張寶清,盧子欽

(1. 山東警察學院經濟犯罪偵查系，山東 濟南 250200) (2. 東營市公安局經偵支隊，山東 東營 257000)

近年來，受國際國內經濟形勢影響，全國各地經濟下行壓力普遍較大，互聯(lián)網(wǎng)金融無序創(chuàng)新、發(fā)展不規(guī)范，金融監(jiān)管體制機制和手段方式相對滯后，導致傳統(tǒng)方式和利用互聯(lián)網(wǎng)形式的非法集資犯罪集中爆發(fā)，多次發(fā)生群體上訪事件，維穩(wěn)工作面臨巨大挑戰(zhàn)。面對嚴峻形勢，2018年10月以來，S省D市公安機關堅持“打擊犯罪、追贓挽損、維穩(wěn)處置、源頭治理四同步”工作原則，集合各方力量，重拳打擊懲治非法集資犯罪，超前化解處置涉穩(wěn)風險，積極從源頭防控非法集資隱患乘勢坐大，有力維護了D市金融安全和社會穩(wěn)定。2019年1—7月，D市涉眾型經濟犯罪案件發(fā)案量同比下降68.3%，涉眾上訪起數(shù)下降92.9%，未發(fā)生一起涉眾規(guī)模性集訪事件，得到了黨委政府和社會各界的充分肯定。2019年8月，S省公安廳在D市召開全省公安機關打擊涉眾型經濟犯罪配合防范化解重大風險工作現(xiàn)場會，在全省學習推廣D市經驗。下面結合D市打擊非法集資犯罪、防范化解風險工作實踐，探討非法集資犯罪的打擊挽損、維穩(wěn)處置與防范治理之策。

一、非法集資犯罪的形勢與突出特點

(一)涉案金額和未兌付資金缺口巨大

非法集資案件具有高度的金融屬性和經濟屬性，資金是該類犯罪的核心要素，一般涉案金額和未兌付資金缺口巨大。以S省D市為例，2018年，S省D市自偵非法集資案件立案51起，涉案金額26億余元，收到外地協(xié)查非法集資案件380余起，自偵案件立案數(shù)、涉案金額和外地協(xié)查案件數(shù)，與2017年相比分別增長220%、320%、885%，其中多起重點案件涉案金額和未兌付金額特別巨大，創(chuàng)非法集資犯罪涉案金額歷史新高。這些典型案件主要有：(1)廣某金融涉嫌非法吸收公眾存款案，2018年9月10日立案偵查，涉及D市投資人1900人，投資金額4.8億元，未兌付金額2.12億余元。(2)善某金融涉嫌非法吸收公眾存款案，2018年6月22日立案偵查，涉及D市投資人3123人，投資金額8億多元，未兌付金額3.3億多元。(3)魯某金融服務有限公司涉嫌非法吸收公眾存款案，2018年8月22日立案偵查，涉及D市投資人1300人，投資金額1.8億多元，未兌付金額9600余萬元。(4)恒某金融服務有限公司涉嫌非法吸收公眾存款案，2018年8月20日立案偵查，涉及D市投資人1600人，投資金額1.1億多元,未兌付7000余萬元。

(二)參與集資群體龐大

2018年以來，D市自偵和協(xié)查的非法集資類案件涉及投資人合計達10萬余人，涉及9萬余個家庭。隨著中央對互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治的深入推進和金融領域強化監(jiān)管措施的陸續(xù)落地，部分P2P網(wǎng)貸平臺接連出現(xiàn)逾期兌付、停業(yè)清盤、高管失聯(lián)逃匿、投案自首等情況。D市協(xié)查北京、江蘇、上海、浙江、廣東等地公安機關立案偵查的P2P非法集資類犯罪案件達到380余起。協(xié)查的輸入型非法集資案件中，僅聯(lián)壁金融案在D市的投資人就多達12000多人，其他案件涉及D市投資人數(shù)量從幾百到幾千不等。從集資參與人員大數(shù)據(jù)分析可以看出，集資參與人在各行業(yè)職業(yè)、各年齡階段、各社會階層分布廣泛，情況不一。其中，45歲以上中老年人占比最高，約占集資參與人數(shù)的52%，這部分人的集資金額占比達到65%。集資參與人中，既有地方居民，也有油田居民，既有私營單位員工，也有地方黨政機關、事業(yè)單位及油田企業(yè)職工，既有油田在職職工、也有下崗職工，既有經濟條件較好的中產以上階層，也有普通工薪階層甚至貧困人員。

(三)案件刑民互涉，法律關系錯綜交織

非法集資案件本身屬于涉眾型、風險型經濟犯罪，很多案件呈現(xiàn)出鮮明特點，正常經營與非法吸存并存互通，資金共享貫通，資金池龐大，進出資金混亂，刑事法律關系與民事法律關系互相牽涉難解難分，真假會計財務資料混雜難辨，合法行為與非法行為、善意交易與惡意違法交織錯雜，非法集資資金及其轉換資產的甄別及性質認定錯綜復雜，清晰甄別合法與非法、準確保護權益和打擊犯罪的難度極大。如D市金某投資集團有限公司涉嫌非法吸收公眾存款案中，犯罪嫌疑人將部分非法集資款項用于投資下屬子公司弘某的生態(tài)農業(yè)發(fā)展有限公司，案發(fā)前弘某生態(tài)農業(yè)發(fā)展有限公司與供應商付某某簽訂青儲草料買賣合同，至案發(fā)時弘某生態(tài)農業(yè)發(fā)展有限公司收到涉案青儲草料共計2672噸，價值112萬元，其中已支付貨款55萬，尚欠款57萬。案件偵辦中，2018年11月16日，公安機關將涉案資產該青儲草料依法予以查封。再如，魯某金融涉嫌非法吸收公眾存款案中，2018年7月底案發(fā)前，犯罪嫌疑人將1000多萬元非法集資資金，用于在R市以市場價格購買數(shù)百公頃海域20年的使用權。

(四)偵查辦案周期長，追贓挽損難度大

經濟犯罪與普通的刑事犯罪不同，案件定性困難、偵查取證難度大、周期長，這一點在《公安機關辦理經濟犯罪案件的若干規(guī)定》對經濟犯罪偵查工作的要求上也有所體現(xiàn)。非法集資犯罪更因為其涉眾性、風險性而區(qū)別于普通的經濟犯罪。非法集資案件往往分支機構遍布全國各地、牽涉集資參與人眾多、資金人員關系紛繁復雜，公安機關受理案件之后的初查，往往需要經過一兩個月的調查才能對案件是否涉嫌經濟犯罪、是否涉嫌非法集資等定性問題作出基本界定，立案偵查之后的偵查取證又往往難度大、周期相對較長，甚至需要經過一兩年的時間才能查明事實，依法偵查終結移送審查起訴。非法集資案件的資金池特征明顯，資金流動點多面廣，資金進出流動混亂，加之犯罪嫌疑人故意掩飾隱瞞資金流向，隱匿銷毀會計賬簿、集資支付記錄，將集資資金非法占為己有，導致區(qū)分資金性質、依法追贓挽損的難度很大，需要耗費大量的警力、時間和精力。移送起訴的審查公訴和審判執(zhí)行階段也往往曠日持久，這也是集資參與人上訪的誘因之一。

以震驚全國的e租寶案為例，2015年12月16日，e租寶涉嫌犯罪被立案偵查，案件集資參與人涉及31個省、市、自治區(qū)。2016年8月15日，北京市公安局偵查終結移送審查起訴。2017年9月12日，北京市第一中級人民法院依法公開宣判被告單位安徽鈺誠控股集團、鈺誠國際控股集團有限公司以及被告人丁寧、丁甸、張敏等26人集資詐騙、非法吸收公眾存款案。2017年11月29日，北京市高級人民法院依法公開宣判鈺誠國際控股集團有限公司等單位，丁寧等26人集資詐騙、非法吸收公眾存款上訴一案，二審維持原判。2018年2月7日，北京市第一中級人民法院已對被告單位安徽鈺誠控股集團、鈺誠國際控股集團有限公司、被告人丁寧、丁甸、張敏等26人犯集資詐騙罪、非法吸收公眾存款罪、走私貴重金屬罪、偷越國境罪、非法持有槍支罪一案立案執(zhí)行。2019年7月2日至2019年8月30日，對e租寶平臺集資的全國受損集資參與人進行信息核實登記。

警方查明，e租寶案非法集資500多億。據(jù)新浪等媒體報道，e租寶涉案金額762億元，111人受到刑事處罰，挽回損失約120億元，挽損率不足20%。從立案偵查到審判執(zhí)行歷時4年，時間跨度之長，取證挽損難度之大，從此案中就可見一斑。

(五)經濟犯罪渉穩(wěn)風險性高，傳導衍變特征突出

非法集資犯罪案件因為受害人數(shù)眾多、規(guī)模龐大、成分復雜，各受損群體為挽回損失，網(wǎng)上網(wǎng)下串聯(lián)聚集，引發(fā)網(wǎng)絡輿情，在敏感節(jié)點“集訪鬧訪”、“聚集”、“維權”事件時有發(fā)生。魯某金融、恒某金融、廣某金融、善某金融等案件的集資參與人多次組織數(shù)百人到市政府聚集上訪，成為誘發(fā)和加劇經濟金融領域風險的重要因素，甚至向社會穩(wěn)定和政治安全領域傳導，嚴重危害國家政治安全和社會大局穩(wěn)定。例如，2018年9月26日，某建筑工程有限公司涉嫌非法吸收公眾存款案的200多名投資人，組建維權微信群串聯(lián)，在網(wǎng)上論壇、貼吧等煽動聚集、發(fā)布渉穩(wěn)言論，揚言到省、市兩級政府聚集上訪，對社會秩序和政治穩(wěn)定的影響不容小覷。非法集資案件渉穩(wěn)風險在網(wǎng)上與網(wǎng)下、在經濟金融領域和政治社會領域之間相互貫通傳導，交互助推風險外溢擴張。

二、非法集資犯罪打擊處置工作的難點及原因分析

(一)打擊方面的問題

一是刑事打擊的懲戒威懾作用不足。非法集資犯罪發(fā)展迅猛，與其立法入刑時相比，當前非法集資涉及的人員數(shù)量、資金規(guī)模和社會危害性，都已不可同日而語。現(xiàn)在看來，刑法對非法吸收公眾存款罪的法定刑最高為10年有期徒刑，附加刑罰金最高處50萬元，刑法規(guī)定的法定刑及實務中案件判例的主刑和附加刑量刑畸低，罰不當罪的情況十分突出。集資詐騙罪中對非法占有故意的認定難度大，導致降格為非法吸收公眾存款罪定罪量刑的案例比比皆是。二是打擊犯罪的能力相對落后，沒有與互聯(lián)網(wǎng)時代與時俱進和與科技緊密結合。各行政職能部門信息資源、金融機構數(shù)據(jù)及通訊、社交、交通等社會數(shù)據(jù)資源既沒有實現(xiàn)實時全面共享，更沒有對基礎信息數(shù)據(jù)進行集成、監(jiān)測、分析，并進而生成情報產品、服務維穩(wěn)、指導偵查的一體化綜合應用實戰(zhàn)平臺，大數(shù)據(jù)、云計算在經濟犯罪打擊實戰(zhàn)中的應用不足，沒有形成全面完善的大數(shù)據(jù)+經偵工作機制。警種合成、警政協(xié)同、警銀協(xié)作機制及信息化作戰(zhàn)能力等都不能有效地適應當前打擊和防范非法集資犯罪形勢的需要。三是取證困難，隱匿銷毀滅失風險高。網(wǎng)下非法集資犯罪案件往往經歷數(shù)年連續(xù)不斷的吸存活動，經常面臨記載吸收、提取、付息、分紅等信息的原始憑證記錄丟失、隱匿、銷毀的問題，導致查明非法吸存事實的難度很大。網(wǎng)上非法集資犯罪案件，在爆雷發(fā)案前，犯罪嫌疑人往往采取刪除后臺數(shù)據(jù)、隱匿銷毀賬簿等毀滅證據(jù)的方法逃避偵查。這為后續(xù)的追贓挽損工作設置了重重障礙，增加了偵破難度。

(二) 挽損方面的問題

一是經濟貿易一體化、全球化大背景下，隨著人員流動和資金流動的區(qū)域化、跨境化、全球化，資金流動渠道多樣化，對當前經偵部門而言，跨境、跨國資金投資流動頻繁，對通過地下錢莊等黑色渠道隱匿轉移的涉案資金的查控難度極大，同時犯罪嫌疑人和涉案人員越來越多地涉及境外港澳臺及外籍人員，不僅偵查取證難度很大，追贓挽損難度也明顯加大。二是集資參與人的利息分紅追繳難。《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》第5條對涉案財物的追繳和處置問題規(guī)定：“向社會公眾非法吸收的資金屬于違法所得。以吸收的資金向集資參與人支付的利息、分紅等回報，以及向幫助吸收資金人員支付的代理費、好處費、返點費、傭金、提成等費用，應當依法追繳。集資參與人本金尚未歸還的，所支付的回報可予折抵本金?！痹趯嵺`中，很多早期集資參與人在案發(fā)前已經將本金和利息全部抽回，屬于純粹的獲利者，其獲得的利息、分紅屬于違法所得，依法應當追繳，作為違法所得在案件審判后統(tǒng)一退賠集資參與人。從案件統(tǒng)計情況來看，退賠集資參與人損失的比率普遍較低，不足30%，個別案件甚至低于20%。之所以形成如此巨大的未兌付資金缺口，除了主要犯罪嫌疑人揮霍轉移隱匿和公司日常運轉消耗、團隊業(yè)務員業(yè)績提成及對外投資造成損失之外，其余很大一部分損失源于支付前期已經獲利出局者的利息分紅等收益。但在實際辦案追贓過程中，基于維穩(wěn)等方面的考慮，針對純粹獲利的集資參與人，辦案機關基本沒有針對集資參與人所獲的利息、分紅開展追繳，而且從多起案件偵辦中發(fā)現(xiàn)，本金利息分紅等原始記錄缺失，涉案公司財務管理不健全不規(guī)范，甚至賬簿記錄已被銷毀導致無賬可供核查，所以這部分違法所得沒有得到有效追繳，這也是挽損率偏低的一個重要原因。三是公安機關在追贓挽損方面的手段、措施、方法相對滯后。面對涉案跨境跨國資金和境外國外涉案人員，涉及跨國、跨境、跨法域執(zhí)法相關法律、刑事司法協(xié)助問題，民警的法律知識儲備、出境執(zhí)法手續(xù)程序、證據(jù)獲取固定提取等方面，存在較大短板，追贓挽損工作的開展面臨嚴重困難，效率較低，達不到預期效果。

(三) 維穩(wěn)方面的問題

非法集資犯罪的維穩(wěn)包含網(wǎng)上網(wǎng)下兩個戰(zhàn)場。面對當前人員高速流動、互聯(lián)網(wǎng)移動化虛擬化的社會特征，必須有效應對自然人與互聯(lián)網(wǎng)的動態(tài)化、交互性，有效實現(xiàn)網(wǎng)上網(wǎng)下維穩(wěn)工作協(xié)同一體，做到同謀劃、同部署、同防控、同處置。一是傳統(tǒng)維穩(wěn)方式的有效性被人員流動所消解，傳統(tǒng)上是基于對人的維穩(wěn)，穩(wěn)控重點人的行動和言論，現(xiàn)在由于海陸空交通便利，互聯(lián)網(wǎng)絡全覆蓋、隨處可得，同時因為公安機關聯(lián)動各職能部門、共享各類社會信息資源的滯后性，加之重點人員工作、生活的客觀原因，導致對人員行蹤、思想動態(tài)的掌控難度加大，穩(wěn)定性、有效性大打折扣，不確定性急劇上升。二是網(wǎng)上維穩(wěn)因為互聯(lián)網(wǎng)的開放性而難度倍增。從全球來說，互聯(lián)網(wǎng)技術創(chuàng)新發(fā)展帶來的互聯(lián)網(wǎng)通訊和自媒體的高度便捷性，對網(wǎng)上輿論的管控能力提出了極大的挑戰(zhàn)，令傳統(tǒng)管控方式方法基本失效，同時網(wǎng)絡管控技術的發(fā)展尚未實現(xiàn)對網(wǎng)絡輿論的有效監(jiān)控，針對移動互聯(lián)網(wǎng)領域的監(jiān)控管理和維穩(wěn)處置的能力亟待提升。三是退賠清償順序引發(fā)的渉穩(wěn)。從大多數(shù)案件來看，追繳的涉案財物不足以全部返還，所以涉及退賠順序的問題，退賠集資參與人損失和其他民事債務的優(yōu)先順序是集資參與人和民事債權人的關注重點?！蹲罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院、公安部關于辦理非法集資刑事案件若干問題的意見》第9條規(guī)定：“關于涉案財物追繳處置問題第四項規(guī)定：退賠集資參與人的損失一般優(yōu)先于其他民事債務以及罰金、沒收財產的執(zhí)行?！痹S多非法集資犯罪單位將吸收來的資金用于其子公司或分公司的建設投資運營，子公司或分公司的交易對手屬于善意相對人，如果按照退賠集資參與人損失優(yōu)先于民事債務的順序，則不利于保護善意相對人的信賴利益，更不利于保護交易安全，不利于營造公平、穩(wěn)定、可預期的法治化營商環(huán)境。這也是集資參與人和民事債權人雙雙上訪的原因之一。

(四) 防治方面的問題

總體而言，在源頭治理方面，目前尚未形成自上而下、領導有力、組織健全、布局完善、基礎穩(wěn)固的防治工作體系，針對非法集資違法犯罪分子和集資參與人施害和受害兩端的防范治理，工作機制和措施的針對性不強，這也是當前非法集資犯罪爆發(fā)的原因之一。一是受害方。經過改革開放40多年的發(fā)展，人民群眾普遍積累了一定的財富，投資理財意識增強，而國家面向各階層的多層次投資渠道體系建設相對滯后，巨量資金無處投放，金融監(jiān)管不健全不完善，金融創(chuàng)新特別是互聯(lián)網(wǎng)金融無序創(chuàng)新、發(fā)展不規(guī)范，民間投資教育引導不足。與此同時，非法集資的基層防范治理不到位，加之居民投資理性和審慎能力較弱，法治意識和風險意識匱乏，共同造成了民間資金的供給側極其活躍旺盛，因為高息誘惑而游走在非法集資的黑灰地帶。二是施害方。從大多數(shù)非法集資犯罪案件來看，犯罪主體或者是網(wǎng)貸公司，或者是類金融公司，或者是實體企業(yè)，這些單位基本都游離于金融監(jiān)管之外，使得非法集資犯罪處于金融監(jiān)管盲區(qū)，大多直到爆雷案發(fā)才被發(fā)現(xiàn)，但此時他們的資金池已所剩無幾，加之其轉移揮霍隱匿等，公安機關即便抓獲犯罪嫌疑人，要做到大比例挽損已是回天乏術。關于非法集資問題，國務院出臺有《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》及處置非法集資工作意見，針對打擊取締非法金融活動及非法集資處置工作，對處置非法集資聯(lián)席會議辦公室職能及各部門協(xié)作配合都提出了明確要求。但很長一段時間內，非法集資雖然有人行、銀監(jiān)、地方金融監(jiān)管、市場監(jiān)管等金融主管、金融監(jiān)管、行政監(jiān)管部門，根據(jù)各部門職責分別負責防范打擊非法集資，但實際上各部門不但缺乏有效的手段措施，而且其部門職能的監(jiān)管重點都在持牌的“正規(guī)軍”上，沒有獲批金融牌照的網(wǎng)貸、類金融公司和實體企業(yè)游離于監(jiān)管之外，未能得到有效的監(jiān)管，這一職能錯位或者說缺位所形成的真空地帶，一定程度上造成了非法集資的多發(fā)高發(fā)。

三、關于防范打擊非法集資犯罪的啟示與建議

當前，我國非法集資犯罪形勢依然較為嚴峻，雖然防范打擊工作取得了一定成效，但與當前防范打擊非法集資犯罪的形勢需要相比，在案偵挽損、維穩(wěn)化解、源頭治理、體制機制建設等方面仍有諸多問題有待解決。筆者結合D省S市打擊非法集資工作實踐，談幾點啟示與建議。

(一) 強化理念思路與責任擔當

當前我國非法集資犯罪有著深刻的時代背景，既有改革開放40年財富激增的經濟特征，也有互聯(lián)網(wǎng)時代網(wǎng)絡虛擬性、傳播便捷性的信息化特征。面對當前非法集資犯罪，傳統(tǒng)的防范手段、打擊模式、偵查方法已經捉襟見肘、疲于應付，呈現(xiàn)出防范難、打擊難、取證難、挽損難、維穩(wěn)難且效率低的突出矛盾。新時代面臨新問題，新任務需要新辦法。落后是全方位的，思路理念的重大變革已迫在眉睫，要有敢為天下先的責任擔當和勇氣魄力，必須對防范打擊非法集資體制機制進行變革，整合各領域各類別資源、手段和力量，對防范打擊處置非法集資工作體系進行完善升級。

1.治理新時代的非法集資犯罪，亟待各部門及其工作人員深刻認識當前及今后一個時期的非法集資犯罪形勢和趨勢，主動經歷思想認識的“頭腦風暴”，在打擊處置非法集資犯罪各方面，努力實現(xiàn)意識覺醒、認識提升、理念思路更新，用新的科技手段應對新時代的非法集資犯罪，深入研究大數(shù)據(jù)、云計算在打擊處置、維穩(wěn)治理方面的深度融合，在經偵部門打擊破案、追贓挽損方面的實戰(zhàn)應用，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測、靈敏預警、精準抓捕、高效取證，用好、用強、做優(yōu)科技手段全面性、系統(tǒng)化、源頭性治理非法集資。

2.深入研究互聯(lián)網(wǎng)時代、新經濟時代的非法集資犯罪的成因機制、規(guī)律特點，從打擊、挽損、維穩(wěn)到治理等各方面、各環(huán)節(jié)，堅持發(fā)揚行之有效的好經驗，大膽探索創(chuàng)新對路的新辦法，強化中央頂層設計，制定完善金融監(jiān)管的相關制度機制，積極推進構建上下貫通、權責清晰、銜接緊密、部門協(xié)同的打擊防范非法集資工作體系。

3.嚴厲打擊非法集資犯罪是各級經偵部門的主責主業(yè)，經偵部門要勇于承擔責任，主動擔當作為，發(fā)揮打擊主力軍作用。要改革經偵運行機制，創(chuàng)新戰(zhàn)術戰(zhàn)法思路，用足用好科技手段，加強部門銜接協(xié)同，延伸拓展方法手段，做強做優(yōu)智慧經偵，打造現(xiàn)代法治經偵，著力提升防范打擊效能，最大限度、最高效率實現(xiàn)追贓挽損最大化。

(二)強化法治保障與科技助力

打擊處置非法集資犯罪，要強化法治保障和科技助力，著力發(fā)揮法治的基礎性保障和科技的工具性價值，積極推進法治+科技“雙劍合璧”，提高立法的科學性、針對性和防范打擊非法集資犯罪的科技應用水平，強化法治對社會大眾行為的教育引導機能和科技在防范打擊挽損維穩(wěn)方面的強大效能。

1.法治保障方面。在法律層面，主要體現(xiàn)在刑法對集資詐騙罪、非法吸收公眾存款罪等罪名的規(guī)定。集資詐騙罪的定罪對非法占有的認定較為嚴格、舉證較難，非法吸收公眾存款罪定罪相對較易，但相比社會危害性而言量刑較輕，法定最高刑期為10年以下，對比犯罪獲利和刑罰懲罰，對犯罪的震懾力較弱，導致刑法的特殊預防和一般預防作用大大削弱。在司法解釋及兩高一部規(guī)范性文件層面，主要有《最高人民檢察院、公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定(二)》、《最高人民法院關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》、《最高人民法院關于非法集資刑事案件性質認定問題的通知》、《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》、《全國法院審理金融犯罪案件工作座談會紀要》等。在行政法規(guī)和國務院、部委規(guī)范性文件方面，主要有《國務院關于做好防范和處置非法集資工作的意見》。2017年8月24日，國務院法制辦起草了《處置非法集資條例(征求意見稿)》向社會公開征求意見，但至今沒有出臺。另外，還有各省、市、自治區(qū)及地市出臺的規(guī)范性文件，對處置非法集資工作原則、部門責任、工作機制、宣傳防范等提出了意見和要求。但是，總體而言，從打擊犯罪、處置維穩(wěn)層面，刑法、司法解釋及“兩高一部”規(guī)范性文件、國務院文件雖然相對健全，但非法集資犯罪打擊處置工作涉及法律問題復雜、涉及職能部門眾多，橫跨刑事、行政、民事等多個領域，在具體問題處理上常常遇到無據(jù)可查、無法可依的情況，缺乏明確的法律法規(guī)依據(jù)，只能依靠部門間協(xié)調或向上級請示，以會議紀要、聯(lián)合文件、批示答復等形式作為工作依據(jù)，既遲延工作進度，降低工作效率，也有悖于公權力法無授權不可為的現(xiàn)代法治精神，不符合當前全面依法治國的部署要求。

(1)打擊挽損方面。建議加重刑法對非法吸收公眾存款罪的定罪量刑配置，將非法吸收公眾存款犯罪的法定最高刑10年和附加刑罰金作一提高。經濟犯罪要用經濟手段懲治，針對非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪的罰金刑最高均處50萬元的現(xiàn)行規(guī)定，結合當前非法集資犯罪的社會危害性，可以參照近年來徐翔操縱證券市場案等破壞金融管理秩序、破壞市場經濟秩序犯罪的高額罰金判例，對經濟犯罪實行懲罰性罰金制度，大幅度增加罰金的量刑力度，將非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪的刑罰修改為“并處罰金，或者并處一倍以上五倍以下罰金”，以有效增強刑事打擊的一般預防和特殊預防功能。同時“兩高一部”應積極研商，盡快出臺關于主犯、從犯、從重、從輕、減輕的細化意見等規(guī)范性文件或司法解釋，以利于最大限度追繳違法所得，降低集資參與人的經濟損失，切實發(fā)揮寬嚴相濟刑事政策對打擊犯罪和追贓挽損的促進推動作用。

(2)維穩(wěn)治理方面。建議“兩高一部”與金融監(jiān)管等相關職能部門加強對接研商，針對違法所得追繳、刑民交叉、資產處置等問題，出臺規(guī)范性文件，對有關問題作出進一步明確細化。如針對集資參與人所獲的利息分紅等收益，本著“填平損失、不得獲利”的基本原則，制定出臺法律、司法解釋等規(guī)范性文件，依法通過納入個人征信、實施信用懲戒、法院強制執(zhí)行等多種手段措施，強力推動集資參與人將利息分紅等獲利依法上繳，經法院審判退賠受損的集資參與人，使集資參與人無利可圖，徹底消除集資參與人鋌而走險、僥幸獲利的心理預期，也是從資金供給側這一端減少非法集資犯罪的有效措施。再如非法集資綜合治理、維穩(wěn)處置方面，建議盡快研究出臺《防范和處置非法集資條例》等行政法規(guī)或規(guī)范性文件，對非法集資的綜合治理、基層治理、系統(tǒng)治理及非法集資處置維穩(wěn)等各方面、各環(huán)節(jié)、各階段工作進行整體謀劃、系統(tǒng)安排，明確各部門職能任務和工作流程，加強非法集資事前防范治理、事中監(jiān)管懲治和事后打擊維穩(wěn)處置，讓防范處置非法集資的各項工作都明確具體、有法可依，實現(xiàn)非法集資防范打擊處置的法治化、制度化、規(guī)范化。[1]國務院各職能部委及各省、市、自治區(qū)，也應結合工作職能和本轄區(qū)工作實際，制定出臺部門規(guī)章、地方性法規(guī)、政府規(guī)章等配套性規(guī)范性文件，指導各地各部門開展工作。

2.科技助力方面。與其他經濟犯罪不同，非法集資在人員信息通訊聯(lián)絡和資金流動模式兩個方面呈現(xiàn)出獨特特征。經偵未來的工作方向，應是“經偵+科技”，是科技在經偵工作的深度應用，是兩者的深度融合，必須實現(xiàn)經偵工作模式和效能的革新升級。

(1)信息通訊監(jiān)測。根據(jù)《2019年中國微信市場分析報告——行業(yè)的現(xiàn)狀與未來前景研究》的數(shù)據(jù)，截至2018年中國整體網(wǎng)民數(shù)量8.29億人，即時通訊用戶規(guī)模達7.92億人，占整體網(wǎng)民比例達到95%。騰訊2019年第一季度財報顯示，微信及Wechat的合并月活躍賬戶數(shù)11.12億，QQ月活躍賬戶數(shù)達8.23億。騰訊的微信和QQ在即時通訊領域可謂占據(jù)絕對的霸主地位，騰訊旗下兩大即時通訊工具已成為主流。從很多非法集資案例可以發(fā)現(xiàn)，非法集資組織、策劃、實施者往往會依托微信、QQ等即時通訊工具組建群組，通過網(wǎng)絡、短信等發(fā)布各種表述方式的投資信息，但無論何種宣傳組織方式，都會提到投資、集資、返利、分紅等集資不得不提到的必備信息?；诖耍@些信息通訊特征可以用于非法集資的早期發(fā)現(xiàn)，可以加強與網(wǎng)安、網(wǎng)信等部門，移動、聯(lián)通、電信等運營商，騰訊、阿里等即時通訊工具運營公司，以及美亞柏科等網(wǎng)絡科技公司的戰(zhàn)略合作，利用大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)爬蟲技術等科技手段，對非法集資活動進行實時、動態(tài)的監(jiān)測研判，及時發(fā)現(xiàn)防范早期的非法集資風險。

(2)資金流動監(jiān)測。對眾多案例資金流動模式研究發(fā)現(xiàn)，非法集資的資金流動普遍呈現(xiàn)出分散轉入、集中轉出、資金池等突出特征，無論是銀聯(lián)還是網(wǎng)聯(lián)，資金都始終無法繞開銀行機構，因此可以參照《銀行機構大額交易和可疑交易報告辦法》相關制度設計，人民銀行、銀保監(jiān)會加強技術手段建設，設立非法集資監(jiān)測中心，組織各銀行機構和支付寶、財付通、京東支付等第三方支付開展非法集資日常監(jiān)測，實行非法集資可疑賬戶報告制度，從資金流動特征超前發(fā)現(xiàn)非法集資風險，從初期萌芽階段防范非法集資。

另外，大數(shù)據(jù)、云計算等先進科技與經偵的緊密融合，目的是提升防范打擊經濟犯罪效能，首先是發(fā)現(xiàn)犯罪、打擊犯罪、追贓挽損，其次是超前發(fā)現(xiàn)犯罪風險、監(jiān)測預警渉穩(wěn)風險，最后是研判經濟犯罪的形勢和趨勢。要大力推進信息化建設、數(shù)據(jù)化實戰(zhàn)，加速大數(shù)據(jù)云計算在經偵工作打擊、挽損、維穩(wěn)、參謀等全流程、各環(huán)節(jié)的深度應用。

(三) 強化打處治標與源頭治本

治標和治本是打擊非法集資的一體兩面。嚴打重懲，向全社會宣示法律權威，是對非法集資最好的特殊預防；源頭治理，是從根本上改善社會環(huán)境，加強系統(tǒng)治理、基層治理、綜合治理，大力加強風險預警防范化解。兩都有機結合，才能防止非法集資風險的滋生及其蔓延成勢。

1.打處治標方面。非法集資案件發(fā)生后，打擊犯罪、追贓挽損、維穩(wěn)處置是重中之重。在黨委政府和上級公安機關領導下，強化與檢法聯(lián)系協(xié)作、警種合成、警政警銀協(xié)同，推動形成強有力的非法集資犯罪打擊、處置、維穩(wěn)、防治工作體系，密切各方銜接配合，各司其責各顯其能，形成工作合力。

(1)打擊挽損。公安機關要發(fā)揮打擊非法集資犯罪主力軍作用，堅持打擊和挽損并重的原則，強化打擊懲治和追贓挽損并行，全力推進案件偵辦工作，嚴防犯罪分子轉移資金或潛逃，最大限度追贓挽損，為受害群眾降低損失。健全完善公檢法三機關協(xié)作會商機制，加強溝通協(xié)作，統(tǒng)一法律適用意見，加大打擊挽損力度，加快資產處置進度，提高打擊效能，合力形成快偵、快辦、快訴、快判的高效工作格局，嚴厲懲治非法集資犯罪分子，在全社會形成強大震懾，有力發(fā)揮刑法的一般預防和特殊預防作用。

(2)案情發(fā)布。群眾知情權是現(xiàn)代社會民主權利的重要方面，也是重要的訴訟權利，要做好案情保密與信息公開的平衡，依法做好案件信息公開。公安機關應當建立案件信息新聞發(fā)布制度，案件主辦機關負責及時發(fā)布案件偵辦進展情況，滿足受害群眾案件知情需求，暢通警民溝通聯(lián)系，超前做好案件維穩(wěn)工作。

(3)維穩(wěn)工作。要堅持傳統(tǒng)維穩(wěn)和科技維穩(wěn)相結合、相融合的原則。傳統(tǒng)維穩(wěn)要堅持群眾路線，用好街道、社區(qū)居委會、社區(qū)民警、網(wǎng)格員等社會資源力量，走門入戶訪查民情，搜集信息情報線索，全面實時掌控人員動態(tài)，落實各項穩(wěn)控措施，做好重點人員穩(wěn)控，確保不發(fā)生渉穩(wěn)問題。

2.源頭治本方面。我國面向居民的多層次投資市場尚不健全，民眾投資渠道狹窄，民間巨量資金無處投放，是非法集資供給側旺盛的源頭。作為資金供給側的廣大群眾，法治意識、風險意識和識別、防范能力的缺乏，一定程度增加了自身被害的風險，給犯罪分子以可乘之機。行政職能部門監(jiān)管力量、手段和能力不足，給非法集資犯罪提供了潛滋暗長、發(fā)展壯大的土壤和空間。因此治理非法集資犯罪，要著眼全局，從源頭入手，堅持頂層設計+基層治理的思路，全方位加強系統(tǒng)化治理，實現(xiàn)對非法集資的源頭防控。

(1)完善頂層設計。國家應加強頂層設計，加大立法保障投資安全力度，加快建立健全多層次投資市場體系，引導民間資金依法有序投資，支持實體經濟健康發(fā)展，努力使群眾積極參與經濟發(fā)展并從經濟發(fā)展中獲益。建議在國、省、市、縣四級健全組織領導協(xié)調機構，將處置非法集資聯(lián)席會議辦公室擴展為防范和處置非法集資聯(lián)席會議辦公室，統(tǒng)籌各職能部門的職能、資源和力量，加強對全國非法集資工作的組織領導，形成上下貫通高效、左右互聯(lián)協(xié)作的一體化工作格局。非法集資的基層治理，必須緊緊依靠屬地黨委政府，在黨委政府的統(tǒng)一領導下，在各級職能部門的組織指導下，充分發(fā)揮基層鎮(zhèn)街、綜治、信訪、村居委、網(wǎng)格員及屬地派出所的職能優(yōu)勢，形成工作合力，從法制宣教、談心談話、信息搜集、動態(tài)掌控、情報研判、突發(fā)處置等方面開展工作。

(2)加強部門協(xié)同。黨委政府要擔負主體責任，統(tǒng)籌相關職能部門，加強常態(tài)化風險防范管控；強化職能部門牽頭抓總和組織協(xié)調職能，人行、市場監(jiān)管、銀保監(jiān)、宣傳、網(wǎng)信、公安等部門建立聯(lián)動工作機制，加強日常監(jiān)管和風險防控，各職能部門發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢，形成監(jiān)管合力；建立非法集資風險分級管理機制，設立非法集資黑名單制度，嚴密防范各類違規(guī)違法經營潛藏的非法集資風險。行政職能部門加強與公檢法的執(zhí)法聯(lián)動，健全完善信息通報、情報會商、行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法銜接工作機制，及時移送涉嫌犯罪的案件，由司法機關依法進行刑事打擊處置，有效震懾犯罪和防止風險蔓延擴大；達不到刑事打擊條件的，由行政執(zhí)法部門對違法違規(guī)行為，依法采取行政措施，作出行政處罰，實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法對非法集資管制打擊的無縫銜接，形成防范打擊非法集資違法犯罪行為的強大合力。建立非法集資風險公示通報制度，對涉嫌非法集資風險的，及時進行公示通報；加強涉嫌非法集資單位和個人的約談警示，重點跟蹤監(jiān)控，實施聯(lián)合管控，跟進處置化解風險，切實發(fā)揮監(jiān)管防范效能。

(3)提高防范意識。非法集資資金的源頭在廣大群眾，群眾法治意識和防范能力的提高是一項長期性工程，需要常抓不懈。各職能部門要按照“誰執(zhí)法、誰普法”的原則，強化法律教育和防范宣傳。金融主管監(jiān)管、市場監(jiān)管、公檢法、基層鎮(zhèn)街和社區(qū)村居等各基層職能部門，應充分利用新聞媒體、微信微博、抖音快手等傳播媒介，同時深入村居社區(qū)、企事業(yè)單位、廣場商超等社會面，深入宣傳非法集資違法犯罪方面的法律法規(guī)，向群眾講透非法集資犯罪的危害性和風險性，提高群眾法治意識、防范意識和識別能力，引導群眾樹立正確的投資理念，自覺做到拒絕高利誘惑，自覺抵制遠離非法集資，積極舉報檢舉非法集資違法犯罪線索，依法理性維護自身權益，保障自身財產安全。

四、結語

始于1919年的龐氏騙局，經過100多年的時代變遷，無論幌子、道具、手段、方法如何衍化變幻，但經撥云見日的穿透分析，包括時至今日的各種金融噱頭，其拆東墻補西墻、擊鼓傳花式的非法集資的實質始終沒有多少改變。當前和未來一個時期內，非法集資問題仍將長期存在，防范打擊非法集資是一項長期性、系統(tǒng)性工程，我們要做好打持久戰(zhàn)的準備，加強研究，把握非法集資的規(guī)律特點，牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，堅持依法治理、綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理原則，加強頂層設計，完善治理機制，堅持“頂層+基層”、“傳統(tǒng)+現(xiàn)代”、“人力+科技”的基本思路，不斷汲取成功經驗，探索創(chuàng)新有益做法，繼續(xù)深入推進防范打擊非法集資犯罪各項工作，助力防范化解金融風險攻堅戰(zhàn)。