王春業(yè)

十九屆四中全會通過的《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”），對“加強對法律實施的監(jiān)督”問題專門作了頂層設(shè)計，明確提出：“加強對法律實施的監(jiān)督。保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權(quán)益得到切實保障，堅決排除對執(zhí)法司法活動的干預(yù)。拓展公益訴訟案件范圍。加大對嚴重違法行為處罰力度，實行懲罰性賠償制度，嚴格刑事責(zé)任追究。加大全民普法工作力度，增強全民法治觀念，完善公共法律服務(wù)體系，夯實依法治國群眾基礎(chǔ)。各級黨和國家機關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊法學(xué)法守法用法，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險的能力”①詳見《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。?！稕Q定》對法律實施的監(jiān)督提出了新要求，作出了制度安排，提出了多項重要舉措。本文以研究《決定》為基礎(chǔ)，對相關(guān)具體制度設(shè)計、機制構(gòu)建的完善進行闡釋，以更好地貫徹十九屆四中全會精神，加強對法律實施的監(jiān)督。

一、對相關(guān)概念的厘清與理解

首先，有必要對相關(guān)概念作出界定，當然，這種界定不是教科書式的嚴格定義，而是一種理解性的解釋。

（一）關(guān)于法律實施

中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，目前，無法可依的問題已得到解決，但執(zhí)法司法領(lǐng)域仍然存在一些亟待解決的突出問題，“世不患無法，而患無必行之法”①〔漢〕桓寬：《鹽鐵論·申韓》。，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象還比較嚴重。為此，習(xí)總書記強調(diào)指出：“如果有了法律而不實施，束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事”②劉礪兵：《加快完善五大體系 全面推進依法治國》，http：//theory.people.com.cn/n1/2020/0211/c40531-31580709.html，人民網(wǎng)，2020年3月25日訪問?！，F(xiàn)在工作的重點不是立法問題，而是法律實施問題，加強法律實施，加強對法律實施的監(jiān)督，是我國在法律體系建成后需要重點做的工作。

法律實施本身是一個內(nèi)涵非常豐富的概念，學(xué)界對其有不同的界定。劉鵬博士認為，從法的運行角度看，包括立法、執(zhí)法、司法、守法，其中，除了立法外，執(zhí)法、司法和守法都屬于法律實施問題；從法治建設(shè)內(nèi)容的角度看，包括有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，其中，除了有法可依屬于立法問題外，有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究都屬于法律實施問題；從法律實施方式角度看，法律實施有對法律的主動實施和對法律的非主動實施，法律的主動實施主要是公民的自覺守法，而法律的非主動實施，主要是在出現(xiàn)違法情形時的強制執(zhí)法，兩者都屬于法律實施問題；從法律實施的主體角度看，法律實施包括行政機關(guān)的執(zhí)法行為、監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察行為、司法機關(guān)的法律適用行為，以及公民法人和其他組織的守法行為。③參見劉鵬：《法律實施的基本范疇論綱》，《江漢論壇》2017年第6期。

（二）關(guān)于對法律實施的監(jiān)督及監(jiān)督路徑

法律要得到實施，除了各個法律實施主體各司其職、自覺執(zhí)法、司法、守法外，還需要加強外部的監(jiān)督。而所謂監(jiān)督的路徑，主要側(cè)重于監(jiān)督的措施和方法。實踐中，我國已經(jīng)探索了不少有效方法，學(xué)界對監(jiān)督以及監(jiān)督的方法也有不少研究，包括從總體上對法律實施監(jiān)督進行研究的成果④例如，全國人大常委會辦公廳研究室編寫的《我國當前法律實施的問題和對策》（中國民主法制出版社1997年版）；謝士文等的《我國法律實施問題研究》（中國法制出版社1999年版）；朱景文主編的《中國法律發(fā)展報告 2011：走向多元化的法律實施》（中國人民大學(xué)出版社2011年版）；劉作翔主編的《法律實施的理論與實踐研究》（社會科學(xué)文獻出版社2012版）；江必新主編的《中國法治實施報告》等。，和從各個相關(guān)領(lǐng)域?qū)Ψ蓪嵤┍O(jiān)督進行研究的成果，后者又具體包括：人大對法律實施的監(jiān)督⑤代表性成果有：卓越的《地方人大監(jiān)督機制研究》（人民出版社2002年版）；林伯海的《人民代表大會監(jiān)督制度的分析與建構(gòu)》（中國社會科學(xué)出版社2004年版）；程湘清的《論人大監(jiān)督權(quán)》（中國民主法制出版社2007年版）；李云霖的《人大監(jiān)督權(quán)優(yōu)效運行機制研究》（山東人民出版社2012年版）；姜起民的《實然與應(yīng)然：人大對法院的監(jiān)督關(guān)系研究》（吉林大學(xué)出版社2012年版）；秦前紅等的《地方人大監(jiān)督權(quán)》（法律出版社2013年版）；謝小劍的《人大監(jiān)督司法實施制度研究》（中國政法大學(xué)出版社2014年版）；劉一純的《人大監(jiān)督的實效考察與優(yōu)效機制研究》（中國社會科學(xué)出版社2014年版）等。、司法機關(guān)對法律實施的監(jiān)督⑥就法院的監(jiān)督而言，代表性成果有：王利明：《司法改革研究》（法律出版社2001年版）；程春明的《司法權(quán)及其配置》（中國法制出版社2009年版）；陳衛(wèi)東的《司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)研究》（《中國法學(xué)》2014年第2期）；施新洲的《司法權(quán)的屬性及其社會治理功能》（《法學(xué)論壇》2014年第1期）。就檢察機關(guān)的監(jiān)督而言，代表性成果有：韓大元的《中國檢察制度憲法基礎(chǔ)研究》（中國檢察出版社2007年版）；李征的《中國檢察權(quán)研究》（中國檢察出版社2008年版）；傅國云的《行政檢察監(jiān)督研究：從歷史變迀到制度架構(gòu)》（法律出版社2014年版）；韓成軍的《依法治國視野下行政權(quán)的檢察監(jiān)督》（中國檢察出版社2015年版）；謝鵬程的《行政執(zhí)法檢察監(jiān)督論》（中國檢察出版社2016年版）。、公民等對法律實施的監(jiān)督⑦代表性成果有：陳黨的《公民監(jiān)督的功能及其實現(xiàn)途徑探討》（《政治與法律》2008年第7期）；吳學(xué)兵的《政治文明視域中的公民監(jiān)督功能》（《中共天津市委黨校學(xué)報》2008年第1期）；張?zhí)５摹墩摴癖O(jiān)督與制度保障》（《四川行政學(xué)院學(xué)報》2011年第1期）；崔方明的《公民監(jiān)督——構(gòu)建責(zé)任政府的途徑》（《東南大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第S1期）；黎瑞的《完善公民監(jiān)督公共權(quán)力的效能保障機制——以群眾監(jiān)督對接和助推反腐機關(guān)組織監(jiān)督為視角》（《求索》2017年第6期）等。。

從上述研究中可以看出，盡管我國目前對法律實施的監(jiān)督路徑不少，但效果并不佳。由于缺乏有效監(jiān)督，許多領(lǐng)域的法律規(guī)范成為“豆腐法”，使得公民的合法權(quán)益受到損害，破壞了法治秩序，群眾對此反映強烈。這些問題如不盡快解決，不僅會影響中國特色社會主義法治體系的建設(shè)，嚴重損害法治權(quán)威和公信力，還會嚴重影響黨和國家形象。因此，只有進一步加強對法律實施的監(jiān)督，才能從根本上解決有法不依問題，才能保護和實現(xiàn)廣大人民的合法權(quán)益，建立良好的法治秩序，樹立法律的權(quán)威，實現(xiàn)法治中國的目標。

（三）關(guān)于新的監(jiān)督路徑及其完善

對法律實施的監(jiān)督問題，不是一個新話題，自從有了法律和法律實施，對法律實施的監(jiān)督問題就一直緊隨其后。然而，法律實施監(jiān)督問題也具有一定的時代性，不同時代或同一時代的不同時期也會有不同的監(jiān)督路徑，而且不同的監(jiān)督路徑都各有其優(yōu)劣，但其共同點是，都是適合那個時代監(jiān)督的現(xiàn)實需要。法律實施沒有完成時，法律實施永遠在路上，對法律實施的監(jiān)督也應(yīng)不斷創(chuàng)新和完善。

實際上，對法律實施的監(jiān)督，我國已經(jīng)建立了一套監(jiān)督路徑，包括憲法監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督、社會監(jiān)督等。這些監(jiān)督路徑，對保證我國法律的有效實施，起到了非常大的作用，也仍然是我國當下要繼續(xù)堅持和完善的監(jiān)督路徑。但畢竟我們已經(jīng)處于新時代，新時代有新時代的特點，法律實施中也出現(xiàn)了新的問題，需要新的監(jiān)督路徑。中共十八大以來，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新時代背景下，法律實施中出現(xiàn)了新情況、新問題，需要用一種新的措施來應(yīng)對，因此，對法律實施的監(jiān)督路徑也要與時俱進。為此，黨的十九屆四中全會在對我國法律實施現(xiàn)狀進行綜合研判的基礎(chǔ)上，從頂層設(shè)計上提出了法律實施監(jiān)督的具體路徑和新的舉措，這些路徑具有時代特點，適合十八大以來我國法律實施及其監(jiān)督的現(xiàn)實需要。

新的路徑突出一個“新”字，尤其與傳統(tǒng)的監(jiān)督路徑相比，是一種適合新時代特點的新的監(jiān)督路徑，從中可以提煉出的新路徑包括：第一，對執(zhí)法司法活動干預(yù)的排除。只有加強對各種干擾的排除，才能保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法正確行使，才能保證公民、法人和其他組織合法權(quán)益得到切實保障。第二，拓展公益訴訟案件范圍。公益訴訟是一項具有中國特色的訴訟制度，自2015年7月1日起試點，到2017年6月正式寫入行政訴訟法和民事訴訟法，目前已經(jīng)成為一項具有特色的法律實施監(jiān)督制度。第三，實行懲罰性賠償制度。這是針對故意違法或惡意違法行為的懲罰制度，是通過加大對惡意和嚴重違法行為的處罰力度，甚至科以嚴格的刑事責(zé)任追究，來減少違反法律、影響法律實施的監(jiān)督措施。第四，加大全民普法工作力度。通過全民普法力度的進一步加強，達到增強全民法治觀念、自覺守法、促進法律實施的目的。第五，加強對關(guān)鍵少數(shù)的監(jiān)督。對關(guān)鍵少數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，使他們成為尊法學(xué)法守法用法的帶頭人，并起到示范和引領(lǐng)作用，形成以少數(shù)帶動絕大多數(shù)的良好社會效應(yīng)和法治氛圍。

上述五個方面，雖然以前也提過，但將之與法律實施的監(jiān)督聯(lián)系在一起，則是一個創(chuàng)新。這五個方面不僅與法律實施的監(jiān)督有著密切聯(lián)系，都是圍繞著如何加強法律實施監(jiān)督的路徑來展開的，而且相互之間也有著一定的邏輯關(guān)系，它們各有側(cè)重，共同組成了對法律實施的有效監(jiān)督。具體而言，排除對執(zhí)法司法活動干預(yù)，側(cè)重為法律的實施創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；拓展檢察公益訴訟案件范圍，側(cè)重對權(quán)力行使的監(jiān)督，重在對法律實施主體和行為的監(jiān)督；實行懲罰性賠償制度，側(cè)重對社會主體守法方面，重在對惡意違法和嚴重違法者的懲罰和監(jiān)督；加大全民普法工作力度，側(cè)重對包括公民在內(nèi)的社會主體的普法和法律意識的提高，為法律的實施創(chuàng)造積極的社會環(huán)境；對關(guān)鍵少數(shù)的監(jiān)督，既是對作為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部尊法學(xué)法守法用法問題的監(jiān)督，也是對前四個監(jiān)督路徑的有力保障。

新時代所提出的法律實施監(jiān)督的路徑具有較大進步。但有了新的路徑，并不表示這些新路徑就已經(jīng)十全十美了，相反，就是因為其新，還存在許多方面的不足，需要不斷進行完善，以實現(xiàn)更好的監(jiān)督效果。因此，當下以及今后一段時期，仍要在繼續(xù)加強傳統(tǒng)監(jiān)督路徑的基礎(chǔ)上，按照十九屆四中全會所設(shè)計的新的監(jiān)督路徑，進一步完善和構(gòu)建新的體制機制和制度，使得我國法律得到全面實施。

二、建立和完善對執(zhí)法司法活動干預(yù)的排除機制

（一）執(zhí)法司法是法律實施的主要形式

“徒法不能自行”是一句法諺，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”①[明]張居正：《請稽查章奏隨事考成以修實政疏》。。法律只有通過相關(guān)機關(guān)的實施，才能將其所包含的價值予以體現(xiàn)，才能實現(xiàn)法律所希望達到的目標?！皬V義而言，執(zhí)法司法與守法都是法律實施的問題?！雹趧Ⅸi：《法律實施的基本范疇論綱》，《江漢論壇》2017年第6期。其中，執(zhí)法司法更是法律實施最通常的表現(xiàn)形式。執(zhí)法和司法是一定的國家機關(guān)按照法律規(guī)定的職權(quán)和程序，將法律的規(guī)定付諸實踐，對特定人和特定事作出處理的活動。執(zhí)法的主體既包括行政機關(guān)，也包括監(jiān)察機關(guān)；司法的主體既包括審判機關(guān)，也包括檢察機關(guān)。即行政機關(guān)的執(zhí)法行為、司法機關(guān)的法律適用行為、監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察行為、檢察機關(guān)的檢察行為等，都屬于法律實施的范疇，只有這些公權(quán)力機關(guān)依法行使了法律所規(guī)定的各項權(quán)力，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，才能保證法律的全面實施，并從制度上保障公民的合法權(quán)益。

（二）外在干預(yù)成為法律實施的較大障礙

法律實施需要一個只服從法律而無需考慮任何外界不相干因素的法律適用環(huán)境，只有這樣，才能完全依據(jù)法律的規(guī)定，依據(jù)所收集到的事實，作出公正公平的處理。來自外界的非法和不當干預(yù)，影響了正常的執(zhí)法司法活動，影響了法律的全面實施。干預(yù)執(zhí)法司法活動的不僅有國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位的普通國家工作人員，而且還有領(lǐng)導(dǎo)干部對執(zhí)法司法、具體案件的非法干預(yù)。

現(xiàn)實中，領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)執(zhí)法司法活動通過不同的形式表現(xiàn)出來。主要有：一是通過批條子、下命令等，超越職權(quán)向執(zhí)法司法人員提出與案件處理有關(guān)的帶傾向性的意見和建議；二是對案件的證據(jù)采信、事實認定、行政決定、司法裁判等提出具體要求；三是以組織名義向執(zhí)法司法機關(guān)發(fā)文發(fā)函對案件處理提出要求；四是縱容身邊工作人員、親屬干預(yù)執(zhí)法司法活動；五是其他影響執(zhí)法司法人員依法公正處理案件的行為。

干預(yù)執(zhí)法司法活動極易產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”①“破窗效應(yīng)”理論是由詹姆士·威爾遜和喬治·凱林提出的。原意是：如果有人打壞了一幢建筑物的窗戶玻璃，而這扇窗戶又得不到及時的維修，別人就可能受到某些示范性的縱容去打爛更多的窗戶。久而久之，這些破窗戶就給人造成一種無序的感覺，結(jié)果在這種公眾麻木不仁的氛圍中，犯罪就會滋生、猖獗。由此得出結(jié)論，不良現(xiàn)象如果被放任存在，會誘使人們仿效，甚至變本加厲。，“法律的執(zhí)行和遵守也是這樣，如果一個人或者一些人違法得不到嚴厲懲治，其他人也會紛紛效仿”②袁曙宏：《堅決排除對執(zhí)法司法活動的干預(yù) 絕不允許法外開恩》，https：//www.sohu.com/a/350991456_114731，搜狐網(wǎng)，2020年3月20日訪問。。干預(yù)執(zhí)法司法活動的行為，使得關(guān)系案、人情案、金錢案時有發(fā)生，嚴重影響了法律的有效實施，也導(dǎo)致執(zhí)法司法不公，滋生執(zhí)法司法腐敗問題，影響執(zhí)法司法的權(quán)威和公信力，侵犯當事人的合法權(quán)益，導(dǎo)致“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”的問題。

（三）建立有效排除干預(yù)機制

要加強對不當干預(yù)行為進行有效監(jiān)督，為執(zhí)法司法機關(guān)的法律實施提供良好的外部環(huán)境。排除外在干預(yù)是對法律實施的最好保障，也是對法律實施的最佳監(jiān)督，保障法律得到全面實施，為此，要從多方面建立排除干擾的機制。

1.要建立執(zhí)法司法的責(zé)任制度

習(xí)總書記在談到理想信念時曾指出，理想信念是共產(chǎn)黨人精神上的“鈣”，沒有理想信念，或理想信念不堅定，精神上就會“缺鈣”，就會得“軟骨病”。③參見《堅定理想信念 牢記初心使命》，http：//theory.people.com.cn/n/2014/0716/c40531-25285852.html，人民網(wǎng)，2020年3月21日訪問。打鐵還需自身硬，同樣，對于執(zhí)法司法者而言，要排除外界的干預(yù)，自身必須具有排除各種干擾的動力和壓力，否則，執(zhí)法司法就會抵擋不住任何外在干預(yù)，影響執(zhí)法司法的公平公正。對此，除了要提高執(zhí)法司法者自身的認識、素養(yǎng)外，就是要建立健全執(zhí)法、司法責(zé)任制度，讓執(zhí)法司法者對執(zhí)法司法的行為負責(zé)。執(zhí)法責(zé)任制與司法責(zé)任制雖然有不同的內(nèi)容，但在本質(zhì)上都是明確法律實施主體、實施職責(zé)、實施程序、實施標準，建立健全權(quán)力清單和責(zé)任清單，建立科學(xué)合理的評議、考核制度，并將落實情況作為獎懲的主要依據(jù)，而對落實不力的，要追究嚴厲的法律責(zé)任。同時，需要實行終身責(zé)任追究制度。從執(zhí)法司法人員自身責(zé)任制度的角度，排除外界干擾和干預(yù)，為法律的全面實施建立起堅強的堡壘。值得注意的是，中共中央、國務(wù)院曾聯(lián)合印發(fā)了《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》（中發(fā)〔2015〕36號），其中，提出要“全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制”，內(nèi)容涉及到責(zé)任追究機制、投訴舉報、情況通報等制度；同時，司法機關(guān)也制定了相應(yīng)的司法責(zé)任追究制度，實現(xiàn)“裁判者負責(zé)”④2018年12月4日最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于進一步全面落實司法責(zé)任制的實施意見》（法發(fā)〔2018〕23號）。。然而，上述制度還停留在綱要或規(guī)范性文件的層面，沒有上升到法律層面，效力層級有待提高，而且操作性不強，相關(guān)配套措施沒有跟上，影響了這些規(guī)定的貫徹與落實。

2.要從干預(yù)的環(huán)節(jié)完善排除機制

這里有兩個環(huán)節(jié)的機制需要建立并強化：一是建立健全履職指引和案件監(jiān)管的全程留痕制度。將每一個對執(zhí)法司法機關(guān)干預(yù)的行為記錄在案，為后續(xù)的責(zé)任追究打下基礎(chǔ)，同時通過留痕制度，達到對干預(yù)者震懾的效果，一定程度上可以讓干預(yù)者不敢干預(yù)。二是建立對不記錄行為進行懲處的制度。記錄留痕工作需要辦案人員或辦案的機關(guān)認真地去做，這是一份最基礎(chǔ)的記錄材料，但也是比較難做的工作。一般來講，干預(yù)者都是權(quán)力較大的部門或領(lǐng)導(dǎo)，辦案機關(guān)或辦案人員往往不敢做記錄，也難以為后續(xù)懲戒留下任何證據(jù)。為此，要將留痕記錄作為辦案機關(guān)和辦案人員的一項基本工作，凡是不如實記錄的，就是嚴重失職，要追究法律責(zé)任，進行嚴懲。這種制度的建立，一方面是對記錄人員提出了明確要求，另一方面也是賦予記錄人員的一把有利武器。值得注意的是，我國對干預(yù)司法活動曾出臺過相關(guān)規(guī)定，并要求司法人員對干預(yù)的情況作出記錄①2015年3月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》第5條規(guī)定，對領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的情況，司法人員應(yīng)當全面、如實記錄，做到全程留痕，有據(jù)可查。以組織名義向司法機關(guān)發(fā)文發(fā)函對案件處理提出要求的，或者領(lǐng)導(dǎo)干部身邊工作人員、親屬干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的，司法人員均應(yīng)當如實記錄并留存相關(guān)材料。2015年3月，中央政法委印發(fā)的《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》第6條規(guī)定，對司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的情況，辦案人員應(yīng)當全面、如實記錄，做到全程留痕，有據(jù)可查；第7條規(guī)定，辦案人員如實記錄司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的情況，受法律和組織保護。，而且法院系統(tǒng)也制定了具體落實的辦法②最高人民法院于2015年8月印發(fā)了《人民法院落實〈領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定〉的實施辦法》（法發(fā)〔2015〕10號）。，但實踐中，真正作出記錄的很少，影響了該規(guī)定的執(zhí)行，原因仍然是一個操作問題以及相關(guān)配套制度不健全的問題，難以將紙面上的規(guī)定落實到實處。目前為止，尚沒有關(guān)于行政執(zhí)法干預(yù)方面的規(guī)定，也使得干預(yù)行政執(zhí)法的問題仍未得到解決。需要加強制度配套，加強執(zhí)行力度，為排除干預(yù)提供基礎(chǔ)性證據(jù)。

3.對干預(yù)者實行嚴懲機制

干預(yù)者之所以敢干預(yù)，一個重要的原因是缺乏對干預(yù)行為的嚴厲懲罰。雖然我國已經(jīng)制定了一些規(guī)范性文件對此作出規(guī)定③2012年10月29日，中紀委印發(fā)的《非法干預(yù)查處瀆職侵權(quán)違法犯罪案件違紀行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》第8條規(guī)定，非法干預(yù)查處瀆職侵權(quán)違法犯罪案件的違紀行為受到黨紀追究后，需要給予行政處分或者其他紀律處分，以及涉嫌犯罪的，依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》相關(guān)規(guī)定處理。在《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》和《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》中，對領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)案件的行為規(guī)定了懲處的辦法。，但實踐中落實不夠到位。原因在于：一方面干預(yù)的證據(jù)不好收集，記錄留痕制度沒有實施到位，使得對違規(guī)者的懲罰難以找到證據(jù)，尤其是在干預(yù)方式越來越隱秘的情況下，更難以查找干預(yù)的證據(jù)；二是相關(guān)文件不僅在操作性方面存在一定問題，而且在實踐中基本上沒有實施過。目前，很少有因為干預(yù)執(zhí)法司法活動而受到懲處的典型案例。為此，有必要以黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法規(guī)的形式專門制定有關(guān)對執(zhí)法司法干預(yù)行為懲治的法律規(guī)范④2019年10月26日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議通過了《關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，明確規(guī)定國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)。，由紀委和監(jiān)察委員會聯(lián)合治理干預(yù)行為，尤其是對干預(yù)者實行嚴厲懲治，達到干預(yù)者不敢干預(yù)、不能干預(yù)的目的。

三、進一步拓展檢察公益訴訟案件范圍

（一）檢察公益訴訟成為法律實施監(jiān)督的重要方式

檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，擔(dān)負對法律實施進行監(jiān)督的職責(zé)。近年來開展的檢察公益訴訟是一項具有鮮明中國特色的法律實施監(jiān)督制度，它通過對行政機關(guān)違法或不履行行政職權(quán)的行為提出公益訴訟，促使法律得到有效實施，是當下一項重要的法律實施監(jiān)督機制。可以說，讓檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，契合檢察機關(guān)法律監(jiān)督的憲法地位①參見胡衛(wèi)列：《論行政公益訴訟制度的建構(gòu)》，《行政法學(xué)研究》2012年第2期。，“是法律監(jiān)督權(quán)在行政訴訟領(lǐng)域的具體運用”②王春業(yè)：《行政公益訴訟范圍的“等外”解讀》，《浙江學(xué)刊》2019年第6期。。公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。我國公益訴訟制度先是從2015年7月1日起在部分地區(qū)進行為期兩年的試點，后逐步推廣，并于2017年6月分別寫入了《民事訴訟法》第55條第2款③《民事訴訟法》第55條第2款規(guī)定：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。和《行政訴訟法》第25條第4款。④《行政訴訟法》第25第4款規(guī)定：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。民事公益訴訟與行政公益訴訟在提起訴訟的主體、受案范圍、訴訟程序等方面有所不同，但都是為了維護公共利益，督促行政機關(guān)和其他組織、個人糾正違法行為，都具有法律實施監(jiān)督的功能。正如公益訴訟入法時的修訂說明中所表述的那樣：“督促行政機關(guān)依法履行職責(zé)，增強了行政機關(guān)依法行政的主動性和積極性。同時，針對實踐中有些行政相對人不履行法定義務(wù)甚至抗拒行政機關(guān)處罰的情況，……也有利于維護行政執(zhí)法權(quán)威和公信力?！雹莶芙鳎骸蛾P(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案)〉和〈中華人民共和國民事訴訟法修正案(草案)〉的說明——2017年6月22日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議上》，參見《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2017年第4期。

（二）檢察公益訴訟范圍存在較為狹窄的問題

自公益訴訟制度建立以來，對法律實施的監(jiān)督取得了較好效果，從督促生態(tài)環(huán)境還清、還綠、還美，到守護“舌尖上”的安全，從嚴防國有財產(chǎn)流失、保護國有土地使用權(quán)到捍衛(wèi)英烈榮譽尊嚴，檢察公益訴訟為破解公共利益保護難題提供了“中國方案”⑥朱寧寧：《積極慎重穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍》，http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2019-11/22/content_8056029.htm，法制網(wǎng)，2020年3月22日訪問。，成為法律實施監(jiān)督的較好路徑。⑦2017年7月至2019年9月，立案公益訴訟案件共214740件，辦理訴前程序案件187565件、提起訴訟6353件。參見張軍：《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告（摘要）――2019年10月23日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議上》。但目前最大的問題是，公益訴訟案件的范圍過于狹窄，與對法律實施的監(jiān)督范圍不相匹配。在民事公益訴訟中，其范圍僅限于“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全”等領(lǐng)域的事項；在行政公益訴訟中，僅限于“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓”等領(lǐng)域的事項。而法律實施所涉及的領(lǐng)域非常廣泛，涵蓋了我國政治、經(jīng)濟、社會、文化生活的各個方面，顯然，作為法律實施監(jiān)督的較好方式，公益訴訟范圍與現(xiàn)實的違法實際不相適應(yīng)，與法律實施的范圍不相適應(yīng)，也使得許多違法實施的行為得不到及時有效監(jiān)督。

（三）拓展檢察公益訴訟范圍

作為一項新的制度，公益訴訟仍處在探索時期，其范圍不能一步到位是可以理解的。但隨著公益訴訟實踐的不斷發(fā)展，訴訟經(jīng)驗逐步積累，擴大范圍不僅具有必要性，也具備了可行性。就可行性而言，一是法律已經(jīng)為公益訴訟范圍的擴大留有空間。目前，無論是民事訴訟法對民事公益訴訟范圍的規(guī)定，還是行政訴訟法對行政公益訴訟范圍的規(guī)定，在表述所涉及的具體領(lǐng)域時，都使用了“等”字。關(guān)于“等”的含義，是“等內(nèi)”還是“等外”，最高人民法院曾對此有一個說明①《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》(法[2004]第96號)中明確了以下解釋規(guī)則：法律規(guī)范在列舉其適用的典型事項后，又以“等”“其他”等詞語進行表述的，屬于不完全列舉的例示性規(guī)定。以“等”“其他”等概括性用語表示的事項，均為明文列舉的事項以外的事項，且其所概括的情形應(yīng)為與列舉事項類似的事項。，其傾向“等外”的解釋，屬于不完全列舉的“等”。為此，最高人民檢察院與最高人民法院可以聯(lián)合對公益訴訟范圍“等”字作出擴大性解釋。二是公益訴訟的實踐已經(jīng)為范圍的擴大積累了豐富的經(jīng)驗。實際上，從試點到正式入法，公益訴訟范圍呈現(xiàn)出不斷擴大的狀態(tài)。例如，試點期間，行政公益訴訟范圍有3個，而在入法時就擴大為4個領(lǐng)域。隨著實踐的深入，還在不斷擴展。例如，“侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽”②《英雄烈士保護法》第25條第2款明確規(guī)定：英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關(guān)依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。，進出口商品質(zhì)量安全③參見《國務(wù)院關(guān)于完善進出口商品質(zhì)量安全風(fēng)險預(yù)警和快速反應(yīng)監(jiān)管體系切實保護消費者權(quán)益的意見》（國發(fā)〔2017〕43號）“工作任務(wù)”部分第15項。，以及實踐中不斷有新的案例出現(xiàn)。④例如，北京市海淀區(qū)人民檢察院針對部分商戶違法向未成年人售煙問題，向區(qū)市場監(jiān)督管理局、煙草專賣局發(fā)出檢察建議，相關(guān)單位迅即開展為期一個月的專項整治，對違規(guī)經(jīng)營者立案查處；浙江省寧波市海曙區(qū)人民檢察院針對一段時期騷擾電話泛濫甚至影響“120”等特種電話服務(wù)的問題，向通信管理部門發(fā)出檢察建議，通信管理部門集中整治，效果明顯；上海檢察機關(guān)開展電梯運行、消防安全、危險品運輸、網(wǎng)約車運營等專項監(jiān)督。參見姜洪：《檢察機關(guān)穩(wěn)妥積極探索拓展公益訴訟辦案范圍》，http：//news.jcrb.com/jxsw/201910/t20191023_2068052.html，正義網(wǎng)，2020年4月5日訪問。又如，山西省晉中市榆次區(qū)人民檢察院對涉及危害公共安全、生產(chǎn)安全雙領(lǐng)域，依法向晉中市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、應(yīng)急管理局發(fā)出訴前檢察建議，使相關(guān)機關(guān)及時履行了法定職責(zé)。參見《山西檢察機關(guān)成功辦理全省首例公益訴訟“等”外領(lǐng)域案件》，http：//www.sx.xinhuanet.com/2019-09/24/c_1125030629.htm，新華網(wǎng)，2020年3月20日訪問。為此，可以采取以下措施，逐步擴大公益訴訟范圍。

首先，通過司法解釋的方式對公益訴訟范圍作出明確。擴大公益訴訟范圍最簡便的方式就是通過司法解釋對現(xiàn)行法律中的“等”字作擴大性解釋。⑤《立法法》已經(jīng)賦予兩高對審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋權(quán)。根據(jù)《立法法》第104條的規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意?？刹扇「爬ㄊ胶土信e式兩種方式。概括式的規(guī)定為：除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等，凡是侵害公共利益且沒有適格原告的違法行為，都應(yīng)當列入檢察公益訴訟的范圍。此種概括性規(guī)定，就可以將所有與公益訴訟相關(guān)的違法行為納入公益訴訟范圍之中，并為實踐中的探索提供法律依據(jù)。而列舉式的規(guī)定，是把各地比較成熟的其他事項明確列入公益訴訟范圍，可將當下實踐中較為成熟或社會反響較大的領(lǐng)域直接作出列舉。⑥王春業(yè) ：《行政公益訴訟范圍的“等外”解讀》，《浙江學(xué)刊》2019年第6期。例如，可以將不當使用政府財政資金、不當設(shè)置與維護公共設(shè)施造成公共利益受損、規(guī)劃領(lǐng)域和公共建設(shè)領(lǐng)域的違法審批，以及其他導(dǎo)致社會公共衛(wèi)生、經(jīng)濟秩序、公共安全受到嚴重損害的行為⑦參見馬懷德、孔祥穩(wěn)：《拓寬案件范圍完善行政公益訴訟制度》，《檢察日報》2017年4月3日。，以及安全生產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)、婦女兒童權(quán)益保護、扶貧以及國防、軍事等相關(guān)事項納入列舉事項。

其次，鼓勵各地結(jié)合本地情況積極探索公益訴訟范圍的擴大。考慮到各地公益訴訟實踐經(jīng)驗、人員素質(zhì)、監(jiān)督環(huán)境等差異，應(yīng)當允許在法律和司法解釋允許的范圍內(nèi)積極探索，并適時擴大公益訴訟范圍。為了穩(wěn)妥起見，可采取兩種方式：一是地方檢察機關(guān)爭取地方人大的支持來擴大公益訴訟的范圍，由地方人大對較為成熟的事項采取作出決定的方式納入公益訴訟范圍。例如，已經(jīng)有十多個省級人大通過專項決定的方式將公益訴訟范圍加以擴大。二是對于法律、司法解釋以及地方人大沒有列入公益訴訟范圍的事項，地方檢察機關(guān)在決定提起公益訴訟之前，要經(jīng)過省級人民檢察院批準。批準程序具有審核和提供意見的作用，使得新領(lǐng)域的事項可以穩(wěn)妥地納入公益訴訟范圍。

再次，“兩高”通過指導(dǎo)性案例不斷擴大公益訴訟范圍。指導(dǎo)性案例原來是指最高人民法院依照審判管理和審判監(jiān)督職能，就各級法院按照特定程序報送的以及最高人民法院審理的在法律適用方面具有典型性、示范性、新穎性的案件，經(jīng)審判委員會討論確定后公布并對各級人民法院審判工作予以指導(dǎo)的案例。①陳樹森：《我國案例指導(dǎo)制度研究》，上海人民出版社2017版，第10頁。但隨著實踐的發(fā)展，最高人民檢察院也經(jīng)常發(fā)布一些指導(dǎo)性案例。指導(dǎo)性案件雖然不是必須適用的法律依據(jù)，但具有很強的指導(dǎo)性，“指導(dǎo)案例之所以成為指導(dǎo)案例，并非在于指導(dǎo)案例所指向案件的全部，其關(guān)鍵在于對案件爭議焦點問題，包括事實認定、證據(jù)采信和法律適用等問題，所進行的詳細充分的分析論證，足以說服他人在處理相同或者類似案件時能夠自覺、主動地認同和接受”②公丕祥：《完善中國特色案例指導(dǎo)制度之我見》，《法制資訊》2011年第5期。。為此，最高人民檢察院可以對各地涉及公益訴訟案件類型定期發(fā)布新型范圍的指導(dǎo)性案例，讓其他地方的檢察機關(guān)從中學(xué)習(xí)案件類型以及提起公益訴訟的方式等，逐步將各地探索的新型公益訴訟案例推向全國各地，不斷豐富和擴大公益訴訟范圍。

四、全面實行懲罰性賠償制度

法律實施最重要的方式是法律得到遵守，而違法行為是對法律實施的破壞，故意或惡意違法更是法律實施的最大障礙。因此，對違法者如何懲罰以及懲罰的程度，直接關(guān)系到法律實施的效果。

（一）懲罰性賠償可以有效懲罰嚴重違法或惡意違法行為

在民事?lián)p害賠償中，一般采取的是補償性賠償或等額性賠償，遵循的是一種“填平原則”，即受害人損失多少，致害人就賠償多少，這種賠償方式往往達不到懲罰的效果，對違法者產(chǎn)生不了較大的震懾力。由此，再次違法、多次違法現(xiàn)象不斷發(fā)生，對法律實施產(chǎn)生了負面影響，難以達到對法律實施監(jiān)督的效果。“一個時期以來，我們對一些違法犯罪的處罰力度，在總體上偏輕，客觀上縱容了一些違法犯罪者的惡行”③卓澤淵：《加強對法律實施的監(jiān)督》，《天津日報》2019年12月16日。，而懲罰性賠償制度可以對違法者尤其是惡意違法、嚴重違法者起到震懾作用。

懲罰性賠償制度是與補償性賠償制度相對應(yīng)的一種賠償制度，原本是英美國家的民事賠償制度，后來在我國消費者權(quán)益保護法中首次引入。懲罰性賠償制度強調(diào)致害人要向受害人支付超過實際損失的損害賠償，在對受害者進行賠償?shù)耐瑫r，達到對致害者進行懲罰的效果，以此來提高違法特別是故意違法、惡意違法行為的成本，甚至要用刑事責(zé)任追究的方式，加大對違法者的懲處力度，“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”①[唐]王勃：《上劉左相書》。，形成一種不敢違法、不愿違法、不想違法的法治氛圍，從而保障法律得到有效實施。由此，懲罰性賠償制度也成為監(jiān)督法律實施的一把利劍。

（二）我國懲罰性賠償制度存在的適用不足問題

懲罰性賠償制度雖然被引入我國相關(guān)領(lǐng)域，但由于種種原因，該制度在適用中存在如下不足：一是適用范圍較為狹窄。目前主要適用于消費者權(quán)益保護②1993年制定、2009年第一次修訂的《消費者權(quán)益保護法》第49條規(guī)定，經(jīng)營者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為的，應(yīng)當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費者購買商品的價款或者接受服務(wù)的費用的一倍。2013年修訂的《消費者權(quán)益保護法》第55條規(guī)定，經(jīng)營者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為的，應(yīng)當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費者購買商品的價款或者接受服務(wù)的費用的三倍；增加賠償?shù)慕痤~不足五百元的，為五百元。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。經(jīng)營者明知商品或者服務(wù)存在缺陷，仍然向消費者提供，造成消費者或者其他受害人死亡或者健康嚴重損害的，受害人有權(quán)要求經(jīng)營者依照本法第49條、第51條等法律規(guī)定賠償損失，并有權(quán)要求所受損失二倍以下的懲罰性賠償。、商品房買賣③2003年《最高人民法院關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第8條規(guī)定，具有下列情形之一的，導(dǎo)致商品房買賣合同目的不能實現(xiàn)的，無法取得房屋的買受人可以請求解除合同、返還已付購房款及利息、賠償損失，并可以請求出賣人承擔(dān)不超過已付購房款一倍的賠償責(zé)任：(一)商品房買賣合同訂立后，出賣人未告知買受人又將該房屋抵押給第三人；(二)商品房買賣合同訂立后，出賣人又將該房屋出賣給第三人。第9條規(guī)定，出賣人訂立商品房買賣合同時，具有下列情形之一，導(dǎo)致合同無效或者被撤銷、解除的，買受人可以請求返還已付購房款及利息、賠償損失，并可以請求出賣人承擔(dān)不超過已付購房款一倍的賠償責(zé)任：(一)故意隱瞞沒有取得商品房預(yù)售許可證明的事實或者提供虛假商品房預(yù)售許可證明；(二)故意隱瞞所售房屋已經(jīng)抵押的事實；(三)故意隱瞞所售房屋已經(jīng)出賣給第三人或者為拆遷補償安置房屋的事實。、食品安全④2009年《食品安全法》第96條第2款規(guī)定，生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。2015年、2018年兩次修改的《食品安全法》第148條第2款規(guī)定，生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元。但是，食品的標簽、說明書存在不影響食品安全且不會對消費者造成誤導(dǎo)的瑕疵的除外。、侵權(quán)責(zé)任⑤2009年《侵權(quán)責(zé)任法》第47條規(guī)定，明知產(chǎn)品存在缺陷仍然生產(chǎn)、銷售，造成他人死亡或者健康嚴重損害的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償。、旅游⑥2013年《旅游法》第70條第1款規(guī)定，旅行社不履行包價旅游合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當依法承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責(zé)任；造成旅游者人身損害、財產(chǎn)損失的，應(yīng)當依法承擔(dān)賠償責(zé)任。旅行社具備履行條件，經(jīng)旅游者要求仍拒絕履行合同，造成旅游者人身損害、滯留等嚴重后果的，旅游者還可以要求旅行社支付旅游費用一倍以上三倍以下的賠償金。等領(lǐng)域，所涉及的領(lǐng)域主要是合同法和侵權(quán)法領(lǐng)域，而其他領(lǐng)域則沒有適用。范圍的狹窄，使得大量的違法領(lǐng)域不能進入懲罰性賠償?shù)姆秶?，由此造成了不同領(lǐng)域賠償?shù)牟还剑乙灿绊懥似渌I(lǐng)域法律的有效實施以及對違法者的有效懲治，“懲罰性賠償制度適用的范圍如果還是僅僅限于那幾項民事不法行為，將很難有效地保護社會大眾的公共利益，也無法達到遏制社會不法行為的目的”⑦劉益燈、湯國風(fēng)：《中國懲罰性賠償制度的困境與出路》，《社科縱橫》2019年第2期。。二是適用條件明顯苛刻。從現(xiàn)有的懲罰性賠償領(lǐng)域的適用條件看，就主觀條件而言，有的要求致害者具有“明知”的主觀過錯，例如，《食品安全法》《侵權(quán)責(zé)任法》《消費者權(quán)益保護法》都要求致害人“明知”，由于民事訴訟實行“誰主張、誰舉證”原則，這就要求受害人要證明致害人在主觀上是“明知”的故意，“明知”的故意在舉證時的高難度，使得很多受害人不得不放棄該項賠償。就損害結(jié)果而言，有的要求在損害結(jié)果上要同時達到死亡或健康嚴重損害的后果，例如，《侵權(quán)責(zé)任法》《消費者權(quán)益保護法》都有受害人“死亡或者健康嚴重損害”的結(jié)果性要求，而“死亡”或健康“嚴重損害”的程度，又使得許多案件達不到此程度而無法適用懲罰性賠償，使得違法者得不到應(yīng)有的懲罰。此外，在適用條件上，還存在適用條件不統(tǒng)一的問題。三是賠償計算標準過低。即使達到了懲罰性賠償?shù)臈l件，在賠償金計算時也呈現(xiàn)出過低的現(xiàn)象。從現(xiàn)有的懲罰性賠償領(lǐng)域看，都是以“實際損失”作為計算基礎(chǔ)，大多是按照實際損失的三倍計算。而由于“實際損失”在計算時往往只包括直接的損失，例如，在健康損害中，往往只計算實際產(chǎn)生的醫(yī)療費、誤工費等直接損失，并給予一次性賠償，而不再關(guān)注后續(xù)治療問題，使得受害者真正獲得的賠償在數(shù)量上非常少，也達不到懲罰的效果。

（三）進一步加大懲罰性賠償制度的適用，促進法律的有效實施

首先，應(yīng)不斷擴大懲罰性賠償制度的適用范圍。不斷擴大懲罰性賠償制度的適用范圍是許多國家的一種趨勢。例如，美國為了維護社會經(jīng)濟的發(fā)展，已經(jīng)將懲罰性賠償廣泛適用于侵權(quán)法、合同法、財產(chǎn)法、勞工法以及家庭法。①參見張珊：《大規(guī)模侵權(quán)中懲罰性賠償?shù)倪m用研究》，山東師范大學(xué)2019年碩士學(xué)位論文，第21頁。就我國而言，當初將懲罰性賠償制度限定于一定范圍是有特定歷史原因的，當時我國市場經(jīng)濟還不夠發(fā)達，而懲罰性賠償者多是一些生產(chǎn)經(jīng)營者，從保護生產(chǎn)經(jīng)營者的角度出發(fā)而進行有限的適用。如今，市場經(jīng)濟已經(jīng)較為發(fā)達，特別是許多領(lǐng)域惡意違法問題非常嚴重，擴大懲罰性賠償制度適用范圍的經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境已經(jīng)比較成熟，因此，有必要進行擴大適用。通過立法手段，明確對所有惡意或嚴重違法的行為，都應(yīng)當適用懲罰性賠償制度，以適應(yīng)法律實施監(jiān)督的現(xiàn)實需要。

其次，應(yīng)統(tǒng)一和放寬懲罰性賠償制度的適用條件。不同領(lǐng)域懲罰性賠償制度適用條件有差異，這本身就是一種不公平現(xiàn)象。具體而言，在主觀上，仍然要求致害者主觀上必須有過錯，特別是故意或惡意違法，這也是要加強懲罰性賠償?shù)闹匾颉５谂e證方面，可以采取舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移原則，“把原來由當事人一方所負擔(dān)的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移給對方當事人承擔(dān)”②葉自強：《舉證責(zé)任的確定性》，《法學(xué)研究》2001年第3期。，即受害人先對致害人主觀過錯進行舉證，在提出初步證據(jù)后，舉證責(zé)任就轉(zhuǎn)移給致害人，由致害人舉證證明自己主觀上沒有過錯，只要致害人不能證明自己主觀無過錯，就可以推定其為惡意，應(yīng)當承擔(dān)賠償責(zé)任。在結(jié)果上，不能要求達到死亡或健康嚴重損害的程度，只要出現(xiàn)了損害事實，不管損害的大與小，都應(yīng)當承擔(dān)賠償責(zé)任，以此達到對致害人懲罰的目的。

再次，應(yīng)提高懲罰性賠償?shù)臉藴省Ｒ皇窃趹土P的比例上可以采取實際損失的3倍至10倍的比例來計算，賦予法官必要的自由裁量權(quán)，由法官根據(jù)致害人的過錯程度、財產(chǎn)情況、認錯態(tài)度等自由裁量，特別是對惡意程度比較大的，可以處以10倍的頂格賠償，只有這樣，才能達到懲罰惡意違法、故意違法的目的，起到對法律實施監(jiān)督的真正效果；二是要進一步擴大“實際損失”的計算范圍，將所有可能的損失都計算在內(nèi)，例如，在身體受到損害的案件中，不僅要計算醫(yī)療費、護理費、誤工費等費用，還要計算由此產(chǎn)生的交通費、住宿費、律師費等。

由于懲罰性賠償制度必須于法有據(jù)，為此，當前，要從立法上不斷擴大懲罰性賠償制度的適用范圍，統(tǒng)一和擴大懲罰性賠償適用條件，提高懲罰性賠償?shù)挠嬎銟藴实?；同時，要將懲罰性賠償與刑事責(zé)任銜接，對惡意違法的行為，嚴格刑事責(zé)任的追究，強化懲罰性賠償對違法的遏制功能，促進法律的全面實施。

五、優(yōu)化全民普法工作體制機制

（一）全面普法是推動法律實施的有效路徑

從法律規(guī)范實現(xiàn)的方式看，法律實施有自動實施和非自動實施，前者是公民的主動遵守從而使得法律得到實現(xiàn)；而后者則是在國家強制力的作用下促進法律規(guī)范的實現(xiàn)，特別是在出現(xiàn)不遵守甚至違法犯罪的情況下采取的強制執(zhí)法。法律實施的關(guān)鍵是公民的自覺守法，實現(xiàn)法律實施最佳狀態(tài)的根本途徑是全民守法，公民的普遍守法使得法律無需強制執(zhí)行即可以自動實施。正如法國啟蒙思想家盧梭所言：“法律既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內(nèi)心里?！雹賉法]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1980年版，第82頁。沒有全社會的普遍守法，就不可能有法律的全面實施。但公民自覺守法的前提和基礎(chǔ)是知法、懂法，具有良好的法律意識，并將法律的要求轉(zhuǎn)化為自覺行動，從而實現(xiàn)法律所希望達到的目標。當然，一個知法懂法的人不一定就是一個守法的人，但一個不知法為何物、沒有法律意識的人，不可能真正做到守法，因此，從某種意義上講，知法與守法之間具正相比例關(guān)系。而知法、懂法離不開國家的有效普法，“普法與法律實施具有完全正相關(guān)關(guān)系，普法力度越大，人民群眾的法治意識就越強，法律就越能得到尊崇和遵守”②楊安琪：《用普法促懂法 用懂法促守法》，《中國應(yīng)急管理》2019年第12期。。通過全民普法，將法律知識和法治精神傳遞給社會、傳遞給公民，進一步增強法治觀念，促進全民守法，達到法律全面實施的效果。為此，《決定》提出，“堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作，深入開展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法”③參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606-3.html，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2020年3月20日訪問。。加強和改善全民普法工作，創(chuàng)新普法方式，力求普法的實效性，既是法律實施的重要保證，也是法律實施監(jiān)督的一個重要環(huán)節(jié)。

（二）我國普法中存在的亟待解決的問題

自1986年我國開展“五年普法規(guī)劃”以來，已經(jīng)開展了六次“五年普法行動”④“一五普法”(1986-1990年)、“二五普法”(1991-1995年)、“三五普法”(1996-2000年)、“四五普法”(2001-2005年)、“五五普法”(2006-2010年)、“六五普法”(2011-2015年)。，現(xiàn)在正在進行的是“七五”普法。⑤中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規(guī)劃(2016-2020年)》，并發(fā)出通知。普法行動極大地提高了公民的法治水平，“無論如何我們也不能否認，通過普法，達致公民‘守法’”⑥呂明：《在普法與守法之間——基于意識形態(tài)“社會黏合”功能的意義探究》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2012年第3期。，為法律實施提供了良好的基礎(chǔ)，“以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系得到深入宣傳，法治宣傳教育主題活動廣泛開展，多層次多領(lǐng)域依法治理不斷深化，法治創(chuàng)建活動全面推進，全社會法治觀念明顯增強，社會治理法治化水平明顯提高，法治宣傳教育在建設(shè)社會主義法治國家中發(fā)揮了重要作用”⑦參見《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規(guī)劃（2016—2020年）》，http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0418/c1001-28282272.html，人民網(wǎng)，2020年4月5日訪問。。然而，隨著我國社會主要矛盾的變化，對普法也提出了新要求，普法中的一些問題亟待解決，普法的效果仍需進一步加強。一是在普法主體方面，仍以國家機關(guān)普法為主體，而社會力量的參與遠遠不夠；而且國家機關(guān)之間也存在著條塊分割問題，“誰執(zhí)法誰普法”雖然有利于形成普法責(zé)任制，但也容易造成普法的條塊分割、各自普法現(xiàn)象，難以形成普法的合力。二是在普法內(nèi)容方面，存在著支離破碎、不夠系統(tǒng)、簡單化等問題；存在著針對性不強，與生活工作脫節(jié)，與群眾的需求不適應(yīng)的問題；存在著只注重法律知識的普及，忽視法治意識和法治文化的培育。三是在普法手段方面，存在著普法手段和方式嚴重滯后問題，許多地方還停留在張貼橫幅標語、發(fā)傳單、黑板報、開展法律咨詢、送法下鄉(xiāng)等為主要手段的傳統(tǒng)方式進行普法，普法效果不佳。四是普法中仍存在嚴重的形式主義，有些地方在普法中，只注重采取轟轟烈烈的形式進行普法，出現(xiàn)運動式、突擊式、陣地式、間隙性普法，只關(guān)注普法總結(jié)材料的豐富，而不關(guān)注普法的實際效果。

由于普法中的上述問題，使得普法的實質(zhì)性效果不佳，沒有達到預(yù)期的效果，造成公民法律意識還有待提高，法治信仰還有待加強，影響了法的遵守，影響了法律的全面實施。為此，必須創(chuàng)新普法體制機制，進一步完善公共法律服務(wù)體系。

（三）創(chuàng)新普法體制機制以促進法律的有效實施

要以需求為導(dǎo)向，以法律的全面實施為目標，采取有效措施，加強普法工作，加強公共法律服務(wù)體系建設(shè)，務(wù)求實效。第一，在普法主體方面。除了繼續(xù)強化“誰執(zhí)法誰普法”①2017年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》。的普法責(zé)任制外，要形成“大普法”“共普法”的格局，要打造共建共治共享的普法新機制，打破黨政機關(guān)包攬的格局，尤其是要充分發(fā)揮社會主體參與普法的作用和積極性。要通過項目化、招投標、政府購買服務(wù)等方式，整合社會資源，充分調(diào)動社會力量、第三方機構(gòu)參與，實現(xiàn)全社會參與普法。第二，在普法對象方面。要將普法的對象放在“關(guān)鍵時期”的青少年、“關(guān)鍵少數(shù)”領(lǐng)導(dǎo)干部等重點人群，并應(yīng)當根據(jù)普法對象的不同，采取有差異的精準的普法模式。第三，在普法內(nèi)容方面。不僅僅注重法律知識的普及，更要注重法治意識的培育，尤其是“守法”意識的增強，應(yīng)當實現(xiàn)廣大群眾從“知法”向“守法”目標的轉(zhuǎn)化。特別是要防止因普法內(nèi)容的不當而產(chǎn)生的功利性維權(quán)及其所導(dǎo)致的對法律的不遵守問題。第四，在普法形式方面。要創(chuàng)新普法形式，通過群眾參與地方立法等方式實行參與式普法②近些年來，許多地方讓群眾參與地方立法的過程，通過書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等方式向社會公布法律草案，并公開征求意見，實行開門立法、民主立法。尤其是對社會關(guān)注度較高、涉及群眾切身利益的立法，立法機關(guān)往往多次、廣泛征求社會意見，加強與公眾的協(xié)商和溝通，也實現(xiàn)了較好的普法效果。；要通過典型案件，進行以案釋法、以案普法、以案學(xué)法，形成普法者與廣大民眾之間的良性互動。第五，在普法手段方面。要借助于人工智能等現(xiàn)代技術(shù)，加強技術(shù)普法，使用“互聯(lián)網(wǎng)+”的普法模式，使得普法從以往的人海戰(zhàn)術(shù)走向科技普法的轉(zhuǎn)變；要利用新媒體傳播技術(shù)和渠道、利用手機客戶端等，實現(xiàn)點對點、面對面的有針對性地向廣大群眾發(fā)送所需要的和感興趣的法律知識和信息，實行精準普法。第六，要完善公共法律服務(wù)體系建設(shè)。要有效整合司法行政中的法律援助、公證服務(wù)、法律服務(wù)、矛盾調(diào)解等資源，改“灌輸式”普法為提供法律服務(wù)，并從人事、財政、組織等方面加大支持力度，有效滿足廣大群眾對法律服務(wù)的多方面需求。第七，建立普法的第三方評估機制。“第三方評估源于20世紀20年代西方發(fā)達國家，其核心是由獨立的外部機構(gòu)來實施評估”③王春業(yè)、鄧盈：《重要立法事項第三方評估機制研究》，《中南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第6期。，通過獨立的、專業(yè)的第三方機構(gòu)對各地普法情況進行客觀評估，提出進一步完善的建議與對策，并將評估結(jié)果作為對相關(guān)機關(guān)獎懲和追責(zé)的重要依據(jù)，讓普法工作由考核的“軟指標”真正變?yōu)椤坝仓笜恕?，以此促進全民普法工作收到良好效果。

六、抓住關(guān)鍵少數(shù)，促進法律實施監(jiān)督目標的實現(xiàn)

十九屆四中全會《決定》在提出要加強法律實施監(jiān)督的各項舉措的同時，又進一步強調(diào)“各級黨和國家機關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊法學(xué)法守法用法提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險的能力”，這既是法律實施監(jiān)督的重要舉措之一，也是對法律實施監(jiān)督舉措的有效保障。

（一）關(guān)鍵少數(shù)對法律實施具有“關(guān)鍵性”作用

關(guān)鍵少數(shù)一般是指副縣（處）級以上擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部。在我國，由于國情方面的原因，領(lǐng)導(dǎo)干部在人數(shù)上雖然是少數(shù)，但作用卻非常重要，是關(guān)鍵的少數(shù)。對于普通黨員和一般群眾來說，領(lǐng)導(dǎo)干部不僅是公務(wù)人員，還是重要的公眾人物，其言行都與黨和國家的整體形象聯(lián)系在一起，并能夠引起社會關(guān)注和人們效仿。①參見侯慧艷、劉靖北：《抓住“關(guān)鍵少數(shù)”關(guān)鍵抓住誰？》，《中共天津市委黨校學(xué)報》2019年第2期。好的行為，具有一種特殊的示范和表率作用，起到引導(dǎo)示范、以上率下作用，即所謂的“官”為民之表率，“官風(fēng)”引領(lǐng)民風(fēng)②李新紅：《學(xué)法用法，領(lǐng)導(dǎo)干部當作表率》，《南昌日報》2016年4月11日。；壞的行為，會造成惡劣影響，其所產(chǎn)生的不良影響的廣度和深度遠遠要超過其好的示范作用所帶來的影響。正如習(xí)總書記反復(fù)強調(diào)的那樣，“為政之要，唯在得人；治國理政，關(guān)鍵在人。歷史和現(xiàn)實告訴我們：解決中國的問題，關(guān)鍵在黨；解決黨自身的問題，關(guān)鍵在黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部”“領(lǐng)導(dǎo)帶頭就是鮮明的旗幟，上級垂范就是無聲的命令?！雹蹍⒁姟读?xí)近平眼中的“關(guān)鍵少數(shù)”有什么特殊含義》，http：//www.xinhuanet.com//politics/2016-02/03/c_1117976900.htm，新華網(wǎng)，2020年3月25日訪問。

就法律實施及其監(jiān)督而言，領(lǐng)導(dǎo)干部具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)，是全面依法治國的關(guān)鍵。④習(xí)近平：《加強黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)》，《思想政治工作研究》2019年第3期。領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭示范作用發(fā)揮的力度和程度，直接關(guān)系到法律實施的力度和程度。一方面，只有領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭尊崇法律，帶頭嚴格依法辦事，人民群眾才會相信和遵守法律，才不會出現(xiàn)所謂“信訪不信法”的現(xiàn)象，法律才有權(quán)威。另一方面，如果領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭違法甚至犯罪，將嚴重影響人們對法律的信仰，影響法律在人們心目中的權(quán)威。依法治國，最主要也是最關(guān)鍵的是“治官”，而不是“治民”。對關(guān)鍵少數(shù)的監(jiān)督就成為法律實施監(jiān)督的重中之重。

（二）關(guān)鍵少數(shù)要自覺自律地帶頭實施法律

目前，我國各級黨政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，總體法律意識較強，多數(shù)能在法律實施中起到排頭兵、領(lǐng)頭雁作用，但仍存在少數(shù)黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不懂法、不學(xué)法、不尊法、不用法現(xiàn)象，法治觀念淡薄，甚至出現(xiàn)帶頭違法、徇私枉法情形，在社會上產(chǎn)生了惡劣影響，成為法律實施的嚴重障礙，“有的領(lǐng)導(dǎo)干部對國家工作人員學(xué)法用法重視不夠，有的地方和部門學(xué)法用法制度不夠健全，有的國家工作人員法治觀念淡薄，有的甚至知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”⑤中組部、中宣部、司法部、人力資源和社會保障部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于完善國家工作人員學(xué)法用法制度的意見》，http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0407/c64387-28258518.html，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2020年3月20日訪問。，起了反面效應(yīng)，也給法律實施帶來負面影響。

為此，作為關(guān)鍵少數(shù)，“領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法學(xué)法守法用法的模范，帶動全黨全國一起努力”①王曉光：《推動領(lǐng)導(dǎo)干部做尊法學(xué)法守法用法的模范》，http：//www.china.com.cn/opinion/theory/2017-08/24/content_41464428.htm，中國網(wǎng)，2020年3月21日訪問。。具體而言，第一，要尊法。尊法是一種對法律的尊崇，一種法治的觀念，是首先必須具備的素質(zhì)，正如習(xí)總書記在評價“學(xué)法、尊法、守法、用法”四者關(guān)系時所講的那樣，“應(yīng)該把尊法放在第一位，因為領(lǐng)導(dǎo)干部增強法治意識、提高法治素養(yǎng)，首先要解決好尊法問題。只有內(nèi)心尊崇法治，才能行為遵守法律。只有銘刻在人們心中的法治，才是真正牢不可破的法治”②任進：《領(lǐng)導(dǎo)干部要扣好法治的第一?？圩印罚琱ttp：//www.chinadaily.com.cn/interface/360/1143901/2017-08-10/cd_30407178.html?sign=look，中國日報網(wǎng)，2020年3月22日訪問。。第二，要學(xué)法。學(xué)法即是學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識，領(lǐng)悟法治的內(nèi)涵。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)，要有計劃地學(xué)，要真學(xué)，要學(xué)懂弄通，而不是走過場、搞形式。第三，要守法。守法表現(xiàn)為兩個方面：一是作為普通公民中的一員，領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺遵守法律規(guī)范，不搞特殊化，為其他公民帶個好頭，帶頭厲行法治，“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”③參見《論語·子路篇》。；二是作為關(guān)鍵少數(shù)，領(lǐng)導(dǎo)干部要依法履行職責(zé)，遵循法無授權(quán)不可為，法定職權(quán)必須為的依法執(zhí)政、依法行政的要求。第四，要用法。要求領(lǐng)導(dǎo)干部在思考問題、作出決策時，自覺運用法律，做到心中有法、遇事找法、決斷于法，運用法治思維與法治方式解決問題。

總之，作為關(guān)鍵少數(shù)，領(lǐng)導(dǎo)干部必須形成一種自覺，形成一種習(xí)慣，形成一種帶頭作用，只有這樣，才會在執(zhí)法、司法、守法領(lǐng)域產(chǎn)生示范效應(yīng)，保證和促進法律的有效實施，并形成對法律實施的有力監(jiān)督。

（三）要建立“關(guān)鍵少數(shù)”實施法律的監(jiān)督機制

要使得關(guān)鍵少數(shù)真正發(fā)揮帶頭示范作用，單單依靠領(lǐng)導(dǎo)干部自覺自律是遠遠不夠的，還需要建立和完善相應(yīng)的監(jiān)督機制來作為保障，形成一種“抓領(lǐng)導(dǎo)”“領(lǐng)導(dǎo)抓”的監(jiān)督氛圍。一是完善選拔機制。要將法律實施情況作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要依據(jù)，把能不能遵守法律、依法辦事作為選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要內(nèi)容，把法治觀念、法律素養(yǎng)、遵紀守法等作為選拔任用的重要標準。對于那些法律意識淡薄、法治觀念不強，尤其是對法律實施中存有不良記錄的干部不得選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。二是完善考核機制。將法律實施情況作為考核黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的重要指標，在考核指標設(shè)置上更加突出法律實施的權(quán)重，充分發(fā)揮績效考核在法律實施中的“指揮棒”作用，④彭愛華：《抓好學(xué)法用法的“關(guān)鍵少數(shù)”》，《中國組織人事報》2016年4月15日。并把法律實施的考核結(jié)果作為獎懲的重要依據(jù)，必要時，可以采取一票否決制度。三是完善問責(zé)機制。不斷加強對“關(guān)鍵少數(shù)”的精準監(jiān)督，對帶頭破壞法律實施的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴加懲處，不能小事化了、不因“初犯”而法外開恩，應(yīng)一律從嚴懲處，充分發(fā)揮懲戒警示作用。值得注意的是，對于領(lǐng)導(dǎo)帶頭實施法律的問題，國家相關(guān)部門已經(jīng)出臺了相關(guān)文件，例如，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)了《黨政主要負責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》，中組部、中宣部、司法部和人社部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于完善國家工作人員學(xué)法用法制度的意見》，對促進關(guān)鍵少數(shù)尊法學(xué)法守法用法具有較好的促進作用，但仍需要將這些規(guī)范性文件進一步制度化、法治化；將各項監(jiān)督措施進一步統(tǒng)一化，避免政出多門。同時，要加強其可操作性，明確嚴格的法律責(zé)任，建立相應(yīng)的配套制度，并將之落實到位，使之真正成為促進法律實施的有效保障，成為對法律實施進行監(jiān)督的有力措施。

結(jié) 語

如何保證國家權(quán)力依法正確行使，是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中必須著力解決的重大問題，也是極為重要的政治任務(wù)和法治任務(wù)。①參見卓澤淵：《加強對法律實施的監(jiān)督》，《天津日報》2019年12月16日。黨的十九屆四中全會對法律實施的監(jiān)督提出了新的要求，對法律實施監(jiān)督的各個路徑作出了頂層設(shè)計，為法律實施及其監(jiān)督提供了良好的基礎(chǔ)和條件。當下，要通過完善相關(guān)機制體制，通過相關(guān)立法的方式來完善各個監(jiān)督路徑，使法律實施監(jiān)督的目標能夠充分實現(xiàn)。