(yè)主委員會、老年人協(xié)會、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村紅白事理事會、農(nóng)民用水戶協(xié)會、志愿者組織、趣緣組織等，調(diào)動起各種社會力量。在制度層面上，需要發(fā)揮黨政組織、村委會、居委會、社會組織、基層市場和其他社會組織的作用。城鄉(xiāng)社區(qū)治理秩序需要進(jìn)行制度調(diào)整，通過法律規(guī)范確立政府、市場與社會組織之間的關(guān)系，改變以政府權(quán)力為核心的傳統(tǒng)治理模式，發(fā)揮市場的決定性作用，通過激活社會組織的活力，塑造一種多中心的系統(tǒng)治理模式。法律應(yīng)當(dāng)賦予村民、居民、村委會、居委會、各種社會組織以權(quán)利，這是促進(jìn)和推動城鄉(xiāng)社會治理秩序的基礎(chǔ)，權(quán)利配置是制度建設(shè)的核心。在實(shí)踐層次上，制度的實(shí)施還需要與社會環(huán)境、社會條件相結(jié)合，面對民眾的多元利益訴求，激發(fā)民眾參與社會治理，面對協(xié)商過程的復(fù)雜性，通過管理和自治相結(jié)合的機(jī)制，最大程度地促進(jìn)社會共識、利益實(shí)現(xiàn)和消除社會不穩(wěn)定因素，從而維系社會治理秩序。

(二) 街頭管理秩序

城市街頭是城市社會的主體構(gòu)成部分，街頭管理是城市治理的重要部分。當(dāng)前中國社會正處于深刻轉(zhuǎn)型時期，城市街頭空間是城市中最重要、最經(jīng)常為各階層各社會利益群體所使用的公共空間，是街頭矛盾、街頭沖突、街頭違法和街頭社會問題的匯集地帶，當(dāng)前的街頭管理實(shí)踐中沖突不斷，城市街頭正常秩序的維系面臨極大的壓力和挑戰(zhàn)。城市街區(qū)管理體制如何適應(yīng)復(fù)雜多變的街頭社會現(xiàn)實(shí)，事關(guān)國家對基層社會的治理能力。街頭管理秩序維系依賴于管理體制、管理能力、基層行政執(zhí)法和社會自我調(diào)節(jié)機(jī)制的不斷完善，目前街頭行政執(zhí)法實(shí)踐中的諸多不足很容易影響黨和政府的形象，甚至國家權(quán)力的合法性有時也容易受到扭曲和質(zhì)疑，因此維系街頭管理秩序成為城市社會治理的當(dāng)務(wù)之急。目前的管理秩序主要以街頭執(zhí)法的形式表現(xiàn)出來，制度依據(jù)則以街頭行政管理權(quán)和行政處罰權(quán)為核心。管理秩序依賴于街頭行政執(zhí)法，而街頭執(zhí)法沖突使得良好的管理秩序存在困難，常常還損害基層政府的執(zhí)法形象和政府的公信力。由于已進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時代，網(wǎng)絡(luò)媒體的宣傳和報道，很容易放大街頭執(zhí)法的問題，對管理造成很大的負(fù)面效應(yīng)，對街頭管理秩序構(gòu)成挑戰(zhàn)。

街頭管理秩序是中國城市治理體系和國家治理能力的體現(xiàn)，又不斷形塑著當(dāng)下中國的城市治理體系和治理能力。當(dāng)前對城市管理體制的批評和抱怨居多，但是城市管理體制具有歷史合理性，從體制形成來看，城市管理執(zhí)法克服了多頭執(zhí)法體制的諸多弊端，避免重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民的弊端，可以形成執(zhí)法合力，實(shí)現(xiàn)城市管理執(zhí)法的經(jīng)?；?，改變過去分散執(zhí)法的突擊式執(zhí)法、運(yùn)動式執(zhí)法的做法，可以強(qiáng)化責(zé)任約束，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法職能分化。(15)參見陳柏峰：《城管執(zhí)法沖突的社會情境》，載《法學(xué)家》2013年第6期。它大體上符合社會發(fā)展需要，對維系當(dāng)下的街頭管理秩序有著不可替代的作用。當(dāng)前街頭管理秩序的制度弊端主要原因在于治理架構(gòu)的非系統(tǒng)性與社會結(jié)構(gòu)之間的系統(tǒng)張力，而執(zhí)法沖突頻發(fā)的現(xiàn)狀也使得改進(jìn)街頭治理架構(gòu)和治理運(yùn)作機(jī)制必須率先從改善街頭執(zhí)法開始，只有堅持系統(tǒng)治理、依法治理和綜合治理，才能減少執(zhí)法沖突，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題。對相關(guān)社會問題進(jìn)行社會風(fēng)險評估，在評估結(jié)果的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類控制，對社會風(fēng)險高的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)集合政府、社會組織、群眾等多方力量。街頭空間是城市社會問題的匯集地，需要政府組織、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、社會組織、民眾等多方面協(xié)同治理，尤其需要激發(fā)社會組織活力和群眾力量。街頭管理秩序不僅需要依靠政府主導(dǎo)，同樣需要鼓勵和支持社會各方面的積極參與，社會組織在街頭管理中可以減少體制性管理資源，減少執(zhí)法沖突和執(zhí)法暴力，城市社會組織在街頭管理秩序中理應(yīng)發(fā)揮有益的社會自我調(diào)節(jié)作用。在棄嬰、流浪未成年人、流浪精神病人、街頭乞丐、街頭團(tuán)伙、街頭藝人等社會問題的解決方面，社會組織可能更有優(yōu)勢，也更有效率。

(三) 基層糾紛解決與法律服務(wù)

當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型與治理轉(zhuǎn)型的雙重變革時期。在社會轉(zhuǎn)型的過程中，社會結(jié)構(gòu)異質(zhì)化、社會利益多元化的傾向越發(fā)顯著，社會觀念也逐漸向理性化轉(zhuǎn)變，這樣的趨勢使得社會整合的難度日益增大，基層社會中的各種矛盾和糾紛層出不窮。在這種情況下，國家和政府也在不斷地探索和嘗試新的社會管理方法，試圖通過建立更為有效的機(jī)制來解決社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的各種矛盾和糾紛，并通過轉(zhuǎn)變治理模式來應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型過程中遇到的各種治理困境。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，不僅在宏觀層面上提出了“增進(jìn)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會建設(shè)”的建設(shè)目標(biāo)，還在具體層面上強(qiáng)調(diào)了“健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制”和“建設(shè)完備的法律服務(wù)體系”兩項建設(shè)任務(wù)，并對這兩項任務(wù)作出了具體要求和明確部署。毫無疑問，糾紛解決和法律服務(wù)已成為基層法治社會建設(shè)的主要事務(wù)之一?；鶎蛹m紛解決與法律服務(wù)事務(wù)的重心將在于應(yīng)對當(dāng)前的社會形勢變化，著力解決社會階層利益訴求分化對社會秩序的沖擊，化解轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的一系列社會矛盾和糾紛，從而推動社會治理的法治化轉(zhuǎn)型。

基層糾紛解決與法律服務(wù)需要面對觀念、行為、結(jié)構(gòu)等多個層面的問題。在觀念層面，需要面對當(dāng)前糾紛解決機(jī)制和法律服務(wù)體系中各行動主體的觀念表現(xiàn)，特別是轉(zhuǎn)型期以來的法律觀念轉(zhuǎn)變。從糾紛當(dāng)事人、法律服務(wù)對象方面而言，由于社會的日漸陌生化，導(dǎo)致了人們行為方式的日漸理性化，法律作為一種理性的社會規(guī)范也日漸符合人們的交往需求，人們的法律意識不斷提高，對法律的信賴逐漸加深，這些都要求當(dāng)前社會糾紛的解決需要向法治化的方向發(fā)展。從糾紛解決和法律服務(wù)提供者這個方面而言，法治深刻影響了糾紛解決機(jī)制和法律服務(wù)體系的改革方向，進(jìn)而對作為糾紛解決和法律服務(wù)提供者的各類政府部門、自治組織、職業(yè)群體等提出了新的理念要求，即強(qiáng)調(diào)崇尚法治的新治理理念和服務(wù)理念。在行為層面，各行為主體的行為邏輯都需要基層糾紛解決和法律服務(wù)系統(tǒng)面對，包括司法所與法律服務(wù)所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、基層法院和派出法庭、律師事務(wù)所、基層政府(相關(guān)職能部門，如信訪辦、林業(yè)站、經(jīng)管站、土管所等)、民間法律服務(wù)者(包括基層自治組織、老干部、老黨員、民間人士等)、基層群眾等，需要面對這些主體的行為模式的轉(zhuǎn)變及其相互之間的互動關(guān)系。在社會結(jié)構(gòu)層面，基層社會中不同個體和群體的利益訴求日益復(fù)雜多樣，各個社會階層之間的分化日趨顯著，城鄉(xiāng)差別、東中西部地區(qū)的差別等在逐步擴(kuò)大，由此引發(fā)的社會矛盾和社會沖突也不斷增多。而且，在社會轉(zhuǎn)型的過程中，社會中的個體和群體的觀念都在發(fā)生著巨大的轉(zhuǎn)變，這對新時期的社會治理提出了新的要求，糾紛解決和法律服務(wù)需要面對社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。

基層糾紛解決與法律服務(wù)所需要面對的這些問題，最終應(yīng)當(dāng)反映在制度上。因此，以下幾個方面也許是需要強(qiáng)調(diào)的。第一，完善多元化的糾紛解決機(jī)制。根據(jù)當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型期間社會結(jié)構(gòu)異質(zhì)化、社會利益多元化的趨勢，要想健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，需要完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、信訪、訴訟等眾多具有糾紛解決功能的相關(guān)制度。第二，在完善司法性糾紛解決制度的同時，還需要推進(jìn)行政性糾紛解決制度的法治化建設(shè)，促進(jìn)自治性群眾組織下糾紛解決制度的發(fā)展，進(jìn)而在這些制度之間建立有效的銜接機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)各類型糾紛解決方式的整合，使多元化糾紛解決機(jī)制成為一個有機(jī)統(tǒng)一的制度整體。第三，建立各種糾紛解決方式的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制。這些不同類型的糾紛解決制度會逐漸被納入法治化的運(yùn)作框架中，不同類型的糾紛解決制度都會有明確的適用規(guī)范與運(yùn)作機(jī)制，糾紛解決機(jī)制的制度化、規(guī)范化、專業(yè)化由此形成。但是，社會糾紛本身是復(fù)雜多變的，其內(nèi)容和形式并不會像法律制度般清晰精確，而是呈現(xiàn)多樣、模糊的狀態(tài)。面對這樣的情況，各種專門化、專業(yè)化的糾紛解決制度必須建立有機(jī)的銜接機(jī)制和良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，才能有效應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型期中的復(fù)雜多變的社會矛盾和糾紛。第四，根據(jù)當(dāng)前我國發(fā)展區(qū)域、城鄉(xiāng)不平衡的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)著力解決法律服務(wù)體系建設(shè)的平衡性和整體性，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)法律服務(wù)體系發(fā)展的資源投入，推動公共法律服務(wù)體系的全面覆蓋，促進(jìn)法律服務(wù)資源在全國各區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的均衡分配。第五，根據(jù)我國當(dāng)前糾紛解決機(jī)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展方向，強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范和法律制度在社會糾紛解決過程中的核心地位，建立糾紛解決機(jī)制與法律服務(wù)體系的對接機(jī)制，以完備的法律服務(wù)體系為社會糾紛解決提供充足的規(guī)范資源與制度資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)糾紛解決法治化轉(zhuǎn)型。第六，建立均衡分配社會法律服務(wù)資源的輔助機(jī)制。黨的十八屆四中全會《決定》中提出，要“強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾權(quán)益、化解社會矛盾中的權(quán)威地位，引導(dǎo)和支持人們理性表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益”，就是要鼓勵和倡導(dǎo)用法律解決社會矛盾、表達(dá)利益訴求。因此，在強(qiáng)調(diào)糾紛解決法治化的同時落實(shí)法律援助、司法救助等相關(guān)制度，均衡分配社會法律服務(wù)資源，加強(qiáng)民生領(lǐng)域的法律服務(wù)，保證民眾在遇到矛盾糾紛或者權(quán)利受到侵害時能夠獲得及時有效的法律服務(wù)。

五、 基層社會治理的重點(diǎn)事務(wù)

(一) 基層民生保障事務(wù)

在基層社會中，民生保障是非常廣泛的問題，也應(yīng)當(dāng)被納入法治視野中，它既是基本公共服務(wù)均等化的法治保障重要領(lǐng)域，也是基層應(yīng)依法治理的重要事務(wù)。黨的十九大提出，“在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展”，順應(yīng)人民群眾對美好生活的新期待、新向往，聚焦民生問題的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)群體的民生訴求，既注重民生保障和改善不平衡不充分的問題，又拓展民生保障和改善的對象，注重特殊困難群體的民生問題，更精準(zhǔn)、更全面地推動保障和改善民生。從基層來看民生保障事務(wù)，在領(lǐng)域上涵蓋基層群眾生活的方方面面；在社會群體上涵蓋全體社會成員，重點(diǎn)在于特殊困難群體；在人的生命周期上，從幼有所育到老有所養(yǎng)，覆蓋人的生命周期的各個環(huán)節(jié)。從現(xiàn)實(shí)來看，教育、就業(yè)、醫(yī)療健康、養(yǎng)老、住房等民生領(lǐng)域需要不斷縱深推進(jìn)，幼兒教育、特殊困難群體的基本社會福利等民生短板也需要補(bǔ)齊，既需要發(fā)展以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困為重點(diǎn)的社會福利，又需要加強(qiáng)困境兒童、農(nóng)村留守兒童、流浪乞討人員、貧困殘疾人、精神障礙患者等群體的社會福利服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

當(dāng)基本公共服務(wù)均等化還只是目標(biāo)，社會福利服務(wù)不是全面享有時，基層民生保障事務(wù)的處理就有很多彈性的空間，從而使得這些事務(wù)的法治化需求更為凸顯。在西方國家，基層政府工作人員，包括警察、社會工作者、公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員、收稅員等處于具體工作的最前線，直接和公民打交道，掌握著直接針對公民的公共權(quán)力和資源分配能力，享有廣泛的執(zhí)法裁量權(quán)，可以在影響公民生活的諸多重要方面“制定政策”，直接影響公民的生活狀況和社會福利。(16)參見Michael Lipsky, Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, New York: Russell Sage Foundation, 2010, pp. 13-17.在中國，這一問題同樣突出，社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置、住房保障、社區(qū)養(yǎng)老、殘疾服務(wù)、低保就業(yè)等各項政策的執(zhí)行都存在彈性的問題，常常還會導(dǎo)致偏差，從而使得基層民生保障事務(wù)較為敏感。(17)參見陳柏峰、劉楊：《基層基本公共衛(wèi)生服務(wù)和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的實(shí)踐及解釋》，載《湖北社會科學(xué)》2016年第8期；劉磊：《基層社會政策執(zhí)行偏離的機(jī)制及其解釋》，載《湖北社會科學(xué)》2016年第8期；印子：《治理消解行政：對國家政策執(zhí)行偏差的一種解釋》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2014年第3期。民生保障制度在執(zhí)行的過程中常常很難完全按照政策規(guī)定的程序和標(biāo)準(zhǔn)貫徹實(shí)施，而是存在較多靈活、變通或非規(guī)范運(yùn)作的現(xiàn)象。

有時是因?yàn)檎邎?zhí)行時對執(zhí)行對象識別存在困難，例如在精準(zhǔn)扶貧中，雖然貧困戶有一些標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際操作中，標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)可能與現(xiàn)實(shí)判斷相沖突；有時是因?yàn)樽R別技術(shù)不夠發(fā)達(dá)，例如由于缺乏精準(zhǔn)、有效、實(shí)用的收入統(tǒng)計方法，對村民收入的判斷和核實(shí)就較為困難，因此扶貧時的識別就可能出現(xiàn)偏差；有時是因?yàn)榛鶎诱鸵痪€執(zhí)行人員需要執(zhí)行多項工作任務(wù)，這些任務(wù)的多種目標(biāo)之間互相沖突，因此就將民生保障的資源用于其他目標(biāo)，例如之前低保實(shí)踐中普遍存在的“關(guān)系?！薄爸卫肀！钡葐栴}。(18)參見郭亮：《從“救濟(jì)”到“治理手段”——當(dāng)前農(nóng)村低保政策的實(shí)踐分析》，載《中共寧波市委黨校學(xué)報》2009年第6期；魏程琳：《權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的農(nóng)村低?！?，載《青年研究》2014年第3期；王輝、崔欣欣：《農(nóng)村低保政策執(zhí)行中的“合謀”行為研究》，載《東北大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2015年第6期。由于存在各種各樣的法律和政策之外的因素，民生保障事務(wù)中的一線裁量準(zhǔn)則就很容易超出法律規(guī)范，也正因此，基層民生保障事務(wù)是法治社會建設(shè)需要面臨的重要事務(wù)之一。

(二) 土地房產(chǎn)權(quán)益事務(wù)

土地和房產(chǎn)是基層社會成員的最重要財產(chǎn)，相關(guān)事務(wù)也成為法治社會建設(shè)所面臨的主要事務(wù)，而這些事務(wù)恰恰又是需要在嚴(yán)格依法與社會和諧穩(wěn)定之間有所平衡的。目前在土地房產(chǎn)權(quán)益事務(wù)中，較為突出的有征地拆遷的權(quán)益事務(wù)、農(nóng)村承包地的權(quán)益事務(wù)、房地政策歷史遺留的權(quán)益事務(wù)等。

第一，征地拆遷的權(quán)益事務(wù)。過去20年，中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城郊農(nóng)民圍繞土地維權(quán)的事務(wù)多發(fā)，其背后是城市發(fā)展和土地級差收益的分配問題。由于城市化的發(fā)展，城郊土地增值，這種增值收益不能由城郊農(nóng)民獨(dú)自享有，國家會代表全民享有一部分，因?yàn)槌鞘谢陌l(fā)展是全國人民努力的結(jié)果；同時由于中國農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)村集體也會參與分享土地增值收益。(19)參見陳柏峰：《土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景》，載《法學(xué)研究》2012年第4期。如此，土地征收對農(nóng)民的補(bǔ)償價格就比土地的市場價格要低，農(nóng)民就有不滿，因此產(chǎn)生各種維權(quán)事務(wù)。有時，由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有剛性，缺乏因地制宜、與時俱進(jìn)的彈性，導(dǎo)致一些地方補(bǔ)償過低，尤其是在中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，基層政府的財政能力有限，又想以土地來吸引投資；有時，由于部分開發(fā)商、地方政府官員、村干部和黑社會之間相互勾結(jié)，強(qiáng)征農(nóng)地，又不保障失地農(nóng)民的生活，從而造成很多維護(hù)權(quán)益的事務(wù)。當(dāng)然，由于土地和房產(chǎn)的高價值，使得模糊地帶的爭奪較為突出，也導(dǎo)致了很多權(quán)屬、繼承等糾紛。另外，在房屋征收過程中，在征收者與被征收者之間存在著房屋定價的同質(zhì)化與補(bǔ)償訴求的差異化、房屋定價的群體性壓力和補(bǔ)償訴求的個體化等基本矛盾，(20)參見郭亮、王麗惠：《房屋征收中的定價困境與沖突》，載《中國行政管理》2015年第1期。從而使得補(bǔ)償中的權(quán)益事務(wù)更為復(fù)雜，不但涉及限制政府權(quán)力、合理化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題，還存在各種利益的表達(dá)和平衡機(jī)制問題。

第二，農(nóng)村承包地的權(quán)益事務(wù)。承包地是農(nóng)民的重要生產(chǎn)資料和收入來源之一，圍繞承包地的各種權(quán)益事務(wù)也頗為多見，并有著不同的類型。首先，稅費(fèi)改革誘發(fā)的承包地糾紛。從1990年代中后期以來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，糧食價格低，農(nóng)地拋荒嚴(yán)重。由于土地承擔(dān)著各種稅費(fèi)，鄉(xiāng)村干部因此想各種辦法將拋荒地轉(zhuǎn)包。1998年第二輪延包，許多地方在形式上走過場。2003年稅費(fèi)改革后，種田已有一些收益，承包地糾紛開始增多，那些在外面打工的村民陸續(xù)回來，與在村的村民發(fā)生糾紛。其次，土地調(diào)整導(dǎo)致的承包地糾紛。從第一輪土地承包開始，中央就強(qiáng)調(diào)“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，1993 年以后又提出“增人不增地、減人不減地”和“土地承包三十年不變”的政策。雖然法律和政策一直強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，但實(shí)際上各地的土地調(diào)整一直很頻繁，主要是根據(jù)家庭人口變化，為方便生產(chǎn)或因土地征收導(dǎo)致家庭承包地變化而做的調(diào)整。土地調(diào)整會打破既有的利益格局，而且在調(diào)整過程中也不可能做到完全公平合理，因此會產(chǎn)生各種糾紛，不同群體會以不同的利益格局作為自己的依據(jù)。再次，外嫁女、外來戶的土地權(quán)益事務(wù)。隨著土地升值，外嫁女、外來戶的土地權(quán)益問題越來越突出，尤其是在集體收益分享和征地拆遷補(bǔ)償中。外嫁女、外來戶能否獲得土地權(quán)益，涉及傳統(tǒng)觀念、集體成員權(quán)、法律保護(hù)等多方面的沖突，在社會轉(zhuǎn)型背景下就顯得更為突出。最后，承包地邊界糾紛。這是一種較為常見的傳統(tǒng)糾紛，主要是由于農(nóng)民地界不清晰或地理條件難以清晰造成的。在華北農(nóng)村更為普遍，因?yàn)槠皆貐^(qū)的旱地的地界標(biāo)記很容易滅失或被移動。

第三，房地政策歷史遺留的權(quán)益事務(wù)?！皻v史遺留問題”是指新中國建立以來的整個社會發(fā)展進(jìn)程中由于體制變遷或政策變化而造成的問題。它在現(xiàn)實(shí)制度體系中難以被有效確認(rèn)，或者找不到明確的合法依據(jù)和政策依據(jù)。這些問題源于特定的歷史環(huán)境，但在當(dāng)時沒有表現(xiàn)出來，或雖表現(xiàn)出來而未得到有效解決，它在當(dāng)前社會變遷的背景下才凸顯出來。受國家意識形態(tài)、法律和政策變化的影響，歷史遺留問題的合法性在現(xiàn)行制度框架下存在相當(dāng)?shù)哪：?。由于土地、房屋方面的產(chǎn)權(quán)政策和法律的變動頻繁，使得這類權(quán)益事務(wù)多見。這些問題的產(chǎn)生有很多不同的原因：有時，舊制度(體制)下無法解決的問題，在新制度(體制)下同樣難以解決，但是問題同樣也難以消除，甚至比在舊制度下更難以消除；有時，舊制度(體制)所調(diào)整的問題并不能有效地為新制度所接納，這樣就在新舊制度之間形成了不為現(xiàn)行法律和政策所確認(rèn)，但又一時難以消除的社會現(xiàn)象，它是舊制度所形成的事實(shí)被新制度體系忽略的結(jié)果；有時，舊制度所調(diào)整的問題雖然與新制度并不沖突，問題在兩種制度體系下能夠兼容，但是同一問題在新舊兩種制度下被調(diào)整的結(jié)果卻不平衡。這種不平衡格局的形成，可能由于新制度體系在立法和政策制定時考慮不周全，也可能由于制度轉(zhuǎn)軌而無法避免。

六、 結(jié) 語

法治社會建設(shè)是一個宏大的主題，也將是我國制度建設(shè)和社會實(shí)踐長期面臨的一項任務(wù)。法治社會建設(shè)無疑有賴于社會各方面從觀念到制度，從社會運(yùn)行方式到社會組織架構(gòu)、功能以及體制等各個方面的改進(jìn)與完善，但相對而言，更容易在基層得到突破?；鶎又卫韯?chuàng)新涉及基層組織體系的重構(gòu)，也涉及基層社會運(yùn)行的塑造，有利于建立穩(wěn)固的基層政權(quán)，實(shí)現(xiàn)國家的長治久安?；鶎又卫碓诜ㄖ紊鐣ㄔO(shè)中有著基礎(chǔ)性意義，其創(chuàng)新對現(xiàn)行體制和制度卻不會產(chǎn)生太大的沖擊。雖然這種微觀層面的改革和創(chuàng)新或多或少地遲早會推動體制和制度的變化，但仍然能夠在現(xiàn)行體制和制度框架中具體實(shí)施；即便在某些問題上對現(xiàn)行體制和制度有局部性的突破，亦不會引發(fā)大的社會影響，不會導(dǎo)致較大的權(quán)力和利益格局的變化。因此，基層治理是法治社會建設(shè)的重點(diǎn)推進(jìn)場域。

當(dāng)然，基層治理在法治社會建設(shè)中面臨諸多困難，法治體系的矛盾在基層顯現(xiàn)，基層干部群眾法治觀念相對落后，基層治理的法治基礎(chǔ)相對薄弱。然而，這些困難同時也是基層治理法治化的機(jī)遇?；鶎由鐣闹T多特質(zhì)對法治社會建設(shè)產(chǎn)生了制約，基層治理需要直面這些特質(zhì)，以社區(qū)治理秩序、街區(qū)管理秩序、糾紛解決與法律服務(wù)等為著力點(diǎn)展開，關(guān)注基層民生保障、土地房產(chǎn)權(quán)益等重要事務(wù)的處理。改革開放以來，各地在基層治理創(chuàng)新方面已經(jīng)進(jìn)行了大量探索，積累了較為豐富的法治社會建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并形成了一些具有不同適用意義的基層治理模式，不斷總結(jié)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，比較各種模式的優(yōu)劣，可能會形成更富有生命力和具有更強(qiáng)普適性的基層社會治理模式。在此意義上，基層治理是推進(jìn)法治社會建設(shè)的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路，在法治社會建設(shè)中具有戰(zhàn)略性意義。