倪春樂(lè)，陳嘉鑫

(西南政法大學(xué)刑事偵查學(xué)院,重慶 401120)

恐怖主義是當(dāng)今影響世界和平與國(guó)家安寧的非傳統(tǒng)安全因素之一，也是世界各國(guó)重點(diǎn)治理的社會(huì)難題。[1]其在世界范圍內(nèi)的頻繁發(fā)生，嚴(yán)重沖擊了社會(huì)秩序,導(dǎo)致了民眾的心理恐慌。[2]從當(dāng)前的形勢(shì)看，我國(guó)的反恐斗爭(zhēng)雖然取得了階段性成果，但壓力依然較大，必須從應(yīng)激性處置向常態(tài)性防控的戰(zhàn)略逐步轉(zhuǎn)變。由于恐怖分子追求襲擊和破壞的“劇場(chǎng)效應(yīng)”，因此，城市地區(qū)將是今后防控和打擊恐怖活動(dòng)的重點(diǎn)陣地和區(qū)域。

此外，盡管從觀念和制度設(shè)計(jì)上我們倡導(dǎo)反恐要從政府主導(dǎo)型的“精英模式”向民眾社會(huì)合力的“參與模式”轉(zhuǎn)變[3]，但目前民眾參與反恐的現(xiàn)實(shí)途徑較為有限，公安機(jī)關(guān)自然是防控和打擊恐怖犯罪的主要力量之一，并具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。因此，中國(guó)反恐力量應(yīng)以公安機(jī)關(guān)警力資源為中心進(jìn)行布局?，F(xiàn)階段，仍存在著深入持久反恐的需要與警力資源總量不足的矛盾。可見(jiàn)，以特定城市為視點(diǎn)，探討在既有警力資源的背景下，如何通過(guò)優(yōu)化配置和科學(xué)布局，最大限度地發(fā)揮其在防控暴力恐怖犯罪方面的功能和作用，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、通過(guò)內(nèi)陸城市警力資源布局調(diào)整提升反恐防暴能力的宏觀背景

(一) 恐怖活動(dòng)轉(zhuǎn)型背景下內(nèi)陸城市的反恐角色凸顯

一直以來(lái)，我們都將邊疆地區(qū)作為反恐的前沿陣地和防控重點(diǎn),近年發(fā)生的暴恐犯罪大多集中在邊疆地區(qū)。但從北京、昆明等地發(fā)生的一系列暴恐事件看，受邊疆地區(qū)防控和打擊整體態(tài)勢(shì)的影響，恐怖勢(shì)力原有的活動(dòng)空間受到擠壓，暴恐分子開始采取遷徙式襲擊策略，即在不斷遷徙運(yùn)動(dòng)中積蓄力量，準(zhǔn)備條件，并伺機(jī)發(fā)動(dòng)襲擊，不僅威脅全球，亦是當(dāng)前我國(guó)反恐斗爭(zhēng)的巨大挑戰(zhàn)。[4]通過(guò)分析恐怖分子的遷徙活動(dòng)路線可以發(fā)現(xiàn)，從新疆經(jīng)由內(nèi)陸省市，再輾轉(zhuǎn)到沿海和陸路邊境出境，是恐怖分子較常選擇的路線。這些線路上的城市，一方面，其可能成為恐怖分子的藏匿點(diǎn)、落腳點(diǎn)、物資運(yùn)輸點(diǎn)或者犯罪信息交換點(diǎn)；另一方面，一旦其出境目的無(wú)法達(dá)成，便可能在沿途城市伺機(jī)發(fā)動(dòng)襲擊。正如昆明“3·01”事件所反映的情況，恐怖分子將云南作為泛西南地區(qū)的出境點(diǎn)，倘若其出境計(jì)劃無(wú)法實(shí)施，便會(huì)在西南片區(qū)就地進(jìn)行暴力恐怖活動(dòng)。更有研究顯示，由于新疆境內(nèi)反恐措施的加強(qiáng)，加之我國(guó)與中亞國(guó)家反恐合作力度的強(qiáng)化，基本切斷了境內(nèi)恐怖分子從新疆直接出境的可能。暴恐分子開始選擇迂回出境的線路，其通道設(shè)計(jì)先借助正常的新疆人口流動(dòng)與遷徙路線作為掩護(hù)，隨主流線路從新疆—蘭州—西安—河南南陽(yáng)，再以南陽(yáng)為分流點(diǎn)，從黑龍江、廣西或云南出境[5]。因此，在當(dāng)前境內(nèi)外恐怖勢(shì)力內(nèi)外勾連程度不斷加深的背景下，受中國(guó)國(guó)內(nèi)反恐形勢(shì)的影響，出境參加暴恐活動(dòng)成為了境內(nèi)一部分恐怖分子的選擇。而在其遷徙過(guò)程中，內(nèi)陸城市成為襲擊目標(biāo)的可能性也不斷攀升。如果說(shuō)以往的反恐過(guò)程中可以僅將注意力集中在少數(shù)西部邊疆地區(qū)的話，當(dāng)前的恐怖活動(dòng)已經(jīng)出現(xiàn)了由點(diǎn)及面的輻射。廣大內(nèi)陸城市不僅不能高枕無(wú)憂，一些地區(qū)卻因其特殊的地理位置成為反恐的前沿陣地。可以說(shuō)，內(nèi)陸城市在反恐中的角色地位開始凸顯。

(二)當(dāng)前內(nèi)陸城市在我國(guó)反恐體系中的重要地位及威脅程度分析

隨著我國(guó)西部大開發(fā)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃等的深入貫徹實(shí)施，內(nèi)陸城市近年來(lái)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁。C市作為我國(guó)內(nèi)陸城市的重要代表，經(jīng)濟(jì)、文化相對(duì)發(fā)達(dá)。城市內(nèi)部重要的基礎(chǔ)設(shè)施工程、標(biāo)志性建筑、重點(diǎn)單位等數(shù)量多。從恐怖分子追求社會(huì)影響和轟動(dòng)效應(yīng)的角度看，其具備作為襲擊目標(biāo)的基本要求。在具體地理位置及地貌條件上，C市山多、水多、橋多，適合人員藏匿和隱蔽。C市人口多，且居住密度大，交通樞紐、商業(yè)圈等眾多，一旦發(fā)生恐怖襲擊，其后果必然較為嚴(yán)重。巨大的人流、復(fù)雜的環(huán)境也給恐怖分子潛逃或遷徙提供了天然的掩護(hù)。同時(shí)，出入C市的卡口數(shù)量眾多，有多條重要高速公路可以進(jìn)出，這也增加了恐怖分子滲入及潛逃的機(jī)會(huì)。

由于我國(guó)大部分內(nèi)陸城市未曾受到過(guò)恐怖襲擊，在防控恐怖活動(dòng)的硬件與軟件方面不可避免地存在著一些薄弱環(huán)節(jié)。追求恐怖襲擊成功率與“劇場(chǎng)效應(yīng)”的恐怖分子可能會(huì)將注意力集中于內(nèi)陸城市，其面臨著恐怖襲擊的現(xiàn)實(shí)威脅。C市擁有著便利的交通條件，一旦恐怖分子在遷徙移動(dòng)中受挫，需要就地實(shí)施恐怖襲擊時(shí)，其就可能成為首選之地。同時(shí)，C市本身存在較大數(shù)量具有戰(zhàn)略影響力的特大工程、標(biāo)志性建筑、重要單位和場(chǎng)所，一旦遇襲將造成不可估量的人員、財(cái)產(chǎn)和戰(zhàn)略資源損失。此外，C市主城區(qū)目前有1個(gè)機(jī)場(chǎng)、5個(gè)火車站、5大商業(yè)圈、7個(gè)長(zhǎng)途汽車站，上述場(chǎng)所和區(qū)域人員密集且流動(dòng)性強(qiáng)，交通復(fù)雜，是防控的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

(三)警力資源布局優(yōu)化配置有助于提升暴恐犯罪的防控效益

張兆端教授最早在我國(guó)提出了公安經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，其是指政府及其職能部門將稀缺資源用于控制減少犯罪、維護(hù)社會(huì)治安秩序以及提供公共安全服務(wù)的活動(dòng)及效益。[6]將此概念用于分析暴恐案件中警力資源的合理配置，既可以完善公安經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)科體系，又具有現(xiàn)實(shí)的緊迫必要性。眾所周知，公安機(jī)關(guān)警力資源的有限性與其現(xiàn)實(shí)需求是一對(duì)在警務(wù)實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的矛盾，將一定量的警力資源按科學(xué)且最優(yōu)規(guī)則進(jìn)行配置，進(jìn)而最大限度地發(fā)揮其效益，是解決矛盾的可行之策。在反恐領(lǐng)域，要想打贏暴恐防控的主動(dòng)戰(zhàn)，需要大量的投入，其中包括警械武器裝備的更新，監(jiān)控、安檢等硬件設(shè)施的升級(jí)以及反恐人才的培養(yǎng)與訓(xùn)練。鑒于國(guó)家需要在各領(lǐng)域進(jìn)行發(fā)展，盡管我國(guó)對(duì)暴恐防控工作十分重視，但反恐經(jīng)費(fèi)終究是有限的，加之我國(guó)幅員遼闊，各地的發(fā)展重心與受暴恐活動(dòng)威脅的程度不同。除此之外，對(duì)恐怖活動(dòng)防控工作過(guò)量地投入，不僅無(wú)益于反恐成效的提升，還會(huì)擠占其他領(lǐng)域的資源。因此，國(guó)家在對(duì)反恐資源與經(jīng)費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的過(guò)程中，必須因地制宜，以每個(gè)城市實(shí)際的反恐需求為參考，利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，繪制恐怖活動(dòng)防控“三色圖”，用紅黃藍(lán)三色分別代表恐怖活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)、中風(fēng)險(xiǎn)區(qū)與低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，落實(shí)反恐分區(qū)分級(jí)分類差異化精準(zhǔn)防控策略，以反恐任務(wù)的輕重緩急為導(dǎo)向進(jìn)行合理配置，突出重點(diǎn)，而不能“平均用墨”。綜上，警力資源的優(yōu)化配置和科學(xué)布局必須建立在準(zhǔn)確評(píng)估暴恐犯罪防控的具體需求基礎(chǔ)上，即要分析特定時(shí)空中對(duì)象目標(biāo)的受威脅風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要科學(xué)研究既定警力資源量的“生產(chǎn)可能性邊界”(1)“生產(chǎn)可能性邊界”是經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)，意指一定量的資源所能產(chǎn)出的最大極限的目標(biāo)產(chǎn)品。在運(yùn)用警力資源防控暴恐犯罪的過(guò)程中，也必須了解特定警力資源的防控最大值，進(jìn)而才能作綜合調(diào)配。，充分利用先進(jìn)的技術(shù)裝備以促進(jìn)警力資源在安全保障中“動(dòng)態(tài)效率”的提升。

二、內(nèi)陸城市反恐防暴警力布局的缺陷分析

(一)警力資源分布的平面化與防控目標(biāo)等級(jí)化的矛盾

過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，邊疆地區(qū)是恐怖活動(dòng)的活躍地。由于C市深處內(nèi)陸地區(qū)，加之內(nèi)陸與邊疆地區(qū)交通不便利，因而甚少發(fā)生暴力恐怖犯罪。正是基于此，C市對(duì)暴力恐怖活動(dòng)的防控等級(jí)較低，缺乏專業(yè)化的反恐警種，不同地域的反恐警種以及各警種之間的協(xié)同性偏弱，人民群眾對(duì)暴力恐怖犯罪的防范意識(shí)淡薄。公安機(jī)關(guān)專注于對(duì)普通刑事犯罪的防控，警力資源也主要根據(jù)傳統(tǒng)刑事犯罪的特征進(jìn)行布局，呈現(xiàn)“點(diǎn)線二維”平面化的特點(diǎn)。隨著我國(guó)加大對(duì)邊疆地區(qū)恐怖勢(shì)力的打擊防控力度，恐怖勢(shì)力的行動(dòng)方式發(fā)生改變，遷徙式恐怖活動(dòng)將成為其主要選擇。另外，我國(guó)通過(guò)上海合作組織等加強(qiáng)了與中亞地區(qū)等周邊鄰國(guó)的反恐合作，在一定程度上增加了恐怖分子跨境勾連的難度。因此，暴恐勢(shì)力在遷徙途中可能隨時(shí)發(fā)動(dòng)恐怖襲擊。在此背景下，作為內(nèi)陸大型城市的C市，其面臨的暴恐活動(dòng)威脅反而有增大的趨勢(shì)和可能。在形式上，既包括獨(dú)狼式個(gè)人恐怖襲擊，也包括組織化的暴恐事件；暴恐襲擊的地點(diǎn)可能為廣場(chǎng)、商業(yè)圈、火車站、飛機(jī)場(chǎng)、長(zhǎng)途汽車站、碼頭等，具有極大的不確定性。由此可見(jiàn)，C市暴恐犯罪防控任務(wù)包括預(yù)防恐襲的發(fā)生、及時(shí)高效處置恐襲現(xiàn)場(chǎng)、降低無(wú)辜群眾的傷亡、維持恐襲現(xiàn)場(chǎng)的秩序等多層級(jí)的目標(biāo)。而警力資源的平面化對(duì)防控恐怖主義多等級(jí)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作用極為有限，需要探索“點(diǎn)線面三維”立體化的警力資源分布模式。

(二)警力布局功能預(yù)設(shè)的單一性與防控處置綜合目的的矛盾

當(dāng)前，我國(guó)公安機(jī)關(guān)的績(jī)效考核體系已基本形成并不斷完善，但不同的考核指標(biāo)所占的權(quán)重不盡相同，各地公安機(jī)關(guān)普遍以刑事案件的立案數(shù)、破案數(shù)、破案率等作為其工作的核心指標(biāo)。這導(dǎo)致在警力布局時(shí)明顯傾向于刑事案件，其預(yù)想的警察功能主要為打擊、懲治發(fā)案率、破案率較高的犯罪。針對(duì)此類犯罪，公安機(jī)關(guān)往往投入大量的經(jīng)費(fèi)，同時(shí)安排數(shù)量較多且業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的警察依照法定流程在規(guī)定時(shí)限內(nèi)進(jìn)行處理。因此，對(duì)于恐怖活動(dòng)犯罪發(fā)案率較低甚至常年零發(fā)案的內(nèi)陸城市，公安機(jī)關(guān)在思想上雖然能夠認(rèn)識(shí)到其存在的威脅，但迫于警力資源緊缺的現(xiàn)實(shí)，對(duì)防控恐怖犯罪的警力配置有限，并且這部分警力聚焦于恐怖犯罪發(fā)生后的迅速處置、偵破案件、抓獲犯罪嫌疑人等工作，對(duì)恐怖主義活動(dòng)的預(yù)防性警力儲(chǔ)備較少。這就導(dǎo)致恐怖襲擊一旦在內(nèi)陸城市發(fā)生，將會(huì)使部分市民產(chǎn)生內(nèi)心的恐慌，甚至在政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域產(chǎn)生多重不良影響。因此，針對(duì)暴恐活動(dòng)的防控處置工作在當(dāng)下就顯得尤為重要。防范與打擊恐怖活動(dòng)不僅需要大量的物力投入，更需要加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。[7]為此，公安機(jī)關(guān)需要與各地警察院校深化校局合作關(guān)系，培養(yǎng)反恐理論與實(shí)務(wù)人才，提升其特殊語(yǔ)言交流、信息識(shí)別、反恐行動(dòng)等能力，進(jìn)而拓展警力布局的功能，因地制宜，實(shí)現(xiàn)預(yù)防、控制、查處、偵查等功能的多元發(fā)展，尤其需要大力倡導(dǎo)、著力發(fā)展公安機(jī)關(guān)反恐預(yù)防這類薄弱功能。同時(shí)，還應(yīng)探索建立一個(gè)長(zhǎng)效性恐怖襲擊預(yù)警預(yù)防和應(yīng)急處置機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事前預(yù)警、事中處置與事后偵查等環(huán)節(jié)的高度銜接，以實(shí)現(xiàn)最大限度地防控恐怖活動(dòng)的目標(biāo)為導(dǎo)向，優(yōu)化警力資源布局，進(jìn)而適應(yīng)更具綜合性的暴恐案(事)件防控處置的系統(tǒng)要求。

(三)警力布局的常態(tài)化與防控情勢(shì)動(dòng)態(tài)性的矛盾

根據(jù)公安經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，公安工作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)雙重效益，需要進(jìn)行供求關(guān)系、收入與開支、成本與收益的綜合分析。公平正義、懲惡揚(yáng)善是公安機(jī)關(guān)的價(jià)值追求，但其工作的效益也是其樹立權(quán)威與公信力的重要因素。各地公安機(jī)關(guān)為了提升自身工作的效益，傾向于將大量警力配置在刑事案件偵破等關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及社會(huì)面防控的薄弱領(lǐng)域。這種常態(tài)化的警力布局模式能夠?qū)撛诘倪`法犯罪分子形成心理震懾效應(yīng)并約束規(guī)范其行為，達(dá)到不戰(zhàn)而屈人之兵的預(yù)防效果與迅雷不及掩耳之勢(shì)的處置效果，用最少的資源投入獲得最大的工作成效。從刑事案件偵查的大數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)，以C市為代表的內(nèi)陸城市傳統(tǒng)的刑事犯罪類型具有顯著的時(shí)空分布特征。比如“兩搶一盜”等傳統(tǒng)侵財(cái)犯罪，其發(fā)案時(shí)空都有規(guī)律可循，新型詐騙發(fā)生在網(wǎng)絡(luò)虛擬空間內(nèi)的比例較高等。而依據(jù)各警種的職責(zé)分工不同，C市各專業(yè)警種時(shí)常布局于各類型犯罪的高發(fā)時(shí)段與場(chǎng)域，呈現(xiàn)著常態(tài)化的特點(diǎn)。但恐怖主義犯罪與普通的刑事犯罪存在顯著的區(qū)別，其隨機(jī)性較強(qiáng)，沒(méi)有固定的犯罪地點(diǎn)，有時(shí)甚至?xí)谕粋€(gè)時(shí)段內(nèi)多點(diǎn)發(fā)生，恐怖分子在實(shí)施恐怖襲擊后會(huì)想方設(shè)法地迅速逃跑。因此，暴恐活動(dòng)防控的警力布局需要保持一定的靈活性與機(jī)動(dòng)性，讓暴恐分子無(wú)法摸透警力的布局規(guī)律，因時(shí)而異，因事而變，動(dòng)態(tài)部署調(diào)整，并與視頻監(jiān)控等技術(shù)防控措施相結(jié)合，織密防控網(wǎng)絡(luò)。單純依賴靜態(tài)的警力部署難以與恐怖活動(dòng)犯罪案件情勢(shì)的動(dòng)態(tài)性發(fā)展相適應(yīng)。

三、基于類型化的反恐防暴警力布局模式構(gòu)建

在對(duì)警力資源已有的研究成果中，有學(xué)者運(yùn)用DEA投影公式來(lái)研究警力資源配置效率，有學(xué)者應(yīng)用多元線性回歸模型進(jìn)行警力資源配置研究，有學(xué)者在公共品供給視角下嘗試運(yùn)用多種手段提高警力配置的效率，還有學(xué)者將人力資本理論納入警力資源優(yōu)化配置的研究范疇。學(xué)者們綜合運(yùn)用定性及定量的方法對(duì)警力資源優(yōu)化配置問(wèn)題，開展了廣泛而深入的研究，這對(duì)提升警力在犯罪防控中的效能有很大價(jià)值。但正如前文所述，在一定意義上，暴恐犯罪防控與普通犯罪有質(zhì)的差異，因此必須在遵循警力資源配置一般規(guī)律和原理的基礎(chǔ)上，立足當(dāng)前恐怖活動(dòng)防控的現(xiàn)實(shí)需求，按照問(wèn)題導(dǎo)向布局警力資源，才能滿足常態(tài)反恐、防恐的要求。

(一)對(duì)“反恐警力資源”的深度認(rèn)識(shí)是合理布局的前提

“警力”是指各警察部門以警察的數(shù)量和質(zhì)量為基礎(chǔ)，通過(guò)使用不同的警務(wù)裝備、技戰(zhàn)術(shù)而形成的總體戰(zhàn)斗力。而反恐警力則是指需要承擔(dān)反恐任務(wù)的警察力量，主要包括普遍警察、行業(yè)警察、武警等。鑒于各警種反恐職責(zé)任務(wù)以及反恐能力水平的差異，為應(yīng)對(duì)各地不同的“恐情”，提升反恐防暴處突的效率，反恐力量在不斷整合的同時(shí)，也急需分層分級(jí)地進(jìn)行布局。

從力量類型劃分來(lái)看，我國(guó)的反恐警力資源主要分布為精英力量、中堅(jiān)力量、輔助力量與基礎(chǔ)力量四個(gè)層面。精英力量主要包括公安機(jī)關(guān)的特警隊(duì)與人民武裝警察部隊(duì)的特戰(zhàn)隊(duì)，其警力規(guī)模雖然最小，但反恐能力水平高超，技術(shù)裝備精良，是應(yīng)對(duì)處置恐怖活動(dòng)的精銳力量；中堅(jiān)力量不僅包括公安機(jī)關(guān)的反恐、治安、刑偵、交管等警種，也包含人民武裝警察部隊(duì)的內(nèi)衛(wèi)等警種，其警力規(guī)模較大，專業(yè)化反恐水平較高；輔助力量指的是起幫助、保障作用的力量，包括輔警、公安機(jī)關(guān)中的后勤裝備、情報(bào)、法制以及安檢員、特保人員、保安等力量；基礎(chǔ)力量是反恐中最廣泛存在的基層群體，不僅包括公安派出所民警、行業(yè)公安機(jī)關(guān)民警，也包括人民群眾、基層組織、社會(huì)團(tuán)體等，其規(guī)模巨大，在反恐中起基石作用。要從最廣泛的意義上認(rèn)識(shí)“反恐警力資源”的范疇，它包含了以警察力量為中心，以一定結(jié)構(gòu)聯(lián)接的參與反恐警務(wù)活動(dòng)的社會(huì)力量為外延的所有資源。從這個(gè)角度看，反恐警力資源布局的優(yōu)化不僅指專門警察隊(duì)伍的布局調(diào)整，也包含對(duì)反恐警察力量與社會(huì)力量協(xié)同模式及聯(lián)動(dòng)方式的創(chuàng)造性建構(gòu)。只有進(jìn)一步深化對(duì)反恐“警力資源”內(nèi)涵、外延的認(rèn)知，才能通過(guò)調(diào)整結(jié)構(gòu)化布局發(fā)揮反恐目標(biāo)導(dǎo)向的最大效能。

(二)“結(jié)構(gòu)—功能”視野下警力資源立體布局的基本框架

結(jié)構(gòu)功能主義理論是一門研究社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)功能及其結(jié)構(gòu)的社會(huì)學(xué)理論。[8]該理論認(rèn)為，假如希望社會(huì)能夠持續(xù)向前發(fā)展，就需要找到一種手段優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)，從而滿足社會(huì)主體“人”的需求。同理，如果尋求國(guó)家安全能夠得到保障，社會(huì)秩序可以得到維護(hù)，就需要通過(guò)一種方式優(yōu)化配置警力資源，從而滿足社會(huì)大眾的安全需要。而這種方式就需要我們?cè)诔浞稚疃日J(rèn)識(shí)“警力資源”的前提下，對(duì)警力資源進(jìn)行合理科學(xué)的立體布局。根據(jù)《反恐怖主義法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府設(shè)立反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本地區(qū)反恐怖主義工作。公安機(jī)關(guān)是依法開展反恐怖主義工作的重要力量，但絕非唯一力量。這就意味著，在反恐警力資源的布局上，公安機(jī)關(guān)的反恐警力資源不僅要注重內(nèi)部?jī)?yōu)化，也要注重同其他承擔(dān)反恐怖工作職責(zé)主體的協(xié)同配合，通過(guò)各方力量的結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)反恐資源的功能最大化。公安機(jī)關(guān)的反恐力量與其他主體開展合作不僅有法律上的支持，還與“第三方警務(wù)”的理念不謀而合。為了預(yù)防和減少恐怖活動(dòng)犯罪，“警方努力說(shuō)服或迫使非犯罪方，諸如衛(wèi)生檢查員、業(yè)主、學(xué)校擔(dān)負(fù)起預(yù)防和控制犯罪的責(zé)任”[9]。公安機(jī)關(guān)的反恐防暴工作要增強(qiáng)所有相關(guān)主體間的耦合性，構(gòu)建反恐防暴共同體，進(jìn)一步發(fā)揮輔助型警力的作用。

就C市而言，C市公安局內(nèi)設(shè)有反恐總隊(duì)這樣的專業(yè)反恐警種，各縣、分局下設(shè)有反恐支(大)隊(duì)。此外，C市的公安派出所、交巡警、特警等機(jī)構(gòu)、警種各司其職，與反恐專業(yè)部門協(xié)同推進(jìn)恐怖主義防控工作。鑒于恐怖主義犯罪具有暴力性、突發(fā)性、隱蔽性等特點(diǎn)，單純依靠公安機(jī)關(guān)難以實(shí)現(xiàn)防控的目標(biāo)，所以還要借助于武警、醫(yī)療部門等非公安力量。此外，在恐怖勢(shì)力不斷強(qiáng)化隱蔽性的背景下，為了有效破解其“藏身于民”而不易被發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，有必要調(diào)動(dòng)民眾力量，形成專門工作與群眾路線相結(jié)合的有效途徑，深入推進(jìn)“民意主導(dǎo)警務(wù)”。當(dāng)前，C市形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、各部門齊抓共管、社會(huì)力量共同參與的立體化防控恐怖活動(dòng)的格局，以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)形成的多層級(jí)警力擔(dān)負(fù)著滿足人民群眾美好生活中安全需要的重任。

(三)警力資源優(yōu)化布局的基本類型及模式

1.總體警力布局與工作模式?？植乐髁x犯罪與其他犯罪有著顯著的區(qū)別?？植阑顒?dòng)犯罪發(fā)案數(shù)以及頻率明顯低于普通刑事犯罪，而其造成的社會(huì)影響卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后者，具有強(qiáng)大的“劇場(chǎng)效應(yīng)”。就案件本身而言，其復(fù)雜性與普通刑事犯罪相比也不可同日而語(yǔ)。在以上多重因素的共同作用下，為有效應(yīng)對(duì)恐怖活動(dòng)犯罪，需要構(gòu)建立體化的防控體系，配置更多的警察力量。而C市以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，總體上形成了“市—區(qū)、縣”兩級(jí)反恐警務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在全市各區(qū)域均分布有警力，基本實(shí)現(xiàn)了反恐的全覆蓋。基于內(nèi)陸恐怖主義襲擊具有隨機(jī)性、突發(fā)性的特點(diǎn)，C市的反恐警力資源采取了24小時(shí)全天候不間斷聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)的工作模式，并根據(jù)全市不同區(qū)域地點(diǎn)的反恐風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，配置不同類型的警種、不同數(shù)量與層次的警力。

2.局部重點(diǎn)區(qū)域處置與支援型警力布局模式。當(dāng)前的恐怖活動(dòng)具有顯在的意識(shí)形態(tài)性和政治目的性，其發(fā)動(dòng)恐怖襲擊的直接目的就是要營(yíng)造社會(huì)恐慌的氛圍?？植酪u擊實(shí)際上是一個(gè)“理性”的選擇過(guò)程，它是對(duì)目標(biāo)的脆弱性及襲擊的預(yù)期損失進(jìn)行綜合考量的結(jié)果。[10]因此，為擴(kuò)大社會(huì)影響力、制造社會(huì)恐慌，恐怖分子往往會(huì)精心選擇暴力恐襲的地點(diǎn)，火車站、機(jī)場(chǎng)、碼頭、廣場(chǎng)、商業(yè)區(qū)等人群聚集或者具有象征意義的地區(qū)就成為了其重點(diǎn)襲擊的目標(biāo)。因此，為最大限度地防控暴恐活動(dòng)，各地防控力量安排不宜“平均用力”，應(yīng)在對(duì)各區(qū)域的暴恐風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分級(jí)評(píng)估的基礎(chǔ)上，合理科學(xué)地配置警力等暴恐防控力量。

以C市市內(nèi)的火車站為例，為提升防控恐怖犯罪的質(zhì)效，首先，指揮體系上應(yīng)建立完善的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)統(tǒng)一組織指揮體系，設(shè)立聯(lián)勤指揮部，下設(shè)明確責(zé)任到人的指揮體系，強(qiáng)化指揮效能。指揮人員應(yīng)落實(shí)“靠前指揮”的理念，隨時(shí)掌握火車站區(qū)域內(nèi)前方一線的實(shí)時(shí)情況。其次，可探索推進(jìn)“防線反恐理論”(2)防線反恐理論的基本原理就是，建立防出線、防入線、隔離線等各條防線。防出線是指在恐怖主義犯罪的多發(fā)地劃出一道反恐防線，防止恐怖主義分子逃竄出這條防線外實(shí)施恐怖主義活動(dòng)；防入線指的是在未發(fā)生恐怖主義犯罪的區(qū)域設(shè)立防線，防止恐怖主義分子流竄入該區(qū)域進(jìn)行作案；隔離線就是指防止兩個(gè)及兩個(gè)以上區(qū)域的恐怖主義分子進(jìn)行串聯(lián)、聯(lián)手、結(jié)伙作案而設(shè)置的反恐防線。的實(shí)戰(zhàn)化運(yùn)用，建立區(qū)塊化、圈際協(xié)同的反恐防線體系；最后，可探索建立網(wǎng)格化的管理體系，通過(guò)警力資源管理的扁平化，降低警力聯(lián)動(dòng)的時(shí)間損耗，提升警力效能。因此，針對(duì)火車站這樣的復(fù)雜重點(diǎn)場(chǎng)所，應(yīng)建立“派出所基礎(chǔ)控面、交巡警巡線、特警屯警、公安民警與武警聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)巡邏”的總體工作機(jī)制。

根據(jù)暴恐犯罪防控的實(shí)際需求以及空間分布的現(xiàn)實(shí)情況，火車站警力布局需要優(yōu)化警務(wù)崗?fù)げ季?，增加重點(diǎn)區(qū)域崗?fù)?shù)量。在具體警力配置上，火車站應(yīng)構(gòu)建民警、武警、特警、輔警、特保隊(duì)員、安檢員在內(nèi)的多層級(jí)反恐力量。其中，將特警作為核心處置力量，將武警作為外圍警戒力量，轄區(qū)派出所民警主要負(fù)責(zé)人流引導(dǎo)疏散及善后工作，輔警和特保人員作為輔助力量，安檢員負(fù)責(zé)隨機(jī)性物品和可疑人員查驗(yàn),同時(shí)應(yīng)根據(jù)高峰和平峰情況作科學(xué)調(diào)整。

此外，在社會(huì)力量的統(tǒng)籌和參與方面，應(yīng)考慮將火車站附近的消防中隊(duì)、醫(yī)院、街道辦事處等單位納入暴恐事件防控的力量體系中，加強(qiáng)配合演練與協(xié)同應(yīng)對(duì)。一旦暴恐事件發(fā)生，可啟動(dòng)反恐三級(jí)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制以及“一三五”快速反應(yīng)工作機(jī)制(3)“一三五”快速反應(yīng)工作機(jī)制是一種警務(wù)術(shù)語(yǔ)，指的是應(yīng)對(duì)緊急突發(fā)事件時(shí)，警察應(yīng)盡量做到：“一分鐘反應(yīng)，三分鐘到場(chǎng)，五分鐘處置完畢”。。警力資源應(yīng)按照應(yīng)急預(yù)案成立指揮組、疏散警戒組、抓捕組、搶險(xiǎn)救援組、情報(bào)信息組、通信聯(lián)絡(luò)組、后勤保障組、救援及善后工作組等小組，各負(fù)其責(zé)，確保反恐防暴預(yù)防及應(yīng)急處置的高效、流暢。

警力配置應(yīng)根據(jù)區(qū)域重點(diǎn)的情況有所差異。如從火車站正面入口到候車廳的范圍因人流大、情況復(fù)雜，且突發(fā)狀況處置時(shí)效性強(qiáng)，應(yīng)重點(diǎn)安排警力資源。在火車站地下廣場(chǎng)、公交樞紐車站、售票大廳等人群匯集區(qū)也需重點(diǎn)安排警力負(fù)責(zé)防控。除上述常態(tài)化警力布局外，火車站還需配置相當(dāng)數(shù)量的機(jī)動(dòng)警力負(fù)責(zé)及時(shí)增援、協(xié)助。除了人員配備外，還需根據(jù)防控區(qū)域空間大小及道路狀況配備一定數(shù)量的警用車輛，以強(qiáng)化快速反應(yīng)效能。此外，在警械武器配置方面，應(yīng)保證警察及其警務(wù)輔助力量配備有鋼叉、盾牌、單警裝備等警械，不同警種視情持有沖鋒槍、步槍、防爆槍、手槍等各類武器，現(xiàn)場(chǎng)還需配置防爆毯、防爆桶、安檢儀等工具設(shè)備。應(yīng)依托智能化防控體系建設(shè)，探索建立覆蓋火車站的外圍封控系統(tǒng)、重要路口人臉識(shí)別系統(tǒng)等警務(wù)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)控照明全覆蓋。總之，要通過(guò)人防、物防、技防等措施綜合系統(tǒng)地設(shè)計(jì)、運(yùn)用，優(yōu)化升級(jí)車站的暴恐防控質(zhì)效，嚴(yán)控突發(fā)事件。

世界范圍內(nèi)的恐怖襲擊實(shí)例表明，機(jī)場(chǎng)、飛機(jī)等是恐怖分子首選的襲擊目標(biāo)之一。因此，對(duì)城市暴恐犯罪防控而言，機(jī)場(chǎng)及其相關(guān)區(qū)域必然是重點(diǎn)。在力量布局上，機(jī)場(chǎng)防控暴恐活動(dòng)應(yīng)依托機(jī)場(chǎng)公安局下設(shè)的指揮中心、航站區(qū)派出所、交警隊(duì)、特警隊(duì)等部門，將特警、派出所民警、指揮中心民警、交警、武警等警察力量定位為反恐的主要力量。明確保安、安檢員、輔警等非正式警察力量在機(jī)場(chǎng)反恐安保中的職責(zé)。在民航機(jī)場(chǎng)公安局的指揮負(fù)責(zé)下，借助交警隊(duì)、特警隊(duì)、派出所等部門內(nèi)設(shè)的分控中心，上級(jí)指揮，層層傳導(dǎo)，下級(jí)執(zhí)行，形成“上面千條線，下面一張網(wǎng)”的聯(lián)動(dòng)格局。同時(shí)，機(jī)場(chǎng)應(yīng)在特警、武警隊(duì)伍中設(shè)立“三人快反”小組。3人分別充當(dāng)指揮員、鋼叉手、盾牌手的角色，確保配備單警裝備及其他警械武器，達(dá)到快速反應(yīng)與快速處置的效果。在動(dòng)態(tài)巡防方面，派出所民警、輔警可駕駛電瓶車在航站樓內(nèi)進(jìn)行巡邏；交警、輔警應(yīng)配備摩托車，負(fù)責(zé)在航站樓外的主干道上進(jìn)行巡邏及查處交通違法行為等，同時(shí)注意發(fā)現(xiàn)可疑人員和重點(diǎn)車輛。機(jī)場(chǎng)的警力布局也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況配備一定的機(jī)動(dòng)警力，用于應(yīng)急增援和補(bǔ)缺。

機(jī)場(chǎng)內(nèi)部各區(qū)域的涉恐風(fēng)險(xiǎn)也有所差異，應(yīng)根據(jù)人流密度、交通流量、區(qū)域構(gòu)造等因素評(píng)估確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，進(jìn)而布局警力和防控預(yù)案。比如機(jī)場(chǎng)出發(fā)層各出發(fā)口的人流眾多，各類車輛可以停靠逗留但無(wú)需安檢，人員相對(duì)密集但缺乏必要引導(dǎo)，開放時(shí)間長(zhǎng)也便于涉恐人員提前踩點(diǎn)觀察，因而可能潛藏較大的安全風(fēng)險(xiǎn)。所以，圍繞出發(fā)層的進(jìn)出口應(yīng)重點(diǎn)布局警力資源。具體配置上，應(yīng)安排民警、輔警、安檢人員、機(jī)場(chǎng)護(hù)衛(wèi)人員，設(shè)置防爆安檢點(diǎn)，配備鋼叉與盾牌等警械，進(jìn)出口附近可以分別配備特警“三人快反”小組以及武警“三人快反”小組。此外，機(jī)場(chǎng)大巴、出租車等車輛?？康恼军c(diǎn)、機(jī)場(chǎng)地鐵站附近也存在一定的暴恐風(fēng)險(xiǎn)。

為了提升防暴反恐處突的效率，機(jī)場(chǎng)可以探索建立健全聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制：以“三人快反”小組作為聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制的排頭兵，根據(jù)機(jī)場(chǎng)實(shí)際情況，配備一定數(shù)量的武警小組以及特警小組，實(shí)行“一三五”快速反應(yīng)工作機(jī)制。

依靠上述警力，機(jī)場(chǎng)可以嘗試采用如下反恐防暴警力運(yùn)行模式：武警、特警攜帶警犬平均每1到2小時(shí)進(jìn)行一次聯(lián)合巡邏；指揮中心負(fù)責(zé)24小時(shí)全天候的視頻監(jiān)控；交警利用外圍攝像頭進(jìn)行視頻巡邏；航站樓外設(shè)立多個(gè)圓形隔離球，防止車輛沖撞闖入人行道，導(dǎo)致人民群眾出現(xiàn)傷亡的情況；利用其配備的新式防暴車充當(dāng)阻截器，防止外物沖撞以及槍彈射擊，提升該機(jī)場(chǎng)的反恐防暴以及應(yīng)急處突水平；將派出所民警的主要職責(zé)設(shè)定為疏散人群、維持現(xiàn)場(chǎng)秩序；明確保安、輔警、安檢員在警察反恐防暴中的作用。同時(shí)，應(yīng)定期、不定期地開展安全演練，以提升各部門應(yīng)對(duì)暴恐事件的實(shí)戰(zhàn)化水平。

此外，針對(duì)通往C市機(jī)場(chǎng)道路單一的實(shí)際情況，機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)主要可以通過(guò)以下兩種配置警力的方式對(duì)該機(jī)場(chǎng)路進(jìn)行反恐防暴。一方面，機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)可以借助監(jiān)控?cái)z像頭捕捉有遮擋號(hào)牌等行為的可疑車輛，指揮中心發(fā)出警報(bào)并及時(shí)進(jìn)行預(yù)警，民警盡量在車輛靠近機(jī)場(chǎng)航站樓前迅速主動(dòng)地查證該車輛是否準(zhǔn)備實(shí)施恐怖主義犯罪；另一方面，在接到群眾報(bào)警后，機(jī)場(chǎng)公安民警需要根據(jù)線索跟蹤可疑車輛，在交通卡口進(jìn)行布控，及時(shí)攔截相關(guān)可疑車輛，開展落地排查工作。

3.跨區(qū)域協(xié)調(diào)型警力布局模式。根據(jù)前述內(nèi)容可知，C市公安局因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)發(fā)生暴恐的等級(jí)情況，部署不同類型、層次以及數(shù)量的警力。暴恐案事件發(fā)生后，當(dāng)一個(gè)地區(qū)的常態(tài)化警力不足時(shí)，可以盡快調(diào)派機(jī)動(dòng)性警力參與反恐防暴處突工作。跨區(qū)域協(xié)調(diào)的警力布局既考量了不同區(qū)域暴恐事件風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的差異，又能發(fā)揮警力資源扁平結(jié)構(gòu)下的快速聯(lián)動(dòng)特點(diǎn)。實(shí)踐中，當(dāng)某一區(qū)域承受的暴恐事件風(fēng)險(xiǎn)和壓力超過(guò)了其既有警力資源處置能力時(shí)，該地就可根據(jù)極為簡(jiǎn)化的程序請(qǐng)求跨地緊急支援。這種跨區(qū)域協(xié)調(diào)型警力模式能夠打破空間的局限和傳統(tǒng)的“塊塊分割”限制，有助于不同區(qū)域警力通力合作，攜手開展反恐防暴處突，提升快速應(yīng)對(duì)的效果。

(四)發(fā)揮排隊(duì)論在反恐防暴警力優(yōu)化配置中的作用

排隊(duì)論屬于運(yùn)籌學(xué)的范疇，其主要通過(guò)對(duì)服務(wù)的時(shí)長(zhǎng)與服務(wù)對(duì)象的到來(lái)等要素進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，總結(jié)出排隊(duì)長(zhǎng)度、等待時(shí)間等指標(biāo)的數(shù)量規(guī)律，進(jìn)而根據(jù)規(guī)律再次引導(dǎo)服務(wù)對(duì)象、優(yōu)化升級(jí)服務(wù)的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。[11]排隊(duì)論能夠優(yōu)化社會(huì)公共服務(wù)系統(tǒng)，目前該理論的應(yīng)用領(lǐng)域廣泛。公安機(jī)關(guān)的反恐防暴工作可以看作公安機(jī)關(guān)反恐力量為人民群眾提供社會(huì)安全服務(wù)產(chǎn)品的行為。將排隊(duì)論的數(shù)學(xué)模型應(yīng)用于反恐防暴實(shí)戰(zhàn)中，將極大地優(yōu)化警力布局，提升公安機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)恐怖主義案(事)件的處置效率。因此，將排隊(duì)論中的M/M/1/∞的單服務(wù)臺(tái)模型與M/M/N/∞的多服務(wù)臺(tái)模型應(yīng)用于反恐處突行動(dòng)中存在較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)可能性。排隊(duì)論中的M/M/1/∞的單服務(wù)臺(tái)模型與反恐防暴處突中只有一個(gè)專案組的情況相對(duì)應(yīng)，往往適用于同一時(shí)間同一區(qū)域內(nèi)單個(gè)恐怖主義案(事)件發(fā)生的情形(見(jiàn)圖1)。

圖1M/M/1/∞反恐排隊(duì)模型(4)本文圖形皆來(lái)源于劉忠軼，胡晨望，譚坤，高巖.基于排隊(duì)論的反恐警力優(yōu)化配置策略研究[J].數(shù)據(jù)分析與知識(shí)發(fā)現(xiàn)，2018，(10)：37-45.

排隊(duì)論中的M/M/N/∞的多服務(wù)臺(tái)模型對(duì)應(yīng)在反恐防暴處突中有多個(gè)專案組的情形，其通常應(yīng)用于一個(gè)區(qū)域內(nèi)多點(diǎn)同時(shí)或在較短時(shí)間內(nèi)先后發(fā)生多次恐怖主義襲擊的情況(如圖2所示)。

圖2M/M/N/∞反恐排隊(duì)模型

根據(jù)排隊(duì)論狀態(tài)平衡、系統(tǒng)容量有限制模型、顧客源有限模型等相關(guān)公式以及算例分析得出以下結(jié)論：暴恐事件的發(fā)生頻率、公安機(jī)關(guān)處置暴恐襲擊的效率、反恐防暴需要消耗的成本、未及時(shí)處置恐怖主義襲擊案(事)件產(chǎn)生的損失等因素，綜合影響著在反恐防暴處突行動(dòng)中公安機(jī)關(guān)警力最優(yōu)數(shù)量的確定；公安機(jī)關(guān)的反恐排隊(duì)論能夠優(yōu)化公安機(jī)關(guān)反恐警力的配置；排隊(duì)論中的M/M/N/∞的多服務(wù)臺(tái)模型與M/M/1/∞的單服務(wù)臺(tái)模型相比，在警力配置效率以及反恐防暴處突效率方面更具優(yōu)勢(shì)。由于恐怖主義案(事)件一旦發(fā)生，就會(huì)造成嚴(yán)重的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)影響，所以，公安機(jī)關(guān)需要加大反恐防暴工作中的人、財(cái)、物保障，在編制的限度內(nèi)，盡可能引進(jìn)高素質(zhì)警力。除此之外，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)完善智慧警務(wù)建設(shè)，推動(dòng)信息化、立體化的治安防控體系的建立[12]，將視頻監(jiān)控、人像識(shí)別等技術(shù)手段推廣應(yīng)用在反恐防暴處突工作中，探索開發(fā)反恐防暴智慧系統(tǒng)，助推反恐防暴處突工作提質(zhì)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)警力的無(wú)增長(zhǎng)改善目標(biāo)。

另外，還應(yīng)當(dāng)將情報(bào)信息等軟性資源納入警力資源優(yōu)化布局的范疇，著力提升警務(wù)人員的反恐情報(bào)工作能力，以更好地引導(dǎo)反恐防暴警務(wù)實(shí)踐。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部需要深度應(yīng)用情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)，主動(dòng)收集、細(xì)致分析、深入解讀、精心使用情報(bào)信息對(duì)暴恐威脅進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)估，堅(jiān)持情報(bào)信息導(dǎo)向的反恐預(yù)防和處置偵查工作，提高反恐警務(wù)工作的效能。要在國(guó)家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下建立健全反恐情報(bào)體系，以總體國(guó)家安全觀為引領(lǐng)，加強(qiáng)反恐情報(bào)體系的法治化，推進(jìn)反恐情報(bào)體系的一體化，實(shí)現(xiàn)反恐情報(bào)體系的智能化。同時(shí)，要發(fā)揮普通民眾的情報(bào)源作用，織密反恐情報(bào)網(wǎng)絡(luò)，吸納社會(huì)民眾參與反恐情報(bào)收集工作，建立反恐情報(bào)反饋機(jī)制，構(gòu)建反恐情報(bào)共同體，有效支撐警力資源配置和反恐應(yīng)用。