丁建定 謝 天

一、19 世紀(jì)中期英國的區(qū)別救濟(jì)

英國濟(jì)貧法出現(xiàn)以來，綜合性救濟(jì)與混合性濟(jì)貧院始終是英國濟(jì)貧法的基本特征。19 世紀(jì)中期，英國濟(jì)貧法當(dāng)局開始關(guān)注到濟(jì)貧院內(nèi)人口的差異性，并試圖采取一些措施，針對(duì)不同情況的貧民提供不同的救濟(jì)，其中針對(duì)患病者所提供的醫(yī)療救濟(jì)具有一定的典型性。19 世紀(jì)30年代初，利茲、格拉斯哥和曼徹斯特等地的醫(yī)生所進(jìn)行的關(guān)于垃圾與疾病關(guān)系的調(diào)查，使得濟(jì)貧法當(dāng)局開始關(guān)注貧民的健康與醫(yī)療問題。1838年，倫敦的濟(jì)貧法管理當(dāng)局下令對(duì)該城一些最糟糕的地區(qū)進(jìn)行一項(xiàng)調(diào)查，該調(diào)查的最終報(bào)告被納入到1838年英國濟(jì)貧法委員會(huì)的年度報(bào)告之中。查德威克在1838年就寫到：“總體上來講，所有的流行病和傳染病都會(huì)對(duì)濟(jì)貧稅負(fù)擔(dān)產(chǎn)生直接而又根本性的影響。勞動(dòng)者會(huì)由于突然患上傳染性疾病而陷入貧困，救濟(jì)就需馬上提供，在患病勞動(dòng)者死亡時(shí)，寡婦及孩子就會(huì)成為貧民而被拋向教區(qū)，因此而新增的濟(jì)貧負(fù)擔(dān)如此巨大，以致濟(jì)貧法官員不得不放棄節(jié)儉的做法，從而增加一部分費(fèi)用用于防止那些由于身體原因而導(dǎo)致的災(zāi)難?！雹貲erek Fraser, The Evolution of the British Welfare State, a History of Social Policy since the Industrial Revolution, Macmillan, 1985, p. 62.他甚至認(rèn)為，城市中的疾病正在逐漸加重濟(jì)貧法管理當(dāng)局的成本，無論是在對(duì)病人的醫(yī)療方面還是在對(duì)寡婦孤兒的照顧方面，從長遠(yuǎn)來看，改善生活條件比提供醫(yī)療救濟(jì)更加節(jié)約。①Eric Hopkins, A Social History of the English Working Class, 1815-1945, Arnold, 1984, p. 63.19 世紀(jì)40年代初，查德威克還對(duì)勞動(dòng)者的健康狀況進(jìn)行了調(diào)查，指出：1838年，英格蘭和威爾士死于流行病、地方病和傳染病，呼吸器官疾病，大腦、神經(jīng)和精神性疾病以及消化器官疾病等4 種類型疾病的人數(shù)為216299 人，占全體人口的14‰，1839年，上述兩類數(shù)字分別為214771 人和14‰，與此同時(shí)，英格蘭和威爾士由于致命性疾病死亡的人口占總?cè)丝诘谋壤秊?1‰—22‰。②Joel Wiener, Great Britain, the Lion at Home, a Documentary History of Domestic Policy, 1689-1973, New York, Chelsea House Publishers, 1974, p. 1749.

19 世紀(jì)中期，英國濟(jì)貧法當(dāng)局開始采取措施，建立貧民的醫(yī)療救濟(jì)制度。1842年的法令開始指定精神病患者委員，對(duì)各郡已經(jīng)建立的精神病院進(jìn)行調(diào)查。到1844年，英格蘭和威爾士已經(jīng)指派了2800 名醫(yī)療官員，其職責(zé)是處理由濟(jì)貧官員所提出的患病貧民。濟(jì)貧監(jiān)督官向濟(jì)貧院醫(yī)療官員提供按病人計(jì)算或者按年計(jì)算的報(bào)酬，一些濟(jì)貧監(jiān)督官也采用向地方診所付費(fèi)的辦法來利用這些診所向貧民提供醫(yī)療救濟(jì)。醫(yī)療官員還常被指派關(guān)照濟(jì)貧院中的貧民，但是，這些醫(yī)療官員如果提供分娩服務(wù)則需另外付費(fèi)。

1852年，英國濟(jì)貧法局指出，當(dāng)家庭主要成員依然處于受雇狀態(tài)且尚未淪于貧困的情況下，向其所提供的醫(yī)療救濟(jì)也是合法的。1862年的精神病法授權(quán)各地的精神病監(jiān)督員可以將精神病患者從濟(jì)貧院轉(zhuǎn)到精神病院。迫于不斷增加的濟(jì)貧院內(nèi)外醫(yī)療救濟(jì)支出的壓力，許多聯(lián)合濟(jì)貧教區(qū)開始將濟(jì)貧院內(nèi)外的醫(yī)療救濟(jì)分開實(shí)施，并分別指派醫(yī)療救濟(jì)官員。負(fù)責(zé)院外醫(yī)療救濟(jì)者稱為街區(qū)醫(yī)療救濟(jì)官，負(fù)責(zé)濟(jì)貧院內(nèi)醫(yī)療救濟(jì)者稱為濟(jì)貧院醫(yī)務(wù)官。從19 世紀(jì)50年代開始，許多聯(lián)合濟(jì)貧教區(qū)開始建立公共醫(yī)院，這些醫(yī)院逐漸用于一般民眾而非僅為貧民提供醫(yī)療救濟(jì)所用。從1860年開始，“國立醫(yī)院”一詞開始廣泛用于指稱濟(jì)貧院醫(yī)院，并很快發(fā)展起來。1861年，英格蘭和威爾士共有6.5 萬張醫(yī)院病床，其中約80%是由濟(jì)貧醫(yī)院所提供的，其余則為慈善醫(yī)院所提供的病床。③Derek Fraser, The Evolution of the British Welfare State, a History of Social Policy since the Industrial Revolution, Macmillan, 1985, p. 92.

19 世紀(jì)60年代，一系列關(guān)于英國濟(jì)貧院內(nèi)患病貧民的調(diào)查進(jìn)一步喚起了英國社會(huì)對(duì)此類人群的關(guān)注，濟(jì)貧法局敦促各地濟(jì)貧法監(jiān)督局采取措施改善濟(jì)貧醫(yī)院的條件。1866年的《時(shí)代》雜志指出：“疾病與貧困是不同的情況，將其混淆并采用同樣的辦法加以處理是一種錯(cuò)誤的制度、錯(cuò)誤的管理，也是一種思想觀念的混淆。”④Michael Rose, The Relief of Poverty, MacMillan, 1986, p. 37.同年，著名的《柳葉刀》雜志對(duì)倫敦濟(jì)貧院中患病貧民的狀況進(jìn)行了調(diào)查。這些調(diào)查推動(dòng)了英國濟(jì)貧院內(nèi)醫(yī)療救濟(jì)的改進(jìn)。1867年，英國頒布首都濟(jì)貧法，把倫敦各聯(lián)合濟(jì)貧教區(qū)合并為一個(gè)“救濟(jì)區(qū)”，并成立首都救濟(jì)局，該局在整個(gè)首都救濟(jì)區(qū)的范圍內(nèi)建立起專科醫(yī)院、綜合醫(yī)院、熱病醫(yī)院以及隔離醫(yī)院，并建立起首都急救服務(wù)系統(tǒng)。英國濟(jì)貧法局主席哈迪在介紹該法時(shí)指出：“有一件事情我們必須始終堅(jiān)持，那就是濟(jì)貧院中的醫(yī)療必須采用一種全然不同的制度，因?yàn)槿藗兯г沟臑?zāi)難主要是由于濟(jì)貧院的管理所造成的?！惫系睦^任者高斯欽甚至提出了“向所有貧民階級(jí)提供免費(fèi)醫(yī)藥”的建議。①Derek Fraser, The Evolution of the British Welfare State, a History of Social Policy since the Industrial Revolution, Macmillan, 1985, p. 92.不過，該建議遭到許多地方濟(jì)貧法監(jiān)督局的強(qiáng)烈反對(duì)。1868年，英國濟(jì)貧法局開始為濟(jì)貧醫(yī)院添置設(shè)備，并開始聘用經(jīng)過訓(xùn)練的護(hù)士。

19 世紀(jì)中期英國的醫(yī)療救濟(jì)產(chǎn)生了一定的效果，到1870年，英格蘭和威爾士800 萬英鎊濟(jì)貧支出中有30 萬英鎊用于提供醫(yī)療救濟(jì)。②Edward Royle, Modern Britain, a Social History 1750-1985, Arnold, 1988, p. 185.濟(jì)貧法局的一位醫(yī)療檢察官在對(duì)倫敦地區(qū)的醫(yī)院進(jìn)行調(diào)查后指出：“所有調(diào)查過這些重要的醫(yī)療機(jī)構(gòu)者無不看到，這些醫(yī)療機(jī)構(gòu)中的病人較之前被提供了較好的膳食、衣服、住所以及照顧，濟(jì)貧法醫(yī)療機(jī)構(gòu)中的這些病人較之大量的只能依靠自己的收入為生者的狀況要好得多?！币灿姓{(diào)查者指出：“濟(jì)貧稅是勞動(dòng)者生活和健康的保險(xiǎn)，它幫助貧民養(yǎng)老和治病，當(dāng)貧民遭受精神疾病時(shí)，濟(jì)貧稅給他以保護(hù)，并由專業(yè)技術(shù)人員為其提供醫(yī)療服務(wù)。在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)工資標(biāo)準(zhǔn)下，一個(gè)農(nóng)場(chǎng)勞動(dòng)者甚至在某種程度上享有那些手工業(yè)者都不能為自己提供的醫(yī)療服務(wù)。”③Derek Fraser, The Evolution of the British Welfare State, a History of Social Policy since the Industrial Revolution, Macmillan, 1985, p. 93.

19 世紀(jì)中期，針對(duì)貧困兒童的區(qū)別性救濟(jì)開始出現(xiàn)，濟(jì)貧法局所建立的學(xué)校成為對(duì)貧困兒童提供區(qū)別性救濟(jì)的重要設(shè)施。這些濟(jì)貧法學(xué)校規(guī)模不一，有的可容納2000 多名兒童，有的僅能容納幾十名兒童。英國著名文學(xué)家查理斯·狄更斯在1850年參觀了位于斯文頓的曼徹斯特濟(jì)貧法學(xué)校，他在事后這樣描述道：“我們走進(jìn)了少年部的運(yùn)動(dòng)場(chǎng)，那里集中著150 名孩子，一些孩子在享受陽光，一些孩子在玩彈子球，一些孩子在快樂地跳躍。這些孩子的年齡在4—7歲之間?！雹蹺ric Hopkins, A Social History of the English Working Class, 1815-1945, Arnold, 1984, pp. 135-136.

勞動(dòng)救濟(jì)措施從濟(jì)貧法出現(xiàn)伊始就是其重要的組成部分。勞動(dòng)票制度是一項(xiàng)重要的勞動(dòng)救濟(jì)制度。其通常的做法是，向救濟(jì)申請(qǐng)者發(fā)放印制的票據(jù)，票據(jù)的一面由申請(qǐng)人最近一次接受雇傭的雇主填寫何時(shí)、從何地雇傭過此人，現(xiàn)在為何解雇此人，雇用期間的工資數(shù)額等并簽名，另一面則由當(dāng)?shù)仄渌椭魈顚懀饕獌?nèi)容是證明此人曾在何時(shí)向其申請(qǐng)工作，因何原因不能雇傭此人等并簽字。全部填寫相關(guān)內(nèi)容后，申請(qǐng)人持此票按照濟(jì)貧檢察官的指導(dǎo)踏上尋找工作的征途，期間，申請(qǐng)人的工資不再由濟(jì)貧稅支付，而是由教區(qū)檢查員支付。1835年，全英已經(jīng)有24 個(gè)聯(lián)合濟(jì)貧教區(qū)采用勞動(dòng)票制度，到1844年，索福克郡有5 個(gè)聯(lián)合濟(jì)貧教區(qū)、諾?？丝び? 個(gè)聯(lián)合濟(jì)貧教區(qū)、埃塞克斯郡有5 個(gè)聯(lián)合濟(jì)貧教區(qū)、劍橋郡有6 個(gè)聯(lián)合濟(jì)貧教區(qū)、貝德福特郡有1 個(gè)聯(lián)合濟(jì)貧教區(qū)、赫德福特郡有2 個(gè)聯(lián)合濟(jì)貧教區(qū)采用了勞動(dòng)票制度。⑤Anne Digby, "The Labour Market and the Continuity of Social Policy after 1834: The Case of the Eastern Counties,"

The Economic History Review, 1975, (1).

小塊土地制度是19 世紀(jì)中期英國貧民救濟(jì)的另一種重要形式。由于圈地運(yùn)動(dòng)的加速進(jìn)行，許多人失去土地，生活陷于貧困之中。政府于是通過法令，在那些大塊的被圈土地的旁邊辟出一小塊土地，把它劃分成許多相同的小的單位，交給生活貧困者使用，讓他們自己在上面種植蔬菜或其他可以用作食品的東西，也可以養(yǎng)殖小家禽，以補(bǔ)貼家庭生活的不足?！皬谋举|(zhì)上講，小塊土地是一種制度性的園地，其目的是為使用者或持有者提供一種生存的輔助手段?！雹貲enis Moran, The Allotment Movement in Britain, Peter Lang, 1990, pp. 9-17.根據(jù)克拉潘的研究，到1833年，小塊土地在劍橋郡已經(jīng)很常見，在諾?？撕退鞲？松踔粮鼮槠毡?，在貝德福德郡，小塊土地在1818年已經(jīng)沿著路邊開始出現(xiàn)了，到1824年，小塊土地已在貝德福德十分常見，而在路易河附近，小塊土地早在19 世紀(jì)初就已司空見慣。19 世紀(jì)中期以后小塊土地在英國有一定的發(fā)展，但是進(jìn)度緩慢，1845—1869年，小塊土地的面積僅有2223英畝。②克拉潘：《現(xiàn)代英國經(jīng)濟(jì)史》（上卷），商務(wù)印書館，1964年，第162 頁。19世紀(jì)英國濟(jì)貧法還對(duì)小塊土地做出具體規(guī)定。1831—1832年的濟(jì)貧法規(guī)定，授權(quán)教區(qū)圈占閑置土地，并按照每小塊不超過1 英畝的標(biāo)準(zhǔn)分給貧民使用。1834年的新濟(jì)貧法和1845年的圈地法也都對(duì)小塊土地的標(biāo)準(zhǔn)及其適用對(duì)象做出具體規(guī)定，但這些規(guī)定只具有勸說功能，不具有強(qiáng)制功能。

二、19 世紀(jì)后期英國的老年救濟(jì)

19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初，英國老年生活的首要途徑是依靠個(gè)人的收入，依靠自己累年積攢的財(cái)產(chǎn)。1905年,富爾漢的濟(jì)貧監(jiān)督局特地做出規(guī)定，擁有充足財(cái)產(chǎn)的兒子與未婚女兒負(fù)有贍養(yǎng)他們老年或病弱父母的責(zé)任。那些既無穩(wěn)定的收入，又無什么財(cái)產(chǎn)，也不能依靠子女贍養(yǎng)的老人，經(jīng)常把慈善機(jī)構(gòu)的施舍與收養(yǎng)當(dāng)作自己維持晚年生活的重要來源，慈善組織每年支出中有一大部分用于養(yǎng)老方面。 除了依靠個(gè)人自助性養(yǎng)老外，老年人還可以通過加入某一友誼會(huì)或工會(huì)得到少量的養(yǎng)老金。不過大多數(shù)友誼會(huì)提供的救濟(jì)僅限于疾病和喪葬方面，能提供養(yǎng)老金的友誼會(huì)為數(shù)極少，發(fā)放的養(yǎng)老金數(shù)量也很有限。多數(shù)工會(huì)提供的救濟(jì)也限于失業(yè)津貼與事故津貼。這主要是因?yàn)?，友誼會(huì)與工會(huì)的經(jīng)費(fèi)有限，無力提供時(shí)間可能持續(xù)很長、數(shù)量可能很大的養(yǎng)老費(fèi)用。所以，互助性養(yǎng)老雖然對(duì)一部分老人的養(yǎng)老問題起過一定的作用，但是，在英國各種傳統(tǒng)的養(yǎng)老措施中并不占重要地位。

1834年新濟(jì)貧法頒布后，英國開始實(shí)行嚴(yán)格的濟(jì)貧院內(nèi)救濟(jì)，老年、殘疾等失去工作能力者不得不進(jìn)入濟(jì)貧院中，否則，不能得到濟(jì)貧法制度下的救濟(jì)。各地濟(jì)貧法管理當(dāng)局堅(jiān)持嚴(yán)格的院內(nèi)濟(jì)貧原則，反對(duì)擴(kuò)大對(duì)老年貧民的院外濟(jì)貧。濟(jì)貧法管理當(dāng)局之所以這樣做有兩個(gè)目的：一個(gè)是希望有效地減少用于院外濟(jì)貧的支出數(shù)量，進(jìn)而使整個(gè)濟(jì)貧經(jīng)費(fèi)得以下降；另一個(gè)是借此向老年人的家庭成員施加壓力，讓他們?yōu)樽约耗昀系挠H屬提供養(yǎng)老費(fèi)用。例如，劍橋郡的濟(jì)貧法監(jiān)督局就發(fā)布文件，宣布：濟(jì)貧法監(jiān)督局可以和老年人的兒子協(xié)商，為老年人提供養(yǎng)老費(fèi)用，如果兒子同意為其老年父母的養(yǎng)老提供費(fèi)用，濟(jì)貧法監(jiān)督當(dāng)局將減少對(duì)其年老父母的院外救濟(jì)。老人如果與其親屬居住在一起，而家庭環(huán)境表明貧困已無法使老人正常生活時(shí)，濟(jì)貧法當(dāng)局將單獨(dú)向老人提供救濟(jì)。70 歲以上的老人不能單獨(dú)生活，但可以與能夠保證其清潔和安全的人居住在一起。①Jill Quadagno, Aging in Early Industrial Society, New York, Academic Press, 1982, pp. 128-129.限制院外老年救濟(jì)的直接結(jié)果是大量的老人被迫進(jìn)入濟(jì)貧院，使?jié)氃褐欣夏耆说臄?shù)量和比例迅速增長。日益增長的院內(nèi)貧困老人數(shù)量與不斷惡化的院內(nèi)生活環(huán)境，很快就使?jié)氃撼蔀樯鐣?huì)輿論抨擊的中心。

19 世紀(jì)70—90年代，院內(nèi)救濟(jì)是英國解決養(yǎng)老問題的基本制度，許多無依無靠的老人只好進(jìn)入濟(jì)貧院度過自己的晚年生活，于是，濟(jì)貧院中老年人的數(shù)量和比例要高得多，特別是老年男子的比例更高。1887—1888年，布里奇濟(jì)貧院中1—15 歲者占23.8%，16—40 歲者占28.6%，40—60 歲者占14.3%，而60 歲以上者則占33.3%；16—40 歲的男子占9.1%，41—60歲男子占11.9%，60 歲以上的男子則占25.8%，也就是說，這一時(shí)期該濟(jì)貧院中1/4 的接受救濟(jì)者是老年男子。②M. A. Crowther, The Workhouse System, the History of an English Social Institution, 1834-1929, London, Methuen,1983, p. 233.根據(jù)英格蘭和威爾士的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1871—1911年，65 歲以上的老年人占濟(jì)貧院內(nèi)貧民的1/4 以上，有時(shí)甚至超過1/3。

19 世紀(jì)90年代以后，英國政府開始適度放寬對(duì)老年人的院外救濟(jì)并采取措施改善濟(jì)貧院內(nèi)的生活環(huán)境，以便為老年人提供比較滿意的生活環(huán)境。議會(huì)多次成立有關(guān)老年貧民的調(diào)查委員會(huì)，1895年，又專門成立皇家老年貧民調(diào)查委員會(huì)，委員會(huì)批評(píng)一些濟(jì)貧院中的惡劣條件，指出：濟(jì)貧院不能辦成老年人痛恨的地方，而應(yīng)該真正成為較之他們的家庭更加舒適的場(chǎng)所，使他們樂意進(jìn)入。委員會(huì)建議，為了更加有效地實(shí)施對(duì)貧困老人的救濟(jì)，應(yīng)對(duì)濟(jì)貧院的管理加以改變，并對(duì)貧困老人提供應(yīng)有的院外救濟(jì)。1896年，英國地方政府事務(wù)部發(fā)布文件，把院外救濟(jì)的范圍擴(kuò)大到值得救濟(jì)的老年貧民，這些老年貧民應(yīng)該具有良好的品行、節(jié)儉的意識(shí)以及早期生活時(shí)的獨(dú)立性。1899年，議會(huì)成立的關(guān)于值得救濟(jì)老年貧民的委員會(huì)也提出同樣建議。

1901年，英國地方政府事務(wù)部又宣布：對(duì)所有貧困而又值得救濟(jì)的老年人提供經(jīng)常充足的院外救濟(jì)將成為一種固定不變的政策。除非因?yàn)橄铝性颍駝t，老年人不能被要求進(jìn)入濟(jì)貧院中。這些原因包括精神或身體殘疾，沒有居住處所，沒有適當(dāng)?shù)目梢越o其照顧的人以及其他類似的原因。地方政府事務(wù)部還要求提高和改善濟(jì)貧院中老年人的生活條件，包括擴(kuò)大老年人白天活動(dòng)的空間，起床與睡覺時(shí)間的自由，探親訪友的更大便利，并提供煙草、茶葉與糖等。院外濟(jì)貧的規(guī)定放寬后，接受院外救濟(jì)的英國老年人口數(shù)量很快增加。到1908年養(yǎng)老金制度實(shí)施后，許多老人開始領(lǐng)取免費(fèi)養(yǎng)老金，接受院外救濟(jì)的貧困老年人口數(shù)量才開始下降。

對(duì)于老年貧民來說，院外救濟(jì)較之院內(nèi)救濟(jì)易于接受。在院外救濟(jì)下，老年人在一定程度上減輕了院內(nèi)救濟(jì)中可能會(huì)產(chǎn)生的孤獨(dú)感、不自由感乃至屈辱感，可以得到更多的親情、更大的行動(dòng)自由以及來自親屬的可能照顧，這一切對(duì)于任何一個(gè)老年人的晚年生活來說都是十分必要的。但是，這種對(duì)老年人的院外救濟(jì)仍然存在不少的缺陷，特別是院外救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)較低。在英格蘭和蘇格蘭，老年貧民院外救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)一般是每周2 先令6 便士到3 先令。這筆救濟(jì)金根本無法使老年貧民維持一種貧困線以上的生活水平，除非還有另外收入或其他補(bǔ)充養(yǎng)老來源。

由于濟(jì)貧法管理缺乏統(tǒng)一性，院外救濟(jì)與院內(nèi)救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)在各濟(jì)貧教區(qū)之間存在很大的差別，在一些濟(jì)貧教區(qū)幾乎所有的老年貧民都可以得到院外救濟(jì)，而在另外一些濟(jì)貧教區(qū)，濟(jì)貧當(dāng)局則拒絕給老年貧民提供院外救濟(jì)。即使在那些院外救濟(jì)已成為普遍事實(shí)的濟(jì)貧教區(qū)，院外救濟(jì)的發(fā)放時(shí)間和數(shù)額也經(jīng)常變化。院外救濟(jì)的發(fā)放機(jī)關(guān)經(jīng)常以各種理由減少發(fā)放數(shù)額。根據(jù)當(dāng)時(shí)的記錄，在一個(gè)濟(jì)貧教區(qū)，一對(duì)老年夫婦因?yàn)樵谝粋€(gè)地方的俱樂部做工，每周領(lǐng)得2 先令6 便士的收入，當(dāng)他們申領(lǐng)院外救濟(jì)時(shí)，救濟(jì)金就減少了同樣的數(shù)量。一位證人在接受調(diào)查時(shí)抱怨說：“同樣的情況還有許多，即使他們通過節(jié)儉而攢下的一點(diǎn)錢也不行，這點(diǎn)錢絕不夠他們生活，他們申領(lǐng)救濟(jì)時(shí)十分不利，領(lǐng)到的救濟(jì)要少一些，而那些全然不為年老做準(zhǔn)備的人則可以領(lǐng)到足額的院外救濟(jì)金”。

此外，一些院外救濟(jì)發(fā)放官員的工作態(tài)度十分惡劣，這極大地傷害了一部分老年貧民的自尊心。19 世紀(jì)末的一位證人在接受調(diào)查時(shí)這樣說：“通常，院外救濟(jì)發(fā)放官員對(duì)那些申領(lǐng)救濟(jì)的老人十分不禮貌。許多老年貧民對(duì)我說，他們與院外濟(jì)貧官員見面時(shí)就像和警察見面一樣。有幾次我自己就看到了濟(jì)貧官員全然粗暴、以強(qiáng)凌弱的樣子。尤其令人不滿的是，老年貧民必須按照濟(jì)貧官員指定的地方排隊(duì)等待發(fā)放院外救濟(jì)，如果他們未能在濟(jì)貧官員到達(dá)時(shí)等在那里，濟(jì)貧官員就會(huì)把錢帶回”。①Jill Quadagno, Aging in Early Industrial Society, New York, Academic Press, 1982, pp. 105-106.

三、19 世紀(jì)后期英國的失業(yè)救濟(jì)

19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初，英國濟(jì)貧法還提供失業(yè)救濟(jì)。當(dāng)然，這種失業(yè)救濟(jì)同樣按照院內(nèi)救濟(jì)的原則實(shí)施，失業(yè)者只好進(jìn)入濟(jì)貧院方能得到一些以犧牲自由乃至人格為代價(jià)的救濟(jì)。院外救濟(jì)不僅數(shù)量很少而且很難得到，同時(shí)還伴有一種道德檢驗(yàn)措施。失業(yè)者在領(lǐng)取院外救濟(jì)前必須接受有關(guān)道德、品行方面的調(diào)查，以決定其是否真的值得救濟(jì)。許多人為了避免接受這種近乎污辱性的調(diào)查，根本不愿申請(qǐng)?jiān)和饩葷?jì)。這樣，因失業(yè)而接受院外救濟(jì)者的數(shù)量在19 世紀(jì)末較之19 世紀(jì)前半葉大為降低，同時(shí)，接受院內(nèi)救濟(jì)的失業(yè)者則不斷增多，特別是在19 世紀(jì)90年代后，經(jīng)濟(jì)危機(jī)頻繁出現(xiàn)，失業(yè)人數(shù)不斷增長，這種情況更加明顯。 但是，如果把失業(yè)率與失業(yè)者接受院內(nèi)外救濟(jì)者的數(shù)量結(jié)合在一起考慮，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，接受院內(nèi)外救濟(jì)的失業(yè)者比例極為有限。如果把接受院內(nèi)外救濟(jì)的失業(yè)者人數(shù)與接受院內(nèi)外救濟(jì)的寡婦、身體不健全的貧民以及暫時(shí)生病的身體健全的成年人數(shù)進(jìn)行比較，也可以得出同樣的結(jié)論。

顯然依靠濟(jì)貧法所提供的極有限的院內(nèi)外救濟(jì)根本無法滿足失業(yè)者的需求。于是，以威廉·布斯和韋伯夫婦等為代表的社會(huì)問題方面的專家以及一些濟(jì)貧監(jiān)督官提出建議，認(rèn)為僅靠濟(jì)貧法所提供的有限救濟(jì)是不夠的，失業(yè)者擺脫貧困的根本途徑應(yīng)該是讓他們盡快開始工作。查理斯·布斯指出“貧困者之所以貧困是因?yàn)楦迂毨д叩母偁帯?，“我認(rèn)為，把這一非常貧困者從每天的斗爭中解脫出來是解決問題的唯一辦法”，“我的建議是應(yīng)該給予這些人機(jī)會(huì)使其在工業(yè)社會(huì)群體中過一種正常的家庭生活……使他們有房子住，有飯吃，有御寒之物，通過教育和訓(xùn)練讓他們?yōu)樽约夯驗(yàn)檎K日有工作可做”。①John Brown, "Charles Booth and Labor Colonies, 1889-1905," The Economic Historical Review, 1968, (2).威廉·布斯認(rèn)為，社會(huì)問題的解決可以通過建立三種勞動(dòng)移居地的途徑，城市勞動(dòng)移居地收容愿意加入的失業(yè)者，農(nóng)場(chǎng)勞動(dòng)移居地用于對(duì)失業(yè)者進(jìn)行再培訓(xùn)，海外勞動(dòng)移居地作為最終定居地。 韋伯夫婦也指出，失業(yè)問題可以通過像德國和荷蘭等國所實(shí)行的勞動(dòng)移居地的方式加以解決。此外，貝弗里奇也提議建立一種強(qiáng)制性和永久性的勞動(dòng)移居地，以解決那些因自身的因素而不能就業(yè)者的失業(yè)問題，同時(shí)，建立一種自由的勞動(dòng)移居地，解決那些愿意工作而由于種種原因不得不失業(yè)者的就業(yè)問題。

于是，各種勞動(dòng)移居地在19 世紀(jì)90年代開始建立起來，作為濟(jì)貧法之外解決失業(yè)問題重要的非官方措施。這些勞動(dòng)移居地按創(chuàng)建者區(qū)分可以分為兩類：一類是由一些旨在解決失業(yè)問題的社會(huì)團(tuán)體創(chuàng)辦的勞動(dòng)移居地，另一類是由濟(jì)貧當(dāng)局為緩解失業(yè)者的貧困狀況而建立的勞動(dòng)移居地；按照資金來源劃分：前一類主要靠各類志愿性捐款建立，后一類則主要靠地方政府的撥款建立；按照性質(zhì)區(qū)分：前者主要是針對(duì)那些自身愿意勞動(dòng)但由于種種原因而失業(yè)者，后者則主要是針對(duì)那些流浪者或由于個(gè)人的不良習(xí)慣而不能被雇傭的人。1891年，“救世軍”在埃塞克斯郡的哈德里建立了“救世軍土地移居地”，這塊移居地約3000 英畝，作為解決城市最貧困者就業(yè)問題的途徑。1892年，“家庭移民協(xié)會(huì)”在斯塔斯韋特建立一塊占地130 英畝的“農(nóng)場(chǎng)移居地”，目的是鏟除失業(yè)“這一所有政治的、宗教的及社會(huì)災(zāi)難中最緊迫的災(zāi)難，這一犯罪、無信仰乃至賣淫的根源”。移居地的居民來自于城市中的失業(yè)者，在移居地中不發(fā)工資，居民可以免費(fèi)住房，得到由協(xié)會(huì)提供的一日三餐，每年一套衣服，對(duì)兒童的教育以及1/3 英畝的小塊土地，學(xué)習(xí)養(yǎng)蜂技術(shù)及手工技術(shù)。濟(jì)貧法管理當(dāng)局所建立的勞動(dòng)移居地中最有代表性的是1904年倫敦波普勒教區(qū)建立的萊恩敦勞動(dòng)移居地和1905年由倫敦失業(yè)委員會(huì)建立的豪爾斯里灣勞動(dòng)移居地，前者占地100 英畝，后者占地1300 英畝。這些勞動(dòng)移居地中，有的經(jīng)營很好，并取得一定的經(jīng)濟(jì)效益。例如，1905年，訪問哈德里勞動(dòng)移居地的賴德·哈格德這樣寫道：“這里的土地大多是貧瘠的粘土，就是在這塊土地上，他們植樹、種草、制磚、養(yǎng)雞，1904年，全部收入在33000 英鎊”。巴尼特夫人在參觀豪爾斯里灣勞動(dòng)移居地后寫道：“他們都在勞動(dòng)，共種植4325 棵樹，養(yǎng)943 只羊、397 頭豬和437 只家禽”。①Jan Marsh, "The Unemployed and the Land," History Today, 1982, 32.

但是，這種勞動(dòng)移居地制度存在明顯的缺點(diǎn)。大多數(shù)勞動(dòng)移居地是農(nóng)業(yè)性的勞動(dòng)移居地，一些移居地準(zhǔn)備把居民經(jīng)過培訓(xùn)使其重新回到農(nóng)業(yè)中去，所以，這些移居地對(duì)城市失業(yè)者吸引力不大，參加這些移居地的人比較少，在哈德里移居地約有500 人，在萊恩敦移居地只有200 人，在豪爾斯里灣移居地也只有500 人左右。一些勞動(dòng)移居地名義上是自治性的，實(shí)際上帶有明顯的強(qiáng)制性，居民被迫從事一些自己不愿意干的工作。1893年4月，斯塔斯韋特勞動(dòng)移居地的居民就抗議道：“我們宣布我們受到了欺騙和不公平的對(duì)待，來的時(shí)候我們認(rèn)為這是一個(gè)自治的社會(huì)，然而，它只是一所院外的濟(jì)貧院”。②丁建定：《從濟(jì)貧到社會(huì)保險(xiǎn)》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2000年，第199 頁。此外，這些勞動(dòng)移居地還受到農(nóng)民的反對(duì)，他們認(rèn)為，多數(shù)勞動(dòng)移居地的目的是把城市失業(yè)人口經(jīng)過勞動(dòng)移居地的培訓(xùn)后轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，這會(huì)把城市的就業(yè)壓力及競爭帶到農(nóng)村。再加上建立勞動(dòng)移居地存在嚴(yán)重資金問題，依靠志愿性捐款極不穩(wěn)定，地方政府撥款必將加重地方稅收，引起納稅人的強(qiáng)烈不滿。所以，盡管許多社會(huì)人士、政治家乃至政府機(jī)構(gòu)把勞動(dòng)移居地措施看作解決失業(yè)問題的重要途徑，但勞動(dòng)移居地建立的數(shù)量并不很多，效果也不太明顯。

嚴(yán)重的失業(yè)問題使得英國政府不得不開始采取其他措施。1886年，地方政府事務(wù)部大臣約瑟夫·張伯倫向所有濟(jì)貧監(jiān)督官提出一項(xiàng)對(duì)失業(yè)者提供勞動(dòng)機(jī)會(huì)的“市政公共工程計(jì)劃”。計(jì)劃指出，在對(duì)貧困和失業(yè)者進(jìn)行救濟(jì)時(shí)，應(yīng)該通過市政工程的擴(kuò)大給失業(yè)者提供就業(yè)機(jī)會(huì)。市政工程所提供的工作必須是：（1）不涉及貧困恥辱的工作；（2）不管其先前從事何種工作，現(xiàn)在都可以做的工作；（3）不會(huì)對(duì)正在就業(yè)者產(chǎn)生競爭的工作；（4）不會(huì)影響勞動(dòng)者按其行業(yè)通過努力可以重新在本行業(yè)就業(yè)的工作。張伯倫在通函中指出，在失業(yè)現(xiàn)象特別突出的地方，濟(jì)貧監(jiān)督官應(yīng)當(dāng)和地方當(dāng)局進(jìn)行協(xié)商，努力采取措施對(duì)非熟練工人安排工作以便使他們盡快就業(yè)。這些工作可以是下列工作：處理農(nóng)場(chǎng)污水；整理開闊地、娛樂場(chǎng)地、新的墓地及棄置不用的墓地；清掃地方當(dāng)局通常不予清理的街道；整理并鋪設(shè)新的街道；鋪設(shè)未鋪的道路，在農(nóng)村道路上修建人行道；修建和擴(kuò)大排水或供水設(shè)施。張伯倫認(rèn)為，上述工作對(duì)失業(yè)者是有特殊用處的工作，任何人都可以做，這些工作不會(huì)降低勞動(dòng)者的身份，并且不會(huì)對(duì)現(xiàn)時(shí)的就業(yè)狀況產(chǎn)生不利影響。同時(shí)，張伯倫又指出，為防止欺騙行為，并使人們盡快回到其先前的職業(yè)上去，上述工作的工資應(yīng)該低于正常支付給同類工作的工資數(shù)。此后，各地開始把失業(yè)者組織起來修建公共設(shè)施，于是，以公共工程計(jì)劃為形式的勞動(dòng)救濟(jì)措施又成為濟(jì)貧法之外解決失業(yè)問題的又一官方措施。

然而，參加公共設(shè)施建設(shè)的失業(yè)者大多為非熟練工人。多數(shù)失業(yè)的熟練工人不愿接受公共工程計(jì)劃所提供的勞動(dòng)救濟(jì)機(jī)會(huì)，他們認(rèn)為，自己是有技術(shù)的工人，從事這種不需技術(shù)的工作是一種被人瞧不起的選擇。申請(qǐng)者必須接受品行調(diào)查也增加了他們對(duì)參加公共工程的逆反心理。公共工程建設(shè)所需資金多由地方政府自己解決，這無疑會(huì)給地方政府帶來巨大的財(cái)政壓力。用于工程建設(shè)本身的開支也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過失業(yè)者在公共工程勞動(dòng)中創(chuàng)造的價(jià)值，造成了公共工程項(xiàng)目巨大的虧損。1892年，格拉斯哥公共工程計(jì)劃虧損為1710 英鎊，1895年為2960 英鎊，1904年為4168 英鎊，1905年猛增為12266 英鎊。①Pat Thane, The Origins of British Social Policy, London, Croom Helm, 1981, p. 169.所以，許多地方政府對(duì)這一計(jì)劃很快失去信心。

1895—1896年，英國下院成立一個(gè)關(guān)于失業(yè)問題的調(diào)查委員會(huì)。該委員會(huì)認(rèn)為，對(duì)于那些在極其特殊情況下申請(qǐng)救濟(jì)的人應(yīng)該保留其選舉權(quán)，地方政府事務(wù)部應(yīng)該制定一些條例以便濟(jì)貧監(jiān)督官能夠行使其已廢置不用的為失業(yè)者購買土地并提供計(jì)酬勞動(dòng)的權(quán)力。但是，關(guān)于向失業(yè)者提供救濟(jì)性工作的開支，委員們未能就全國各地的情況達(dá)成相同的意見，不過在倫敦地區(qū)仍然取得一致的意見，委員會(huì)認(rèn)為，倫敦地區(qū)為救濟(jì)失業(yè)者而提供工作所需支出的一半應(yīng)由整個(gè)首都區(qū)負(fù)擔(dān)。委員會(huì)對(duì)公共工程計(jì)劃表示贊同，但也提出一些重要的修正意見，認(rèn)為對(duì)那些受雇于救濟(jì)性工作的勤勞失業(yè)者應(yīng)該按小時(shí)給予工資，也應(yīng)該給予失業(yè)者一定的自由時(shí)間以便其尋找正常工作。委員會(huì)建議負(fù)責(zé)開發(fā)救濟(jì)性工作的地方當(dāng)局應(yīng)該從市政工程貸款委員會(huì)得到低息貸款，倫敦區(qū)的救濟(jì)性工作應(yīng)該得到首都公共濟(jì)貧基金的資助?？梢姡瘑T會(huì)各種建議的焦點(diǎn)集中在提供救濟(jì)性工作的資金方面，委員會(huì)希望通過各種途徑為救濟(jì)性工作提供資金保障。可是,委員會(huì)的建議沒有得到重視與接受。這樣，盡管存在各種各樣的勞動(dòng)救濟(jì)措施，但是，這些措施無法充分發(fā)揮應(yīng)有的效果。

四、19 世紀(jì)后期英國的疾病救濟(jì)

19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初，英國濟(jì)貧法對(duì)患病者及身體不健全者所提供的救濟(jì)大體上可以分為兩部分，一部分是對(duì)患病者及身體不健全者所提供的救濟(jì)，另一部分是醫(yī)療服務(wù)。這種健康救濟(jì)同樣依照嚴(yán)格的院內(nèi)濟(jì)貧原則，但由于身體不健全往往是導(dǎo)致一些人貧困的重要原因，所以，對(duì)身體不健全者的院外救濟(jì)條件相對(duì)較寬。接受院內(nèi)外救濟(jì)的身體不健全者在接受院內(nèi)外救濟(jì)的貧民總數(shù)中占較高的比例。

1870—1910年，接受院內(nèi)救濟(jì)的身體不健全者的數(shù)量一直在上升，這既說明大多數(shù)身體不健全者不得不把接受濟(jì)貧院內(nèi)的救濟(jì)作為自己的最后歸宿，也意味著英國普通百姓的健康水平一直處于較低的狀況。1870—1895年，接受院外救濟(jì)的身體不健全者數(shù)量明顯下降，這是與這些年間英國社會(huì)掀起的要求嚴(yán)格限制接受院外救濟(jì)者數(shù)量的所謂“社會(huì)十字軍運(yùn)動(dòng)”密不可分。1896—1905年，接受院外救濟(jì)的身體不健全者數(shù)量開始上升，這是因?yàn)檫@一時(shí)期英國政府逐漸放寬院外救濟(jì)的種種限制。1910年以后，接受院內(nèi)外救濟(jì)的身體不健全者的數(shù)量同時(shí)下降，是因?yàn)轲B(yǎng)老金制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度及健康保險(xiǎn)制度實(shí)施后，大量身體不健全者可以通過這些新型的社會(huì)保障制度得到保障，而不再僅僅依靠濟(jì)貧院的救濟(jì)，尤其是免費(fèi)養(yǎng)老金制度的推行起到了關(guān)鍵作用。相比之下，濟(jì)貧法制度對(duì)身體健全者的疾病救濟(jì)特別是院外救濟(jì)要嚴(yán)格很多，接受院內(nèi)外救濟(jì)的患病的身體健全者數(shù)量較之身體不健全者少得多。

濟(jì)貧法對(duì)疾病患者所提供的救濟(jì)極其有限。1907年，倫敦地區(qū)的助產(chǎn)士在談及對(duì)母嬰救濟(jì)時(shí)這樣說：“作為本區(qū)的助產(chǎn)士，我們被認(rèn)為有責(zé)任對(duì)母嬰提供關(guān)懷，但是，如果母親沒有食物，我們?cè)鯓尤フ疹櫵麄?。我們?jīng)常傾囊而出，為他們購買牛奶和食物，因?yàn)闆]有其他的辦法來幫助他們。我們也僅是掙錢吃飯的女人，不能經(jīng)常這樣做”。韋伯夫婦在濟(jì)貧法皇家委員會(huì)少數(shù)派報(bào)告中也指出，對(duì)身患疾病者特別是對(duì)懷孕及哺乳期的母親及其嬰兒所提供的院外救濟(jì)嚴(yán)重不足，“一名懷孕的母親每周很少能得到2—3 先令以上的院外救濟(jì)，對(duì)她的任何特殊需要更是很少予以考慮”，有些情況下每周僅給1 先令的救濟(jì)，所有的濟(jì)貧官員都很少給懷孕婦女提供食品一類的救濟(jì)，孩子生下后，也沒有任何護(hù)理及家庭幫助這樣的產(chǎn)后服務(wù)。①Lara Marks, "Medical Care for Pauper Mothers and Their Infant: Poor Law Provision and Local Demand in East London, 1890-1929," The Economic History Review, 1993, (3).

濟(jì)貧法下的醫(yī)療服務(wù)主要通過濟(jì)貧醫(yī)院提供。但是，濟(jì)貧醫(yī)院床位嚴(yán)重不足。20 世紀(jì)頭10年，在英格蘭，每980 人僅有1 張病床，在威爾士，高達(dá)每2340 人1 張病床，在蘇格蘭，也為每930 人1 張病床。人口密度較大的倫敦區(qū)，人均擁有病床更低，倫敦東區(qū)的醫(yī)院擁有床位810 張，人口則為100 多萬人，北倫敦醫(yī)院僅有33 張床位，人口則為90 萬人。②Owen David, English Philanthropy, 1660-1960, Harvard, Belknap Press, 1964, p. 484.醫(yī)護(hù)人員十分缺乏。1886年，醫(yī)生與人口之比在倫敦為1：939，在布賴敦為1：726，在布里斯托爾為1：1232，在利物浦為1：1564，在格拉斯哥為1：3908。③Francis Barrymore Smith, The People's Health, 1830-1910, New York, Holmes and Meier Publishers, 1979, pp. 367-382.護(hù)士人員尤為缺乏，19 世紀(jì)90年代，700 個(gè)濟(jì)貧醫(yī)院中一共只有130 個(gè)醫(yī)院擁有經(jīng)過訓(xùn)練的護(hù)士。一般情況下，1 名護(hù)士在教學(xué)醫(yī)院照顧2.7 個(gè)床位，在普通醫(yī)院照顧3.83 個(gè)床位，而在濟(jì)貧醫(yī)院則要照顧10.6 個(gè)床位。19 世紀(jì)60年代中葉，政府建議濟(jì)貧監(jiān)督官應(yīng)購買魚肝油及奎寧作為濟(jì)貧醫(yī)院用藥，但到1877年，182 個(gè)濟(jì)貧教區(qū)不買這兩種藥，521 個(gè)濟(jì)貧教區(qū)買了這兩種藥后即不再購置任何藥品。④M. A. Crowther, The Workhouse System, the History of an English Social Institution, 1834-1929, London, Methuen,1983, pp. 168-175.

上述情況導(dǎo)致濟(jì)貧醫(yī)院中的死亡人口占英國總死亡人口的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他醫(yī)院。1893年，倫敦死亡人口的27%死于濟(jì)貧院，其中13.5%死于濟(jì)貧醫(yī)院，而死于慈善醫(yī)院者僅為9.6%。在布里斯托爾，20%的人口死于濟(jì)貧院和濟(jì)貧醫(yī)院，在威斯敏斯特，死于濟(jì)貧院和濟(jì)貧醫(yī)院的人口占死亡人口的比例為31.6%，在曼徹斯特，為19%，在斯提普尼，高達(dá)36%。1902年，死于倫敦濟(jì)貧院及濟(jì)貧醫(yī)院的人數(shù)等于英格蘭和威爾士所有慈善醫(yī)院的死亡人數(shù)之和。⑤Francis Barrymore Smith, The People's Health, 1830-1910, New York, Holmes and Meier Publishers, 1979, pp. 385-386.

五、19 世紀(jì)后期英國區(qū)別救濟(jì)的功能

盡管19 世紀(jì)后期英國濟(jì)貧法下所實(shí)施的區(qū)別性救濟(jì)存在諸多不足，但卻是英國濟(jì)貧法重要的積極性變化之一。這種變化不僅彌補(bǔ)了濟(jì)貧法所提供的綜合性救濟(jì)在滿足不同貧民群體差異需求方面的不足，而且為后來英國政府針對(duì)不同原因的貧困采取不同政策措施提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從而為19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初英國社會(huì)保險(xiǎn)制度的出現(xiàn)提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。①楊思斌：《社會(huì)救助立法：國際比較視野與本土構(gòu)建思路》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第3 期。1842年4月1日考文垂的一份雜志即對(duì)19 世紀(jì)中期開始的區(qū)別性救濟(jì)給予高度的評(píng)價(jià)，指出：濟(jì)貧院中的貧民“被如此詳細(xì)地加以區(qū)分以至于這種區(qū)分不僅趨向于提升他們的道德，而且還要增強(qiáng)他們的健康，以便當(dāng)他們從濟(jì)貧院出來時(shí)，能夠獲得較之進(jìn)入濟(jì)貧院時(shí)更好的生活。”當(dāng)代英國著名的濟(jì)貧法史學(xué)家克羅瑟也曾評(píng)價(jià)道：“在許多年間，濟(jì)貧院曾經(jīng)不得不將學(xué)校、救濟(jì)院、醫(yī)院、老人院以及無家可歸者和失業(yè)者的最后避難所等多種設(shè)施功能合并，雖然不能說濟(jì)貧院有效地發(fā)揮了上述多種功能，但是，正是濟(jì)貧院提供了管理今天更加專業(yè)化的國家主導(dǎo)的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，濟(jì)貧院是國家在機(jī)構(gòu)化救助方面的第一次嘗試。雖然濟(jì)貧院出現(xiàn)過許多不足，甚至包括存在一些故意的或者是無意的殘酷，但是，在努力改變上述不足的過程中，國家逐步走上了建立各種特殊機(jī)構(gòu)并最終取代濟(jì)貧院的道路?！雹贛. A. Crowther, The Workhouse System, the History of an English Social Institution, 1834-1929, London, Methuen,1983, p. 3.

需要指出的是，英國濟(jì)貧法主要是一種綜合性救濟(jì)，即無論何種社會(huì)問題所導(dǎo)致的貧困都要依靠這一制度予以救濟(jì)。19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初，英國社會(huì)問題無論從類型上還是在嚴(yán)重程度上都超過以往任何一個(gè)歷史時(shí)期，貧困問題只是其中的一種綜合性社會(huì)問題，失業(yè)問題、健康問題、老年問題的嚴(yán)重程度絕不亞于貧困問題。這些社會(huì)問題盡管相互影響、互為因果，但是每一種社會(huì)問題的獨(dú)立性影響益發(fā)明顯，它們的出現(xiàn)和加劇也具有各自的特殊原因，因此就要求區(qū)別對(duì)待，針對(duì)不同原因所導(dǎo)致的不同性質(zhì)的社會(huì)問題采取不同的解決辦法。作為一種綜合性救濟(jì)措施的濟(jì)貧法根本不可能有效地解決所有這些社會(huì)問題。

正因?yàn)榇耍?905年英國皇家濟(jì)貧法調(diào)查委員會(huì)對(duì)濟(jì)貧法功能的評(píng)價(jià)出現(xiàn)爭議并形成了多數(shù)派報(bào)告和少數(shù)派報(bào)告。兩派的報(bào)告都認(rèn)為，盡管政府用于濟(jì)貧方面的支出不斷增加，濟(jì)貧法的效果并不明顯，社會(huì)貧困的程度不僅沒有減緩反而有不斷加劇的趨勢(shì)。各地的濟(jì)貧院存在較大的差異，這種差別如此之大以至于對(duì)任何一個(gè)濟(jì)貧院的情況闡述都不能適用于英國整個(gè)濟(jì)貧院制度。濟(jì)貧法機(jī)構(gòu)和地方政府機(jī)構(gòu)功能上的重疊是導(dǎo)致濟(jì)貧和其他社會(huì)支出不斷增長的主要原因之一。如果實(shí)施新的濟(jì)貧法，就必須對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行嚴(yán)格劃分，并根據(jù)不同情況區(qū)別對(duì)待。為了從根本上減輕貧困問題，必須從解決貧困出現(xiàn)的原因著手，建立和實(shí)施勞動(dòng)介紹所制度以減少失業(yè)和臨時(shí)工是一種行之有效的辦法。

但是，多數(shù)派報(bào)告和少數(shù)派報(bào)告在多個(gè)方面存在嚴(yán)重分歧。首先，關(guān)于英國貧困問題加劇的原因。多數(shù)派認(rèn)為：“貧困的原因不僅是經(jīng)濟(jì)的以及工業(yè)的，在它的起源與特點(diǎn)方面更多的是道德方面的，政府本身無法改變或消除其影響?！边@表明多數(shù)派認(rèn)為，貧困主要是由于個(gè)人的原因造成的。少數(shù)派則認(rèn)為，貧困是一種社會(huì)現(xiàn)象，它主要是由于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的因素造成的，個(gè)人因素雖然有一定的影響，但不是主要的因素，因此，貧困者本人不應(yīng)該承擔(dān)主要的責(zé)任，國家和社會(huì)對(duì)此負(fù)有主要的責(zé)任，應(yīng)該采取措施認(rèn)真有效地加以解決。

其次，關(guān)于解決貧困及其他社會(huì)問題的原則。多數(shù)派認(rèn)為，必須堅(jiān)持1834年濟(jì)貧法的基本原則，不僅要使接受救濟(jì)者所得到的救濟(jì)數(shù)量盡可能少，而且要在政治地位上使他們比正常人低。只有這樣，才能使接受救濟(jì)者不把希望寄托在政府和社會(huì)的救濟(jì)上，而是主要依靠個(gè)人的努力擺脫貧困。這不僅能使?jié)氶_支得以降低，還可以提高貧困者的自助意識(shí)。如果個(gè)人有能力的話，首先應(yīng)該自己養(yǎng)活自己，其次是依靠家庭，如果這兩方面都無法依靠，最后才能依靠濟(jì)貧聯(lián)合區(qū)、各郡納稅人以及國家?？梢?，多數(shù)派主張的救濟(jì)仍然是一種對(duì)已經(jīng)成為事實(shí)的貧困進(jìn)行被動(dòng)、有限的救濟(jì)，并沒有把重點(diǎn)放在解決貧困所出現(xiàn)的原因方面，這只是一種“救濟(jì)性原則”。少數(shù)派認(rèn)為，救濟(jì)性原則有很大的局限性，它不可能從根本上減輕或解決貧困問題，相反，只能加劇貧困的蔓延程度，因?yàn)樗荒茉谪毨С蔀楝F(xiàn)實(shí)后才提供救濟(jì)。要想有效地解決貧困和其他社會(huì)問題，最有效的辦法是實(shí)行“預(yù)防性原則”，一方面可以采取改善環(huán)境的方式防止貧困和其他社會(huì)問題的加劇，另一方面也可以采取區(qū)別對(duì)待的方式相對(duì)有效地解決這些問題。這種原則下實(shí)施的救濟(jì)可以從根本上減緩貧困和其他社會(huì)問題的程度與影響，通過預(yù)防措施達(dá)到長期有效地解決貧困問題的目的。

再次，關(guān)于濟(jì)貧法本身的前途。多數(shù)派認(rèn)為濟(jì)貧法本身應(yīng)該繼續(xù)存在，所需要的只是對(duì)其進(jìn)行一些改革，主要是廢除濟(jì)貧法監(jiān)督局，把濟(jì)貧法監(jiān)督局原來的權(quán)力交給各郡的議會(huì)。少數(shù)派則認(rèn)為，濟(jì)貧法已經(jīng)不能適應(yīng)英國社會(huì)的需要，因此，不僅要廢除濟(jì)貧法監(jiān)督局，而且要廢除濟(jì)貧法，濟(jì)貧法監(jiān)督局原來的權(quán)力全部交給各郡議會(huì)，郡議會(huì)則應(yīng)該根據(jù)不同的社會(huì)問題建立相應(yīng)的委員會(huì)，兒童問題交給教育委員會(huì)，疾病和老年問題交給健康委員會(huì)，失業(yè)問題應(yīng)該特別對(duì)待，需要成立一個(gè)直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的專門機(jī)構(gòu)，處理勞動(dòng)力市場(chǎng)問題和失業(yè)問題。

綜上所述，19 世紀(jì)中后期英國新濟(jì)貧法的重要變化之一是區(qū)別性救濟(jì)開始出現(xiàn)。濟(jì)貧法出現(xiàn)以來，其所提供的救濟(jì)基本上是一種綜合性救濟(jì)，濟(jì)貧院也大都是混合性濟(jì)貧院，雖然此種綜合性救濟(jì)與混合性濟(jì)貧院不斷受到批評(píng)并在不同時(shí)期有不同變化，但綜合性救濟(jì)與混合性濟(jì)貧院始終是英國濟(jì)貧法的基本特征。19 世紀(jì)中期，英國開始實(shí)施對(duì)患病者、兒童等的區(qū)別性救濟(jì)以及勞動(dòng)救濟(jì)，從而開始真正地改變英國濟(jì)貧法的綜合性救濟(jì)傳統(tǒng)與特征。19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初，英國新濟(jì)貧法下的區(qū)別性救濟(jì)逐步推進(jìn)，不僅針對(duì)不同人群提供了兒童救濟(jì)和老年救濟(jì)，而且針對(duì)不同社會(huì)問題提供了疾病救濟(jì)和失業(yè)救濟(jì)以及勞動(dòng)救濟(jì)。英國新濟(jì)貧法下區(qū)別性救濟(jì)的實(shí)施是英國濟(jì)貧法的重大改革，在濟(jì)貧法歷史上具有重要影響。區(qū)別性救濟(jì)的實(shí)施以及其他一些改進(jìn)措施，既為濟(jì)貧法在英國現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度出現(xiàn)之時(shí)得以存在提供了前提，更為英國養(yǎng)老金制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度以及失業(yè)保險(xiǎn)制度等現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度的出現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。