秦 天 寶

我國生物安全立法肇始于20 世紀(jì)90 年代，主要針對轉(zhuǎn)基因生物安全進(jìn)行單獨(dú)立法，同時(shí)開始綜合性生物安全立法的研究工作。由于當(dāng)時(shí)人們對生物安全及其重要性的認(rèn)識還不夠深入、再加上主管部門職責(zé)分工不明確，生物安全法的立法就基本停頓了下來。過去幾年，禽流感、非洲豬瘟、問題疫苗、基因編輯嬰兒等重大社會事件頻發(fā)，引起了黨中央、國務(wù)院和全國人民對生物安全議題和生物安全法的高度關(guān)注。2018 年9 月，《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》 將 《生物安全法》 列為第三類立法項(xiàng)目，亦即需要繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目。此后，全國人大有關(guān)部門將 《生物安全法》 制定提升為2019 年度直接審議的立法項(xiàng)目，加快了立法進(jìn)程，并于 2019 年 10 月將《生物安全法（草案）》 首次提交全國人大常委會進(jìn)行審議。〔1〕此次新冠肺炎疫情的爆發(fā)，更加凸顯生物安全的重要性。習(xí)近平總書記明確要求，盡快推動(dòng)出臺 《生物安全法》，加快構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系。這意味著，《生物安全法》 將進(jìn)入立法快車道。

為了更好服務(wù)于 《生物安全法》 的立法工作，我們首先有必要厘清生物安全風(fēng)險(xiǎn)及其防控的科學(xué)機(jī)理，將其提煉并轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的法律原理，借以實(shí)現(xiàn)從科學(xué)問題到法律問題和法學(xué)問題的切換。應(yīng)重點(diǎn)論證 《生物安全法》 的立法定位，并根據(jù)該定位展開論證以 《生物安全法》 為龍頭的生物安全立法體系以及 《生物安全法》 的基本原則和主要制度等相關(guān)問題。

一、生物安全的科學(xué)機(jī)理和法律原理

作為生物安全立法的起點(diǎn)，“生物安全”的概念及其科學(xué)機(jī)理非常重要。根據(jù)國家生物安全戰(zhàn)略和國家生物安全政策，“國家生物安全”是指國家能夠有效應(yīng)對生物因子及相關(guān)因素的威脅，確保人民群眾生命健康、國家生物資源和生物多樣性相對處于沒有危險(xiǎn)的狀態(tài)。〔2〕根據(jù)上述定義，我們可以看出，生物安全是一種沒有危險(xiǎn)的狀態(tài)，而生物安全的風(fēng)險(xiǎn)及危害來自于生物因子及相關(guān)因素的威脅。實(shí)際上，生物因子及相關(guān)因素帶來的安全危害一直是人類面臨的巨大挑戰(zhàn)，從未停止過。伴隨著人類社會的演進(jìn)，生物因子及相關(guān)因素帶來的安全危害呈現(xiàn)著從簡單到復(fù)雜、從偶發(fā)到頻發(fā)、防范難度漸次加大的趨向?！?〕生物安全概念的內(nèi)涵與外延在不斷地拓展，呈現(xiàn)出一個(gè)逐漸豐富的動(dòng)態(tài)過程。

為了便于理解，筆者嘗試結(jié)合“生物安全的科學(xué)機(jī)理與法律原理”圖對生物安全風(fēng)險(xiǎn)與防控的科學(xué)機(jī)理以及相應(yīng)的法律回應(yīng)原理進(jìn)行闡釋。筆者將首先解讀圖中間的“生物安全風(fēng)險(xiǎn)根源”，并以其為基礎(chǔ)依次解讀生物技術(shù)的類型、研發(fā)利用的環(huán)節(jié)、安全風(fēng)險(xiǎn)的類型以及安全風(fēng)險(xiǎn)的具體領(lǐng)域。

圖1：生物安全的科學(xué)機(jī)理與法律原理

隨著對生物安全內(nèi)涵和外延理解的不斷拓展，各國都趨向認(rèn)為，生物安全有兩大風(fēng)險(xiǎn)來源，一是自然界形成的生物災(zāi)害，二是生物技術(shù)迅速發(fā)展帶來的負(fù)面影響。就前一風(fēng)險(xiǎn)來源而言，本次新冠肺炎疫情可以說是一個(gè)較為典型的例證。從其發(fā)生原因來看，是有人食用了攜帶病毒的野生動(dòng)物，而動(dòng)物疫情疫病從科學(xué)上來說是不可能杜絕的。而就后一風(fēng)險(xiǎn)來源而言，最早人們更多關(guān)注生物技術(shù)客觀上不成熟或者不確定而導(dǎo)致的安全風(fēng)險(xiǎn)，這方面的例子包括轉(zhuǎn)基因生物安全和有意的外來物種入侵。但近年來，前沿生物技術(shù)的誤用、謬用甚至被恐怖組織所蓄意濫用的風(fēng)險(xiǎn)越來越大，各國普遍開始將生物恐怖和生物武器視為國家安全的新威脅。

而生物安全風(fēng)險(xiǎn)主要來源之一的生物技術(shù)，正處在傳統(tǒng)生物技術(shù)、現(xiàn)代生物技術(shù)以及前沿生物技術(shù)等不同類型并存、現(xiàn)代生物技術(shù)正逐漸向前沿生物技術(shù)邁進(jìn)的階段。傳統(tǒng)生物技術(shù)主要集中于對細(xì)胞和組織水平的研究，它只是利用生物的某種功能，并不對生物原有形態(tài)進(jìn)行干預(yù)，因而嫁接、雜交和引種等傳統(tǒng)生物技術(shù)引發(fā)的安全風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)于動(dòng)植物疫情疫病以及外來物種入侵等領(lǐng)域?，F(xiàn)代生物技術(shù)已經(jīng)將研究對象提升到分子水平，將外源基因通過體外重組后導(dǎo)入受體細(xì)胞，以改變生物原有的遺傳特性、獲得新品種的基因工程屬于典型的現(xiàn)代生物技術(shù)。這種具有中度干預(yù)特征的現(xiàn)代生物技術(shù)將有可能引發(fā)轉(zhuǎn)基因生物的蔓延以及遺傳資源喪失等風(fēng)險(xiǎn)。而前沿生物技術(shù)以合成生物學(xué)和基因編輯為重要代表，旨在通過強(qiáng)干預(yù)創(chuàng)造新生物，這將在新醫(yī)藥產(chǎn)品研發(fā)、疑難雜癥的治療以及生物材料等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。然而與前沿生物技術(shù)極具發(fā)展?jié)摿ο喟榈氖菢O具威脅性的高風(fēng)險(xiǎn)，無論是生物恐怖襲擊和生物武器威脅，還是廣受倫理道德抨擊的基因編輯嬰兒事件，都是生物安全亟需重點(diǎn)防范的領(lǐng)域?？梢?，三種技術(shù)類型的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)逐漸增大。生物技術(shù)，無論是傳統(tǒng)生物技術(shù)、現(xiàn)代生物技術(shù)抑或前沿生物技術(shù)，其應(yīng)用或者研發(fā)全流程基本包括實(shí)驗(yàn)研究、環(huán)境釋放、商業(yè)開發(fā)、投放市場、運(yùn)輸、包裝、貯存、處置和進(jìn)出口等。其中，實(shí)驗(yàn)研究是所有其他生物研發(fā)流程的前提和基礎(chǔ)。生物類實(shí)驗(yàn)室內(nèi)由于經(jīng)常接觸病原微生物、實(shí)驗(yàn)動(dòng)物、危險(xiǎn)廢棄物等危險(xiǎn)源，具有較高危險(xiǎn)性；如果這些感染性實(shí)驗(yàn)材料不慎泄漏、被竊甚至被惡意使用，后果不堪設(shè)想?？梢哉f，維護(hù)實(shí)驗(yàn)室生物安全也就相當(dāng)于在源頭控制了生物技術(shù)研發(fā)的安全風(fēng)險(xiǎn)。但生物技術(shù)研發(fā)的其他環(huán)節(jié)，也存在著各種各樣的安全風(fēng)險(xiǎn)，只是因?yàn)榧夹g(shù)類型和應(yīng)用階段的不同，風(fēng)險(xiǎn)的程度也不等。

就生物安全的風(fēng)險(xiǎn)類型而言，人類的理解也在不斷擴(kuò)大和趨同。早期“生物安全”僅指由生物技術(shù)研發(fā)的轉(zhuǎn)基因生物對于生態(tài)和健康帶來的安全性問題，亦即影響環(huán)境和生物多樣性的生態(tài)安全和影響人類身體健康的公共衛(wèi)生安全兩種風(fēng)險(xiǎn)類型。例如，前文中國家生物安全戰(zhàn)略和國家生物安全政策關(guān)于生物安全的定義，就只涵蓋公衛(wèi)安全和生態(tài)安全兩種類型。而“9.11”后美國發(fā)生“炭疽事件”和不斷有恐怖組織威脅使用“生化武器”的陰影，促使各國把生物恐怖和生物武器對國土安全的威脅視為一種新型的生物安全風(fēng)險(xiǎn)加以防范。

生物安全風(fēng)險(xiǎn)根源的多元、生物安全風(fēng)險(xiǎn)類型的拓展，使得生物安全風(fēng)險(xiǎn)的具體領(lǐng)域也在不斷擴(kuò)大。例如，SARS 之后，我國早已將動(dòng)物疫情引發(fā)重大突發(fā)傳染病納入到公共衛(wèi)生安全的范疇；而近年來因?yàn)榭股貫E用等問題而導(dǎo)致的微生物耐藥問題也可以進(jìn)入生物安全的視野。隨著經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展和對外開放不斷擴(kuò)大，進(jìn)出境的動(dòng)植物及其產(chǎn)品種類和數(shù)量增勢明顯，動(dòng)植物疫情和外來物種入侵等問題也因此被納入到生態(tài)安全的范疇；與之類似的是，生物遺傳資源流失、生物多樣性減少在我國也被視為生態(tài)安全問題加以防范。〔4〕而防范生物技術(shù)與恐怖主義合流、防范生物恐怖和生物武器也進(jìn)一步拓展了國土安全的內(nèi)涵和外延。

在此背景下，我們需要根據(jù)上述要素及其特點(diǎn)，將復(fù)雜的科學(xué)機(jī)理轉(zhuǎn)化為法律應(yīng)對的原理。首先，為了要對生物安全風(fēng)險(xiǎn)的來源、類型和領(lǐng)域進(jìn)行全方位的法律規(guī)制，我們需要有一部統(tǒng)領(lǐng)性的生物安全立法。其次，鑒于生物安全風(fēng)險(xiǎn)的來源、類型和領(lǐng)域紛繁復(fù)雜，僅靠一部立法無法完全滿足維護(hù)生物安全的現(xiàn)實(shí)需要，因此，我們需要構(gòu)建一個(gè)全面的生物安全法律體系。第三，生物安全風(fēng)險(xiǎn)無論其來源、類型和領(lǐng)域如何，都是當(dāng)前社會發(fā)展過程中的主要風(fēng)險(xiǎn)之一，因此，生物安全立法需要遵循國際上針對風(fēng)險(xiǎn)社會而普遍采用的法律原則——風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。第四，生物安全風(fēng)險(xiǎn)的來源不同，導(dǎo)致生物安全風(fēng)險(xiǎn)的類型和領(lǐng)域也不盡相同，因此，生物安全立法需要采用類型化的思路，采用分類管控的法律原則。第五，生物技術(shù)研發(fā)的全過程都有可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，因此，生物安全立法需要確立“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜^程控制原則。第六，生物技術(shù)的類型不同，風(fēng)險(xiǎn)的等級也不盡相同，因此，需要針對不同類型的生物技術(shù)采用分級管理的法律制度。當(dāng)然，上述思路并非涵蓋了生物安全風(fēng)險(xiǎn)防范的全部法律原理，后文將對主要的法律原理逐一詳述。

二、《生物安全法》 的立法定位

立法定位，是一部立法所具有的基本價(jià)值、核心功能和規(guī)制范圍?？茖W(xué)的立法定位是搭建立法框架與設(shè)計(jì)立法制度的前提條件?！?〕就 《生物安全法》 而言，其立法定位包含幾個(gè)層面的具體問題：《生物安全法》 的立法價(jià)值和功能是什么？如何處理 《生物安全法》 與現(xiàn)有立法之間的關(guān)系？《生物安全法》 基本原則和主要制度是什么？在明確 《生物安全法》 的立法定位、回答上述這些問題之前，我們必須首先要考察 《生物安全法》 的立法背景和基本訴求。

（一）《生物安全法》 的立法背景和基本訴求

全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會有關(guān)負(fù)責(zé)人在就生物安全法草案做立法說明時(shí)指出：“生物安全事關(guān)人民健康、社會安定和國家利益。當(dāng)前，我國生物安全面臨新形勢、新問題和新任務(wù)，制定一部具有基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性、綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性的生物安全法十分必要。”〔6〕這可以說是對我國 《生物安全法》 立法背景和基本訴求的權(quán)威概括。對此，我們可以從現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)、政治關(guān)注和法律需求三個(gè)角度來加以解讀。

第一，生物安全風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理復(fù)雜、威脅日益嚴(yán)重。正如本文第一部分所述，從生物安全的機(jī)理來看，生物安全風(fēng)險(xiǎn)有兩大來源、三個(gè)方面；它根源于自然界的災(zāi)害和生物技術(shù)的不利影響，而生物技術(shù)的不利影響既包括內(nèi)置于基因工程等現(xiàn)代生物技術(shù)本身的不確定性，也包括基因編輯、合成生物學(xué)等前沿技術(shù)被人為地濫用、謬用。而且，傳統(tǒng)生物技術(shù)、現(xiàn)代生物技術(shù)以及前沿生物技術(shù)等的應(yīng)用或者研發(fā)流程中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位，都有可能引發(fā)生物安全風(fēng)險(xiǎn)甚至實(shí)際的危害。生物安全風(fēng)險(xiǎn)的類型也從公衛(wèi)安全風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)（這兩者合起來被稱為狹義的生物安全，即Biosafety）拓展到國土安全風(fēng)險(xiǎn)（通常稱為生物安保，即Biosecurity）。生物安全風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域也處在不斷豐富的動(dòng)態(tài)變化之中，既有轉(zhuǎn)基因等傳統(tǒng)生物安全問題，也有外來物種入侵、生物遺傳資源保護(hù)等新型生物安全問題，更有生物恐怖和生物武器等新興生物安全問題。

也正因?yàn)樯锇踩L(fēng)險(xiǎn)的來源不斷擴(kuò)大、類型不斷增加、領(lǐng)域日益廣泛，在十三屆全國人大一次會議和二次會議期間，共有214 位全國人大代表提出七件有關(guān)生物安全立法的議案。十三屆全國人大常委會也積極回應(yīng)，將生物安全立法納入其立法規(guī)劃和2019 年度立法工作計(jì)劃，由全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會負(fù)責(zé)牽頭起草和提請審議“一部具有基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性、綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性的生物安全法”。

第二，國家安全觀指導(dǎo)思想不斷拓展、生物安全地位不斷提升。新中國成立以來，特別是改革開放以后，我國國家安全理論基礎(chǔ)經(jīng)歷了從狹義國家安全理論到廣義國家安全理論的重大變化，國家安全觀也經(jīng)歷了從傳統(tǒng)安全觀到非傳統(tǒng)安全觀（新安全觀），再到總體國家安全觀的創(chuàng)新發(fā)展?！?〕同時(shí)，國家安全體系具有開放性和差異性的特點(diǎn)，不斷豐富和發(fā)展；〔8〕而生物安全在國家安全體系中的地位也在不斷演進(jìn)。

自新中國成立至改革開放前，我國的國家安全觀是典型的傳統(tǒng)安全觀，將政治安全視為核心，以軍事安全作為主要維護(hù)手段，安全認(rèn)知并沒有考慮到生物安全等非傳統(tǒng)安全。改革開放至2012年中共十八大召開，我國逐漸形成了“非傳統(tǒng)安全觀”（新安全觀）。在此轉(zhuǎn)變過程中，我國曾將生物安全視為國家環(huán)境安全的一部分。1996 年第四次全國環(huán)境保護(hù)會議首次提出“環(huán)境安全”概念。

2014 年，習(xí)近平總書記于中央國家安全委員會上首次提出總體國家安全觀?？傮w國家安全觀強(qiáng)調(diào)“以人民安全為宗旨”，將原來高階宏觀的政治、軍事和國土等傳統(tǒng)國家安全與低階具體的人的生命、財(cái)產(chǎn)、食品安全等安全相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了從無生命之國家政權(quán)、領(lǐng)土至有生命之人民的全方面覆蓋?！?〕此時(shí)，生物安全雖然沒有被明文列入總體安全觀的11 種安全類型之中，但從其內(nèi)涵、外延以及邏輯思路來看，生物安全無疑屬于國家安全體系的一個(gè)重要面向和科技安全的組成部分。例如，2019 年1 月習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)科技領(lǐng)域的安全是國家安全的重要組成部分，并要求加快推進(jìn)基因編輯等領(lǐng)域的立法工作?！?0〕隨著新冠肺炎疫情的爆發(fā)，我國對生物安全的認(rèn)識有了進(jìn)一步的提升。習(xí)近平總書記在 2020 年 2 月 14 日中央全面深化改革委員會第十二次會議上，提出將生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力。明確把生物安全納入國家安全體系，盡快推動(dòng)出臺生物安全法，加快構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系，也因此成為議事日程的優(yōu)先事項(xiàng)。

第三，生物相關(guān)立法和安全相關(guān)立法雙向趨同。隨著生物技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的日益突出、威脅領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，從普通公眾至決策高層對保障生物安全利益有了越來越高的期望，但從當(dāng)前生物安全相關(guān)的法律結(jié)構(gòu)體系和制度體系來看，它們是無法滿足該種利益期盼的。但較為可喜的是，生物相關(guān)立法和安全相關(guān)立法呈現(xiàn)出雙向趨同的發(fā)展需求，共同指向 《生物安全法》。

一方面，生物相關(guān)立法自下而上需要一部《生物安全法》 予以統(tǒng)領(lǐng)生物安全相關(guān)領(lǐng)域。如前所述，我國最早對生物安全的認(rèn)識局限于轉(zhuǎn)基因生物安全，因此相關(guān)立法活動(dòng)也以此為限。我國于1992 年由當(dāng)時(shí)的國家科學(xué)技術(shù)委員會發(fā)布了《基因工程安全管理辦法》，雖然它僅是部門規(guī)章，但卻是我國首部綜合性生物安全立法，適用于轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)的整體階段。之后，我國陸續(xù)針對不同類型的轉(zhuǎn)基因技術(shù)和產(chǎn)品進(jìn)行了分別立法，主要包括1998 年的 《煙草基因工程研究及其應(yīng)用管理辦法》、2001 年的 《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》 和 《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》 以及2006年的 《開展林木轉(zhuǎn)基因工程活動(dòng)審批管理辦法》等。與此同時(shí)，我國也開始對涉及生物安全的其他領(lǐng)域開展立法。例如，為了從源頭控制外來入侵生物擴(kuò)散和蔓延，原農(nóng)業(yè)部會同有關(guān)部門啟動(dòng)了 《外來入侵生物防治條例》 和 《全國外來入侵生物防治規(guī)劃》 起草工作；為規(guī)范生物遺傳資源獲取、利用和惠益分享活動(dòng)，原環(huán)境保護(hù)部起草了 《生物遺傳資源獲取與惠益分享管理?xiàng)l例（草案）》，并于 2017 年 3 月開始公開征求意見；國務(wù)院還于2005 年出臺了 《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》 ，并于2017 年修訂。這些生物相關(guān)立法雖然可以從不同的領(lǐng)域來維護(hù)生物安全，但由于政出多門、再加上出臺時(shí)間較早，在立法理念上或沒有考量生物安全的需求或考量不夠，相關(guān)立法效力層次偏低，約束力和強(qiáng)制力都不足，內(nèi)容方面明顯缺乏協(xié)調(diào)、過于分散甚至仍有不少“真空地帶”。正是由于現(xiàn)有生物安全法律法規(guī)在面對多類生物安全問題時(shí)捉襟見肘的現(xiàn)狀，因而研究制定一部統(tǒng)領(lǐng)性的 《生物安全法》 迫在眉睫。

另一方面，國家安全法律體系的建設(shè)自上而下地要求出臺 《生物安全法》 以完善國家安全體系。按照中共十八屆四中全會提出的關(guān)于“構(gòu)建國家安全法律制度體系”的要求，一個(gè)以總體國家安全觀為指導(dǎo)、調(diào)整國家安全關(guān)系的法律領(lǐng)域或者說新興法律部門——“國家安全法”部門正在構(gòu)建之中。從內(nèi)容和功能來看，2015 年制定的新的 《國家安全法》，實(shí)際上已經(jīng)具有國家安全法律部門基本法的地位和功能，具有基本法律的屬性。〔11〕2015 年 《國家安全法》 原則性規(guī)定了總體國家安全所屬領(lǐng)域基本社會關(guān)系的宏觀調(diào)整方向，也是制定諸如 《生物安全法》 《網(wǎng)絡(luò)安全法》等特定領(lǐng)域國家安全立法的直接依據(jù)。《國家安全法》 用了20 個(gè)條文，全面規(guī)定了總體國家安全觀所要求的11 個(gè)領(lǐng)域的內(nèi)容。值得注意的是，該法規(guī)定國家安全的領(lǐng)域時(shí)使用了開放式的列舉方法，第34 條明確國家可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家發(fā)展利益的需要去不斷完善國家安全的外延。因此，生物安全雖然未被該法明文規(guī)定，但重大突發(fā)傳染病、外來物種入侵和生物恐怖襲擊等生物安全風(fēng)險(xiǎn)與總體國家安全觀中的公共衛(wèi)生安全、生態(tài)安全、國土安全相對應(yīng)。隨著高層決策明確把生物安全納入國家安全體系，制定 《生物安全法》已經(jīng)成為貫徹 《國家安全法》 和建立健全國家安全體系以及國家安全法律體系的當(dāng)務(wù)之急。

（二）《生物安全法》 是旨在維護(hù)國家生物安全的政策性基礎(chǔ)性法律

基于上文對 《生物安全法》 的立法背景和基本訴求的考察，我們可以確認(rèn) 《生物安全法》 應(yīng)該是一部旨在維護(hù)國家生物安全的政策性基礎(chǔ)性法律。該法的價(jià)值定位是安全，旨在維護(hù)生物安全乃至國家總體安全；該法在國家安全體系內(nèi)統(tǒng)領(lǐng)生物安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律；該法也是確定國家生物安全導(dǎo)向的政策性法律。

第一，《生物安全法》 是以安全為價(jià)值導(dǎo)向、旨在維護(hù)國家生物安全的立法。人們一般將法的價(jià)值界定為自由、秩序、正義、效率等，安全并非是法的核心價(jià)值，而是秩序價(jià)值的從屬價(jià)值或者派生價(jià)值。例如，博登海默就認(rèn)為，“人們之所以在正義理論中只給予安全以一張幕后交椅的原因，必須從這樣一個(gè)事實(shí)中去探尋，這個(gè)事實(shí)就是安全在法律秩序中的作用之一，只具有從屬性和派生性”〔12〕。當(dāng)前，安全作為法律的核心價(jià)值，已經(jīng)被越來越多的學(xué)者所接受并逐漸形成共識。實(shí)際上，安全是人類社會長期發(fā)展的需要和根本保證，是一個(gè)國家的國民生存和發(fā)展的最基本最重要的前提，維護(hù)國家安全是所有國家的頭等大事，也是現(xiàn)代法律制度的基本任務(wù)和基本價(jià)值?！?3〕由此可見，安全自然而然應(yīng)當(dāng)成為我國 《生物安全法》 的核心價(jià)值?！渡锇踩ā?的宗旨就是在安全價(jià)值指引下，在我國總體安全觀和生物技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過法律手段規(guī)制、調(diào)整和干預(yù)可能影響我國生物安全的各種根源、類型和領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)以生物安全為基礎(chǔ)的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

第二，《生物安全法》 是在國家安全體系內(nèi)專司生物安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律。我國正在建立以《國家安全法》 為龍頭和基本法的國家安全法律體系。新 《國家安全法》 原則性規(guī)定總體國家安全涉及的主要領(lǐng)域和總體目標(biāo)，為建立和完善國家安全法律體系奠定了基礎(chǔ)。中共十八屆四中全會明確要求貫徹落實(shí)總體國家安全觀，加快國家安全法治建設(shè)，抓緊出臺一批急需法律，推進(jìn)公共安全法治化，構(gòu)建國家安全法律制度體系；習(xí)近平總書記也明確要求把生物安全納入國家安全體系，盡快推動(dòng)出臺 《生物安全法》?！渡锇踩ā芬簿褪窃趪野踩w系內(nèi)專門調(diào)整生物安全事項(xiàng)的法律；它的出臺不僅是完善國家安全法律體系的需要，而且也是構(gòu)建生物安全法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)。

《生物安全法》 之于生物安全法律體系的作用與 《國家安全法》 之于國家安全法律體系的作用相同。如果我們將國家安全法律體系視為一個(gè)以《國家安全法》 為基本法的母體系，那么生物安全法律體系就是這個(gè)母體系中的一個(gè)子體系、《生物安全法》 就是該子體系的基礎(chǔ)性法律。作為基礎(chǔ)性法律，《生物安全法》 應(yīng)該是生物安全領(lǐng)域的綜合性立法，旨在填補(bǔ)生物安全法律體系缺乏上位法的立法空白。為此，《生物安全法》 需要對生物安全風(fēng)險(xiǎn)的各種根源、類型和領(lǐng)域進(jìn)行全面調(diào)整，以統(tǒng)領(lǐng)生物安全領(lǐng)域的法律規(guī)制。另一方面，調(diào)整內(nèi)容的廣泛性和全面性決定了 《生物安全法》必須采用原則性（而非粗放性）的立法方法，著眼于對生物安全領(lǐng)域的一般性和基礎(chǔ)性事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，對規(guī)制生物安全風(fēng)險(xiǎn)根源、類型和領(lǐng)域的各種法律制度提供方向性指引和原則性規(guī)范。同時(shí)，《生物安全法》 還需要為建立和完善生物安全立法體系做好鋪墊工作，以便與某個(gè)具體生物安全領(lǐng)域的現(xiàn)行立法（如轉(zhuǎn)基因生物安全、動(dòng)物防疫等）進(jìn)行銜接，或者為某個(gè)具體生物安全領(lǐng)域的未來立法（如外來物種、遺傳資源等）進(jìn)行授權(quán)、奠定基礎(chǔ)。

第三，《生物安全法》 是確定國家生物安全導(dǎo)向的政策性法律。政策性立法與管制性立法是環(huán)境立法的兩種主要模式。〔14〕《生物安全法》 應(yīng)當(dāng)是確定國家生物安全基本框架和導(dǎo)向的政策性法律，而不是確定具體生物安全事項(xiàng)、工具和手段的管制性法律。

管制性立法的重點(diǎn)在于為生物安全相關(guān)領(lǐng)域確定具體的管制結(jié)構(gòu)。為此，管制性立法需要具有清楚的主管機(jī)關(guān)與規(guī)范對象，有具體的管制目標(biāo)及管制工具，為了確保管制目標(biāo)的達(dá)成，立法者也會采取罰則的方式來對違反法律義務(wù)的行為人施以相當(dāng)?shù)闹撇?，以維護(hù)管制機(jī)制的尊嚴(yán)?！?5〕生物安全風(fēng)險(xiǎn)有自然界的災(zāi)害、生物技術(shù)自身的不確定以及人類濫用、謬用等多種根源，生物風(fēng)險(xiǎn)危及的安全也有公共衛(wèi)生安全、生態(tài)安全以及國土安全等不同的類型，而這每一種類型都包含有多種多樣的生物安全領(lǐng)域。顯然，面對如此紛繁復(fù)雜的調(diào)整對象，任何一部單獨(dú)的法律也許都無力針對每一類對象確定清楚的主管機(jī)關(guān)、設(shè)定具體的管制目標(biāo)、確定明確的管制工具和手段；即便可以實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，也會導(dǎo)致同一部立法內(nèi)部法律條文在邏輯上互不協(xié)調(diào)、在篇幅上冗長累贅等致命缺陷。

而與管制性立法相較，政策性立法并不是針對具體的管制事項(xiàng)、具體的管制工具與執(zhí)行手段，而旨在確立整體國家的生物安全政策導(dǎo)向和基本原則，規(guī)范國家生物安全法制中所需的基礎(chǔ)制度等。通常，政策性立法并無特定的主管機(jī)關(guān)，它以政府各級各類主管機(jī)關(guān)為規(guī)范對象；這代表著行政部門在實(shí)施國家的生物安全環(huán)境時(shí)，必須以該政策性法律為基準(zhǔn)。同時(shí)，法院在解決生物安全相關(guān)爭議時(shí)，也必須尊重立法部門在此方面的意志，以此政策性法律為依歸?！?6〕而生物安全并不是個(gè)單純的科學(xué)問題，而是個(gè)大尺度的議題。生物安全廣泛地影響人類社會和自然生態(tài)的各個(gè)面向，無法像野生動(dòng)物保護(hù)等傳統(tǒng)議題那樣被歸屬于一個(gè)特定的領(lǐng)域。由此可見，政策性立法的特點(diǎn)，恰好可以使法律在多面向、多領(lǐng)域、多層級生物安全領(lǐng)域發(fā)揮其優(yōu)勢。

政策性立法的作用定位于為生物安全治理提供價(jià)值導(dǎo)向，協(xié)調(diào)發(fā)展與安全的關(guān)系，確定國家生物安全政策的方向，確定基本的法律原則，設(shè)定主要的法律制度等。需要指出的是，政策性立法的這些作用客觀上具有總則性法律的功能，但若僅將其理解為靜態(tài)的總則法，則過于低估了政策性立法的應(yīng)有功能，我們應(yīng)該從更為動(dòng)態(tài)的觀點(diǎn)來理解政策性立法?！?7〕政策性立法一方面通過原則性的法律規(guī)定，要求立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)積極作為，具體落實(shí)國家的生物安全政策方向與制度；另一方面，政策性立法的重心并不是停留在立法的當(dāng)時(shí)，而是通過提供一個(gè)科學(xué)、透明和參與式的生物安全決策平臺與機(jī)制，為啟動(dòng)后續(xù)生物安全法制與政策的發(fā)展，提供公共討論和對話的管道與基礎(chǔ)。例如，通過風(fēng)險(xiǎn)評估和信息公開等制度設(shè)計(jì)，拓展了公眾參與國家生物安全相關(guān)決策的空間。

三、以 《生物安全法》 為核心的生物安全法律體系

制定一部旨在維護(hù)國家生物安全的政策性基礎(chǔ)性 《生物安全法》 是我國當(dāng)前的基本需求。這既遵循了總體國家安全觀對生物安全領(lǐng)域立法的邏輯指引，也滿足了生物安全法律體系建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需求。

《生物安全法》 作為生物安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)法，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其統(tǒng)領(lǐng)作用，首先在形式意義上促進(jìn)生物安全法律法規(guī)體系的建成，并賦予體系內(nèi)各層級法律法規(guī)不同的定位和功能，實(shí)現(xiàn)體系內(nèi)部的相互協(xié)調(diào)和邏輯自洽。同時(shí)，《生物安全法》 作為一部跨領(lǐng)域立法，必然會與現(xiàn)有立法在適用范圍和管制對象方面產(chǎn)生交叉，處理好法律之間的銜接適用問題，確保體系的外部協(xié)調(diào)，也是 《生物安全法》 得以有效實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。

（一）建構(gòu)以 《生物安全法》 為核心的、內(nèi)在協(xié)調(diào)的法律體系

在確立 《生物安全法》 核心地位的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)形成由生物安全基礎(chǔ)性法律、生物安全管制性法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、特定事項(xiàng)部門規(guī)章等組成的層次分明、建制完備的生物安全法律體系。

生物安全法律體系中的基礎(chǔ)性法律即指 《生物安全法》，它作為生物安全領(lǐng)域內(nèi)具有統(tǒng)領(lǐng)性和綜合性立法，由全國人大常委會予以審議和通過。《生物安全法》 作為國家生物安全領(lǐng)域具有宣示性作用的法律，其關(guān)注點(diǎn)在于對生物安全宏觀層面的一般性和各領(lǐng)域共性問題作出整體謀劃。因此，《生物安全法》 應(yīng)當(dāng)對生物安全的立法目的、適用范圍、基本原則、基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系、管理體制、基本制度等內(nèi)容作出規(guī)定，對規(guī)制生物安全風(fēng)險(xiǎn)行為和領(lǐng)域提供直接的方向性指引，也為制定生物安全領(lǐng)域的管制性法律法規(guī)提供上位法的支持。生物安全法律體系還應(yīng)當(dāng)包括針對生物安全相關(guān)行為和領(lǐng)域的管制性法律法規(guī)。此類法律法規(guī)可以分為兩大類，一類是用來規(guī)制生物安全風(fēng)險(xiǎn)行為的法律法規(guī)，如生物技術(shù)研發(fā)、生物醫(yī)學(xué)新技術(shù)臨床應(yīng)用以及高危生物材料包裝、運(yùn)輸、儲存和處置等行為；另一類是用以規(guī)制公衛(wèi)安全風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)和國土安全風(fēng)險(xiǎn)等方面具體領(lǐng)域的法律法規(guī)，如人類遺傳資源、轉(zhuǎn)基因生物安全、外來物種入侵、遺傳資源獲取與惠益分享、生物恐怖主義等領(lǐng)域。就立法位階而言，此類管制性立法多數(shù)應(yīng)為行政法規(guī)、但也不排除有部分立法因?yàn)槭马?xiàng)在某些方面具有極端重要性而上升為法律。就規(guī)范內(nèi)容而言，此類管制性立法應(yīng)根據(jù)各自主體事項(xiàng)確立所要達(dá)到的管制目標(biāo)、指定或者新設(shè)主管機(jī)關(guān)，界定該事項(xiàng)的主要義務(wù)主體，確定管制工具（包括制定標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定許可、行政指導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)刺激、公眾參與等）。此類立法中，有些已經(jīng)制定完成，如 《人類遺傳資源管理?xiàng)l例》；有些正在起草階段，如 《生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理?xiàng)l例》 《生物醫(yī)學(xué)新技術(shù)臨床應(yīng)用管理?xiàng)l例》；還有些亟待列入立法計(jì)劃、盡早出臺，如 《生物遺傳資源管理?xiàng)l例》 《外來物種管理?xiàng)l例》 《生物威脅應(yīng)對條例》 等?，F(xiàn)行法規(guī)中與 《生物安全法》的規(guī)范內(nèi)容和指導(dǎo)思想不相符的，要盡快啟動(dòng)修訂程序，如 《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》。

圖2 生物安全法律體系結(jié)構(gòu)圖

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是管制性生物安全立法有效實(shí)施的前提基礎(chǔ)，因此技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是生物安全法律體系中不可或缺的組成部分。生物安全管制性法律法規(guī)運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化手段實(shí)現(xiàn)發(fā)展與安全的有機(jī)統(tǒng)一，從而應(yīng)用于生物安全領(lǐng)域的日常管理。目前生物安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系下，只有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因和實(shí)驗(yàn)室生物安全領(lǐng)域頒布了相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)，明顯不足以覆蓋生物安全的全部領(lǐng)域。又如，對于高危生物材料的包裝和運(yùn)輸，目前也缺乏統(tǒng)一科學(xué)的技術(shù)規(guī)范。因而，未來應(yīng)當(dāng)根據(jù)各個(gè)領(lǐng)域的特點(diǎn)和需求加快制定各項(xiàng)生物安全標(biāo)準(zhǔn)，從而完善我國生物安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

生物安全法律體系中還應(yīng)當(dāng)有適量的部門規(guī)章。這些部門規(guī)章可以根據(jù)實(shí)際需要，對各管制性法律法規(guī)中的操作性問題或者技術(shù)性問題等作出更為詳細(xì)的補(bǔ)充規(guī)定。例如，對生物安全風(fēng)險(xiǎn)行為授予許可和開展風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的詳細(xì)要求、對公眾參與生物安全相關(guān)公眾決策制定具體流程等，由相關(guān)主管部門出臺相應(yīng)的部門規(guī)章，以便于相關(guān)法律法規(guī)可以在實(shí)踐中被有效實(shí)施。

（二）生物安全法律體系與外部相關(guān)立法的銜接適用

《生物安全法》 以及生物安全管制性法律法規(guī)由于涉及公共安全、生態(tài)安全和國家安全這三類重要領(lǐng)域，與現(xiàn)行諸多法律在規(guī)制內(nèi)容、對象、手段方面存在交叉重疊，由此可能引發(fā)法律競合現(xiàn)象，因而規(guī)范好生物安全法律體系與關(guān)聯(lián)法律之間的適用規(guī)則是確保法律體系協(xié)調(diào)性的另一項(xiàng)必然要求。

第一，《生物安全法》 與其他國家安全立法之間的銜接適用?！秶野踩ā?確定了國家安全的11 種具體內(nèi)容，并沒有明確提及生物安全；但是該法第34 條對國家安全的外延和內(nèi)容作出了開放式的規(guī)定，給生物安全進(jìn)入國家安全體系留出了空間。同時(shí)，根據(jù)最新的政治決策和立法議程，《生物安全法》 將加快立法進(jìn)度。換言之，未來國家安全必然包括生物安全，法律體系也必然涵蓋《生物安全法》。這勢必會帶來 《生物安全法》 與其他國家安全立法之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問題。從本文第一部分的論述可見，生物安全主要涉及公共衛(wèi)生安全、生態(tài)安全和國土安全等領(lǐng)域，又因?yàn)楦从谏锛夹g(shù)研發(fā)利用而關(guān)涉科技安全和信息安全，同時(shí)生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)安全、生物和材料的生產(chǎn)也可能牽動(dòng)著資源安全與能源安全等。由此可見，在總體國家安全觀的背景下，生物安全是以生物要素為橫切面，對上述相關(guān)具體領(lǐng)域內(nèi)的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行統(tǒng)一綜合治理的典型場域。

在此背景下，就生物安全與其他國家安全重疊的部分，如果其他國家安全立法有規(guī)定而 《生物安全法》 沒有規(guī)定的，自然優(yōu)先適用相關(guān)國家安全立法。而當(dāng)出現(xiàn) 《生物安全法》 與其他相關(guān)立法等發(fā)生法律競合時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循“特別法優(yōu)于一般法”的法律適用原則，優(yōu)先適用作為特別法的 《生物安全法》。其原因在于，《生物安全法》的立法規(guī)制對象、立法價(jià)值更加具有針對性。一方面，《生物安全法》 是以引起安全風(fēng)險(xiǎn)的原因、即生物及相關(guān)因子為規(guī)制對象，而上述國家安全立法是以安全風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果為規(guī)制對象。同時(shí)，現(xiàn)有其他國家安全立法所保障的安全與 《生物安全法》所保障的安全互有側(cè)重點(diǎn)。以資源安全立法為例，其是以保障資源數(shù)量方面的持續(xù)穩(wěn)定供給為安全標(biāo)準(zhǔn)，而 《生物安全法》 則是以資源質(zhì)量不受侵害為主要判斷依據(jù)。因此，若 《生物安全法》 與其他國家安全立法發(fā)生法律競合現(xiàn)象時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用 《生物安全法》。

第二，《生物安全法》 與規(guī)制對象相關(guān)法律的銜接適用?！渡锇踩ā?作為一部跨領(lǐng)域立法法，旨在全面規(guī)范由生物因素引發(fā)的安全問題，其規(guī)制對象包括重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情、生物技術(shù)、實(shí)驗(yàn)室生物、生物和人類遺傳資源、外來物種、微生物耐藥以及生物武器等。而這些對象的規(guī)制，在我國現(xiàn)行的 《野生動(dòng)物保護(hù)法》《傳染病防治法》 《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》 《動(dòng)物防疫法》 等相關(guān)立法中已經(jīng)或多或少得以體現(xiàn)。比如 《野生動(dòng)物保護(hù)法》 對有關(guān)野生動(dòng)物疫源疫病以及人畜共患傳染病的管理進(jìn)行了規(guī)定；比如《傳染病防治法》 第13 條提出關(guān)于消除傳播傳染病的生物和病媒生物危害的要求等。如果 《生物安全法》 要調(diào)整動(dòng)植物疫情疫病所致重大新發(fā)傳染病，勢必會和這些現(xiàn)行法律發(fā)生競合。

在這種情況下，由于 《生物安全法》 是新制定的后法，可以由立法機(jī)關(guān)在起草階段就設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)致條款，與現(xiàn)行的 《野生動(dòng)物保護(hù)法》 《傳染病防治法》 《動(dòng)物防疫法》 等相關(guān)立法妥當(dāng)銜接、相互配合。與此同時(shí)，也需要根據(jù) 《生物安全法》的新要求，及時(shí)對 《野生動(dòng)物保護(hù)法》 《傳染病防治法》 《動(dòng)物防疫法》 等立法的相關(guān)條款進(jìn)行修訂，使得相關(guān)內(nèi)容協(xié)調(diào)一致。如果確實(shí)無法有效銜接而發(fā)生規(guī)制競合時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用 《生物安全法》。這是因?yàn)椋兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》 《傳染病防治法》 等立法從目的來看，不以動(dòng)物疫情疫病所致重大新發(fā)傳染病的公共衛(wèi)生安全為主要宗旨，而 《生物安全法》 則以維護(hù)國家生物安全為總體要求，立法定位更高、規(guī)范更全面、要求更具體?！渡锇踩ā?此時(shí)既是新法也是生物安全領(lǐng)域的“特別法”，故應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。

第三，《生物安全法》 與規(guī)制手段相關(guān)法律的銜接適用?！渡锇踩ā?作為規(guī)制生物安全的基礎(chǔ)性法律，也會大量運(yùn)用行政許可、行政強(qiáng)制、環(huán)境影響評價(jià)、行政處罰等規(guī)制手段。原則上，《生物安全法》 中的規(guī)制手段要遵循現(xiàn)行的 《行政許可法》 《行政強(qiáng)制法》 《行政處罰法》 等法律的一般性規(guī)定，除非 《生物安全法》 就生物安全許可、環(huán)境影響評價(jià)等規(guī)制手段另有特殊規(guī)定。

第四，生物安全管制性法律法規(guī)與外部立法的銜接適用。旨在規(guī)制生物安全風(fēng)險(xiǎn)行為和規(guī)制生物安全風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的法律法規(guī)，是生物安全法律體系的主體部分，它們也會面臨與外部相關(guān)立法出現(xiàn)銜接適用的問題。在此方面，我們應(yīng)當(dāng)把管制性法律和管制性法規(guī)分開加以討論。當(dāng)管制性法律與外部立法發(fā)生法律競合現(xiàn)象時(shí)，原則上可以按照“特別法優(yōu)于一般法”（個(gè)別情況下按照“后法優(yōu)于先法”）的原則，參照上述 《生物安全法》 與各相關(guān)立法進(jìn)行銜接適用的辦法處理。當(dāng)管制性法規(guī)與外部立法發(fā)生競合時(shí)，依據(jù)“下位法服從上位法”的基本原則，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用現(xiàn)行相關(guān)立法的規(guī)定，除非現(xiàn)行相關(guān)立法明確指向某事項(xiàng)由各管制性法規(guī)加以具體規(guī)范。

四、《生物安全法》 的基本原則

《生物安全法》 的基本原則，是指一國在依據(jù)該法對生物安全進(jìn)行規(guī)制時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的基本指導(dǎo)思想。立法的基本原則反映了國家生物安全相關(guān)事項(xiàng)的基本立場，是在實(shí)踐中從事各種生物安全法律規(guī)制活動(dòng)的行動(dòng)指針。《生物安全法》 作為生物安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性和政策性法律，應(yīng)在考察我國生物安全的管理需求和相關(guān)要素的基礎(chǔ)上，將其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、全程控制、分類管控和多元共治等核心原則確立為基本原則，未來隨著科學(xué)理解以及社會共識的深入，也可再增列其他基本原則。

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

我們宜將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則列為 《生物安全法》的首要基本原則。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在生物安全領(lǐng)域的運(yùn)用，在于當(dāng)與生物有關(guān)的行為與活動(dòng)可能對人體健康、生態(tài)環(huán)境以及國家安全造成嚴(yán)重危害時(shí)，即使缺乏科學(xué)上的確實(shí)證據(jù)證明危害發(fā)生的必然性，也應(yīng)當(dāng)采取預(yù)防措施以防止該危害的發(fā)生。

該原則的核心要義有三點(diǎn)。第一，預(yù)防對象的雙面性。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用機(jī)理在于實(shí)施預(yù)防措施以防止危害結(jié)果的發(fā)生，預(yù)防措施所針對的對象既可能是尚未得到科學(xué)證實(shí)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，也可能是已被證實(shí)存在致害性的現(xiàn)實(shí)損害，其都有可能轉(zhuǎn)化成最終的危害結(jié)果。第二，危害發(fā)生的嚴(yán)重性。從目前已知的生物安全風(fēng)險(xiǎn)所涉領(lǐng)域可知，生物安全風(fēng)險(xiǎn)主要對公共衛(wèi)生安全、生態(tài)安全和國土安全等重要安全類型造成嚴(yán)重后果，將直接對人類生存發(fā)展造成無法估量的現(xiàn)實(shí)損害。第三，危害發(fā)生的不確定性。當(dāng)今生物安全風(fēng)險(xiǎn)的起因大多與生物技術(shù)的發(fā)展休戚相關(guān)，無論是對生物技術(shù)在研發(fā)階段出現(xiàn)的不確定性因素的探知，還是對生物技術(shù)在實(shí)際利用過程中由于人為因素可能引發(fā)的諸多風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)設(shè)，就目前的科學(xué)知識而言，都不可能對生物技術(shù)成果的最終風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行完全、徹底和準(zhǔn)確的科學(xué)評估。按照風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則將科學(xué)的不確定性排除出采取預(yù)防性措施阻卻事由來看，生物技術(shù)及其產(chǎn)品是否安全的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由研發(fā)生產(chǎn)者證明。對生物技術(shù)成果都有必要假定其對人類健康以及生態(tài)環(huán)境是有害的，除非研發(fā)生產(chǎn)者可以自證安全?！?8〕可見，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則信奉的是“預(yù)防優(yōu)先，科學(xué)次之”的核心思想。

將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則納入生物安全立法領(lǐng)域，已經(jīng)成為國際共識。歐盟是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則最堅(jiān)定的支持者，其關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物安全的多項(xiàng)指令與條例都體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，而關(guān)于一般食品法的第178／2002 號條例更是在第7 條明確規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。澳大利亞和新西蘭等國家對生物技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展持謹(jǐn)慎態(tài)度，因此其生物安全首要原則也是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。即使巴西和南非這樣積極推動(dòng)生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國家，在其生物安全立法中，也確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的地位。盡管各國對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的理解和具體運(yùn)用存有差別，但將其作為生物安全立法的原則是大多數(shù)國家的共同選擇。

（二）全程控制原則

全程控制是線性系統(tǒng)控制，是對從危險(xiǎn)因素的出現(xiàn)到最后歸宿的宏觀控制手段。全程控制原則最早出現(xiàn)在美國1980 年 《固體廢物處置法》中 〔19〕，以后逐步為各國固廢法以及其他類似領(lǐng)域立法所接受，成為危險(xiǎn)因素管理的重要原則。全過程控制原則的原理在于，生物技術(shù)的開發(fā)利用相關(guān)活動(dòng)從源頭到末端的每一個(gè)環(huán)節(jié)或者相關(guān)環(huán)節(jié)的疊加，都可能對生物安全造成影響甚至帶來危害，為此有必要開展過程控制與系統(tǒng)控制。從自然界直接引種動(dòng)植物等生物活體用于農(nóng)作物生產(chǎn)或者生態(tài)系統(tǒng)調(diào)試，其流程相對簡單，但也應(yīng)遵循這一原則。以下論述以生物技術(shù)的安全風(fēng)險(xiǎn)控制為主。

在生物安全領(lǐng)域，全程控制可以從狹義和廣義兩個(gè)角度去理解。狹義的全過程控制，主要是指生物技術(shù)成果從研發(fā)到投放市場的上中下游全過程，上游一般是指基礎(chǔ)研究及學(xué)術(shù)研究，即在某一研究設(shè)施之內(nèi)對生物技術(shù)成果進(jìn)行的“封閉利用”活動(dòng)，該設(shè)施的實(shí)際隔離層提供了充分的物理封閉。中游一般是指基礎(chǔ)研究成果的應(yīng)用與開發(fā)以及相關(guān)的調(diào)適，常見的中游活動(dòng)是進(jìn)行對轉(zhuǎn)基因作物等進(jìn)行“田間試驗(yàn)”，也就是生物技術(shù)成果或產(chǎn)品受到控制的環(huán)境釋放活動(dòng)。下游則是指商業(yè)化生產(chǎn)及市場開發(fā)，即產(chǎn)品最終被允許上市、“投放市場”，也就是生物技術(shù)成果或產(chǎn)品不受控制的釋放環(huán)境。而廣義的生物安全全過程控制，則是指除上述從研究到投放市場的過程之外，還應(yīng)當(dāng)對生物技術(shù)成果及其產(chǎn)品的進(jìn)出口、運(yùn)輸、包裝、貯存、處置等進(jìn)行整個(gè)生命周期管理。

全過程控制原則強(qiáng)調(diào)的是對生物安全相關(guān)活動(dòng)的過程控制與系統(tǒng)控制，因此得到了各國的普遍認(rèn)可與采納。從各國生物安全法制實(shí)踐來看，基本都是從廣義的角度，采用水平立法的模式，對生物技術(shù)的各個(gè)階段進(jìn)行全過程的管控；同時(shí)，考慮到關(guān)鍵環(huán)節(jié)管控的重要性，立法管制的重點(diǎn)多停留在生物技術(shù)成果研究開發(fā)、環(huán)境釋放、進(jìn)出口等方面。因此將全程控制原則作為我國 《生物安全法》 的基本原則，有利于實(shí)現(xiàn)對可能導(dǎo)致生物安全風(fēng)險(xiǎn)的生物技術(shù)研發(fā)利用環(huán)節(jié)的系統(tǒng)規(guī)制和重點(diǎn)管制。

（三）分類管控原則

分類管控是指在生物安全風(fēng)險(xiǎn)從起源到最終結(jié)果產(chǎn)生的整個(gè)生命周期過程中，不同類型的生物技術(shù)以及生物安全風(fēng)險(xiǎn)的不同根源都會對人體健康、生態(tài)環(huán)境和國土安全產(chǎn)生不同程度和范圍的風(fēng)險(xiǎn)和危害，因此需要針對不同類型的生物技術(shù)、根源和風(fēng)險(xiǎn)等對象以及相關(guān)活動(dòng)，分別制定不同類別的管控措施。

一方面，生物技術(shù)的升級與更新仍舊是引發(fā)生物安全風(fēng)險(xiǎn)的最常見場域。不同類型的生物技術(shù)由于其核心科技及其研發(fā)產(chǎn)品的差異性，將有可能對人體健康、生態(tài)環(huán)境和國家領(lǐng)土造成不同類型的風(fēng)險(xiǎn)。因此必須為不同類型的生物技術(shù)設(shè)置安全與風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，以針對其風(fēng)險(xiǎn)性設(shè)置適當(dāng)?shù)墓芾泶胧?。目前生物技術(shù)大致可以分為傳統(tǒng)生物技術(shù)、現(xiàn)代生物技術(shù)和前沿生物技術(shù)三種類型，從技術(shù)本身的不確定性以及被人為濫用、謬用的危害性來看，三種技術(shù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)依次遞增。因而應(yīng)當(dāng)根據(jù)生物技術(shù)三種具體類型的風(fēng)險(xiǎn)性和認(rèn)知程度，對其設(shè)置嚴(yán)格程度各不相同的規(guī)制措施。

另一方面，引發(fā)最終生物風(fēng)險(xiǎn)的根源既有自然界災(zāi)害，也有生物技術(shù)自身的不確定性和人為的濫用和謬用，為此也應(yīng)當(dāng)對不同類別的風(fēng)險(xiǎn)來源規(guī)定相應(yīng)的管理措施。首先，自然界災(zāi)害主要體現(xiàn)為野生動(dòng)物引發(fā)的傳染疾病，目前動(dòng)物疫源疫病作為流行病可以被人類有限認(rèn)知，但本質(zhì)上不可避免，應(yīng)當(dāng)遵循“（傳染源）不可杜絕、（傳播途徑）有限預(yù)測、（易感人群）迅速預(yù)警”的科學(xué)機(jī)理。其次，對生物技術(shù)自身不確定性所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，客觀說也難以避免，故需要進(jìn)行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評估和公眾辯論。最后，對于人類對生物技術(shù)的濫用和謬用行為，由于其主觀故意以及所引發(fā)的嚴(yán)重后果，比如制造生物恐怖襲擊、生物武器威脅等極端事件，應(yīng)當(dāng)受到最嚴(yán)厲的管制和處罰，尤其應(yīng)當(dāng)加大對生物實(shí)驗(yàn)室的安全管理。因此，為了實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的科學(xué)管理，鑒于在生物技術(shù)和風(fēng)險(xiǎn)根源等方面存在著不同類型，理當(dāng)分類施策，采取寬嚴(yán)相濟(jì)的管控措施。

（四）多元共治原則

多元共治是指一國在對生物安全問題進(jìn)行管制過程中，政府相關(guān)各部門、利益相關(guān)者以及普通公眾之間以及本國政府與外國政府之間通過法定程序和機(jī)制進(jìn)行協(xié)作、配合與合作，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)人體健康、生態(tài)環(huán)境和國土安全并兼顧生物技術(shù)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。

首先，對于政府各部門而言，生物安全風(fēng)險(xiǎn)具有多種來源、橫跨多個(gè)領(lǐng)域的特征，所涉議題既有深度專業(yè)性也有高度復(fù)雜性，通常難以由一個(gè)部門進(jìn)行獨(dú)立主管。雖然我國通過大部制改革進(jìn)行了部門精簡和職能整合，但生物安全至少涵蓋公衛(wèi)安全、生態(tài)安全和國土安全等多個(gè)類型，涉及科技、衛(wèi)健、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、資源、國防等諸多部門。因此，相關(guān)主管部門間的職責(zé)劃分與各相關(guān)部門的協(xié)同合作至關(guān)重要。

其次，生物技術(shù)研發(fā)有多個(gè)利益相關(guān)者，至少涉及五類利益主體（5P），即：項(xiàng)目負(fù)責(zé)人（principal investigator）、項(xiàng)目（project）、經(jīng)營場地（premises）、生物材料提供者（provider of genetic material）和其購買者（purchaser）?！?0〕為了有效實(shí)現(xiàn)生物安全規(guī)制的目標(biāo)，必須在這些利益相關(guān)者之間建立既相互協(xié)作又自律監(jiān)督的機(jī)制，通過整個(gè)研發(fā)鏈條相互監(jiān)督，來防止某些利益相關(guān)者利用不當(dāng)手段謀取非法利益從而損害其他利益相關(guān)者的合法權(quán)益。

再次，生物安全議題的高度專業(yè)性和復(fù)雜性決定了由政治精英進(jìn)行自上而下（top-down）式管控的正當(dāng)性，但與此同時(shí)也要避免因?yàn)楣娦畔⒉蛔愣鴮ι锛夹g(shù)成果和產(chǎn)品產(chǎn)生或者加深不信任感，從而導(dǎo)致阻礙國家政策與管制制度施行的現(xiàn)象。為此，立法也有必要同時(shí)采取反映民意的自下而上（bottom-up）的參與式管理方式，通過提供信息、公眾協(xié)商、參與決策等公眾參與機(jī)制，了解并吸納公眾的關(guān)注與意見，并在此基礎(chǔ)上形成相關(guān)決策，以推動(dòng)生物技術(shù)政策的社會共識，這樣也更有利于生物安全規(guī)制的順利施行。

最后，由于生物安全議題具有跨界性質(zhì)，生物安全事故或者災(zāi)難一旦發(fā)生，不僅將會導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的失衡，而且也可能引發(fā)國家安全風(fēng)險(xiǎn)。這一點(diǎn)在防范重大突發(fā)傳染病、生物恐怖主義和生物武器危險(xiǎn)方面，更有緊迫性。新型冠狀肺炎疫情在全球蔓延，更是驗(yàn)證了生物安全領(lǐng)域“全球都是命運(yùn)共同體”的說法。因此，在生物安全領(lǐng)域，國家與國家之間也需要在進(jìn)出境管制、信息交流、技術(shù)轉(zhuǎn)讓以及能力建設(shè)等方面建立并加強(qiáng)合作，做出惠及彼此的共贏選擇。

綜上所述，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、全程控制原則、分類管控原則、多元共治原則作為 《生物安全法》的基本原則，充分考慮了生物安全具有風(fēng)險(xiǎn)不確定性和嚴(yán)重性、技術(shù)多類型和多環(huán)節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和根源多樣性等特點(diǎn)，遵循了整體系統(tǒng)性的管制路徑，可以為生物安全提供全方位的法律指引。

五、《生物安全法》 的基本制度

《生物安全法》 的基本制度是指為了實(shí)現(xiàn)生物安全的目的、任務(wù)和基本原則，針對生物安全特定社會關(guān)系、適用于生物安全整個(gè)體系而設(shè)計(jì)的一系列法律規(guī)范?；谇拔乃錾锇踩目茖W(xué)機(jī)理以及 《生物安全法》 是生物安全領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律的定位，《生物安全法》 需要就生物安全規(guī)制提供全面的制度供給，從全過程規(guī)制的角度看，我們可以把 《生物安全法》 的基本制度分為意識培養(yǎng)、事先預(yù)防、監(jiān)督監(jiān)測、應(yīng)對救濟(jì)四大類。需要指出的是，《生物安全法》 基本制度適用于整個(gè)生物安全法律體系，同時(shí)也需要生物安全管制性立法確立具體的法律制度予以配合和支持。

（一）意識培養(yǎng)類制度

多元共治原則要求實(shí)現(xiàn)各主體之間的通力配合，既依賴專業(yè)人員的科學(xué)知識，又尋求普通公眾的理解與監(jiān)督。為了維護(hù)生物安全，必須從根源上提高專業(yè)人員在研發(fā)利用環(huán)節(jié)的安全意識，以及普通公眾對生物安全問題的認(rèn)知能力，為此《生物安全法》 應(yīng)當(dāng)建立專業(yè)人士強(qiáng)制培訓(xùn)制度和普通公眾科普宣講制度。

專業(yè)人員生物安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識不夠、知識欠缺，一直是導(dǎo)致和加劇我國生物安全風(fēng)險(xiǎn)的主要原因之一?！?1〕所謂專業(yè)人員，既包括生物安全相關(guān)的決策監(jiān)管者，也包括從事生物技術(shù)實(shí)驗(yàn)室研發(fā)以及將成果應(yīng)用到研究臨床、流行病學(xué)、食品開發(fā)等工作中的科研人員。為了增強(qiáng)這些專業(yè)人員的生物安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識和生物安全基礎(chǔ)／專業(yè)知識，《生物安全法》 應(yīng)該規(guī)定對他們的強(qiáng)制性培訓(xùn)制度。同時(shí)，將強(qiáng)制培訓(xùn)作為決策監(jiān)管人員擔(dān)任相關(guān)職務(wù)、研發(fā)機(jī)構(gòu)獲取研發(fā)資格、科研人員開展研發(fā)活動(dòng)的前提條件，并規(guī)定相應(yīng)的處罰措施。

公眾對現(xiàn)代生物技術(shù)衍生的生物風(fēng)險(xiǎn)專業(yè)性的未知，導(dǎo)致了生物風(fēng)險(xiǎn)意識的匱乏；同時(shí)，我國的生物安全科普工作普遍滯后于公眾反應(yīng)，且形式單一、缺少互動(dòng)，不能及時(shí)有效地提高公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識和防控能力?！?2〕為此，《生物安全法》應(yīng)該規(guī)定普通公眾科普宣講制度。國家應(yīng)當(dāng)重視和加強(qiáng)生物安全科普宣講，將科普宣講工作資格化、專業(yè)化和普及化；提高科研人員的參與比例，將生物安全的科普工作業(yè)績納入科研能力和職稱評定體系，表彰有突出貢獻(xiàn)的生物安全科普工作者；建立全國生物安全科普宣傳平臺，通過綜合運(yùn)用門戶網(wǎng)站和科普影像等具體形式，系統(tǒng)介紹生物技術(shù)的研發(fā)、生物安全、風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)管理等情況，并且借助相關(guān)媒體定期對公眾熱議話題進(jìn)行回應(yīng)。

（二）事先預(yù)防類制度

事先預(yù)防類制度是貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的重要法律制度，行政許可制度、風(fēng)險(xiǎn)評估制度、分級管理制度等是目前在生物安全領(lǐng)域運(yùn)用廣泛且較為成熟的有效支撐制度。

生物安全相關(guān)活動(dòng)的行政許可制度是通過在生物技術(shù)研發(fā)利用的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)施相應(yīng)的行政許可行為，從而對生物技術(shù)進(jìn)行事先控制的手段，屬于貫徹全程控制原則和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的措施。具體來說，從事生物技術(shù)的封閉利用、田間試驗(yàn)以及投放市場等上中下游的相關(guān)活動(dòng)，乃至后續(xù)的進(jìn)出口、運(yùn)輸、包裝、貯存、處置和廢棄等相關(guān)活動(dòng)，都必須向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出申請，經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評估并審查許可后才能進(jìn)行該活動(dòng)的一整套管理措施。該行政許可包括行政機(jī)關(guān)的一般許可、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)、登記、批準(zhǔn)、證明、檢驗(yàn)、審核、備案等在內(nèi)的所有行為。該制度屬于典型的行政管制法律制度，它一方面有利于主管機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)與制止具有高度風(fēng)險(xiǎn)的生物技術(shù)及相關(guān)活動(dòng)，便于主管機(jī)關(guān)加強(qiáng)對生物技術(shù)相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督和管理；另一方面有利于提高行政管理相對人對生物技術(shù)及相關(guān)活動(dòng)的認(rèn)識，促使其以謹(jǐn)慎的態(tài)度來開展相關(guān)活動(dòng)。一般而言，行政許可制度是其他相關(guān)法律制度的前提，這些制度相互配合，共同實(shí)現(xiàn)生物安全的管制目標(biāo)。

風(fēng)險(xiǎn)評估制度是指對有關(guān)生物技術(shù)成果或產(chǎn)品進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)，調(diào)查該技術(shù)成果對公衛(wèi)安全、生態(tài)安全和國土安全潛在有害影響的大小以及這種損害產(chǎn)生的可能性，以決定其是否獲得許可。換言之，風(fēng)險(xiǎn)評估制度是行政許可制度的前置程序。風(fēng)險(xiǎn)評估一般是需要對生物體的來源、生物體的特性、生物體的功能機(jī)制及表現(xiàn)方式、生物技術(shù)改造產(chǎn)物的理化特性、表現(xiàn)的穩(wěn)定度等都必須能完全掌握。〔23〕風(fēng)險(xiǎn)評估制度具有極強(qiáng)的專業(yè)性。例如，在考慮對環(huán)境沖擊的風(fēng)險(xiǎn)評估中，應(yīng)當(dāng)對原有生態(tài)系統(tǒng)的影響和演變?yōu)橛泻ι锏臋C(jī)率等內(nèi)容進(jìn)行評估。而在作為新產(chǎn)品的安全評估方面，最重要的是要證明源自生物技術(shù)的新產(chǎn)品與傳統(tǒng)產(chǎn)品有實(shí)質(zhì)等同性（substantial equivalence）。風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果是決定生物技術(shù)相關(guān)研發(fā)活動(dòng)能夠獲得行政許可的重要前提。

在遵循風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和開展風(fēng)險(xiǎn)評估的前提下，也需要考慮管制的成本效益，對于風(fēng)險(xiǎn)屬性不同的生物相關(guān)產(chǎn)品或活動(dòng)，給予不同的管理要求，以同時(shí)簡化管理程序與成本，并降低業(yè)者之負(fù)擔(dān)?！?4〕這就是分級管理制度正當(dāng)性的來源。根據(jù)依風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，在參考依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果，對于不同風(fēng)險(xiǎn)管理模式間所可能消耗的成本、利益及與風(fēng)險(xiǎn)有因果關(guān)聯(lián)性的信息以及關(guān)于社會目標(biāo)及目的的價(jià)值判斷等資訊之后，決定出適當(dāng)保護(hù)水準(zhǔn)；并依據(jù)此保護(hù)水準(zhǔn)，制定適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理措施。因此，針對生物技術(shù)（傳統(tǒng)、現(xiàn)代和前沿）、生物技術(shù)的研發(fā)活動(dòng)（封閉利用、環(huán)境釋放、投放市場等）、生物體（如外來物種、轉(zhuǎn)基因生物體）以及生物安全事故等，《生物安全法》 都可以根據(jù)其安全屬性將其分為不同等級，分別設(shè)置不同的管理要求。

（三）監(jiān)督監(jiān)測類制度

由于生物技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)性和專業(yè)性，建立監(jiān)督檢查制度和信息監(jiān)測制度是貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和全程控制原則的制度保障，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并采取相應(yīng)措施，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和危害。

生物技術(shù)的監(jiān)督檢查制度，是指對生物技術(shù)成果及其產(chǎn)品自研發(fā)利用到投放市場這一整個(gè)生命周期內(nèi)的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。落實(shí)監(jiān)督檢查制度需要建設(shè)完整的監(jiān)督檢查體系，該體系由監(jiān)督檢查隊(duì)伍、監(jiān)督檢查依據(jù)和監(jiān)督檢查方式三部分組成。首先，應(yīng)當(dāng)建立具有專業(yè)基礎(chǔ)的監(jiān)督檢查隊(duì)伍，同時(shí)聯(lián)合具備資質(zhì)的政府部門、事業(yè)單位和檢測機(jī)構(gòu)，從而提高監(jiān)督檢查的能力。其次，監(jiān)督檢查部門應(yīng)當(dāng)在不同階段采取對應(yīng)的監(jiān)督措施。在研發(fā)利用階段，監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)根據(jù)生物安全內(nèi)部管理規(guī)范，比如實(shí)驗(yàn)室生物安全規(guī)范管理辦法等，對研發(fā)單位進(jìn)行必要考核。在新生物及其產(chǎn)品向環(huán)境有意釋放后，監(jiān)督檢查要保持追蹤監(jiān)管，確保安全無虞。最后，在監(jiān)督檢查方式上采取定期與不定期、動(dòng)態(tài)與靜態(tài)相結(jié)合的方式，以保證監(jiān)督的有效性和實(shí)時(shí)性。

信息監(jiān)測制度，是指在生物技術(shù)成果及其利用的整個(gè)生命周期內(nèi)進(jìn)行信息搜集，上傳至信息共享平臺進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測和全面分析，預(yù)測生物安全風(fēng)險(xiǎn)的可能趨勢。信息監(jiān)測制度不僅有利于相關(guān)部門進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督、公眾進(jìn)行積極參與，而且在結(jié)合生物安全標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，便于實(shí)現(xiàn)重大事項(xiàng)及時(shí)報(bào)告，從而提高防范風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警能力。

（四）應(yīng)對救濟(jì)類制度

生物安全風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)可能發(fā)生甚至蔓延的客觀現(xiàn)實(shí)，要求 《生物安全法》 必須建立應(yīng)對救濟(jì)性質(zhì)的法律制度，主要包括應(yīng)急處置、政府救助和肇因者補(bǔ)充賠償?shù)认嚓P(guān)制度。

應(yīng)急處置制度，是指建立應(yīng)急指揮系統(tǒng)，針對一系列生物安全風(fēng)險(xiǎn)，諸如外來物種入侵、重大突發(fā)傳染病、生物恐怖襲擊和生物武器威脅等制定應(yīng)急預(yù)案，定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，評定風(fēng)險(xiǎn)等級，便于及時(shí)采取有效的預(yù)防與控制措施。首先，有關(guān)主管部門要制定和完善本地區(qū)本領(lǐng)域生物安全事故預(yù)警和應(yīng)急方案，并落實(shí)各自的職責(zé)和健全組織保障體系。其次，主管機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)生物安全突發(fā)問題或者重大隱患，應(yīng)加強(qiáng)信息的溝通、反饋和報(bào)告，立即將情況報(bào)告同級人民政府及其生物安全協(xié)調(diào)機(jī)制。再次，主管機(jī)關(guān)要配備必要的處置生物安全事故的應(yīng)急設(shè)施、裝備、物資，保障執(zhí)法車輛、通訊設(shè)備、檢測設(shè)備等相關(guān)物資設(shè)備隨時(shí)處于備用狀態(tài)。確保一旦發(fā)生重大生物安全事故，能夠及時(shí)有效妥善處置。

政府救助制度，是指生物安全事故在對人類健康或生態(tài)環(huán)境造成損害時(shí)，主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快對受害者提供救助。該制度主要設(shè)定了政府的救助義務(wù)。政府對因生物安全事故危害而陷入困境的公民提供救助，既是生物安全保障的最后一道防線，也是生存權(quán)原則對行政主體提出的要求。政府的救助行為按利益實(shí)現(xiàn)方式的不同，可以分為直接救助和間接救助兩種形式，直接救助形式包括發(fā)放現(xiàn)金、給付實(shí)物、收容救助，間接救助形式包括醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、法律援助以及其他救助形式?！?5〕

肇因者補(bǔ)充賠償制度，是指在因生物技術(shù)成果及其產(chǎn)品的特性而致使受害人無法根據(jù)現(xiàn)行的一般損害賠償規(guī)則獲得充分、適當(dāng)、及時(shí)的救濟(jì)時(shí)，肇因者應(yīng)當(dāng)通過各種方式提供補(bǔ)充賠償。這一制度本質(zhì)上是一種損害填補(bǔ)制度，可以采取責(zé)任保險(xiǎn)、賠償基金和債券等多種表現(xiàn)方式。補(bǔ)充賠償制度與生物技術(shù)復(fù)雜的科技背景相契合，為了更好地保障公眾利益，既要防范生物技術(shù)成果及其產(chǎn)品所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，又要防止過度的賠償責(zé)任阻礙生物技術(shù)的正常發(fā)展。為此，必須在確保公眾安全與保障生物產(chǎn)業(yè)合理發(fā)展之間尋求適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，而基于現(xiàn)代社會福利思想、社會連帶思想而建立補(bǔ)充賠償制度就是實(shí)現(xiàn)這種平衡的重要制度保證。

綜上，《生物安全法》 應(yīng)當(dāng)對意識培養(yǎng)、事先預(yù)防、監(jiān)督監(jiān)測、應(yīng)對與恢復(fù)這四類基本制度進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建，以落實(shí) 《生物安全法》 的基本原則，從而發(fā)揮 《生物安全法》 的實(shí)質(zhì)功能。

六、結(jié)語

加快制定 《生物安全法》 成為我國一項(xiàng)明確的政治決策，也獲得了充分的民意支持?？紤]到生物安全風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域日趨復(fù)雜的現(xiàn)狀以及生物安全在國家安全體系中的定位，制定一部具有基礎(chǔ)性、政策性的 《生物安全法》 是題中應(yīng)有之義。該部《生物安全法》 作為一部龍頭法框架法，既是國家安全法律體系的重要組成部分，也是生物安全法律體系的核心內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)分別明確它與體系內(nèi)部法律和外部相關(guān)法律的銜接適用關(guān)系。同時(shí)，《生物安全法》 作為生物安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，應(yīng)當(dāng)以維護(hù)國家生物安全、保障人民生命健康為立法目的，運(yùn)用基本原則和基本制度實(shí)現(xiàn)立法價(jià)值?！渡锇踩ā?的出臺，將為生物安全問題提供原則性法律指引，未來仍需要加快出臺一系列行政法規(guī)和部門規(guī)章以提供具體的管理規(guī)范。