彭玉偉

(中國(guó)人民公安大學(xué)偵查學(xué)院，北京 100038)

我國(guó)2002年刑事司法改革引發(fā)了學(xué)界對(duì)于公安監(jiān)所管理體制改革的爭(zhēng)議，2009年云南晉寧看守所“躲貓貓”事件使得公安監(jiān)所管理體制改革再次成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。迄今為止，圍繞這一問(wèn)題的研討及爭(zhēng)論一直沒(méi)有間斷。[1]相關(guān)研究主要集中在關(guān)于看守所隸屬問(wèn)題的觀點(diǎn)評(píng)析以及方案設(shè)計(jì)上，對(duì)于域外未決羈押場(chǎng)所管理體制雖有所提及，但尚缺乏系統(tǒng)深入的專(zhuān)門(mén)研究。古語(yǔ)有云：他山之石，可以攻玉。比較考察域外未決羈押場(chǎng)所管理體制的發(fā)展演變，借鑒其合理內(nèi)核，是改革和完善我國(guó)公安監(jiān)所管理體制的理性選擇。本文基于對(duì)域外未決羈押場(chǎng)所管理體制的深入考察，分析其改革發(fā)展的一般規(guī)律及模式選擇，進(jìn)而提出改革和完善我國(guó)公安監(jiān)所管理體制的幾點(diǎn)思路，希冀本文的研究對(duì)于我國(guó)公安監(jiān)所管理體制改革有所裨益。需要指出的是，這里的“域外未決羈押場(chǎng)所”，既包括犯罪嫌疑人被采取羈押措施后所處的正式羈押場(chǎng)所，也包括犯罪嫌疑人被拘留、逮捕后所處的臨時(shí)羈押場(chǎng)所，但本文著重進(jìn)行管理體制考察的“域外未決羈押場(chǎng)所”，指的是與我國(guó)看守所對(duì)應(yīng)的正式羈押場(chǎng)所。

一、未決羈押場(chǎng)所管理體制之域外考察

欲知域外未決羈押場(chǎng)所管理體制設(shè)計(jì)的一般規(guī)律及模式選擇，必先要對(duì)其未決羈押場(chǎng)所管理體制進(jìn)行深入考察，不僅要明晰未決羈押場(chǎng)所管理體制的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，而且要探究未決羈押場(chǎng)所管理體制的歷史演變。

(一)英國(guó)

在英國(guó)，未決羈押場(chǎng)所的設(shè)置因警察向治安法院提出控告前后的不同而存在差異，通常而言，控告前的臨時(shí)羈押場(chǎng)所為警察局內(nèi)設(shè)的拘留所，而控告后的正式羈押場(chǎng)所則為警察局之外的其他羈押場(chǎng)所。

從19世紀(jì)末開(kāi)始，英國(guó)警察就開(kāi)始利用警察局內(nèi)設(shè)的臨時(shí)羈押場(chǎng)所訊問(wèn)犯罪嫌疑人并開(kāi)展其他調(diào)查。由于臨時(shí)羈押場(chǎng)所隸屬偵查部門(mén)，警察訊問(wèn)和調(diào)查缺乏有效監(jiān)督，侵犯犯罪嫌疑人人權(quán)的現(xiàn)象司空見(jiàn)慣。[2]為了防止偵查權(quán)的濫用，防止警察將犯罪嫌疑人置于一種“幫助警察進(jìn)行調(diào)查”的不利境地，英國(guó)于1984年通過(guò)了《警察與刑事證據(jù)法》(The Police and Criminal Evidence Act)，明確規(guī)定偵查權(quán)與羈押權(quán)相分離，在警察機(jī)關(guān)內(nèi)部增設(shè)專(zhuān)門(mén)的羈押官(custody officer)和審查官(review officer)，由其負(fù)責(zé)臨時(shí)羈押事宜，也就是說(shuō)，臨時(shí)羈押場(chǎng)所不再隸屬偵查部門(mén)。每個(gè)警區(qū)的警察局長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)在本區(qū)內(nèi)能夠?yàn)榱b押提供足夠設(shè)施的警察局中指定用于羈押被捕者的警察局，每一個(gè)指定警察局應(yīng)任命一名或多名羈押官(至少具有警佐級(jí)別)。在任何時(shí)間內(nèi)，被指定的警察局都應(yīng)當(dāng)有一名羈押官值班；當(dāng)羈押官不在時(shí)，任一其他警官可以代行其職責(zé)。[3]如果被逮捕的人被羈押在非指定的警察局，那么本應(yīng)由指定警察局羈押官履行的職能原則上應(yīng)當(dāng)由不參加對(duì)其涉嫌罪行進(jìn)行偵查的警官承擔(dān)。與此同時(shí)，英國(guó)還創(chuàng)設(shè)了獨(dú)立羈押巡視制度(The Independent Custody Visiting System)，以加強(qiáng)對(duì)警察執(zhí)法活動(dòng)的社會(huì)監(jiān)督，改善警察的執(zhí)法形象以及被羈押者的權(quán)利保障狀況。

在英國(guó)偵查程序中，警察逮捕犯罪嫌疑人后，應(yīng)當(dāng)直接將其送至警察局交予專(zhuān)門(mén)的羈押官，由羈押官?zèng)Q定是否對(duì)其進(jìn)行臨時(shí)羈押。在警察提出控告之前，犯罪嫌疑人通常被羈押在警察局內(nèi)設(shè)的拘留所中，在此期間，偵查警察的訊問(wèn)必須征得羈押官的同意。不同于偵查警察負(fù)責(zé)具體的偵查活動(dòng)，羈押官的職責(zé)是確保被逮捕者在警察局拘留所期間的適當(dāng)待遇。羈押官有權(quán)監(jiān)督偵查警察在羈押?jiǎn)栴}上的違法行為，有權(quán)對(duì)被羈押者的犯罪證據(jù)進(jìn)行審查。如果羈押官與另一更資深的偵查警官在關(guān)于如何對(duì)待被羈押者的問(wèn)題上存有分歧，這種沖突必須上報(bào)給警長(zhǎng)以上級(jí)別的警官，否則羈押官在此類(lèi)問(wèn)題上總是享有決定權(quán)。[4]與羈押官不同，審查官通常是由級(jí)別在督察以上且沒(méi)有直接參與該案?jìng)刹榈木贀?dān)任，其職責(zé)是對(duì)羈押的合法性進(jìn)行持續(xù)的審查，直到警察對(duì)犯罪嫌疑人提出控告之時(shí)。需要指出的是，雖然羈押官和審查官也屬于警察序列，但他們并不受當(dāng)?shù)鼐鞕C(jī)構(gòu)的直接控制，而是直接由內(nèi)政部管轄，因而具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。[5]并且，羈押官和審查官的警銜通常要高于偵查警察，兩者在著裝上也有所區(qū)別。這在很大程度上保證了臨時(shí)羈押場(chǎng)所的中立性，實(shí)現(xiàn)了偵查權(quán)和羈押權(quán)的內(nèi)部分離。

當(dāng)羈押官?zèng)Q定向治安法院提出控告之后，羈押場(chǎng)所將不再是警察局拘留所，而是地方監(jiān)獄。地方監(jiān)獄是英國(guó)主要羈押未決犯的監(jiān)獄。之所以稱(chēng)為“地方監(jiān)獄”，是因?yàn)檫@些監(jiān)獄一般建在城鎮(zhèn)或者城市中，而且主要由地方政府管理，即由英國(guó)的郡政府管理。在英國(guó)，監(jiān)獄分為訓(xùn)練監(jiān)獄和地方監(jiān)獄。訓(xùn)練監(jiān)獄是羈押普通的已決犯的監(jiān)獄，地方監(jiān)獄則主要是羈押未決犯的監(jiān)獄。地方監(jiān)獄除主要羈押未決犯外，還羈押已決的短刑犯以及已經(jīng)法庭判決、等待被移送到刑罰機(jī)構(gòu)執(zhí)行刑罰的長(zhǎng)刑犯。[6]如果犯罪人數(shù)增多，地方監(jiān)獄有時(shí)也羈押部分中刑期罪犯。地方監(jiān)獄的主要任務(wù)是直接為基層法院服務(wù)，即接受法院送來(lái)的已決犯，或把未決犯送至法院接受審判，并根據(jù)判決對(duì)罪犯加以分類(lèi)，分別送到適當(dāng)?shù)谋O(jiān)獄。需要指出的是，羈押官?zèng)Q定向治安法院提出控告之后的羈押場(chǎng)所因被告人的年齡而有所不同。具體地說(shuō)，如果被告人年滿(mǎn)21歲，羈押場(chǎng)所是監(jiān)獄；如果被告人年齡在17—20歲之間，羈押場(chǎng)所為拘留中心或者監(jiān)獄；如果被告人不滿(mǎn)17歲，羈押場(chǎng)所為看護(hù)中心，例外情況下也可以羈押在拘留中心或監(jiān)獄。這些監(jiān)獄、拘留中心、看護(hù)中心都不由警察機(jī)構(gòu)、皇家檢察署控制，而由專(zhuān)門(mén)的司法行政機(jī)構(gòu)加以管理。[7]

在英國(guó)，內(nèi)政部(Home Office，HO)曾是管理監(jiān)獄的中央行政機(jī)構(gòu)。英國(guó)國(guó)會(huì)分別于1952年和1964年通過(guò)了《監(jiān)獄法》和《監(jiān)獄條例》，授予內(nèi)政大臣對(duì)監(jiān)獄和其他刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理權(quán)，具體職權(quán)包括對(duì)監(jiān)獄實(shí)行監(jiān)督、與監(jiān)獄簽訂契約、任命監(jiān)獄官吏、招收監(jiān)獄管理人員以及制定監(jiān)獄規(guī)則。內(nèi)政部專(zhuān)設(shè)皇家監(jiān)獄管理局，對(duì)全國(guó)的監(jiān)獄進(jìn)行全面的管理(1)需要指出的是，由于司法體制的問(wèn)題，英國(guó)內(nèi)政部皇家監(jiān)獄管理局負(fù)責(zé)管理英格蘭和威爾士的監(jiān)獄事務(wù)，蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭各自設(shè)置監(jiān)獄管理局，分別負(fù)責(zé)管理蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭的監(jiān)獄事務(wù)。英國(guó)內(nèi)政部皇家監(jiān)獄管理局與蘇格蘭、北愛(ài)爾蘭的監(jiān)獄管理局之間沒(méi)有隸屬關(guān)系。，下設(shè)管理部、高度戒備監(jiān)獄部、人事部、財(cái)務(wù)部、監(jiān)獄衛(wèi)生部5個(gè)職能部門(mén)。[8]2007年5月9日，英國(guó)司法部成立，管理監(jiān)獄事務(wù)的皇家監(jiān)獄管理局轉(zhuǎn)隸司法部，其與負(fù)責(zé)警察事務(wù)的內(nèi)政部警政司是相互獨(dú)立的。(2)需要指出的是，英國(guó)的警察系統(tǒng)在層級(jí)上主要由中央警務(wù)管理機(jī)關(guān)、地方警察機(jī)關(guān)(包括地方警務(wù)當(dāng)局和地方警察局)和專(zhuān)門(mén)警察機(jī)構(gòu)組成。然而，在具體管理體制上，不同地區(qū)有所區(qū)別。英格蘭和威爾士的警察管理受內(nèi)政部、地方警務(wù)當(dāng)局和警察局長(zhǎng)三重制約，形成了一種“三角”(而非簡(jiǎn)單的自上而下的“三級(jí)”)體制；蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭的警務(wù)自治性則更高，主要由地方政府領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)政部的制約更弱。

(二)美國(guó)

在美國(guó)，警察對(duì)犯罪嫌疑人的羈押通常始于逮捕。如果警長(zhǎng)認(rèn)為有合理根據(jù)足以起訴的，則將其羈押在警察局的拘留所或臨時(shí)拘留所中。無(wú)論是有證逮捕，還是無(wú)證逮捕，警察執(zhí)行逮捕后，都必須將被逮捕人無(wú)不必要延誤地帶至聯(lián)邦治安法官處，由其決定羈押、釋放或保釋。如果需要對(duì)被逮捕人繼續(xù)羈押，通常情況下由看守所執(zhí)行。需要指出的是，“對(duì)于未成年的犯罪嫌疑人，逮捕之后、法官初次見(jiàn)面之前，由警察局青少年部(Police Juvenile Office)實(shí)行關(guān)押；在候?qū)徠陂g，由青少年拘留機(jī)構(gòu)(Juvenile Detention Facility)實(shí)行關(guān)押”[9]。

看守所是美國(guó)主要用來(lái)羈押未決犯的矯正機(jī)構(gòu)，通常也稱(chēng)未決犯監(jiān)獄。由于美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，加上受監(jiān)獄改良運(yùn)動(dòng)和行刑教育主義理念的影響，美國(guó)監(jiān)獄的類(lèi)型較為復(fù)雜。依照美國(guó)監(jiān)獄法律的規(guī)定，監(jiān)獄類(lèi)型包括監(jiān)獄、感化院、刑罰場(chǎng)所、教養(yǎng)所、看守所、拘留中心等。美國(guó)監(jiān)獄組織體系由聯(lián)邦監(jiān)獄、州監(jiān)獄、地區(qū)監(jiān)獄和軍事監(jiān)獄四個(gè)部分組成。其中，聯(lián)邦監(jiān)獄羈押觸犯聯(lián)邦法律的犯人，其職責(zé)主要包括審前犯人羈押，治療有嚴(yán)重或長(zhǎng)期醫(yī)療問(wèn)題的犯人，遏制有極端危險(xiǎn)、暴力或脫逃傾向的犯人。聯(lián)邦監(jiān)獄有很多類(lèi)型，如住所再入管理辦公室(Residential Reentry Management Office，RRM)、私營(yíng)矯正機(jī)構(gòu)(Private Correctional Institution，CI)、私營(yíng)拘留中心(Private Detention Center，DC)、聯(lián)邦矯正綜合體(Federal Correctional Complex，F(xiàn)CC)、聯(lián)邦矯正機(jī)構(gòu)(Federal Correctional Institution，F(xiàn)CI)、聯(lián)邦拘留中心(Federal Detention Center，F(xiàn)DC)、聯(lián)邦監(jiān)獄營(yíng)(Federal Prison Camp，F(xiàn)PC)、聯(lián)邦醫(yī)療中心(Federal Medical Center，F(xiàn)MC)、聯(lián)邦移送中心(Federal Transfer Center，F(xiàn)TC)、大城市矯正中心(Metropolitan Correctional Center，MCC)、聯(lián)邦犯人醫(yī)療中心(Medical Center for Federal Prisoners，MCFP)、大城市拘留中心(Metropolitan Detention Center，MDC)、美國(guó)監(jiān)獄(U.S. Penitentiary，USP)。需要指出的是，并不是所有的聯(lián)邦犯人都羈押在行政性矯正設(shè)施(Administrative Facility)(3)這里所指的“行政性矯正設(shè)施”包括大城市矯正中心(MCC)、大城市拘留中心(MDC)、聯(lián)邦拘留中心(FDC)、聯(lián)邦醫(yī)療中心(FMC)、聯(lián)邦移送中心(FTC)、聯(lián)邦犯人醫(yī)療中心(MCFP)、美國(guó)監(jiān)獄(USP)。，也可能羈押在私營(yíng)矯正設(shè)施或其他類(lèi)型的矯正設(shè)施。在管理體制上，聯(lián)邦監(jiān)獄由美國(guó)司法部下設(shè)的聯(lián)邦監(jiān)獄局(Federal Bureau of Prisons，BOP)管理。在聯(lián)邦監(jiān)獄局下，設(shè)有行政管理處，矯正計(jì)劃處，工業(yè)、教育和職業(yè)訓(xùn)練處，醫(yī)療服務(wù)處等部門(mén)。州監(jiān)獄包括成年監(jiān)、少年監(jiān)、地區(qū)看守所(有的州也管理地區(qū)看守所)等各類(lèi)監(jiān)獄，主要關(guān)押被判處1年以上監(jiān)禁刑的重罪犯。各州政府通常設(shè)有矯正局，負(fù)責(zé)該州轄區(qū)內(nèi)除聯(lián)邦監(jiān)獄外的其他監(jiān)獄的管理。地區(qū)監(jiān)獄主要包括拘留所、教養(yǎng)所和看守所三種類(lèi)型。其中，拘留所、臨時(shí)拘留所隸屬市政廳或警察局管理，負(fù)責(zé)羈押接受刑事調(diào)查、初審期間的犯罪嫌疑人；教養(yǎng)所由市政會(huì)、縣司法行政長(zhǎng)官或市、縣專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)管理，羈押短期監(jiān)禁的罪犯；看守所隸屬市、縣司法行政部門(mén)或警察部門(mén)管理，羈押候?qū)彽奈礇Q犯和被判處1年以下監(jiān)禁刑的輕罪犯。

在美國(guó)，看守所等未決犯監(jiān)獄往往由地方政府的有關(guān)部門(mén)管理，這種管理體制在實(shí)踐運(yùn)行中存在種種弊端，如經(jīng)費(fèi)不足、設(shè)施陳舊、人員素質(zhì)低下、政策不統(tǒng)一、管理不規(guī)范等。雖然美國(guó)聯(lián)邦政府注意到地方看守所存在嚴(yán)重的問(wèn)題，已經(jīng)建立由聯(lián)邦司法部監(jiān)獄局直接管理的未決犯監(jiān)獄系統(tǒng)，如大城市矯正中心(4)大城市矯正中心(MCC)羈押法庭訴訟之前或訴訟期間的未決犯以及短刑犯，如芝加哥大城市矯正中心(Chicago MCC)、紐約大城市矯正中心(New York City MCC)、圣地亞哥大城市矯正中心(San Diego MCC)。、大城市拘留中心(5)大城市拘留中心(MDC)羈押尚未被提審、被拒絕保釋或正在等待審判的犯人，如布魯克林大城市拘留中心(Brooklyn MDC)、瓜伊納沃大城市拘留中心(Guaynabo MDC)、洛杉磯大城市拘留中心(Los Angeles MDC)。、聯(lián)邦拘留中心(6)聯(lián)邦拘留中心(FDC)羈押法庭訴訟之前或訴訟期間的未決犯以及短刑犯，如檀香山聯(lián)邦拘留中心(Honolulu FDC)、休斯頓聯(lián)邦拘留中心(Houston FDC)、邁阿密聯(lián)邦拘留中心(Miami FDC)、費(fèi)城聯(lián)邦拘留中心(Philadelphia FDC)、西塔科聯(lián)邦拘留中心(SeaTac FDC)。，但目前大部分看守所等未決犯監(jiān)獄仍然由地方政府管理，只有少數(shù)幾個(gè)州(如阿拉斯加、康涅狄格、特拉華、夏威夷、羅得島、佛蒙特)的看守所，由州政府直接管理。

需要指出的是，看守所私營(yíng)化的現(xiàn)象在美國(guó)比較突出。(7)早在19世紀(jì)，監(jiān)獄私營(yíng)化或者私營(yíng)監(jiān)獄現(xiàn)象在一些西方國(guó)家就已出現(xiàn)。自20世紀(jì)80年代初期以來(lái)，監(jiān)獄私營(yíng)化或者私營(yíng)監(jiān)獄出現(xiàn)復(fù)蘇的趨勢(shì)，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等西方國(guó)家重新開(kāi)始重視發(fā)展私營(yíng)監(jiān)獄或者監(jiān)獄私營(yíng)化。參見(jiàn)吳宗憲.論西方國(guó)家的監(jiān)獄私營(yíng)化及其借鑒[A].陳興良.刑事法評(píng)論(第14卷)[C].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004.364-368.所謂看守所私營(yíng)化，是指私營(yíng)公司參與看守所的建設(shè)、管理和為看守所提供服務(wù)的現(xiàn)象與趨勢(shì)，總體分為部分私營(yíng)化和完全私營(yíng)化兩種情況。美國(guó)看守所的私營(yíng)化是從20世紀(jì)80年代開(kāi)始的，由于羈押人口數(shù)量的大幅增加以及監(jiān)禁費(fèi)用的快速上升，許多看守所與私營(yíng)公司簽訂合同，由私營(yíng)公司提供醫(yī)療、精神保健、飲食服務(wù)、社區(qū)矯正計(jì)劃、勞動(dòng)計(jì)劃、看守所建設(shè)等服務(wù)，有些看守所甚至完全由私營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)和管理。不過(guò)，在看守所私營(yíng)化問(wèn)題上，美國(guó)國(guó)內(nèi)仍然存在較大的爭(zhēng)議。(8)例如，美國(guó)的縣司法行政長(zhǎng)官(Sheriff)們對(duì)看守所私營(yíng)化的態(tài)度不一。贊成的理由主要包括：緩解看守所過(guò)度擁擠狀況；節(jié)省納稅人的錢(qián)；減輕縣的責(zé)任；振興當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，因?yàn)榭梢栽黾有碌墓ぷ鳈C(jī)會(huì)；可以給犯人提供更好的監(jiān)管；進(jìn)行更好的分類(lèi)和評(píng)價(jià)；可以更好地改造犯人。反對(duì)的理由主要包括：私營(yíng)公司不應(yīng)當(dāng)控制犯人，私營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)于縣來(lái)說(shuō)太昂貴了，私營(yíng)機(jī)構(gòu)不能減輕縣的責(zé)任，犯人會(huì)受到虐待，私營(yíng)化會(huì)有安全方面的危險(xiǎn)，政府部門(mén)更有效果和效率，私營(yíng)公司僅僅對(duì)賺錢(qián)感興趣，私營(yíng)公司存在破產(chǎn)的危險(xiǎn)。參見(jiàn)吳宗憲.論西方國(guó)家的監(jiān)獄私營(yíng)化及其借鑒[A].陳興良.刑事法評(píng)論(第14卷)[C].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004.375-376.

(三)德國(guó)

在德國(guó)，司法警察執(zhí)行逮捕之后，應(yīng)當(dāng)毫不遲延地將被逮捕人向負(fù)責(zé)管轄的法院解交，法官應(yīng)當(dāng)毫不遲延地進(jìn)行訊問(wèn)，訊問(wèn)時(shí)須告知犯罪嫌疑人有關(guān)的訴訟權(quán)利，給予其提出辯解的機(jī)會(huì)，并且就是否繼續(xù)羈押?jiǎn)栴}作出決定。[10]根據(jù)《德國(guó)刑事訴訟法》第112條的規(guī)定：“具有行為的重大嫌疑，且構(gòu)成逮捕理由的，對(duì)該犯罪嫌疑人允許命令待審羈押；如果與案件的重大程度以及預(yù)期判處的刑罰、矯正及保安處分不合比例的，則不允許命令待審羈押?！盵11]需要注意的是，德國(guó)法中，對(duì)那些具備法定羈押理由的犯罪嫌疑人，經(jīng)檢察官申請(qǐng)，法官可以不經(jīng)過(guò)逮捕程序而直接簽發(fā)書(shū)面的羈押命令。當(dāng)然，在法定特殊情況下，如果法官無(wú)法與檢察官及時(shí)進(jìn)行聯(lián)系，并且延遲簽發(fā)就會(huì)造成危險(xiǎn)的，法官也可以依職權(quán)主動(dòng)簽發(fā)。[12]

在德國(guó)，被指控人待審羈押的主要場(chǎng)所是監(jiān)獄，其中，被指控人是青少年(14—21歲)的，則羈押在專(zhuān)門(mén)的青少年犯監(jiān)獄，此外，也可能是精神病院、戒癮所(9)根據(jù)《德國(guó)刑事訴訟法》第119條第1款以及第126條的規(guī)定，未決的犯罪嫌疑人、被告人應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)獄進(jìn)行關(guān)押，但是不允許將未決犯與已決犯關(guān)押在同一房間；有重大理由可以預(yù)計(jì)某人是在無(wú)責(zé)任能力或者減輕責(zé)任能力的狀態(tài)下實(shí)施了犯罪行為，并且可能安置于精神病院、戒癮所時(shí)，在為了公共安全有此必要的條件下，法院可以用安置令將其暫時(shí)移送于精神病院、戒癮所。。德國(guó)監(jiān)獄的管理體制有其歷史發(fā)展演變的過(guò)程。從16世紀(jì)起，德國(guó)開(kāi)始設(shè)置懲治場(chǎng)，收容罪犯和游民。19世紀(jì)初期，德國(guó)司法部與內(nèi)務(wù)部對(duì)監(jiān)獄管轄問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議。1821年，德國(guó)決定將未決監(jiān)歸屬司法部管轄，已決監(jiān)歸屬內(nèi)務(wù)部管轄。1849年，德國(guó)設(shè)中央監(jiān)與地方監(jiān)，并明文規(guī)定分屬內(nèi)務(wù)部和司法部管轄。1880年，德國(guó)監(jiān)獄全部歸屬司法部管轄，至此獄制才得以統(tǒng)一。[13]目前，德國(guó)的刑罰執(zhí)行是各州內(nèi)部事務(wù)，聯(lián)邦司法部沒(méi)有刑罰執(zhí)行的管理機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有自己的監(jiān)獄，各州司法部的職能包括管理監(jiān)獄，治安拘留、待審拘留、驅(qū)逐拘留均在監(jiān)獄執(zhí)行。從職責(zé)分工上看，德國(guó)的監(jiān)獄本身并沒(méi)有偵查一般犯罪的職權(quán)和職責(zé)，其主要職責(zé)便是監(jiān)管犯罪嫌疑人，保障犯罪嫌疑人的人身安全，防止犯罪嫌疑人逃跑、自殺等。[14]由于德國(guó)的監(jiān)獄隸屬司法部，而警察機(jī)構(gòu)隸屬內(nèi)務(wù)部，羈押權(quán)和偵查權(quán)分別由互不隸屬的機(jī)構(gòu)行使，二者之間實(shí)現(xiàn)了相互制約。

(四)法國(guó)

法國(guó)的審前羈押又稱(chēng)臨時(shí)羈押，是法官依法律規(guī)定及具體案情，在終局性判決作出前對(duì)被推定無(wú)罪之人實(shí)行監(jiān)禁的一項(xiàng)強(qiáng)制措施。法國(guó)的臨時(shí)羈押制度以1670年《刑事法令》為雛形，經(jīng)由1808年《重罪法典》初步確立，現(xiàn)已歷經(jīng)二十多次立法改革。[15]

在法國(guó)，司法警察在進(jìn)行初步調(diào)查時(shí)享有拘留權(quán)，如果需要進(jìn)一步羈押的，則通常由共和國(guó)檢察官提出適用臨時(shí)羈押的申請(qǐng)，由專(zhuān)門(mén)的法官?zèng)Q定是否予以臨時(shí)羈押。對(duì)于共和國(guó)檢察官提出的臨時(shí)羈押請(qǐng)求，如果預(yù)審法官同意，則應(yīng)作出裁定將案件移送自由與羈押法官作初步審查。經(jīng)初步審查后，自由與羈押法官認(rèn)為無(wú)羈押必要的，可裁定適用司法管制；如果認(rèn)為有羈押必要，則應(yīng)組織對(duì)席聽(tīng)審，聽(tīng)取控辯雙方的意見(jiàn)和陳述，依案件具體情況作出釋放、附條件釋放或羈押三種裁決，若裁定適用臨時(shí)羈押的，還須簽發(fā)拘押令，以使監(jiān)獄長(zhǎng)接受被羈押者。[16]

地方押候監(jiān)獄(Local Remand Prison)是法國(guó)主要羈押未決犯的監(jiān)獄，也稱(chēng)地方監(jiān)獄、看守所?！斗▏?guó)刑事訴訟法典》第714條規(guī)定：“被先行羈押的受審查人、輕罪被告人、重罪被告人在看守所內(nèi)實(shí)行羈押。每一大審法院、每一上訴法院、每一重罪法庭均設(shè)置一處看守所，但法令具體指定的法院除外；對(duì)于后一種情況，由法令決定這些法院用于羈押各自管轄的輕罪被告人、上訴人或重罪被告人的一處或多處看守所?！盵17]從監(jiān)獄類(lèi)型上看，法國(guó)的監(jiān)獄分為中央監(jiān)獄、地方監(jiān)獄、女犯監(jiān)獄和特別矯治機(jī)構(gòu)。法國(guó)的看守所遍布全國(guó)各地，其規(guī)模和組織形式多種多樣?？词厮b押未決犯外，也羈押刑期在1年以下的已決犯。

在監(jiān)獄管理體制上，自1911年起，法國(guó)監(jiān)獄部門(mén)便由內(nèi)政部劃歸了司法部管轄。法國(guó)內(nèi)政部是法國(guó)警察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，內(nèi)政部下屬的國(guó)家警察總署是警察的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。[18]盡管法國(guó)的監(jiān)獄從1911年起就隸屬司法部，但是直到第二次世界大戰(zhàn)前幾年，監(jiān)獄仍然根據(jù)舊法由內(nèi)政部的監(jiān)獄管理局負(fù)責(zé)管理。1945年以后，司法部才實(shí)際上控制了監(jiān)獄管理權(quán)。[19]法國(guó)司法部下設(shè)部長(zhǎng)辦公廳、司法事務(wù)司、刑事與特赦司、民事與司法司、監(jiān)獄管理局、總務(wù)與裝備司、監(jiān)督教育司等機(jī)構(gòu)。其中，監(jiān)獄管理局負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)獄的行政管理工作。法國(guó)分9個(gè)大區(qū)，設(shè)監(jiān)獄管理分局，是司法部監(jiān)獄管理局的派出機(jī)構(gòu)。各個(gè)監(jiān)獄的監(jiān)獄長(zhǎng)由監(jiān)獄管理局任命，監(jiān)獄所有經(jīng)費(fèi)實(shí)行預(yù)算管理，由監(jiān)獄管理局統(tǒng)一安排。(10)已經(jīng)廢止的《法國(guó)刑事訴訟法典》第727條規(guī)定：“刑罰執(zhí)行法官、預(yù)審法官，按本法第二百二十二條規(guī)定的審查庭庭長(zhǎng)、共和國(guó)檢察官和檢察長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)不定時(shí)巡視監(jiān)獄機(jī)構(gòu)。在每一個(gè)監(jiān)獄機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)監(jiān)管委員會(huì)，其組成和職能權(quán)限由法令加以確定。除此之外，該法令還應(yīng)規(guī)定某些人被允許探望被監(jiān)禁人的條件。被監(jiān)禁人可以與被告人享有同樣的與外界聯(lián)系的通訊權(quán)。”在該條廢止之前，由省(區(qū))長(zhǎng)主持成立監(jiān)管委員會(huì)，成員有法官、律師、警察、軍官、社會(huì)救濟(jì)和慈善機(jī)構(gòu)的代表，負(fù)責(zé)向司法部呈報(bào)觀察報(bào)告，提出批評(píng)或者建議。具體而言，監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督獄內(nèi)的衛(wèi)生、安全、飲食保健工作和勞動(dòng)、監(jiān)規(guī)制度，以及對(duì)犯人的思想教育工作。參見(jiàn)王公義.中外司法體制比較研究[M].北京:法律出版社,2013. 91-93.

(五)日本

在日本，逮捕是羈押的前置程序，逮捕后是否予以羈押，由法官?zèng)Q定。羈押的請(qǐng)求權(quán)專(zhuān)屬于逮捕或接收被逮捕人的檢察官，其他偵查官員沒(méi)有此項(xiàng)權(quán)力。受理檢察官的羈押申請(qǐng)后，法官應(yīng)將指控的犯罪事實(shí)告知被疑者，并聽(tīng)取其陳述和辯解，對(duì)于符合羈押條件的請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)迅速簽發(fā)羈押證，但是認(rèn)為沒(méi)有羈押理由或者由于檢察官未能在法定期限內(nèi)請(qǐng)求羈押的，應(yīng)當(dāng)命令立即釋放被疑者。

原則上，日本的未決羈押場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)是監(jiān)獄。日本的監(jiān)獄可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是羈押被疑者的拘置所，一類(lèi)是羈押罪犯的刑務(wù)所。根據(jù)《日本刑事訴訟法》第64條第1款(11)《日本刑事訴訟法》第64條第1款規(guī)定：“拘傳證或羈押證應(yīng)當(dāng)記載被告人的姓名及住居、罪名、公訴事實(shí)的要旨、應(yīng)帶到的場(chǎng)所或者應(yīng)羈押的監(jiān)獄……”據(jù)此可以得知，日本審前羈押的場(chǎng)所為監(jiān)獄。的規(guī)定，審前羈押的場(chǎng)所為監(jiān)獄，也就是由日本法務(wù)省在全國(guó)設(shè)置的專(zhuān)門(mén)用來(lái)羈押被疑者的拘置所。在日本，法務(wù)省是最高司法行政管理機(jī)構(gòu)，管理政府的法律事務(wù)。法務(wù)省的前身是司法省。1873年11月，內(nèi)務(wù)省從大藏省分離出來(lái)，監(jiān)獄事務(wù)也由司法省移交內(nèi)務(wù)省經(jīng)管。1874年11月，除司法省管轄范圍內(nèi)的各法院監(jiān)倉(cāng)外，日本全國(guó)的未決犯和已決犯皆由內(nèi)務(wù)省統(tǒng)一管理。1876年2月，法院監(jiān)倉(cāng)也交由內(nèi)務(wù)省管理，至此，一切監(jiān)獄皆由內(nèi)務(wù)省管理。1900年4月，日本修改司法省官制，將監(jiān)獄局設(shè)置于司法省。從此以后，內(nèi)務(wù)省主管的監(jiān)獄事務(wù)全部移交司法省。[20]目前法務(wù)省下設(shè)矯正局，負(fù)責(zé)管理日本的監(jiān)獄系統(tǒng)。矯正局下設(shè)教育課、醫(yī)療分類(lèi)課、作業(yè)課、保安課、總務(wù)課等機(jī)構(gòu)，對(duì)拘置所、刑務(wù)所、少年刑務(wù)所、少年院、少年鑒別所、婦女輔導(dǎo)院等進(jìn)行管理、指導(dǎo)和監(jiān)督。[21]這種拘置所由法務(wù)省設(shè)置和管理，而日本主管全國(guó)警察業(yè)務(wù)的最高機(jī)構(gòu)是國(guó)家公安委員會(huì)以及警察廳(12)日本內(nèi)閣總理大臣領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家公安委員會(huì)是警察組織的最高管理機(jī)構(gòu)。日本警察組織機(jī)構(gòu)共分為五個(gè)層級(jí)，分別是國(guó)家警察廳、大區(qū)警察局、都道府縣警察本部、警察署、交番和駐在所。國(guó)家警察廳是全國(guó)警察行政的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，下設(shè)長(zhǎng)官官房、生活安全、刑事、交通、警備、情報(bào)通信6個(gè)局以及皇宮警察本部、警察科學(xué)研究所、警察大學(xué)3個(gè)附屬機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)是規(guī)劃全國(guó)警察制度，負(fù)責(zé)與國(guó)家安全相關(guān)的警察運(yùn)營(yíng)，管理警察的教育培訓(xùn)，負(fù)責(zé)警界信息通訊、證據(jù)鑒別，以及協(xié)調(diào)警察行政的相關(guān)事宜；在地方設(shè)有9個(gè)大區(qū)警察局(派出機(jī)構(gòu))，代表警察廳長(zhǎng)官對(duì)都道府縣的警察機(jī)構(gòu)進(jìn)行指揮監(jiān)督，都道府縣設(shè)有警察本部(東京都稱(chēng)警視廳)，警察本部下設(shè)警察署，警察署下設(shè)交番和駐在所。參見(jiàn)張荊.日本社會(huì)治安管理機(jī)制與犯罪防控體系的研究與思考[J].北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2015,(3):68-69.，這有助于保證偵查和羈押的分離。

然而，1908年日本制定《監(jiān)獄法》時(shí)，允許在特殊情況下使用警察署留置場(chǎng)(或稱(chēng)拘留所)以代替法務(wù)省拘置所，即該法第1條第3款規(guī)定的“警察署附設(shè)的關(guān)押場(chǎng)，可代替監(jiān)獄”。這被稱(chēng)為“代用監(jiān)獄制度”。該制度在運(yùn)用中卻將本應(yīng)在例外情況下才能使用的警察留置場(chǎng)作為通常情況下羈押被疑者的場(chǎng)所。由于警察身兼?zhèn)刹榧傲b押職權(quán)，在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)控制著被疑者的人身自由，這就很容易誘發(fā)刑訊逼供等非法取供問(wèn)題。對(duì)此，日本法學(xué)界和實(shí)務(wù)界一直存在著爭(zhēng)論。日本律師聯(lián)合會(huì)于20世紀(jì)70年代就將廢除代用監(jiān)獄作為立法問(wèn)題提了出來(lái)，要求“迅速地在規(guī)定年限內(nèi)徹底廢除代用監(jiān)獄”。1976年3月，日本法務(wù)大臣表示需要修改《監(jiān)獄法》，并逐步減少警察留置場(chǎng)的使用。[22]1980年4月，日本政府要求警察機(jī)構(gòu)將偵查部門(mén)與羈押部門(mén)分開(kāi)，羈押業(yè)務(wù)由刑事課移交至警察署總務(wù)課管轄，以此避免代用監(jiān)獄制度的弊端。日本警察機(jī)構(gòu)于當(dāng)年進(jìn)行了一次改革，將偵查部門(mén)與羈押部門(mén)在組織上加以分離，同時(shí)從保護(hù)被疑者的角度對(duì)留置場(chǎng)的設(shè)置和建筑結(jié)構(gòu)進(jìn)行了改造。1982年，日本國(guó)會(huì)曾數(shù)次將《刑事設(shè)施法案》和《羈押設(shè)施法案》提上立法議事日程，這些法案主張正式將代用監(jiān)獄作為羈押被疑者的合法場(chǎng)所。日本法學(xué)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡量避免使用代用監(jiān)獄，將來(lái)應(yīng)當(dāng)增設(shè)隸屬于法務(wù)省的拘置所，以逐步廢止代用監(jiān)獄。[23]2006年2月2日，專(zhuān)家會(huì)議就被疑者的處遇問(wèn)題提出議案，“代用刑事設(shè)施制度存續(xù)的前提必須是解決以前存在的各種問(wèn)題，按國(guó)際的要求和標(biāo)準(zhǔn)改善被疑者的處遇，適當(dāng)?shù)貓?zhí)行搜查以保障被疑者的人權(quán)”。于是，根據(jù)專(zhuān)家會(huì)議的提案，制定了包含留置設(shè)施及海上保安留置設(shè)施的《未決羈押法》，該法與《受刑者處遇法》進(jìn)行整合，于2006年6月8日重新公布了《刑事收容設(shè)施及被收容者處遇法》(2007年6月1日施行)，并廢止了施行98年的《監(jiān)獄法》。[24]

根據(jù)《刑事收容設(shè)施及被收容者處遇法》第15條的規(guī)定，留置場(chǎng)可以代替刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)作為審前羈押場(chǎng)所，這被稱(chēng)之為“替代羈押制度”，從此警察留置場(chǎng)成為未決羈押場(chǎng)所有了明確的法律依據(jù)。將留置場(chǎng)作為合法的未決羈押場(chǎng)所首先基于的考慮是，留置場(chǎng)和拘置所的數(shù)量、位置、設(shè)施等的差異。日本的留置場(chǎng)很多，幾乎所有的警察署都內(nèi)設(shè)留置場(chǎng)，并且設(shè)施比較齊全，而拘置所不僅數(shù)量不足，而且設(shè)施也不夠。其次，不得不考慮的是，建設(shè)新的拘置所會(huì)受到預(yù)算的限制以及來(lái)自附近居民的反對(duì)，替代羈押制度對(duì)于保證在相當(dāng)短的審前羈押期限內(nèi)完成細(xì)致的偵查是必要的和不可或缺的。此外，由于預(yù)算限制等方面的原因，將警察留置場(chǎng)移交法務(wù)省控制同樣是有問(wèn)題的。有鑒于此，考慮到盡可能最大化地保障被疑者權(quán)利的至關(guān)重要性，《刑事收容設(shè)施及被收容者處遇法》第16條規(guī)定了偵查和羈押相分離的原則。為保證這一原則的實(shí)現(xiàn)，該法建立了內(nèi)部巡視制度、檢察監(jiān)督制度和第三方監(jiān)督制度。同時(shí)，建立了被疑者不服申訴制度等救濟(jì)機(jī)制。此外，留置場(chǎng)還從羈押開(kāi)始時(shí)的告知程序、被疑者進(jìn)入和離開(kāi)的檢查等程序、作息時(shí)間、膳食供應(yīng)、帶入的個(gè)人物品、會(huì)見(jiàn)和通信的處理、身體檢查、個(gè)人財(cái)物存放、移送被疑者等方面采取了一些保證羈押和偵查相分離的專(zhuān)門(mén)措施。

根據(jù)《日本刑事訴訟法》和《刑事收容設(shè)施及被收容者處遇法》的規(guī)定，法官既可以選擇將被疑者羈押在留置場(chǎng)，也可以選擇將被疑者羈押在拘置所。法官在裁量合適羈押場(chǎng)所時(shí)，會(huì)權(quán)衡各種情況，如羈押期限內(nèi)是否能夠?qū)崿F(xiàn)偵查目的、被疑者與律師或家人會(huì)見(jiàn)是否便捷、羈押場(chǎng)所的容量和設(shè)施等，沒(méi)有原則上選擇留置場(chǎng)或拘置所這樣的要求。但是在許多案件中，當(dāng)偵查正在進(jìn)行、尚未提出指控前，法官往往會(huì)選擇留置場(chǎng)作為羈押場(chǎng)所；當(dāng)提出指控后，法官會(huì)在羈押場(chǎng)所上做出改變，將拘置所作為羈押場(chǎng)所。

二、未決羈押場(chǎng)所管理體制之比較分析

在考察域外未決羈押場(chǎng)所管理體制的歷史演變與現(xiàn)實(shí)樣態(tài)的基礎(chǔ)上，有必要總結(jié)其體制設(shè)計(jì)的一般規(guī)律，識(shí)別其體制設(shè)計(jì)的不同模式，并進(jìn)行利弊分析，為我國(guó)公安監(jiān)所管理體制改革提供經(jīng)驗(yàn)。

(一)未決羈押場(chǎng)所管理體制設(shè)計(jì)的一般規(guī)律

上述比較考察表明，域外的未決羈押場(chǎng)所通常是拘留所、看守所，而這些未決羈押場(chǎng)所大都是監(jiān)獄系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，其具體設(shè)置也會(huì)因被羈押人個(gè)體情況的不同而存在一定的差異。例如，對(duì)于成年被羈押人，通常是在拘留所、看守所等未決犯監(jiān)獄羈押；對(duì)于少年被羈押人，通常是在未決犯監(jiān)獄與成年被羈押人分開(kāi)羈押或單獨(dú)羈押在專(zhuān)門(mén)設(shè)置的場(chǎng)所；(13)這也是聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》以及有關(guān)兒童權(quán)利的公約和規(guī)則的要求。例如，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第10條規(guī)定：“……被控告的少年應(yīng)與成年人分隔開(kāi)，并應(yīng)盡速予以判決……”又如，《聯(lián)合國(guó)少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》(又稱(chēng)《北京規(guī)則》)第13.4條規(guī)定：“審前拘留的少年應(yīng)與成年人分開(kāi)看管，應(yīng)拘留在一個(gè)單獨(dú)的監(jiān)所或拘留在成年人監(jiān)所的單獨(dú)部分?！痹偃?，《聯(lián)合國(guó)保護(hù)被剝奪自由少年規(guī)則》(又稱(chēng)《東京規(guī)則》)第29條規(guī)定：“在各種拘留機(jī)構(gòu)內(nèi)，少年應(yīng)與成人隔離，除非他們屬于同一家庭的成員。作為確經(jīng)證明有益于所涉少年的特別管教方案內(nèi)容的一部分，可在管制情況下讓少年與經(jīng)過(guò)慎重挑選的成人在一起?！睂?duì)于身患嚴(yán)重疾病的被羈押人，通常是在專(zhuān)門(mén)的治療場(chǎng)所羈押。

域外未決羈押場(chǎng)所管理體制設(shè)計(jì)的普遍選擇是，犯罪嫌疑人、被告人被采取羈押措施前所處的臨時(shí)羈押場(chǎng)所通常是由警察部門(mén)控制的，而被采取羈押措施后所處的正式羈押場(chǎng)所則一般由司法行政部門(mén)管轄。在上述域外國(guó)家和地區(qū)中，逮捕和羈押通常是分離的，逮捕只是以強(qiáng)制方式促使犯罪嫌疑人到案的一種措施，雖然犯罪嫌疑人會(huì)被臨時(shí)羈押在警察機(jī)關(guān)控制的拘留所或臨時(shí)拘留所內(nèi)，但是一般只會(huì)帶來(lái)較短時(shí)間的人身監(jiān)禁，是否正式羈押由法官進(jìn)行司法審查。而在法官作出羈押裁決之后，犯罪嫌疑人或被告人通常被羈押在司法行政機(jī)關(guān)管理的看守所或者其他不由警察或者檢察官控制的監(jiān)禁場(chǎng)所里。換言之，與逮捕和羈押的分離相適應(yīng)，域外偵查機(jī)關(guān)采取的臨時(shí)羈押和法院決定的正式羈押分別在不同的場(chǎng)所執(zhí)行，通過(guò)如此制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了偵查機(jī)關(guān)和羈押場(chǎng)所的分離。域外之所以實(shí)行偵查機(jī)關(guān)和羈押場(chǎng)所相分離的制度，主要原因在于避免偵查機(jī)關(guān)利用羈押便利條件非法獲取口供，從而更好地保障犯罪嫌疑人或被告人的各項(xiàng)權(quán)利。申言之，未決羈押通常會(huì)給犯罪嫌疑人或被告人帶來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間的人身監(jiān)禁，由于雙方立場(chǎng)、訴求具有天然的對(duì)立性，再加上口供在證據(jù)體系中的至關(guān)重要性，如果讓偵查機(jī)關(guān)對(duì)羈押場(chǎng)所進(jìn)行控制，那么犯罪嫌疑人、被告人勢(shì)必淪為犯罪偵查的工具或者刑事追訴的手段。[25]

未決羈押場(chǎng)所由警察機(jī)關(guān)之外的政府部門(mén)管理也是國(guó)際和洲際法律文件的共同要求。雖然聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第9條、第10條只是對(duì)逮捕和羈押進(jìn)行了原則性規(guī)定，并沒(méi)有明確未決羈押場(chǎng)所管理體制這一具體問(wèn)題，但聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)委員會(huì)2014年發(fā)布的《第35號(hào)一般性意見(jiàn)》指出：“還押拘留不應(yīng)當(dāng)是回歸警察監(jiān)管，而應(yīng)當(dāng)是在一個(gè)由不同機(jī)關(guān)管理的單獨(dú)設(shè)施，在這種設(shè)施中，便于減輕被拘留者權(quán)利受侵犯的危險(xiǎn)。”在歐洲，盡管與英美法系在訴訟模式上存在較大差異，但在未決犯羈押場(chǎng)所的設(shè)置問(wèn)題上，大陸法系國(guó)家卻與英美法系國(guó)家表現(xiàn)出極大的相似性。[26]作為羈押管理的基本指南，歐洲委員會(huì)部長(zhǎng)會(huì)議于2006年發(fā)布的《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》被視為歐洲羈押管理的基本標(biāo)準(zhǔn)得到了絕大多數(shù)歐洲國(guó)家的遵行?！稓W洲監(jiān)獄規(guī)則》適用于被司法機(jī)關(guān)羈押候?qū)彽娜撕捅欢ㄗ飫儕Z自由的人。該規(guī)則第10.2條規(guī)定：“原則上，被司法機(jī)關(guān)羈押候?qū)彽娜撕捅欢ㄗ飫儕Z自由的人只應(yīng)該羈押在監(jiān)獄，即監(jiān)獄的體系是專(zhuān)為這兩類(lèi)被羈押人預(yù)設(shè)的。”關(guān)于監(jiān)獄的管理體制，《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》第71條規(guī)定：“監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立于軍隊(duì)、警察局或刑事調(diào)查局的政府當(dāng)局負(fù)責(zé)管理?！痹诂F(xiàn)代民主社會(huì)，一方面，監(jiān)獄管理不應(yīng)直接置于軍隊(duì)或其他軍事力量的掌控之下；另一方面，同樣重要的是，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)警察局和監(jiān)獄管理局在組織上的明確分離。歐洲委員會(huì)部長(zhǎng)會(huì)議曾建議：警察角色和指控，法官角色和矯正系統(tǒng)之間應(yīng)當(dāng)有著清晰的區(qū)別。關(guān)于監(jiān)獄的管理部門(mén)，《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》的修訂報(bào)告指出，監(jiān)獄管理應(yīng)當(dāng)是中央或地方政府部門(mén)的職責(zé)。歐洲委員會(huì)強(qiáng)烈建議，在設(shè)置司法部的國(guó)家，司法部是最合適的監(jiān)獄管理部門(mén)，并且自20世紀(jì)80年代末以來(lái)，要求新加入的成員國(guó)將監(jiān)獄管理移交司法部。歐洲委員會(huì)提出這一要求的主要原因是，將通常負(fù)責(zé)犯罪偵查和逮捕嫌疑人的警署功能和負(fù)責(zé)根據(jù)法院指示羈押被指控和定罪的人的監(jiān)獄功能進(jìn)行區(qū)分。

(二)未決羈押場(chǎng)所管理體制設(shè)計(jì)的模式分析

上述比較考察表明，未決羈押場(chǎng)所管理體制雖有其運(yùn)行的一般規(guī)律，但是在具體模式設(shè)計(jì)上還是存在差異的。對(duì)此，可以從縱向和橫向兩個(gè)維度進(jìn)行具體模式分析。

1.基于未決羈押場(chǎng)所管理體制設(shè)計(jì)的縱向模式分析

基于未決羈押場(chǎng)所管理體制設(shè)計(jì)的縱向模式分析，也即從中央與地方羈押權(quán)限劃分的角度進(jìn)行的模式分析。基于這種縱向模式分析，域外未決羈押場(chǎng)所的管理體制大致可以分為垂直管理、地方管理、混合管理三種模式。

第一，垂直管理模式。這種模式的特點(diǎn)是，未決羈押場(chǎng)所由中央政府職能部門(mén)或其派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，不受地方政府部門(mén)的控制和約束。采用這一模式的典型國(guó)家是法國(guó)。法國(guó)的監(jiān)獄系統(tǒng)實(shí)行垂直管理，由法國(guó)司法部監(jiān)獄管理局及其派出機(jī)構(gòu)監(jiān)獄管理分局負(fù)責(zé)管理。這種模式能夠在很大程度上解決由地方政府管理看守所存在的經(jīng)費(fèi)不足、管理不規(guī)范等問(wèn)題，有助于看守所管理的規(guī)范化、科學(xué)化。

第二，地方管理模式。這種模式的特點(diǎn)是，未決羈押場(chǎng)所實(shí)行屬地化管理，主要由地方政府部門(mén)管理。采用這一模式的典型國(guó)家是英國(guó)。英國(guó)的未決羈押場(chǎng)所是地方監(jiān)獄，主要由地方政府管理，即郡政府管理，具體地說(shuō)，是由郡政府的司法行政機(jī)構(gòu)管理。這種模式是地方高度自治的體現(xiàn)，能夠照應(yīng)到各地的實(shí)際情況和管理需要，但在實(shí)踐運(yùn)行中常常存在經(jīng)費(fèi)不足、設(shè)施陳舊、人員素質(zhì)低下、政策不統(tǒng)一、管理不規(guī)范等弊端。

第三，混合管理模式。這種模式是垂直管理與地方管理模式的混合樣態(tài)。采用這一模式的典型國(guó)家是美國(guó)。目前美國(guó)大部分看守所由地方政府管理，但美國(guó)聯(lián)邦政府考慮到地方看守所存在的嚴(yán)重問(wèn)題，已經(jīng)建立由聯(lián)邦司法部監(jiān)獄局直接管理的大城市矯正中心、大城市拘留中心、聯(lián)邦拘留中心等未決犯監(jiān)獄系統(tǒng)。另外，美國(guó)還有阿拉斯加等少數(shù)幾個(gè)州的看守所，是由州政府直接管理的。這種模式的出現(xiàn)，既是基于解決地方政府管理看守所存在的弊端考慮的，也是與美國(guó)的法律傳統(tǒng)、司法制度分不開(kāi)的。

2.基于未決羈押場(chǎng)所管理體制設(shè)計(jì)的橫向模式分析

基于未決羈押場(chǎng)所管理體制設(shè)計(jì)的橫向模式分析，域外未決羈押場(chǎng)所的管理體制大致可以分為隸屬司法行政機(jī)關(guān)、隸屬警察機(jī)關(guān)或司法行政機(jī)關(guān)、隸屬審判機(jī)關(guān)、隸屬檢察機(jī)關(guān)四種模式。

第一，隸屬司法行政機(jī)關(guān)模式。采用這一模式的國(guó)家占多數(shù)，如德國(guó)。德國(guó)的未決羈押場(chǎng)所是監(jiān)獄，由司法部管轄。監(jiān)獄既是已決犯服刑的場(chǎng)所，也是未決犯羈押的場(chǎng)所。由于偵查部門(mén)和未決羈押場(chǎng)所分別隸屬不同的機(jī)關(guān)管轄，這種模式設(shè)計(jì)能夠最大限度地保障未決羈押場(chǎng)所的中立性。

第二，隸屬警察機(jī)關(guān)或司法行政機(jī)關(guān)模式。采用這一模式的國(guó)家有日本、美國(guó)等。日本的未決羈押場(chǎng)所包括警察署控制下的留置場(chǎng)以及法務(wù)省控制下的拘置所。美國(guó)的看守所多由司法行政機(jī)關(guān)管理，但是偵查機(jī)關(guān)或警察機(jī)關(guān)同時(shí)管理看守所的體制也同樣存在。例如，在洛杉磯地區(qū)，治安官部門(mén)(Sheriff Department)負(fù)責(zé)本地區(qū)的警務(wù)工作，同時(shí)管理著審前羈押場(chǎng)所。具體而言，該治安官部門(mén)除負(fù)責(zé)地方治安、犯罪偵查、緊急情況處置等治安工作之外，還負(fù)責(zé)法院中的法警工作與羈押場(chǎng)所的運(yùn)轉(zhuǎn)與管理。這一例外性的體制設(shè)置與美國(guó)聯(lián)邦制及地方治安維護(hù)的歷史演進(jìn)習(xí)慣直接相關(guān)，具有濃厚的歷史性、地方性特色。[27]客觀地說(shuō)，這種模式仍然會(huì)面臨警察機(jī)關(guān)管理未決羈押場(chǎng)所存在的弊端，日本的模式是警察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)雙方博弈與妥協(xié)的產(chǎn)物，而美國(guó)的模式則是歷史傳統(tǒng)、地方特色使然。

第三，隸屬審判機(jī)關(guān)模式。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)曾采用這種模式，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的看守所隸屬于所在地的地方法院。有的學(xué)者認(rèn)為，目前法國(guó)的看守所也歸屬法院管轄。[28]其實(shí)不然。雖然《法國(guó)刑事訴訟法典》第714條第2款規(guī)定，每一個(gè)大審法院、每一個(gè)上訴法院及每一個(gè)重罪法庭都應(yīng)附設(shè)一個(gè)看守所，但這只是看守所設(shè)置層面的問(wèn)題。也就是說(shuō)，法國(guó)看守所是按照大審法院、上訴法院的管轄區(qū)域設(shè)置的，而在管理體制上，法國(guó)看守所仍然由司法行政機(jī)關(guān)管理，而非由審判機(jī)關(guān)管理，否則有違三權(quán)分立精神。有的學(xué)者還指出，除了法國(guó)之外，韓國(guó)的看守所也是由法院管轄。[29]但從韓國(guó)的監(jiān)獄體制看，韓國(guó)的看守所(或稱(chēng)拘留所)隸屬法務(wù)部矯正局管理，也并非由法院管轄。

第四，隸屬檢察機(jī)關(guān)模式。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)曾采用這種模式。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的看守所曾隸屬于檢察機(jī)關(guān)。由于檢察機(jī)關(guān)負(fù)有犯罪追訴之職責(zé)，而看守所在組織關(guān)系上又隸屬于檢察機(jī)關(guān)，這一模式同樣會(huì)存在警察機(jī)關(guān)管理看守所存在的弊端。鑒于此，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在進(jìn)行看守所制度改革時(shí)，將看守所轉(zhuǎn)隸法務(wù)部門(mén)管轄。

三、未決羈押場(chǎng)所管理體制之改革啟示

改革和完善我國(guó)公安監(jiān)所管理體制，明晰體制設(shè)計(jì)的優(yōu)選模式，需要借鑒域外未決羈押場(chǎng)所管理體制的合理內(nèi)核。域外未決羈押場(chǎng)所管理體制對(duì)于我國(guó)公安監(jiān)所管理體制改革尤其是看守所管理體制改革具有重要啟示，至少包括以下四個(gè)方面：

(一)分權(quán)制衡是未決羈押場(chǎng)所管理體制改革的基本遵循

未決羈押場(chǎng)所管理體制改革涉及的核心問(wèn)題是羈押權(quán)的重新配置，而羈押權(quán)的重新配置應(yīng)當(dāng)遵循分權(quán)制衡的基本原則。眾所周知，分權(quán)制衡是人類(lèi)社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，是被社會(huì)實(shí)踐反復(fù)證明的有益經(jīng)驗(yàn)?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”[30]由于未決羈押的權(quán)力鋒芒直接指向公民的自由與權(quán)利，防止權(quán)力濫用、化解權(quán)力魔咒顯得尤為重要。分權(quán)制衡是防范權(quán)力異化的重要途徑。未決羈押的權(quán)力在法治國(guó)家通常與偵查權(quán)分開(kāi)，不僅如此，其自身也被分割為提起權(quán)、申請(qǐng)權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)管權(quán)，由不同的主體掌握。[31]例如，英國(guó)審前羈押的提起權(quán)由任何公民、警察行使，申請(qǐng)權(quán)由偵查警察行使，審查決定權(quán)由治安法院的法官行使，執(zhí)行權(quán)由司法警察行使，監(jiān)管權(quán)由隸屬司法行政部門(mén)的監(jiān)獄、拘留中心、看護(hù)中心共同行使。美國(guó)審前羈押的提起權(quán)由任何公民、警察行使，申請(qǐng)權(quán)由檢察官行使，審查決定權(quán)由治安法院的法官行使，執(zhí)行權(quán)由警察行使，監(jiān)管權(quán)由隸屬司法行政部門(mén)或警察部門(mén)的看守所行使。德國(guó)待審羈押的提起權(quán)由刑事警察、檢察官行使，申請(qǐng)權(quán)由檢察官行使，審查決定權(quán)由偵查法官或?qū)徟蟹ü傩惺?，?zhí)行權(quán)由司法警察行使，監(jiān)管權(quán)由州司法部管轄的監(jiān)獄行使。日本審前羈押的提起權(quán)由司法警察、檢察官行使，申請(qǐng)權(quán)由檢察官行使，審查決定權(quán)由裁判所法官行使，執(zhí)行權(quán)由司法警察行使，監(jiān)管權(quán)由隸屬警察署的留置場(chǎng)和隸屬法務(wù)部的拘置所共同行使。未決羈押不同權(quán)力之間的分權(quán)制衡關(guān)系，為保障犯罪嫌疑人或被告人的各項(xiàng)權(quán)利構(gòu)建了嚴(yán)密的防護(hù)網(wǎng)，有效地抑制了權(quán)力的濫用。目前我國(guó)的未決羈押只是拘留、逮捕的附隨狀態(tài)，偵查權(quán)與羈押權(quán)合一，未決羈押的提起權(quán)、申請(qǐng)權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)管權(quán)集中于偵控機(jī)關(guān)。這不僅有違分權(quán)制衡的要求，更不利于保障犯罪嫌疑人或被告人的各項(xiàng)權(quán)利。鑒于此，在我國(guó)進(jìn)行未決羈押場(chǎng)所管理體制改革時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循分權(quán)制衡的原則，實(shí)行偵查權(quán)與羈押權(quán)相分離，將看守所交由公安機(jī)關(guān)以外的其他政府部門(mén)管理。

(二)未決羈押場(chǎng)所轉(zhuǎn)隸司法行政機(jī)關(guān)是國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)

基于未決羈押場(chǎng)所管理體制設(shè)計(jì)的橫向模式考量，隸屬司法行政機(jī)關(guān)模式是優(yōu)選模式，未決羈押場(chǎng)所轉(zhuǎn)隸司法行政機(jī)關(guān)是國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)。上述比較考察表明，域外國(guó)家和地區(qū)的未決羈押場(chǎng)所大多是監(jiān)獄系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，由于特定歷史階段所限、警察權(quán)擴(kuò)張、現(xiàn)實(shí)情況需要等原因，對(duì)監(jiān)獄系統(tǒng)的管理權(quán)也出現(xiàn)過(guò)由警察機(jī)關(guān)行使的現(xiàn)象。但隨著刑事法治的發(fā)展進(jìn)步，由警察機(jī)關(guān)管理監(jiān)獄不僅產(chǎn)生違法偵查、超期羈押、侵犯人權(quán)等問(wèn)題，而且有違現(xiàn)代法治所強(qiáng)調(diào)的分權(quán)制衡原則。警察權(quán)的分權(quán)化改革已是世界趨勢(shì)，將本不屬于警察機(jī)關(guān)的職權(quán)讓渡出去，是實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡原則的應(yīng)有之義。由于包括未決羈押場(chǎng)所在內(nèi)的監(jiān)獄的監(jiān)管權(quán)屬于司法行政權(quán)的范疇，域外國(guó)家和地區(qū)的司法體制改革大多將包括未決羈押場(chǎng)所在內(nèi)的監(jiān)獄轉(zhuǎn)隸司法行政機(jī)關(guān)管理。例如，英國(guó)內(nèi)政部曾是管理監(jiān)獄的中央行政機(jī)構(gòu)，司法部成立后，英國(guó)監(jiān)獄則由司法部下轄的皇家監(jiān)獄管理局管理。德國(guó)的未決監(jiān)曾隸屬司法部，已決監(jiān)歸屬內(nèi)務(wù)部，后來(lái)德國(guó)監(jiān)獄全部歸屬司法部管理。法國(guó)監(jiān)獄部門(mén)曾由內(nèi)政部管理，后劃歸司法部管轄。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的看守所曾隸屬法院和檢察系統(tǒng)管理，后轉(zhuǎn)隸法務(wù)部門(mén)管理?？梢哉f(shuō)，未決羈押場(chǎng)所的管理體制目前在域外法治國(guó)家和地區(qū)是達(dá)成基本共識(shí)的，大都不是一個(gè)爭(zhēng)議問(wèn)題?？陀^地說(shuō)，在政府職能部門(mén)中，司法行政機(jī)關(guān)是適格的未決羈押場(chǎng)所管理部門(mén)。由司法行政機(jī)關(guān)同時(shí)管理未決羈押場(chǎng)所和已決羈押場(chǎng)所，有助于準(zhǔn)確定位未決羈押場(chǎng)所的職能，實(shí)現(xiàn)司法行政權(quán)的統(tǒng)一行使。同時(shí)，更重要的是，基于無(wú)罪推定、平等對(duì)抗的現(xiàn)代刑事訴訟理念，在警察和犯罪嫌疑人雙方力量配置失衡的情況下，將未決羈押場(chǎng)所轉(zhuǎn)隸司法行政機(jī)關(guān)，有助于更好地保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，促進(jìn)司法公正的實(shí)現(xiàn)。

在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，國(guó)家治理的關(guān)鍵是政府治理，由于警察機(jī)關(guān)是與人民群眾聯(lián)系最為密切的政府職能部門(mén)，政府治理的關(guān)鍵則在于警察機(jī)關(guān)治理。雖然我國(guó)已經(jīng)實(shí)行了一系列警察分權(quán)化改革，公安機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍在不斷重新配置，如1983年監(jiān)管體制改革，將勞改、勞教的執(zhí)行權(quán)移交司法行政機(jī)關(guān)管理，2012年《刑事訴訟法》修改，將拘役、監(jiān)外執(zhí)行的刑罰執(zhí)行權(quán)和減刑、假釋的監(jiān)督考察權(quán)移交司法行政機(jī)關(guān)管理，但不可否認(rèn)的是，公安機(jī)關(guān)的職權(quán)還存在進(jìn)一步優(yōu)化的空間。[32]鑒于此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)繼續(xù)深化分權(quán)化改革，實(shí)現(xiàn)未決羈押場(chǎng)所管理權(quán)的本位回歸。

(三)未決羈押場(chǎng)所中立化進(jìn)程應(yīng)當(dāng)進(jìn)行本土化實(shí)證考量

未決羈押場(chǎng)所的中立化改革是國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，但未決羈押場(chǎng)所中立化的進(jìn)程則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行本土化的實(shí)證考量。上述比較考察表明，域外未決羈押場(chǎng)所中立化的進(jìn)程是與其改革的情狀密切相關(guān)的。由于改革背景、改革基礎(chǔ)、改革動(dòng)力及阻力等方面的不同，加上改革本身涉及相關(guān)部門(mén)權(quán)力和利益的重大調(diào)整，域外未決羈押場(chǎng)所中立化的進(jìn)程呈現(xiàn)出較為明顯的差異，未決羈押場(chǎng)所管理體制改革也大都是漸進(jìn)式改革。例如，英國(guó)在2007年司法部成立之前，負(fù)責(zé)監(jiān)獄管理的皇家監(jiān)獄管理局曾長(zhǎng)期隸屬內(nèi)政部。德國(guó)司法部與內(nèi)務(wù)部曾對(duì)監(jiān)獄管轄問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議，曾長(zhǎng)期出現(xiàn)未決監(jiān)歸屬司法部而已決監(jiān)歸屬內(nèi)務(wù)部、中央監(jiān)歸屬內(nèi)務(wù)部而地方監(jiān)歸屬司法部的現(xiàn)象。盡管法國(guó)的監(jiān)獄從1911年起就隸屬司法部，但是直到第二次世界大戰(zhàn)前幾年，監(jiān)獄仍然根據(jù)舊法由內(nèi)政部的監(jiān)獄管理局負(fù)責(zé)管理，司法部在1945年以后才實(shí)際上控制了監(jiān)獄管理權(quán)。俄羅斯在1998年進(jìn)行司法體制改革，將監(jiān)所系統(tǒng)由內(nèi)務(wù)部轉(zhuǎn)至司法部，但直至2005年全部拘留羈押場(chǎng)所才徹底與警察機(jī)關(guān)脫離關(guān)系。

我國(guó)的看守所和監(jiān)獄曾都隸屬公安機(jī)關(guān)管理，1983年開(kāi)始的監(jiān)管體制改革將監(jiān)獄移交司法行政機(jī)關(guān)管理，但考慮到當(dāng)時(shí)的嚴(yán)打情況以及司法部剛剛成立，一時(shí)難以承擔(dān)起監(jiān)獄與看守所兩部分監(jiān)管職能，所以沒(méi)有將看守所一并移交司法行政機(jī)關(guān)管理。[33]近年來(lái)，我國(guó)偵羈合一的體制不斷被學(xué)者所詬病，學(xué)術(shù)界要求偵羈分離的呼聲很高。具體地說(shuō)，就是要求將看守所從公安機(jī)關(guān)脫離出來(lái)，交由中立的司法行政機(jī)關(guān)管理。將看守所交由司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理不僅能夠有效解決刑訊逼供、超期羈押等問(wèn)題，從而更好地保障被羈押人的合法權(quán)益，而且能有效解決當(dāng)前看守所工作中存在的很多難題，如警力不足的問(wèn)題、民警的職級(jí)待遇及工作積極性問(wèn)題、經(jīng)費(fèi)的保障問(wèn)題等。但是，考慮到當(dāng)前我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期、各種矛盾相互交織、社會(huì)治安形勢(shì)嚴(yán)峻、違法犯罪頻發(fā)的實(shí)際情況，以及羈押體制改革面臨的諸多難題，將看守所轉(zhuǎn)隸司法行政機(jī)關(guān)不可能是一蹴而就的，激進(jìn)式改革是不可取的?？词厮芾眢w制改革需要進(jìn)行充分論證、逐步推進(jìn)以及改革試點(diǎn)。“目前主張看守所‘易手’的論調(diào)基本上是出于理論層面的主觀設(shè)想，尚且缺乏支持司法行政機(jī)關(guān)掌管看守所的科學(xué)數(shù)據(jù)，在缺乏實(shí)證數(shù)據(jù)支持的前提下，如果貿(mào)然作出管理體制的重大變動(dòng)造成實(shí)踐效果不如之前所期望的，那么不僅無(wú)助于解決看守所的流弊，還有損司法改革的嚴(yán)肅性?！?14)該學(xué)者大膽設(shè)想通過(guò)實(shí)證試點(diǎn)研究的方法來(lái)驗(yàn)證司法行政機(jī)關(guān)主管看守所的可行性。具體而言，在全國(guó)范圍內(nèi)先選取具有代表性的兩家看守所，且各自的羈押人數(shù)、監(jiān)管力量、硬件條件、資源投人、管理水平等指標(biāo)趨向一致，二者分別作為實(shí)驗(yàn)組和對(duì)比組，由司法行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)分別管理。設(shè)定3—5年的試點(diǎn)期限，通過(guò)對(duì)在押人員人身安全及待遇保障、看守所訴訟服務(wù)水平、辯護(hù)權(quán)利保障、當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安狀況等指標(biāo)的數(shù)據(jù)提取，運(yùn)用科學(xué)的分析方法，來(lái)比較二者的差異，進(jìn)而最終判斷司法行政機(jī)關(guān)管理看守所是否優(yōu)于公安機(jī)關(guān)管理看守所。當(dāng)然，該學(xué)者也指出，這種社會(huì)試驗(yàn)方法的付諸實(shí)踐，需要在司法改革進(jìn)程中完成。參見(jiàn)孫皓.論看守所管理體制的變革路徑[J].人大法律評(píng)論,2017,(1):375.鑒于此，目前可行的路徑還是先內(nèi)部分離，即看守所還是由公安機(jī)關(guān)管理，但將看守所獨(dú)立于偵查部門(mén)，取消加給看守所的深挖犯罪的職責(zé)，使看守所成為相對(duì)中立的羈押場(chǎng)所；等將來(lái)?xiàng)l件和時(shí)機(jī)成熟時(shí)再實(shí)行偵羈分離，將看守所從公安機(jī)關(guān)分離出來(lái)，交由司法行政機(jī)關(guān)管理，從而實(shí)現(xiàn)真正的中立。

還需指出的是，由于各國(guó)國(guó)情之間的差異，在我國(guó)看守所中立化進(jìn)程中，不能照搬美國(guó)等國(guó)家的看守所私營(yíng)化做法。誠(chéng)然，近些年來(lái)，我國(guó)的看守所改革呈現(xiàn)出一些社會(huì)化的特點(diǎn)，如看守所醫(yī)療社會(huì)化改革、對(duì)社會(huì)開(kāi)放等，但是看守所社會(huì)化不等于看守所私營(yíng)化，私營(yíng)單位等社會(huì)力量可以參與看守所的建設(shè)、為看守所提供服務(wù)等，但是不能觸動(dòng)看守所的管理體制這一問(wèn)題。(15)有學(xué)者對(duì)我國(guó)“監(jiān)獄私營(yíng)化”的必要性和可能性進(jìn)行了論證，概括出這類(lèi)監(jiān)獄具備的十個(gè)特點(diǎn)，并提出“兩步走”的設(shè)計(jì)方案：第一步，在目前階段，可以在監(jiān)獄私營(yíng)化的一些方面進(jìn)行嘗試，但是不宜使用監(jiān)獄私營(yíng)化的名稱(chēng)。作為一種選擇，可以使用“監(jiān)獄社會(huì)化”的名稱(chēng)，即在監(jiān)獄的建設(shè)、管理、罪犯的教育和改造、監(jiān)獄企業(yè)的建設(shè)和運(yùn)行等方面，可以吸收社會(huì)上的資源或者力量參與，其中當(dāng)然可以包括符合條件的私營(yíng)企業(yè)或者民營(yíng)企業(yè)。第二步，隨著監(jiān)獄社會(huì)化的發(fā)展，在積累了大量經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在將來(lái)適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，可以建立類(lèi)似國(guó)外私營(yíng)監(jiān)獄那樣的監(jiān)獄。但是，即使到了這個(gè)階段，也可能不宜使用“私營(yíng)監(jiān)獄”的名稱(chēng)，而是可以考慮采用觀念沖突和感官?zèng)_擊力都比較小的“民營(yíng)監(jiān)獄”“合作監(jiān)獄”“合同監(jiān)獄”之類(lèi)的名稱(chēng)。參見(jiàn)吳宗憲.論西方國(guó)家的監(jiān)獄私營(yíng)化及其借鑒[A].陳興良.刑事法評(píng)論(第14卷)[C].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004.387-394.

(四)未決羈押場(chǎng)所垂直管理能有效克服地方管理的缺陷

基于未決羈押場(chǎng)所管理體制設(shè)計(jì)的縱向模式考量，垂直管理是優(yōu)選模式，能有效克服地方管理模式的缺陷。由于法律傳統(tǒng)、司法制度等方面的差異，上述國(guó)家和地區(qū)在未決羈押場(chǎng)所的管理模式上存在明顯的差異，如法國(guó)等國(guó)表現(xiàn)出對(duì)未決羈押場(chǎng)所實(shí)行垂直管理的特點(diǎn)，而英美等國(guó)表現(xiàn)出由地方政府管理未決羈押場(chǎng)所的特點(diǎn)。從管理成效角度比較，這兩種未決羈押場(chǎng)所的管理模式也存在較大差別。相比之下，對(duì)未決羈押場(chǎng)所實(shí)行垂直管理的模式優(yōu)于地方政府管理的模式。鑒于此，美國(guó)等國(guó)家也在嘗試對(duì)未決羈押場(chǎng)所實(shí)行垂直管理，如美國(guó)已經(jīng)建立由聯(lián)邦司法部監(jiān)獄局直接管理的大城市矯正中心、大城市拘留中心、聯(lián)邦拘留中心等未決犯監(jiān)獄系統(tǒng)，以此克服地方政府管理未決羈押場(chǎng)所存在的諸如經(jīng)費(fèi)不足、設(shè)施陳舊、人員素質(zhì)低下、政策不統(tǒng)一、管理不規(guī)范等缺陷。

目前我國(guó)的看守所主要由地方管理，已經(jīng)暴露出諸多問(wèn)題，有必要進(jìn)行垂直管理模式改革。在我國(guó)，看守所以縣級(jí)以上的行政區(qū)域?yàn)閱挝辉O(shè)置，由本級(jí)公安機(jī)關(guān)管轄，看守所各項(xiàng)費(fèi)用由同級(jí)政府財(cái)政給予足額保障。這種管理模式使得看守所的人、財(cái)、物受制于地方，其監(jiān)管職能的發(fā)揮容易受到地方主義的干擾。隨著以人為本、保障人權(quán)觀念的日益深入人心，對(duì)被羈押者人權(quán)保障的要求不斷提高，這種管理模式的弊端越發(fā)凸顯。看守所存在的超容羈押、超期羈押、伙食標(biāo)準(zhǔn)偏低、醫(yī)療保障不足等問(wèn)題，也大都與地方管理看守所的模式有關(guān)。而目前我國(guó)的監(jiān)獄實(shí)行的是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級(jí)管理相結(jié)合的管理模式，由司法部?jī)?nèi)設(shè)的監(jiān)獄管理局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)監(jiān)獄工作，由各省級(jí)司法廳內(nèi)設(shè)的監(jiān)獄管理局具體負(fù)責(zé)對(duì)全省監(jiān)獄工作的組織和管理。也就是說(shuō)，目前我國(guó)監(jiān)獄由省一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)設(shè)置的監(jiān)獄管理局垂直管理。在監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)保障上，司法部2003年啟動(dòng)了以“全額保障、監(jiān)企分開(kāi)、收支分開(kāi)、規(guī)范運(yùn)行”為目標(biāo)的監(jiān)獄管理體制改革，目前監(jiān)獄所需的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列入國(guó)家預(yù)算，由國(guó)家財(cái)政予以全額保障。由于看守所也是監(jiān)獄系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，將來(lái)看守所轉(zhuǎn)隸司法行政機(jī)關(guān)管理時(shí)，也應(yīng)由省一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)垂直管理，由國(guó)家全額保障所需經(jīng)費(fèi)，以此來(lái)解決地方管理看守所的弊端。這也是與我國(guó)當(dāng)前推行的省級(jí)以下法院、檢察院人、財(cái)、物由省級(jí)統(tǒng)一管理的司法改革舉措精神相契合的。