徐曦昊

自2016年黨中央、國(guó)務(wù)院提出集“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，高效服務(wù)”三位于一體的“放管服”改革以來，[1]參見宋林霖、何成祥：“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境視閾下‘放管服’改革的邏輯與推進(jìn)路徑——基于世界銀行營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系的分析”，載《中國(guó)行政管理》2018年第4期，第67～71頁。如何在食品安全社會(huì)共治的基礎(chǔ)上創(chuàng)新行政管理手段，為食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)軟環(huán)境的質(zhì)量提升保駕護(hù)航，真正實(shí)現(xiàn)食品安全領(lǐng)域，國(guó)家治理能力、治理體系現(xiàn)代化成為食品安全法治研究亟待回應(yīng)的核心理論問題。[2]參見王緒：“‘放管服’改革：內(nèi)涵、重點(diǎn)內(nèi)容以及深化路徑研究”，載《西南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第5期，第80頁。食品安全責(zé)任保險(xiǎn)對(duì)發(fā)揮社會(huì)力量應(yīng)對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化食品經(jīng)營(yíng)模式，保障消費(fèi)者權(quán)利具有不可替代的關(guān)鍵作用。[3]參見張開等：“推進(jìn)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)必要性及其影響因素研究”，載《財(cái)經(jīng)界》2015年第17期，第127頁。依照“放管服”改革思路，規(guī)劃好、執(zhí)行好、發(fā)展好食品安全責(zé)任保險(xiǎn)，對(duì)食品行業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控、行政服務(wù)優(yōu)化存在著積極作用。

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》[4]參見《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》第7條第23款：“積極投保食品安全責(zé)任保險(xiǎn)。因食品安全問題造成損害的，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者要依法承擔(dān)賠償責(zé)任。推進(jìn)肉蛋奶和白酒生產(chǎn)企業(yè)、集體用餐單位、農(nóng)村集體聚餐、大宗食品配送單位、中央廚房和配餐單位主動(dòng)購(gòu)買食品安全責(zé)任保險(xiǎn)，有條件的中小企業(yè)要積極投保食品安全責(zé)任保險(xiǎn)，發(fā)揮保險(xiǎn)的他律作用和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制?！迸c《國(guó)務(wù)院“十三五”國(guó)家食品安全規(guī)劃》[5]參見《國(guó)務(wù)院“十三五”國(guó)家食品安全規(guī)劃》第8專欄第2款：“擴(kuò)大食品安全責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)。完善食品安全責(zé)任保險(xiǎn)政策，充分發(fā)揮保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制和社會(huì)管理功能，探索建立行業(yè)組織、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)、消費(fèi)者多方參與、互動(dòng)共贏的激勵(lì)約束機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制?！本龀隽讼刃邢仍?、推廣食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的決策。國(guó)家食品安全頂層設(shè)計(jì)鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)保險(xiǎn)行業(yè)與食品經(jīng)營(yíng)者，借助食品安全責(zé)任保險(xiǎn)規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提升營(yíng)商軟環(huán)境的意圖躍然紙上。依托《中國(guó)保監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室、國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于開展食品安全責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》建立的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，主要采用了行政指導(dǎo)制度范式運(yùn)作食品安全責(zé)任險(xiǎn)，在范圍上覆蓋了全國(guó)絕大部分省市縣區(qū)，具有廣大的地域影響和制度縱深。[6]經(jīng)筆者網(wǎng)絡(luò)檢索到規(guī)范性法律文件顯示，目前實(shí)施食品安全責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)省級(jí)行政單位有：北京、上海、重慶、廣東、浙江、遼寧、山東、內(nèi)蒙、江蘇、山東、廣西、湖南、四川、河北、黑龍江、吉林、遼寧、西藏、河南、山西、湖北、江西、安徽、福建，另有云南已經(jīng)召開了工作座談會(huì)準(zhǔn)備全面推進(jìn)。食品安全責(zé)任保險(xiǎn)作為公益保險(xiǎn)產(chǎn)品會(huì)直接影響食品經(jīng)營(yíng)管理“放管服”改革的實(shí)施質(zhì)量。食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)工作優(yōu)化的路徑探索，不僅是食品安全社會(huì)共治與風(fēng)險(xiǎn)防范的重大舉措，更是“放管服”改革背景下，食品行業(yè)行政效能簡(jiǎn)化流程、整塑提升的題中應(yīng)有之義。

一、我國(guó)食品安全責(zé)任險(xiǎn)的立法選擇順應(yīng)“放管服”的改革理念

對(duì)在《食品安全法》中確立食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度法律地位這一論斷，理論界和實(shí)務(wù)界已達(dá)成一致，但對(duì)食品安全責(zé)任險(xiǎn)應(yīng)采“強(qiáng)制保險(xiǎn)”還是“自愿保險(xiǎn)”的立法模式學(xué)界了產(chǎn)生較大的爭(zhēng)議。前者指食品經(jīng)營(yíng)者具有投保食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的法定義務(wù)，國(guó)家“以立法強(qiáng)制手段大力推動(dòng)食品安全責(zé)任險(xiǎn)的發(fā)展”；[7]鞠珍艷：“大力發(fā)展食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的思考”，載《中國(guó)保險(xiǎn)》2009年第11期，第35頁。后者則允許食品經(jīng)營(yíng)者根據(jù)自身情況自主選擇是否參保，國(guó)家以行政指導(dǎo)的方式推進(jìn)食品安全責(zé)任險(xiǎn)的建設(shè)。[8]參見李新天、印通：“食品安全責(zé)任保險(xiǎn)二元結(jié)構(gòu)論”，載《政法論叢》2012年第4期，第73頁。兩種立法模式歷史抉擇背后反映了食品安全治理“高權(quán)監(jiān)管”和“低權(quán)服務(wù)”不同的法律進(jìn)路。立法者歷史性地選擇了行政指導(dǎo)而非行政執(zhí)法的模式，為現(xiàn)今食品安全保險(xiǎn)治理打下“放管服”改革的制度基礎(chǔ)。

（一）我國(guó)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)采取“鼓勵(lì)建立”模式的歷史選擇過程

2013年10月，前國(guó)家食藥監(jiān)總局向國(guó)務(wù)院提交《中華人民共和國(guó)食品安全法（送審稿）》第65條規(guī)定：“國(guó)家建立食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定投保食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)。食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)具體管理辦法由國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)會(huì)同國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門制定?！盵9]信春鷹主編：《中華人民共和國(guó)食品安全法釋義》，法律出版社2015年版，第438頁。法律草案選擇了強(qiáng)制規(guī)范食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的模式，規(guī)定經(jīng)營(yíng)者購(gòu)買食品安全責(zé)任險(xiǎn)的法律義務(wù)，并授權(quán)有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)制定行政法規(guī)、規(guī)章。“命令-服從”的高權(quán)模式對(duì)國(guó)家監(jiān)管提出了較高的要求，增添了食品行業(yè)的營(yíng)商成本。

2014年7月初，經(jīng)過全國(guó)人大常委會(huì)法律工作委員會(huì)的修訂，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳發(fā)布了《食品安全法（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》），第78條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)建立食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度，支持食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)參加食品安全責(zé)任保險(xiǎn)，具體辦法由國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門會(huì)同國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定。”[10]全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室編著：《中華人民共和國(guó)食品安全法釋義及實(shí)用指南》，中國(guó)民主法制出版社2015年版，第421頁?！恫莅浮穼ⅰ敖?qiáng)制保險(xiǎn)制度”改成了“鼓勵(lì)建立”的模式。法律不再對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)苛以保險(xiǎn)訂立義務(wù)，轉(zhuǎn)而賦予了企業(yè)參保自由。條款仍然保留授權(quán)職能部門制定規(guī)范性法律文件的規(guī)定。從“放管服”角度考慮，既然給予食品企業(yè)參保自由，規(guī)范文件制定的授權(quán)保留似乎尾大不掉。保留體現(xiàn)了立法者面對(duì)管理思維和服務(wù)思維兩種行政走向的徘徊。如果立法停留在此刻的文本，法律涵攝的范圍必然會(huì)給行政機(jī)關(guān)的“命令-服從”模式在授權(quán)制定的規(guī)范性文件中留有擴(kuò)張余地，這就會(huì)為現(xiàn)今的“放管服”改革留下制度障礙的隱患。

2015年10月1日實(shí)施的《食品安全法》在第43條第2款定稿為：“國(guó)家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)參加食品安全責(zé)任保險(xiǎn)?！毖院?jiǎn)意賅的規(guī)定表示立法從管理行政思維中突圍而出，明示賦予了食品經(jīng)營(yíng)者的參保自由?！肮膭?lì)建立”使國(guó)家僅保留對(duì)食品企業(yè)投保進(jìn)行行政指導(dǎo)的權(quán)能。2018年12月進(jìn)行的食品安全法第3次修正仍然沒有選擇建立食品安全保險(xiǎn)的立法強(qiáng)制制度。食品安全責(zé)任保險(xiǎn)采用“國(guó)家鼓勵(lì)，企業(yè)采納”的模式又一次得到了確立。針對(duì)“放管服”改革中的保險(xiǎn)作用，國(guó)務(wù)院指示：“2019年底前開展專項(xiàng)行動(dòng)，規(guī)范中小企業(yè)強(qiáng)制要求辦理的擔(dān)保、保險(xiǎn)等事項(xiàng)，減少融資過程中的附加費(fèi)用。”[11]參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國(guó)深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕39號(hào)）。這與2015年以來的《食品安全法》摒棄“命令-服從”，選擇“鼓勵(lì)-采納”型的立法思路基本保持一致，為食品保險(xiǎn)法律治理“放管服”改革打下了良好制度基礎(chǔ)。

（二）食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的特征符合“放管服”的改革思路

責(zé)任保險(xiǎn)指“以被保險(xiǎn)人對(duì)第三者依法應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的保險(xiǎn)”[12]陳飛：“論我國(guó)責(zé)任保險(xiǎn)立法的完善——以新《保險(xiǎn)法》第65條為中心”，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2011年第5期，第192頁。，責(zé)任保險(xiǎn)是一種消極財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，其所保障的保險(xiǎn)標(biāo)的或者被保險(xiǎn)人的損失，表現(xiàn)為被保險(xiǎn)人對(duì)第三人承擔(dān)的民事賠償責(zé)任。[13]參見韓長(zhǎng)?。骸柏?zé)任保險(xiǎn)中的連帶責(zé)任承擔(dān)問題——以機(jī)動(dòng)車商業(yè)三責(zé)險(xiǎn)條款為分析樣本”，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第2期，第269頁。而食品安全責(zé)任保險(xiǎn)則是指因被保險(xiǎn)人生產(chǎn)或銷售的食品存在缺陷，導(dǎo)致使用者或第三者人身傷害及財(cái)產(chǎn)損失，依法應(yīng)由被保險(xiǎn)人承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)，保險(xiǎn)人在約定的保險(xiǎn)責(zé)任及賠償限額內(nèi)予以賠償?shù)囊环N保險(xiǎn)。[14]參見于海純：“我國(guó)食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的法律構(gòu)造研究”，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期，第245頁。

建立強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)理由主要是，近年來在我國(guó)頻發(fā)的食品安全事故中，食品經(jīng)營(yíng)者往往對(duì)造成消費(fèi)者損失的大規(guī)模食品侵權(quán)案件無力負(fù)擔(dān)。出于救濟(jì)消費(fèi)者的角度，強(qiáng)制食品經(jīng)營(yíng)者參保的觀點(diǎn)擁躉者眾。支持者們認(rèn)為如果賦予食品經(jīng)營(yíng)者參保自由，逐利的目的會(huì)掩蓋他們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的敏感，而風(fēng)險(xiǎn)的外部性的決定了自愿推行缺乏內(nèi)在動(dòng)力。目前的中國(guó)食品行業(yè)以小微企業(yè)為主，行業(yè)利潤(rùn)普遍較低。一旦實(shí)施“食品責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)”企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本上升與經(jīng)濟(jì)下行壓力同時(shí)壓迫行業(yè)生存空間，對(duì)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化起到嚴(yán)重的負(fù)面作用。食品安全責(zé)任險(xiǎn)強(qiáng)制化后，參照交強(qiáng)險(xiǎn)、環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)的運(yùn)作情況，虧損可能性過高。保險(xiǎn)公司為避免違法只能消極應(yīng)對(duì)，降低理賠標(biāo)準(zhǔn)和保險(xiǎn)金額，食品安全責(zé)任險(xiǎn)難以起到預(yù)定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控之作用。[15]參見盧燕：“構(gòu)建我國(guó)食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)選擇”，載《保險(xiǎn)研究》2008年第5期，第97頁。

食品安全責(zé)任保險(xiǎn)納入強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的范疇的判斷基準(zhǔn)仍然是自由價(jià)值與秩序價(jià)值的權(quán)衡?！懊?服從”和“鼓勵(lì)-采納”立法模式的選擇實(shí)質(zhì)是對(duì)這兩個(gè)法律價(jià)值的客觀反應(yīng)。推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，就意味著要發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的關(guān)鍵作用。經(jīng)營(yíng)者的合法利益和契約自由應(yīng)該得到充分的保障。只有在特定法律授權(quán)的情況下，才能通過強(qiáng)制手段苛加投保義務(wù)，在食品營(yíng)業(yè)許可辦理中增加投保的要件。食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的社會(huì)參與能夠刺激市場(chǎng)主體的活力和社會(huì)創(chuàng)造力。其次，通過國(guó)家公權(quán)力體系干預(yù)保險(xiǎn)的社會(huì)供應(yīng)的前提是社會(huì)無法解決，但存在仍顯必要的侵權(quán)情況，如機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任。突破經(jīng)營(yíng)自由將其運(yùn)作納入強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的運(yùn)作體系必須保持一定的謙抑性?！霸谖覈?guó)，食品安全問題更多的不是由于技術(shù)層面的原因，而是人為因素造成的。”[16]劉寧、張慶：《透視中國(guó)重大食品安全事件》，法律出版社2005年版，第311頁。我國(guó)的食品問題并非是不可解決的技術(shù)問題和制度風(fēng)險(xiǎn)，通過社會(huì)共治中針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的公共保險(xiǎn)產(chǎn)品提供可優(yōu)化這一問題的解決路徑。最后，不同食品行業(yè)的責(zé)任類型不同，無法全部納入強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)框架中。針對(duì)不同的食品行業(yè)，不同的危險(xiǎn)程度推出不同的保險(xiǎn)產(chǎn)品，如針對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品過錯(cuò)責(zé)任的保險(xiǎn)、針對(duì)城市小微食品經(jīng)營(yíng)者的集體投保等。通過“國(guó)家鼓勵(lì)”優(yōu)化食品安全責(zé)任險(xiǎn)作為商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避產(chǎn)品的豐富度是直接服務(wù)“放管服”大局的重要手段。

通過深化“放管服”改革有效增加公共服務(wù)供給是“放管服”改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[17]參見李克強(qiáng)：“推進(jìn)“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”，http://www.scio.gov.cn，最后訪問時(shí)間：2019年10月31日。多樣化、個(gè)性化的資源供給不僅適用于產(chǎn)品領(lǐng)域，也同樣適用于服務(wù)領(lǐng)域。用行政指導(dǎo)開拓、發(fā)展食品安全責(zé)任保險(xiǎn)市場(chǎng)也是造福經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重大舉措。創(chuàng)新“命令-服從”的行政管理體制，鼓勵(lì)、指導(dǎo)、扶持保險(xiǎn)資本托底商事營(yíng)業(yè)，擴(kuò)大食品安全供給合力在商事自由與公共利益之間進(jìn)行平衡。提高食品安全責(zé)任保險(xiǎn)公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，完善食品安全責(zé)任保險(xiǎn)公共服務(wù)的供給體系為食品安全這一關(guān)系國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略領(lǐng)域提供更多、更好可供選擇的公共產(chǎn)品是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的基本道路。

二、行政指導(dǎo)符合“放管服”改革食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的核心要求

“放管服”改革的核心要求是建立放管結(jié)合的服務(wù)型政府。切實(shí)增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，尊重人民群眾的利益訴求，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而行政指導(dǎo)的概念體系恰好符合放管結(jié)合的服務(wù)型政府的建設(shè)要求。[18]參見金世斌：“深化‘放管服’改革推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變”，載《江南論壇》2017年第8期，第4頁。行政指導(dǎo)是指，行政機(jī)關(guān)為達(dá)成一定行政目的將其具體決定的意思對(duì)私人做出表示，不具有法的效果或者拘束力的行為，其表示內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)有賴于私人方面任意的合作。實(shí)體法上行政指導(dǎo)的規(guī)定較多使用“鼓勵(lì)”“勸告”“建議”“斡旋”等文字表述。行政指導(dǎo)不具有國(guó)家強(qiáng)制力屬性，手段柔性，特別注重與行政相對(duì)人之間的溝通與協(xié)調(diào)。靈活多元的指導(dǎo)方法能夠較為有效的降低行政成本，化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)利益均衡。正如莫于川教授所言：“建設(shè)服務(wù)型政府，行政指導(dǎo)可以作為一個(gè)突破口和抓手”。[19]莫于川：“行政民主化與行政指導(dǎo)制度發(fā)展——以建設(shè)服務(wù)型政府背景下的行政指導(dǎo)實(shí)踐作為故事線索（上）”，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第3期，第1頁。

（一）“鼓勵(lì)——采納”型食品安全保險(xiǎn)立法符合行政指導(dǎo)涵攝范疇

行政指導(dǎo)并沒有強(qiáng)制的權(quán)能，實(shí)體法效果之產(chǎn)生全賴于當(dāng)事人的同意。它不同于設(shè)置權(quán)責(zé)的行政立法，也不同于具有強(qiáng)制為主的行政執(zhí)法，更區(qū)別于通過合意生效的行政契約。[20]參見廖華：“行政指導(dǎo)的程序規(guī)范探討”，載《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第5期，第54頁。行政指導(dǎo)本質(zhì)特征是靈活便宜的效率思維和種類繁多的指導(dǎo)方式，常采用說服、教育、示范、勸告的指導(dǎo)和經(jīng)費(fèi)支持、技術(shù)幫助的給付手段幫助從業(yè)者降低經(jīng)營(yíng)成本、增加守法意識(shí)，發(fā)揮行政功能。

《食品安全法》第42條第2款的規(guī)定為食品安全責(zé)任保險(xiǎn)排除其他行政法律手段，采用行政指導(dǎo)的法律方法奠定了基礎(chǔ)。運(yùn)用文義解釋不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)家僅保留了指導(dǎo)、輔助、為食品經(jīng)營(yíng)者參保創(chuàng)造條件的權(quán)能，不能運(yùn)用行政立法、行政執(zhí)法的方式管理該事務(wù)。[21]參見孫中艷：“論資源節(jié)約型社會(huì)中行政指導(dǎo)的運(yùn)用”，載《中國(guó)發(fā)展》2010年第1期，第54頁。食品經(jīng)營(yíng)者參保與否完全有賴于食品經(jīng)營(yíng)者是否采納行政主體的指導(dǎo)意見。在現(xiàn)行政行為框架體系內(nèi)，行政指導(dǎo)制度是范疇完全符合立法文本法意涵攝的唯一選擇。

（二）行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)推進(jìn)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的“放管服”改革的主體責(zé)任

法律源于社會(huì)，法律義務(wù)的產(chǎn)生是社會(huì)對(duì)于具有法律意義角色相應(yīng)行為的安排，法律角色只能被發(fā)現(xiàn)，不能被創(chuàng)制。[22]參見席書旗：“法律行為概念辨析”，載《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2008年第1期，第154頁。必須明確的是我國(guó)現(xiàn)有的食品安全領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)依然重大，形勢(shì)依然嚴(yán)峻，這仍然要求行政機(jī)關(guān)對(duì)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展仍然要擔(dān)負(fù)主體責(zé)任，不能以柔性的行政指導(dǎo)為借口，曲解“放管服”革命的實(shí)踐內(nèi)涵，美其名曰地采用“無為而治、一放到底”的手段。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該做到“放管結(jié)合、以放促管”，完善食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的鼓勵(lì)引導(dǎo)方式和技術(shù)支持手段。進(jìn)一步變革監(jiān)管思維，真正做到放權(quán)與管理之的有機(jī)平衡。面對(duì)立法的柔性指導(dǎo)法律授權(quán)，各職能部門不應(yīng)抱殘守缺地對(duì)舊思維不放手，而是應(yīng)結(jié)合“放管服”改革要求，以食品安全責(zé)任險(xiǎn)對(duì)社會(huì)共治協(xié)力與商業(yè)環(huán)境優(yōu)化為抓手，用好行政指導(dǎo)措施，平衡食品安全風(fēng)險(xiǎn)與營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人雙贏互動(dòng)，真正展現(xiàn)“平衡作為現(xiàn)代行政法基本原則的豐富內(nèi)涵”。[23]羅豪才主編：《現(xiàn)代行政法的平衡理論》，北京大學(xué)出版社1998年版，第31頁。

三、食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)推進(jìn)“放管服”改革的法律分析

盡管我國(guó)的行政指導(dǎo)工作已經(jīng)取得了一些成功，但是“放管服”背景下如何調(diào)整、發(fā)展并且設(shè)計(jì)對(duì)接食品安全責(zé)任保險(xiǎn)規(guī)律的行政指導(dǎo)制度，仍需繼續(xù)推進(jìn)?？陀^上說，行政指導(dǎo)作為新型行政方式是行政改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的新事物，存在著原則松散、制度缺失等問題，仍需要通過深入的法律分析將其納入法治軌道。

（一）明確行政指導(dǎo)中食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的基本原則

行政指導(dǎo)行為是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治不斷發(fā)展的新產(chǎn)物。在食品安全社會(huì)共治的背景下，考慮到目前我國(guó)尚沒有行政指導(dǎo)的明確程序規(guī)定，推進(jìn)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)的工作就必須先明確行政指導(dǎo)的基本原則。利用原則來指導(dǎo)和規(guī)范下文所提到的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的具體指導(dǎo)工作措施才能揚(yáng)長(zhǎng)避短，最大程度地發(fā)揮保險(xiǎn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避作用，以服務(wù)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)食品安全社會(huì)共治。[24]參見馬英娟、劉振宇：“食品安全社會(huì)共治中的責(zé)任分野”，載《行政法學(xué)研究》2016年第6期，第15～16頁。

1.依法行政原則

依法行政原則，即行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定職責(zé)職能范圍內(nèi)實(shí)施行政指導(dǎo)；所實(shí)施的指導(dǎo)行為，不應(yīng)違背法律精神、原則規(guī)定或者國(guó)家相關(guān)政策。[25]參見[日]南博方：《行政法》，楊建順譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第83頁。前一句主要指在行政活動(dòng)中不允許違反現(xiàn)存的法律直接規(guī)定的法律優(yōu)位。后一句則是指進(jìn)行行政活動(dòng)必須要有法律規(guī)定明確授權(quán)的法律保留。有觀點(diǎn)認(rèn)為因?yàn)樾姓笇?dǎo)本身“并不能產(chǎn)生法的拘束力，不服從行政指導(dǎo)也沒有什么不利的地方”。[26][日]藤田宙靖：《日本行政法入門》，楊桐譯，中國(guó)法制出版社2012年版，第112頁。行政指導(dǎo)只需遵守法律優(yōu)位即可，不需要遵守法律保留。但現(xiàn)實(shí)中行政指導(dǎo)往往具有強(qiáng)烈的行政性質(zhì)，對(duì)相對(duì)人的指導(dǎo)很容易轉(zhuǎn)化為變相的行政處分。如不規(guī)定法律保留原則，明確只有在法律職權(quán)授予的范圍內(nèi)方可指導(dǎo)，則靈活的行政指導(dǎo)行為會(huì)轉(zhuǎn)化為得不償失的恣意暴政?！妒称钒踩ā访魇緡?guó)家可以對(duì)行政相對(duì)人投保進(jìn)行“鼓勵(lì)”是食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)展開的基礎(chǔ)條件。[27]參見霍敬裕、唐海燕：“食品安全責(zé)任保險(xiǎn)中的行政指導(dǎo)研究”，載《食品科學(xué)》2016年第15期，第281頁。對(duì)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)必須遵守行政程序、行政組織的一般規(guī)定。指導(dǎo)領(lǐng)域與行政職權(quán)必須重合，越權(quán)指導(dǎo)、無權(quán)指導(dǎo)均應(yīng)被禁止。

2.相對(duì)人自愿原則

行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo)要充分尊重行政相對(duì)人的自主選擇，通過綜合指導(dǎo)說理，謀求行政相對(duì)人同意或協(xié)力，有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的。[28]參見莫于川教授課題組起草的《重慶市政府規(guī)章〈行政指導(dǎo)實(shí)施辦法（示范文本）專家建議稿〉（中國(guó)人民大學(xué)方案）》第1頁。行政機(jī)關(guān)不得強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制相對(duì)人接受行政指導(dǎo)購(gòu)買食品安全責(zé)任險(xiǎn)，不得因相對(duì)人拒絕接受行政指導(dǎo)而采取不利措施。行政機(jī)關(guān)可以擁有指導(dǎo)的自由，而相對(duì)人擁有不服從的自由是行政指導(dǎo)的本質(zhì)要求。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)容易出現(xiàn)高權(quán)行政思維擴(kuò)張，不尊重相對(duì)人指導(dǎo)接受自由的情況，如長(zhǎng)沙市食品安全責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作方案中明確“確保試點(diǎn)參保對(duì)象，應(yīng)保皆?！?。既然是行政指導(dǎo)下的保險(xiǎn)試點(diǎn)，行政行為就沒有公定力、強(qiáng)制力，相對(duì)人無“應(yīng)?！敝x務(wù)。法理上并不存在應(yīng)保的權(quán)力實(shí)施對(duì)象，行政機(jī)關(guān)更不能以行政命令的形式推行食品安全責(zé)任保險(xiǎn)，傷損行政指導(dǎo)的鼓勵(lì)屬性與制度生命。

3.信賴保護(hù)原則

行政指導(dǎo)的過程中必須遵守信用，形成可預(yù)期的行為、承諾、規(guī)則、慣例、狀態(tài)等不得隨意改變，不得損害相對(duì)人合法權(quán)益。[29]參見楊世增：“政府在行政指導(dǎo)中的信賴責(zé)任”，載《云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第4期，第118頁。行政機(jī)關(guān)在食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)中如果公開發(fā)布公文或者單獨(dú)做出書面承諾的形式對(duì)食品經(jīng)營(yíng)者做出了行政指導(dǎo)，其內(nèi)容具有行政行為自縛力，行政機(jī)關(guān)得受其約束。行政機(jī)關(guān)在其后的行政行為中需要遵循該行政指導(dǎo)所確立的權(quán)利義務(wù)格局，切不可認(rèn)為行政指導(dǎo)并非行政行為，沒有不可變更力。信賴保護(hù)的法律意義在于保護(hù)可預(yù)期的法律安定性，這對(duì)于“放管服”背景下的社會(huì)信用建設(shè)具有引導(dǎo)作用。

（二）食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)的實(shí)施模式探究

鑒于我國(guó)尚未出臺(tái)《行政程序法》，行政指導(dǎo)尚沒有在國(guó)家層面，由法律、行政法規(guī)對(duì)其實(shí)施主體、實(shí)施方式、救濟(jì)途徑進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。《食品安全法》第42條第2款對(duì)國(guó)家關(guān)于食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)的直接授權(quán)很可能因缺乏實(shí)施途徑而流于形式。[30]參見陳佳維、吳鵬：“食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度研究”，載《食品科學(xué)》2014年第7期，第315頁。對(duì)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)的制度設(shè)計(jì)需要把握食品安全領(lǐng)域和保險(xiǎn)行業(yè)管理的復(fù)合特征。蘊(yùn)含行政法基礎(chǔ)原理，由主體、行政行為、救濟(jì)渠道構(gòu)成的法律框架是食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)加以展開的主要抓手。

1.食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)實(shí)施主體具有復(fù)合化的特征

行政行為的主體一般具有單一性，以避免職權(quán)重疊、推諉塞責(zé)的行政弊端。我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)大部制改革與黨政合署辦公的改革方向也側(cè)面說明了集中事權(quán)于一體，減少事務(wù)層級(jí)以增強(qiáng)行政能力的重要性。但對(duì)具有特殊性的、關(guān)涉廣泛的宏觀行政事項(xiàng)，出于行政效能的考慮，行政機(jī)構(gòu)改革也不斷出現(xiàn)了囊括多個(gè)行政部門議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如國(guó)家食品安全委員會(huì)、國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)等。食品安全責(zé)任保險(xiǎn)不僅關(guān)乎食品科學(xué)，也具有保險(xiǎn)金融管理的特性。在保單設(shè)計(jì)、保費(fèi)安排、理賠手段等保險(xiǎn)專業(yè)領(lǐng)域，銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“銀保監(jiān)會(huì)”）才是保險(xiǎn)行業(yè)行政指導(dǎo)的適格機(jī)關(guān)，而并非市場(chǎng)監(jiān)督管理部門。國(guó)家食品安全委員會(huì)作為國(guó)家食品安全治理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)其成員并不包括銀保監(jiān)會(huì)。[31]參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于設(shè)立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的通知（國(guó)發(fā)〔2010〕6號(hào)）》：國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的組成包括國(guó)務(wù)院副總理、副秘書長(zhǎng)、發(fā)改委、科技部、工信部、公安部、財(cái)政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、工商總局、質(zhì)檢總局、糧食局、食藥監(jiān)局。現(xiàn)有食品安全委員會(huì)制度并不能在主體上實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)領(lǐng)域行政指導(dǎo)的完全適格。考慮到保險(xiǎn)領(lǐng)域保險(xiǎn)與食品安全管理的復(fù)合趨勢(shì)，實(shí)施行政指導(dǎo)的過程中有必要實(shí)現(xiàn)行政主體的二次耦合。[32]參見袁雪、孫春偉：“論我國(guó)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度的構(gòu)建”，載《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2016年第1期，第73～74頁。

從食品安全社會(huì)共治的背景出發(fā)，針對(duì)復(fù)合領(lǐng)域的特殊組織形態(tài)，將銀保監(jiān)會(huì)和其他食品安全有關(guān)的社會(huì)組織納入食品安全委員會(huì)或許是一勞永逸的體制解決方案，但行政機(jī)構(gòu)調(diào)整所需要的審批層級(jí)多、制度成本高，并不適應(yīng)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)高發(fā)、制度亟待完善的現(xiàn)狀。食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)的實(shí)施主體應(yīng)該采用總體協(xié)調(diào)、分工協(xié)作的方法進(jìn)行制度安排。各地各級(jí)的食品安全委員仍可以扮演總體協(xié)調(diào)的職責(zé)，可考慮成立食品安全保險(xiǎn)推進(jìn)小組或食品安全社會(huì)共治推進(jìn)委員會(huì)等臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，將本級(jí)銀保監(jiān)和其他有必要但不在原國(guó)家食品安全委員會(huì)組織架構(gòu)中的行政職權(quán)部門、甚至是社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)納入總體協(xié)調(diào)的體制之中，充分發(fā)揮行政指導(dǎo)的在社會(huì)共治中的組織作用。市場(chǎng)監(jiān)督管理局則應(yīng)發(fā)揮針對(duì)保險(xiǎn)人即食品經(jīng)營(yíng)者的行政指導(dǎo)主體責(zé)任。銀保監(jiān)會(huì)則應(yīng)通過分析食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的設(shè)置條件，保險(xiǎn)從業(yè)者提供保費(fèi)計(jì)算、保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)等方面，著重發(fā)揮在保險(xiǎn)專業(yè)領(lǐng)域的行政指導(dǎo)主體地位?？傮w協(xié)調(diào)、分工合作的行政指導(dǎo)主體構(gòu)建是食品安全多元集成、社會(huì)共治的主要進(jìn)路，也是“放管服”改革中行政效能革命、高效便民原則的必然要求。

2.食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)實(shí)施的具體內(nèi)容具有針對(duì)性、專業(yè)性

首先，按照行政行為理論對(duì)于行政指導(dǎo)實(shí)施的具體劃分，食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)應(yīng)分為抽象行政指導(dǎo)和具體行政指導(dǎo)兩個(gè)側(cè)面來進(jìn)行分析。[33]參見陳琪：“法制政府的行政指導(dǎo)基本問題探析”，載《行政論壇》2006年第4期，第53頁。本領(lǐng)域的抽象行政指導(dǎo)指的是可以反復(fù)針對(duì)不特定人產(chǎn)生指導(dǎo)作用，由行政指導(dǎo)有權(quán)機(jī)關(guān)在食品安全責(zé)任保險(xiǎn)范圍內(nèi)所制定的試點(diǎn)計(jì)劃、公開的推進(jìn)方案，發(fā)布的信息通告等行政行為。在食品安全保險(xiǎn)領(lǐng)域的抽象行政指導(dǎo)從國(guó)家層面頂層設(shè)計(jì)到各地方的試點(diǎn)計(jì)劃均對(duì)制度完善提出了指導(dǎo)意見。指導(dǎo)主體應(yīng)該按照文件精神和方案要求嚴(yán)格執(zhí)行，推進(jìn)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的制度建設(shè)，如《國(guó)務(wù)院“十三五”國(guó)家食品安全規(guī)劃》。

其次，具體行政指導(dǎo)行為指的是對(duì)特定行政相對(duì)人采取指導(dǎo)性方式使其能夠自愿按照行政機(jī)關(guān)指出的路徑或符合行政管理目標(biāo)的方式做出法律行為，這包括了輔導(dǎo)性、勸阻性、警告性、協(xié)商性等多種屬性的行政指導(dǎo)方式。[34]參見莫于川：《行政指導(dǎo)與建設(shè)服務(wù)型政府——中國(guó)的行政指導(dǎo)理論發(fā)展于實(shí)踐探索》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第312頁。具體行政指導(dǎo)的方式是行政指導(dǎo)主體面對(duì)相對(duì)人而采取的具體行政措施。分析好、設(shè)計(jì)好、調(diào)整好具體行政指導(dǎo)行為，對(duì)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)揮規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)共治，推進(jìn)“放管服”改革具有關(guān)鍵支撐作用。

（1）對(duì)投保人的行政指導(dǎo)

首先，對(duì)于尚未投保的食品經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)該采取引導(dǎo)、宣傳、輔助的行政指導(dǎo)模式，就關(guān)鍵的特定相對(duì)人，如幼兒園、校園食品承包單位、轉(zhuǎn)基因食品承包單位采取政策宣講，利弊告知的方式，使其對(duì)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的政策導(dǎo)向、保險(xiǎn)條款、賠付方式有較為充分的了解，鼓勵(lì)其自愿按照行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)投保食品安全責(zé)任險(xiǎn)。其次，對(duì)曾發(fā)生食品安全糾紛，存在較高食品安全潛在風(fēng)險(xiǎn)的食品經(jīng)營(yíng)者，可采用提點(diǎn)、告知、提醒的方式進(jìn)行行政指導(dǎo)。可采用“行政提示書”的方式，就食品安全巡查歷史數(shù)據(jù)，定位高風(fēng)險(xiǎn)單位，“發(fā)布食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政提示”。[35]徐信貴：“食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的行政法問題”，載《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第6期，第52頁。行政主體作出的該風(fēng)險(xiǎn)提示書應(yīng)提醒行政相對(duì)人曾發(fā)生的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，建議其采用投保的模式分擔(dān)侵權(quán)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。通知書可以食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的解釋、推介作為附件供相對(duì)人參考。最后，對(duì)已經(jīng)投保的食品經(jīng)營(yíng)者采用勸告、誡勉、警告的行政指導(dǎo)方式。保險(xiǎn)界對(duì)侵權(quán)責(zé)任保險(xiǎn)會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)論已經(jīng)有所共識(shí)，即保險(xiǎn)人投保以后的松弛心理狀態(tài)會(huì)導(dǎo)致食品品質(zhì)的下降。市場(chǎng)監(jiān)督管理部門對(duì)已經(jīng)投保的食品經(jīng)營(yíng)者的出險(xiǎn)情況，必須繼續(xù)及時(shí)跟蹤信息，對(duì)經(jīng)營(yíng)者提供安全警示，避免食品經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生“一保永逸”[36]霍敬裕、唐海燕：“食品安全責(zé)任保險(xiǎn)中的行政指導(dǎo)研究”，載《食品科學(xué)》2016年第15期，第281頁。的心理而麻痹大意。

（2）對(duì)保險(xiǎn)人的行政指導(dǎo)

第一，食品安全責(zé)任保險(xiǎn)是公共利益導(dǎo)向的保險(xiǎn)類型。公共利益決定了以營(yíng)利目的的保險(xiǎn)公司對(duì)此類政策導(dǎo)向強(qiáng)、盈利能力弱的保險(xiǎn)產(chǎn)品運(yùn)作缺乏興趣，間接導(dǎo)致食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展水平較低的現(xiàn)狀。銀保監(jiān)會(huì)有必要根據(jù)職能，通過建議、輔助、宣講的行政指導(dǎo)，為企業(yè)積極提供食品行業(yè)的產(chǎn)業(yè)信息，強(qiáng)化保險(xiǎn)企業(yè)的社會(huì)服務(wù)意識(shí)，尋找并鼓勵(lì)承保理賠服務(wù)優(yōu)質(zhì)，機(jī)構(gòu)覆蓋率高，具有相關(guān)承保經(jīng)驗(yàn)的保險(xiǎn)企業(yè)參與食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的承保。第二，從業(yè)務(wù)角度的行政指導(dǎo)出發(fā)，銀保監(jiān)會(huì)應(yīng)組織專業(yè)人員對(duì)保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)，尤其是賠付額度、保險(xiǎn)合同條款、免賠事項(xiàng)等關(guān)鍵因素進(jìn)行研究。銀保監(jiān)會(huì)依據(jù)專業(yè)研究的結(jié)果，對(duì)保險(xiǎn)從業(yè)者的保單、賠付周期等設(shè)計(jì)進(jìn)行輔導(dǎo)。一方面，行政指導(dǎo)要保證消費(fèi)者能夠依據(jù)保險(xiǎn)及時(shí)獲得賠付，另一方面也要保證保險(xiǎn)從業(yè)者有資金能力長(zhǎng)期、穩(wěn)定地運(yùn)營(yíng)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)項(xiàng)目，這都有賴于銀保監(jiān)會(huì)依據(jù)保險(xiǎn)行業(yè)規(guī)律對(duì)保險(xiǎn)從業(yè)人員做出的專業(yè)輔導(dǎo)。侵權(quán)責(zé)任保險(xiǎn)作為規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治的重要手段，其運(yùn)作穩(wěn)定性和能力發(fā)揮度都取決于長(zhǎng)期科學(xué)可持續(xù)運(yùn)作模式。根據(jù)法律保留，法律未規(guī)定情況下，職權(quán)部門不能干預(yù)保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)商事自由。行政指導(dǎo)的柔性方式可以引導(dǎo)保險(xiǎn)業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，參與社會(huì)共治，分化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)為食品安全長(zhǎng)治久安保駕護(hù)航。

（三）完善食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)的法律救濟(jì)方式

沒有救濟(jì)的權(quán)利就不是權(quán)利，食品安全行政指導(dǎo)法律制度也是如此。整個(gè)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)基準(zhǔn)點(diǎn)就是恣意的防止和相對(duì)人意思自治的保護(hù)。因此基本原則中設(shè)置了自愿原則和信賴保護(hù)原則，但這仍不足以防止行政機(jī)關(guān)有利用行政權(quán)力，異化行政指導(dǎo)，逼迫相對(duì)人參與保險(xiǎn)的可能。推進(jìn)真正的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度的“放管服”改革必須要設(shè)置權(quán)力溢出的救濟(jì)措施。救濟(jì)措施應(yīng)該從行政和司法兩個(gè)方面加以制定。

一方面行政指導(dǎo)的監(jiān)督救濟(jì)應(yīng)從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行保障。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)于行政指導(dǎo)的監(jiān)督制度，及時(shí)糾正違法和不當(dāng)?shù)男姓笇?dǎo)行為。監(jiān)督機(jī)構(gòu)要積極聽取相對(duì)人對(duì)于行政指導(dǎo)的申訴，仔細(xì)區(qū)分行政指導(dǎo)是否已經(jīng)異化為行政強(qiáng)制。該監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以由同級(jí)的食品安全委員會(huì)協(xié)同銀保監(jiān)會(huì)來設(shè)置，對(duì)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)實(shí)施中出現(xiàn)的問題、過失、錯(cuò)誤，接受食品經(jīng)營(yíng)者和保險(xiǎn)從業(yè)者的舉報(bào)并及時(shí)進(jìn)行督察。另一方面，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第1條，“行政指導(dǎo)行為”被排除在了行政訴訟的審查范圍中。雖然行政訴訟不接受對(duì)行政指導(dǎo)的審查。但如果行政指導(dǎo)已經(jīng)以行政命令的形式強(qiáng)制相對(duì)人參與保險(xiǎn)，其本身已經(jīng)異化為行政執(zhí)法行為，相對(duì)人當(dāng)然地可以根據(jù)《行政訴訟法》進(jìn)行復(fù)議和訴訟。針對(duì)食品安全領(lǐng)域行政指導(dǎo)異化為行政命令、行政處罰或處理、行政合同等其他行政行為的現(xiàn)象，行政訴訟法應(yīng)該應(yīng)予以充分地關(guān)注與制約。[37]參見王青斌：“行政指導(dǎo)的異化及其救濟(jì)”，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第2期，第37頁。

結(jié) 語

“民以食為天，食以安為先，安以法為綱”。食品安全對(duì)于國(guó)家平穩(wěn)運(yùn)行、社會(huì)有序發(fā)展起到了基礎(chǔ)而全面的戰(zhàn)略保障作用，是我國(guó)公民生命健康的第一道防線。食品安全作為直接影響公民生命健康權(quán)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是我國(guó)憲法規(guī)定的公民一切基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的前提條件。[38]參見曲相霏：“食品安全保障的國(guó)家責(zé)任”，載《中國(guó)憲法年刊》2010年第00期，第81頁。自2009年《食品安全法》制定以來，讓每一個(gè)人享有健康、充分的食品安全資源，是日漸完善的食品安全法律體系的最根本的追求。為了追求“舌尖上的安全”，黨中央、國(guó)務(wù)院在2019年5月9日發(fā)布了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》，將“讓老百姓吃得放心”定義為“關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全，關(guān)系中華民族未來”的重要舉措。人民群眾能充分地享有食品安全是衡量我國(guó)治理能力、治理體系現(xiàn)代化的重要指標(biāo)之一。如何在“放管服”改革中，充分利用食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的獨(dú)到作用，實(shí)現(xiàn)制度效益最優(yōu)化，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還任重道遠(yuǎn)。在2020年1月1日實(shí)施的《國(guó)務(wù)院優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》“監(jiān)管執(zhí)法”章節(jié)第59條中，“行政指導(dǎo)”的法律手段被明確定義為對(duì)市場(chǎng)主體正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)影響較小的行政行為，這對(duì)于持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，切實(shí)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境具有重要的正面指引作用。在食品安全行政管理中，推動(dòng)行政指導(dǎo)在食品安全責(zé)任保險(xiǎn)領(lǐng)域發(fā)揮更大的正向作用，是切實(shí)減低行政成本、消除制度障礙、增大市場(chǎng)活力的重大舉措。在“放管服”改革不斷深化“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的時(shí)代背景下，食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)制度應(yīng)作為引入社會(huì)資源、激發(fā)食品安全社會(huì)共治潛力的重要抓手加以把握。