于 文 軒

近些年來(lái)，生物安全的法制保障日益受到重視。2020 年2 月14 日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上提出，要把生物安全納入國(guó)家安全體系。〔1〕在總體國(guó)家安全觀視域下，生態(tài)安全構(gòu)成了生物安全的重要內(nèi)容。加強(qiáng)生物安全的法制保障，對(duì)作為生態(tài)安全重要方面的生物入侵防范提出了更高的要求，其中厘清生物安全與生物入侵防范的基本概念是展開(kāi)所有理論的前提。在此前提下，梳理我國(guó)的立法情況，從總體上確立我國(guó)生物立法的理念，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，將其有篩選地本土化，確立我國(guó)生物立法的特有體系。

一、生物安全與生物入侵防范的概念厘定

“生物安全”通?？梢栽趶V義和狹義兩個(gè)層面上使用。狹義的“生物安全”是指人的生命和健康、生物的正常生存以及生態(tài)系統(tǒng)的正常結(jié)構(gòu)和功能不受現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用活動(dòng)侵害的狀態(tài)；廣義的“生物安全”是指生態(tài)系統(tǒng)的正常狀態(tài)、生物的正常生存以及人的生命和健康不受致病有害生物、外來(lái)入侵生物以及現(xiàn)代生物技術(shù)及其應(yīng)用侵害的狀態(tài)?？傮w而言，生物安全分為科技安全和生態(tài)安全兩個(gè)側(cè)面，生物入侵是威脅生態(tài)安全的重要因素。

生物入侵，在我國(guó)法律中亦稱“外來(lái)物種入侵”，是指生物物種向不曾分布的區(qū)域永久性擴(kuò)張，并在新的地域自由繁衍和生殖，在自然條件下建立種群并對(duì)本地生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成威脅的現(xiàn)象。〔2〕入侵的外來(lái)物種大多具有生態(tài)適應(yīng)能力強(qiáng)、繁殖能力強(qiáng)、傳播能力強(qiáng)等特點(diǎn) 〔3〕，由此打破既有的生態(tài)平衡，對(duì)生態(tài)安全產(chǎn)生了巨大的威脅，并造成各方面的損失和損害。生物入侵導(dǎo)致的單一物種蔓延、其他物種滅絕會(huì)大大降低生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，使其在面臨病蟲害時(shí)極其脆弱，加劇物種多樣性和遺傳多樣性的損失。外來(lái)物種入侵造成的生態(tài)威脅不可忽視。截至目前，我國(guó)的外來(lái)入侵物種達(dá)到500 多種，其中危害嚴(yán)重的達(dá)100 多種，造成的總經(jīng)濟(jì)損失為每年1198.76 億元，為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的 1.36%?！?〕

十幾年來(lái)，由于生物入侵對(duì)生物安全和國(guó)際經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成了愈發(fā)嚴(yán)重的威脅，從制度層面和法律層面應(yīng)對(duì)生物入侵就成為日益迫切的問(wèn)題。面對(duì)生物入侵愈演愈烈，我國(guó)開(kāi)始從檢驗(yàn)檢疫角度對(duì)生物入侵進(jìn)行監(jiān)管。自2003 年起，我國(guó)先后公布了4 批外來(lái)入侵物種名單，陸續(xù)就71 種常見(jiàn)的外來(lái)入侵物種的形態(tài)特征、地理分布、入侵危害以及控制方法進(jìn)行了詳細(xì)的整理和分析。自2007 年起，幾乎每年都有全國(guó)人大代表提出制定生物入侵相關(guān)的法律提案，但專門立法進(jìn)程一直未有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。另一方面，目前的政策和立法未能從保障國(guó)家生物安全的高度進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，實(shí)施過(guò)程中也面臨諸多挑戰(zhàn)。為此，有必要在制定綜合性的生物安全法過(guò)程中對(duì)物種入侵防范給予足夠的重視。

二、生物入侵防范的立法梳理

從20 世紀(jì)末開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始出臺(tái)一系列與生物入侵防范有關(guān)的政策性文件。在五年規(guī)劃綱要以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中，生物入侵防范的主題多次被提及，其中涉及生物入侵的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、普查制度、名錄制度、宣傳教育、國(guó)際合作等內(nèi)容。在這些政策的基礎(chǔ)上，我國(guó)制定了一些與生物入侵防范相關(guān)的立法，并基于此形成了一些法律制度，在生物入侵管理實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用，但其中存在的問(wèn)題也不容忽視。

（一）法律淵源與主要制度

我國(guó)目前并未形成關(guān)于生物入侵的法律體系，現(xiàn)有涉及生物入侵管理的法律主要包括 《野生動(dòng)物保護(hù)法》 《環(huán)境保護(hù)法》 《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《動(dòng)物防疫法》 《海洋環(huán)境保護(hù)法》 《草原法》 《農(nóng)業(yè)法》 《種子法》 《漁業(yè)法》 以及 《畜牧法》 等。在立法目的層面，這些法律并非以防治生物入侵為目標(biāo)，而只是作為國(guó)務(wù)院有關(guān)部門對(duì)外來(lái)物種實(shí)行監(jiān)督、控制和管理的法律依據(jù)之一。

在行政法規(guī)層面，現(xiàn)有的與外來(lái)物種入侵監(jiān)管相關(guān)的行政法規(guī)包括 《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》 《森林病蟲害防治條例》 《植物檢疫條例》《野生植物保護(hù)條例》 《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》 《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》 《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》 《瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》等。這部分行政法規(guī)主要是通過(guò)檢疫檢驗(yàn)制度來(lái)對(duì)外來(lái)入侵物種進(jìn)行監(jiān)管。

在部門規(guī)章和規(guī)范性文件層面，涉及生物入侵防范的重要規(guī)章及規(guī)范性文件包括 《水產(chǎn)苗種管理辦法》 《引進(jìn)陸生野生動(dòng)物外來(lái)物種種類及數(shù)量審批管理辦法》 《濕地保護(hù)管理規(guī)定》 《國(guó)家濕地公園管理辦法》 《關(guān)于加快推進(jìn)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)綠色發(fā)展的若干意見(jiàn)》 《重點(diǎn)流域水生生物多樣性保護(hù)方案》 《關(guān)于加強(qiáng)外來(lái)物種入侵防治工作的通知》《關(guān)于加強(qiáng)野生動(dòng)物外來(lái)物種管理的通知》 《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江水生生物保護(hù)工作的意見(jiàn)》 《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)工作的通知》等，這些文件就生物入侵防范的一些方面做出了規(guī)定。依托于這些立法，我國(guó)目前形成了一些防范生物入侵的法律制度。這些制度既包括生態(tài)法領(lǐng)域的一般制度，也包括名錄制度、檢疫檢驗(yàn)制度、引種許可制度等適用于外來(lái)物種入侵防治的特別制度。

首先，在名錄制度方面，我國(guó)目前實(shí)施的與生物入侵防治有關(guān)的名錄包括1997 年 《進(jìn)境植物檢疫禁止進(jìn)境物名錄》、2007 年 《進(jìn)境植物檢疫性有害生物名錄》 和2012 年修訂的 《禁止攜帶、郵寄進(jìn)境的動(dòng)植物及其產(chǎn)品名錄》。《水產(chǎn)苗種管理辦法》 對(duì)進(jìn)口水產(chǎn)苗種的種類也實(shí)行名錄分類管理，Ⅰ類為禁止進(jìn)口名錄；Ⅱ類和Ⅲ類為限制進(jìn)口名錄，分別由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門、省級(jí)人民政府漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)審批。一些地方也制定了相應(yīng)的名錄，如云南省于2019 年制定了 《云南省外來(lái)入侵物種名錄（2019 版）》，這也是我國(guó)首個(gè)省級(jí)外來(lái)入侵物種名錄。

其次，在檢疫檢驗(yàn)制度方面，根據(jù) 《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》 第10—19 條，輸入動(dòng)物及其產(chǎn)品、植物種子、種苗和其他繁殖材料，應(yīng)提出申請(qǐng)并辦理檢疫審批手續(xù)。若經(jīng)檢疫發(fā)現(xiàn)有 《一類、二類動(dòng)物傳染病、寄生蟲病的名錄》 和 《植物危險(xiǎn)性病、蟲、雜草的名錄》 之外有嚴(yán)重危害的其他病蟲害，需要作除害、退回或者銷毀處理。

再次，在引種許可制度方面，我國(guó)目前引種許可制度包括野生動(dòng)物外來(lái)物種引進(jìn)許可以及水產(chǎn)苗種引進(jìn)許可兩方面。依據(jù) 《引進(jìn)陸生野生動(dòng)物外來(lái)物種種類及數(shù)量審批管理辦法》 第2 條、《水產(chǎn)苗種管理辦法》 第20 條，引進(jìn)陸生野生動(dòng)物外來(lái)物種，應(yīng)當(dāng)對(duì)物種的種類和數(shù)量等事項(xiàng)實(shí)行行政許可。水產(chǎn)苗種的引進(jìn)也實(shí)行許可制度，由農(nóng)業(yè)部或省級(jí)人民政府漁業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。

（二）目前生物入侵防范立法需要克服的困境

目前的立法為我國(guó)生物入侵防范和管理提供了法律依據(jù)，但同時(shí)也存在諸多方面的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在立法目的偏離、防控方式不健全、監(jiān)管制度不完善、法律責(zé)任機(jī)制缺失等方面。

第一，從立法目的來(lái)看，生物入侵在很大程度上是人類追求經(jīng)濟(jì)利益而有意或者無(wú)意地忽視生態(tài)規(guī)律的結(jié)果。我國(guó)現(xiàn)有與生物入侵相關(guān)的立法的目的大多旨在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益和維護(hù)人體健康，對(duì)生態(tài)利益的關(guān)注不足，未能將維護(hù)生態(tài)安全和生物安全保障作為重要的目標(biāo)。很多法律規(guī)范以控制外來(lái)物種帶來(lái)的病蟲害為目標(biāo)，并未從生物安全角度對(duì)生物入侵進(jìn)行專門的防治和監(jiān)管。在實(shí)踐中，有關(guān)防止生物入侵的規(guī)定大多數(shù)只能通過(guò)農(nóng)林牧漁業(yè)主管部門基于實(shí)施本部門行政執(zhí)法來(lái)落實(shí)。

第二，從防控方式來(lái)看，生物入侵的途徑主要包括有意引進(jìn)和無(wú)意引進(jìn)。相應(yīng)地，防控方式也是針對(duì)這兩類引進(jìn)途徑展開(kāi)。我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)立法大多針對(duì)無(wú)意引進(jìn)而制定，包括無(wú)意引進(jìn)的雜草、病蟲害和傳染病，如貿(mào)易、運(yùn)輸和旅游過(guò)程中人員所攜帶的物品。對(duì)于有意引種的控制，我國(guó)尚未給予足夠的重視。目前，我國(guó)針對(duì)有意引進(jìn)外來(lái)物種只有2005 年制定的 《引進(jìn)陸生野生動(dòng)物外來(lái)物種種類及數(shù)量審批管理辦法》（2016 年修改）這一部門規(guī)章，除此之外并無(wú)其他更高位階的立法涉及這一問(wèn)題。

第三，從監(jiān)管制度來(lái)看，《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》 及其實(shí)施條例、《動(dòng)物防疫法》 等法律法規(guī)確立了較為完善的檢疫檢驗(yàn)制度，但側(cè)重點(diǎn)在于防止動(dòng)物傳染病、寄生蟲病和植物危險(xiǎn)性病、蟲、雜草傳入或者傳出國(guó)境，并非旨在防范生物入侵和保護(hù)生物多樣性。即便是針對(duì)無(wú)意引種的檢疫檢驗(yàn)，在其中起到基礎(chǔ)性作用的名錄制度也存在局限性。我國(guó)在此方面已發(fā)布 《進(jìn)境植物檢疫禁止進(jìn)境物名錄》 《進(jìn)境植物檢疫性有害生物名錄》《禁止攜帶、郵寄進(jìn)境的動(dòng)植物及其產(chǎn)品名錄》等，但只有 《進(jìn)境植物檢疫性有害生物名錄》 明確是“為防范外來(lái)植物有害生物傳入”而制定和發(fā)布，而原環(huán)境保護(hù)部與中國(guó)科學(xué)院聯(lián)合發(fā)布的四批 《中國(guó)外來(lái)物種入侵名單》 也缺乏強(qiáng)制約束力。針對(duì)有意引種的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，目前的法律規(guī)范更加強(qiáng)調(diào)有意引進(jìn)陸生野生動(dòng)物外來(lái)物種的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而對(duì)于水生野生動(dòng)物外來(lái)物種以及野生植物外來(lái)物種的有意引進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，則關(guān)注不足。

第四，從法律責(zé)任來(lái)看，缺少應(yīng)有的法律責(zé)任約束，法律的實(shí)施便難以取得預(yù)期的效果。由于迄今為止只有前述一部部門規(guī)章作為明確的執(zhí)法依據(jù)，對(duì)于陸生野生動(dòng)物以外的外來(lái)物種的有意引種并沒(méi)有特定的法律法規(guī)對(duì)其設(shè)定授權(quán)或設(shè)定禁止性義務(wù)，由此使得法律責(zé)任機(jī)制的建立缺少重要前提。法律責(zé)任機(jī)制缺失，已成為我國(guó)目前遭受生物入侵的嚴(yán)重威脅的一個(gè)重要原因。

三、生物入侵防范比較法視域的分析

近幾十年來(lái)，國(guó)際社會(huì)對(duì)生物入侵的關(guān)注程度越來(lái)越高，形成了一些專門或者相關(guān)的國(guó)際條約。國(guó)際社會(huì)業(yè)已形成的關(guān)于生物入侵防范的國(guó)際法文件涉及生物多樣性保護(hù)、國(guó)際水道保護(hù)、全球性傳染病防治、極地保護(hù)、氣候變化、環(huán)境與貿(mào)易等方面，其中較為重要的包括 《生物多樣性公約》 《國(guó)際植物保護(hù)公約》 《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》 《關(guān)于防止外來(lái)入侵物種引進(jìn)規(guī)則的決議》 等。同時(shí)，美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家，或者制定生物入侵防范專門立法，或者實(shí)行較為完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和引種許可制度。

（一）相關(guān)國(guó)際公約的梳理與公約原則的借鑒意義

《生物多樣性公約》 是與生物入侵相關(guān)的最重要的國(guó)際條約，其中要求成員國(guó)對(duì)外來(lái)物種進(jìn)行預(yù)防引進(jìn)、控制或根除。為了貫徹這一要求，《生物多樣性公約》 締約方大會(huì)通過(guò)了 《關(guān)于預(yù)防引進(jìn)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)、棲息地或物種構(gòu)成威脅的外來(lái)物種并減輕其影響的指導(dǎo)原則》，主要內(nèi)容包括謹(jǐn)慎原則的方法、三階段分級(jí)處理方法、生態(tài)系統(tǒng)方法、國(guó)家的作用、研究與監(jiān)測(cè)、教育和提高公眾意識(shí)、邊界控制和檢疫措施、信息交流、合作、有意引進(jìn)、無(wú)意引進(jìn)、減輕影響、根除、遏制、控制等方面。這些指導(dǎo)原則對(duì)我國(guó)生物入侵防范法制的完善具有重要的借鑒意義。

《國(guó)際植物保護(hù)公約》 旨在防止植物有害生物的擴(kuò)散和傳入，促進(jìn)采取防治有害生物措施，其內(nèi)容與生物入侵防范具有密切的關(guān)聯(lián)性?！蛾P(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》 締約方會(huì)議于1999 年通過(guò)了關(guān)于入侵物種和濕地的決議 〔5〕，呼吁處理入侵物種對(duì)濕地的影響，邀請(qǐng)締約方提供入侵物種數(shù)據(jù)庫(kù)、入侵物種信息和控制消滅入侵濕地物種的信息?！稙l危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》 旨在保護(hù)某些野生動(dòng)物和植物物種不致因國(guó)際貿(mào)易而遭到過(guò)度開(kāi)發(fā)利用。該公約以附錄的形式規(guī)定了受到和可能受到貿(mào)易影響而瀕危的物種、雖未瀕危但若對(duì)貿(mào)易不嚴(yán)加管理就可能瀕危的物種、為使物種標(biāo)本貿(mào)易得到控制而須加強(qiáng)管理的物種以及需要成員國(guó)合作控制貿(mào)易的物種。該公約規(guī)定，對(duì)于列入附錄的物種標(biāo)本，應(yīng)采取更加嚴(yán)格的禁止貿(mào)易、取得、占有和轉(zhuǎn)運(yùn)的措施；對(duì)于未列入附錄的物種標(biāo)本，則應(yīng)采取限制或禁止貿(mào)易、取得、占有和轉(zhuǎn)運(yùn)的措施。

（二）各國(guó)生物立法制度比較分析

美國(guó)對(duì)生物入侵防范非常重視，20 世紀(jì)初以來(lái)制定了多部防止生物入侵的專門立法，例如，美國(guó)聯(lián)邦層面的法律主要包括1900 年 《聯(lián)邦野生動(dòng)物保護(hù)法》、1990 年 《非本土水生有害物種預(yù)防和控制法》、1996 年 《國(guó)家入侵物種法》 以及1999 年處理入侵物種事務(wù)的第13112 號(hào)總統(tǒng)令等。并圍繞這些立法形成了較為完善的外來(lái)入侵物種監(jiān)管制度，包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、監(jiān)測(cè)預(yù)警制度、控制與管理制度等。在美國(guó)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是預(yù)防生物入侵風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要措施。該制度要求對(duì)于已知的有意或無(wú)意引進(jìn)入侵物種的途徑進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，采用適當(dāng)?shù)拇胧﹣?lái)填補(bǔ)安全漏洞?；诒O(jiān)測(cè)預(yù)警制度，美國(guó)建立了一個(gè)全面的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，以監(jiān)測(cè)首次有意引進(jìn)的外來(lái)物種的情況?？刂婆c管理制度針對(duì)引入的水生有害物種進(jìn)行控制，以將其對(duì)環(huán)境和公眾健康與福利的風(fēng)險(xiǎn)降至最低。根據(jù)現(xiàn)有立法，評(píng)估現(xiàn)有控制規(guī)劃的實(shí)施效果，應(yīng)當(dāng)關(guān)注控制的必要性、技術(shù)和生物可行性，并考慮替代控制戰(zhàn)略和行動(dòng)的成本—收益分析、控制的收益、損害非目標(biāo)生物體、生態(tài)系統(tǒng)以及公眾健康和福利的風(fēng)險(xiǎn)以及其他因素?！?〕

英國(guó)也制定了一系列關(guān)于生物入侵的立法，這些立法主要包括 《野生生物和鄉(xiāng)村法》 《鄉(xiāng)村和通行權(quán)法》 《環(huán)境保護(hù)法》 《魚種進(jìn)口法》 《動(dòng)物健康法》 《蜜蜂法》 《瀕危物種法》 《危險(xiǎn)野生動(dòng)物法》 《森林法》 《鹿法》 等。其實(shí)施的制度主要是監(jiān)管制度，包括名錄制度、許可證制度等，并對(duì)具有入侵危險(xiǎn)的外來(lái)物種設(shè)置了專門的管制名錄。若進(jìn)口納入名錄的物種，必須事先申請(qǐng)?jiān)S可證；對(duì)于名錄以外的其他動(dòng)物的進(jìn)口，則以個(gè)案式的方式?jīng)Q定是否授予許可。英國(guó)的外來(lái)物種引進(jìn)許可制度不適用于植物物種，植物物種的進(jìn)口只要滿足 《野生生物貿(mào)易規(guī)則》 的檢疫要求就不會(huì)受到限制。英國(guó)法律并未規(guī)定控制或清除制度，對(duì)因生態(tài)原因而清除或控制外來(lái)物種并無(wú)明確要求?！?〕

日本于2004 年頒布了專門針對(duì)生物入侵防范的 《關(guān)于防止特定外來(lái)生物致生態(tài)系統(tǒng)損害的法律》，確立了外來(lái)物種指定制度、行政許可制度等監(jiān)管制度。該法規(guī)定的外來(lái)物種許可制度規(guī)定非常細(xì)密，包括對(duì)特定外來(lái)生物實(shí)行一般禁止，對(duì)飼養(yǎng)、繁殖、販賣、轉(zhuǎn)讓等行為予以管制。對(duì)于未判定外來(lái)生物，則實(shí)行進(jìn)口申報(bào)與限制。此外，該法還對(duì)不予許可的事項(xiàng)、獲得許可者的義務(wù)、禁止性規(guī)定等內(nèi)容作出了具體規(guī)定?！?〕

縱觀域外立法，其在生物相關(guān)法律制度上主要采取了以下幾種模式。一是制定生物入侵防范專門立法。日本和美國(guó)都頒布了外來(lái)入侵物種的防治專門立法，其有效實(shí)施緩解了生物入侵帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失和生態(tài)損害。二是全面的防范措施，不僅重視對(duì)無(wú)意引種的規(guī)制，對(duì)有意引種也形成了較為完善的防范體系。三是普遍實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和引種許可制度，并輔之以名錄制度和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。如日本確立了詳細(xì)的外來(lái)物種許可制度，包括對(duì)特定外來(lái)生物實(shí)行一般禁止、對(duì)未判定外來(lái)生物實(shí)行進(jìn)口申報(bào)與限制等等；美國(guó)對(duì)此也有相應(yīng)的規(guī)定。

四、生物入侵防范的理念定位與制度優(yōu)化

科學(xué)的理念定位和健全的法律制度對(duì)于完善我國(guó)生物入侵防范法制面臨的問(wèn)題尤為關(guān)鍵。在此，功利主義傳統(tǒng)帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)尤其值得關(guān)注，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法的整體主義觀念對(duì)于制度優(yōu)化具有重要的指導(dǎo)作用。

（一）功利主義路徑的矯正

無(wú)論是有意引進(jìn)還是無(wú)意引進(jìn)外來(lái)物種，生物入侵多為人為因素所致?！?〕特別是有意引種，實(shí)質(zhì)上是人類基于特定需要和目標(biāo)而為之。在此過(guò)程中如果忽略生態(tài)安全考量和生物安全法的謹(jǐn)慎發(fā)展原則的內(nèi)在要求，就極易因功利主義傳統(tǒng)下以結(jié)果作為唯一評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的做法而忽視過(guò)程控制?！?0〕具有顯著的結(jié)果導(dǎo)向的路徑容易忽視在實(shí)現(xiàn)結(jié)果過(guò)程中的方式與方法，而此種方式與方法往往會(huì)產(chǎn)生無(wú)從預(yù)見(jiàn)的“路徑偏離”，由此有時(shí)甚至?xí)?lái)嚴(yán)重的外溢效應(yīng)?！?1〕這種情形在有意引進(jìn)外來(lái)物種的情形下體現(xiàn)得尤為顯著。為此，這種基于功利主義傳統(tǒng)的制度安排需要適時(shí)矯正，以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與制度風(fēng)險(xiǎn)交織混雜、安全與風(fēng)險(xiǎn)難以調(diào)適引發(fā)的負(fù)面影響。

在此方面，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM，Integrated Environmental Management）可資借鑒。IEM方法較好地體現(xiàn)了生物安全法所遵循的整體主義方法論，在對(duì)生物圈各層次開(kāi)展的科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，旨在基于公平的方法促進(jìn)生物多樣性的保護(hù)和可持續(xù)利用，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、程序、功能及其相互作用高度關(guān)注。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法也體現(xiàn)了生物安全法的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，特別注意關(guān)照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性特征，基于相應(yīng)的管理機(jī)制和方法應(yīng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)管理中的不確定性因素。在解決目前外來(lái)物種入侵法制問(wèn)題上，我們可借鑒2004 年 《生物多樣性公約》締約方第七次會(huì)議通過(guò)的關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)方式的決定（第VII/11 號(hào)決定）的相關(guān)原則。

（二）整體主義的制度構(gòu)架

生物入侵防范的預(yù)防性機(jī)制包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、監(jiān)測(cè)預(yù)警制度和檢疫檢驗(yàn)制度。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估針對(duì)有意引進(jìn)和無(wú)意引進(jìn)，程序和方法應(yīng)有不同。對(duì)于目前需要進(jìn)一步加強(qiáng)的有意引進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的引進(jìn)許可證制度，評(píng)估內(nèi)容包括但不限于對(duì)入侵路徑的識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)、擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)以及對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，其范圍應(yīng)包括對(duì)人體健康、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、本土動(dòng)植物、環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)等效益和損失的比較?！渡锇踩h定書》 針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提出的一般原則有重要的借鑒意義，主要包括：適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，以科學(xué)、合理和透明的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，充分考慮接收環(huán)境面臨的風(fēng)險(xiǎn)，以具體情況具體處理的方式進(jìn)行。

監(jiān)測(cè)預(yù)警制度要求對(duì)經(jīng)許可引進(jìn)我國(guó)的外來(lái)物種進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，在可能出現(xiàn)入侵風(fēng)險(xiǎn)時(shí)及時(shí)采取措施。盡管我國(guó)目前正在實(shí)施一些早期預(yù)警措施，如原國(guó)家質(zhì)檢總局以及農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、海洋等部門的疫情截獲報(bào)告制度和疫情監(jiān)測(cè)體系等適用于針對(duì)物種的檢疫，但很多主體實(shí)際上并不具備對(duì)生態(tài)環(huán)境遷變進(jìn)行監(jiān)測(cè)的能力。為此，需要在全面掌握外來(lái)物種入侵基本狀況的基礎(chǔ)上，形成專門針對(duì)生物入侵的專業(yè)的監(jiān)測(cè)程序和標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)監(jiān)測(cè)能力。在這一方面，順暢的信息溝通機(jī)制對(duì)早期預(yù)警非常重要，其順利實(shí)施可以為后續(xù)的撲殺活動(dòng)爭(zhēng)取更多的反應(yīng)時(shí)間?！?2〕

檢疫檢驗(yàn)制度的重要作用之一是防止動(dòng)物傳染病及寄生蟲病、植物危險(xiǎn)性病、蟲、雜草。我國(guó)目前實(shí)施的檢疫檢驗(yàn)制度在防范無(wú)意引進(jìn)外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)方面起到了較好的作用。為進(jìn)一步完善生物入侵防范法律機(jī)制，應(yīng)擴(kuò)大檢疫檢驗(yàn)范圍?，F(xiàn)有的檢疫檢驗(yàn)法律主要規(guī)定的是病蟲害和雜草檢疫，尚未形成專門針對(duì)外來(lái)入侵物種的檢疫檢驗(yàn)機(jī)制。為此，可以擴(kuò)大檢疫檢驗(yàn)范圍，使其更好地適應(yīng)生物入侵防范的需要。與之密切關(guān)聯(lián)的檢疫檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)根據(jù)防范生物入侵的需要適時(shí)更新。

控制性機(jī)制的實(shí)現(xiàn)形式主要包括名錄制度和引進(jìn)許可制度。名錄制度在推動(dòng)生物多樣性監(jiān)測(cè)、資源調(diào)查與合理利用，防范生物入侵和保障生物安全方面具有重要作用。1997 年 《進(jìn)境植物檢疫禁止進(jìn)境物名錄》、2007 年 《進(jìn)境植物檢疫性有害生物名錄》 和2012 年 《禁止攜帶、郵寄進(jìn)境的動(dòng)植物及其產(chǎn)品名錄》，是我國(guó)生物入侵監(jiān)管的重要依據(jù)。在完善生物入侵防范機(jī)制的過(guò)程中，應(yīng)盡早形成一套完整的外來(lái)入侵物種名錄，并根據(jù)生物入侵防范的需要，對(duì)名錄實(shí)行動(dòng)態(tài)更新制度。由于生物入侵的跨國(guó)性特征，其他國(guó)家提供的名錄和信息等資料可供參考和借鑒。

引進(jìn)許可制度在外來(lái)入侵物種監(jiān)管制度中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要作用，其制度內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括申請(qǐng)材料、許可的形式、許可的內(nèi)容、審批程序等。對(duì)于有意引進(jìn)外來(lái)物種，應(yīng)當(dāng)實(shí)行嚴(yán)格的引進(jìn)許可。只有對(duì)經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能夠排除入侵危險(xiǎn)的外來(lái)物種，方可頒發(fā)引進(jìn)許可證?！?3〕

根據(jù) 《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，發(fā)生生物物種安全環(huán)境事件是啟動(dòng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的三類情形之一。①另外兩類情形是發(fā)生突發(fā)環(huán)境污染事件和發(fā)生輻射環(huán)境污染事件。若發(fā)現(xiàn)外來(lái)物種具有潛在的危險(xiǎn)或者已經(jīng)發(fā)生生物入侵時(shí)，應(yīng)盡快采取清除、抑制或控制措施。外來(lái)入侵物種的控制，需要制定控制計(jì)劃，其主要內(nèi)容可以包括確定主要的目標(biāo)物種、控制區(qū)域、控制方法和時(shí)間。制定計(jì)劃時(shí)采用的方法應(yīng)當(dāng)充分論證，確保方法的有效性，避免形成次生生態(tài)問(wèn)題。

五、結(jié)語(yǔ)

在諸多生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)中，生物入侵導(dǎo)致的負(fù)面影響可能是最為顯見(jiàn)的會(huì)最終轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)損害的一類。生態(tài)學(xué)研究表明，被入侵的生態(tài)環(huán)境一般具有可利用的資源條件，同時(shí)缺乏自然控制機(jī)制。更為重要的是，被入侵的生態(tài)環(huán)境通常具有更高的人類進(jìn)入的可能性?！?4〕正因如此，無(wú)論是無(wú)意引入還是有意引入，對(duì)人類基于功利主義的結(jié)果導(dǎo)向行為的規(guī)制，就成為法律層面因應(yīng)生物入侵的出發(fā)點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論關(guān)注的制度性風(fēng)險(xiǎn)，在生物入侵防范法制層面也體現(xiàn)得尤為顯著。〔15〕因而，從法律制度和機(jī)制層面矯正功利主義傾向引致的后果，并以可實(shí)施的具體措施落實(shí)，就成為在整體國(guó)家安全觀視域下推進(jìn)生物安全法制的必由之路；遵循整體主義路徑的制度安排，也就成為最合目的的選擇。