張曉炯

（華東政法大學(xué)， 上海 200042）

一、引言

世界上的任何事物都與它周圍事物存在著相互聯(lián)系。該哲學(xué)理念同樣可以應(yīng)用到法律領(lǐng)域，不同部門法之間以及同一部門法的不同法律規(guī)定之間都存在著一定的聯(lián)系。一項(xiàng)制度的制定與實(shí)施，是為了更好地解決社會實(shí)際問題。一項(xiàng)制度或者法律若要更好地指導(dǎo)實(shí)踐，則就需要對這項(xiàng)制度的學(xué)理進(jìn)行較為準(zhǔn)確的定位。我們不能說某一理論在任何階段任何情形下都是不可置疑或是準(zhǔn)確無誤的，但是這項(xiàng)制度如果符合現(xiàn)時(shí)情形，它就是有價(jià)值的，這也是法律不確定性特點(diǎn)的具體體現(xiàn)。我國每年都要修改大量的法律法規(guī)，有的是局部修改，有的是根據(jù)當(dāng)前的社會實(shí)際情況增加相關(guān)法律，這都體現(xiàn)了法律要順應(yīng)時(shí)代的要求。

行政復(fù)議制度自實(shí)施以來，無論在學(xué)理上還是司法實(shí)踐中都存在著諸多問題。2007年8月1日起施行的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》將“解決行政爭議”明確列為行政復(fù)議制度的目的之一，這就表明行政復(fù)議與行政訴訟成為行政相對人尋求行政救濟(jì)的兩種重要途徑。二者的立法目的都是為了解決行政爭議，賦予行政相對人維護(hù)自己合法權(quán)益的一種救濟(jì)方式，且相對于我國目前的司法制度而言，行政相對人可以在行政復(fù)議與行政訴訟兩種救濟(jì)方式上自由選擇，充分加強(qiáng)對其合法權(quán)益的保護(hù)。

但是行政復(fù)議的性質(zhì)在行政法領(lǐng)域中一直存在著很多爭議，有學(xué)者認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)所作出的行政復(fù)議決定同原行政機(jī)關(guān)作出的行政行為一樣，同樣屬于一種具體行政行為，其本質(zhì)為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部自我糾錯程序。持這一觀點(diǎn)的主要專注焦點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)的外在表現(xiàn)形式，行政復(fù)議機(jī)關(guān)通常情況下為原行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)或者同級政府，所以行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)是對行政爭議的一種內(nèi)部處理，是行政職權(quán)的行使。有學(xué)者認(rèn)為行政復(fù)議具有“準(zhǔn)司法”的性質(zhì)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)基于行政相對人對原行政行為的不滿而向其申請復(fù)議，其并不具有行政行為的原本屬性，并非是國家行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益對公共事務(wù)進(jìn)行組織、管理，而是依據(jù)法律對原行政機(jī)關(guān)作出的行政行為是否合法進(jìn)行審查，從而認(rèn)定原行政行為認(rèn)定的事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確鑿、程序是否合法、適用法律是否正確、處罰是否適當(dāng)?shù)?。因此，?fù)議機(jī)關(guān)雖然是行政機(jī)關(guān)，有著層級監(jiān)督的功能，但其在復(fù)議程序中更多扮演著居中裁判的角色，類似司法機(jī)關(guān)的角色，行使的并非是行政管理職權(quán)。由于行政復(fù)議制度性質(zhì)的模糊性，使得行政復(fù)議這項(xiàng)制度從程序啟動到行政復(fù)議決定做出的整個過程都處于一種爭議性。

本文通過分析現(xiàn)行行政復(fù)議制度的實(shí)施現(xiàn)狀及產(chǎn)生這種情況的原因，進(jìn)而對行政復(fù)議這項(xiàng)制度進(jìn)行重新定位，并試圖對我國的立法設(shè)計(jì)提出建議，將行政復(fù)議與行政訴訟有效地銜接起來，使二者能夠充分發(fā)揮其自身所具備的價(jià)值，而不再是一項(xiàng)制度架空另一項(xiàng)制度。

二、經(jīng)過行政復(fù)議的行政訴訟被告資格的規(guī)定及缺陷

（一）現(xiàn)行立法

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二十六條規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告，起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。這是2014年《行政訴訟法》修改最大的一個亮點(diǎn)，復(fù)議機(jī)關(guān)從單獨(dú)作被告到作共同被告，該條修改的初衷主要是為了迫使行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，改善復(fù)議機(jī)關(guān)為了不當(dāng)被告作出大量維持決定的狀態(tài)。從現(xiàn)行立法可以看出，只要復(fù)議機(jī)關(guān)參與到這個行政行為中，就有成為被告的可能性。無論其作出維持決定還是改變決定，都會成為被告，只是單獨(dú)作被告或者與原行政機(jī)關(guān)作共同被告的區(qū)別。立法機(jī)關(guān)將復(fù)議機(jī)關(guān)列為行政訴訟被告，主要考慮到復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定也是一種具體行政行為。尤其是當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為時(shí)，則原行政行為就不復(fù)存在，對一個不存在的行為是無法提起訴訟的，其不具有訴的利益，沒有訴訟的必要性和實(shí)效性，則復(fù)議機(jī)關(guān)理所當(dāng)然成為行政訴訟的被告。

（二）現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)關(guān)作行政訴訟被告制度的缺陷

現(xiàn)行復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政訴訟被告表面上符合行政訴訟的理論研究，但實(shí)際上卻沒有把握行政復(fù)議的性質(zhì)，致使行政復(fù)議沒有發(fā)揮出真正的功能。將復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政訴訟被告的主要缺陷表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）將行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政訴訟被告，不利于直接解決公民、法人或者其他組織與行政機(jī)關(guān)的矛盾。2018年中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，將司法部和國務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合，重新組建司法部，作為國務(wù)院組成部門指導(dǎo)行政復(fù)議應(yīng)訴工作，該重大舉措在很大程度上是為了消除公眾對行政復(fù)議制度的不信服。國家機(jī)構(gòu)改革之前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)往往是原行政機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)或者是其同級政府，而政府法制部門負(fù)責(zé)本級政府的復(fù)議工作，這在很大程度上給公民一種不信任的感覺，也導(dǎo)致行政案件往往集中在法院，并沒有進(jìn)入行政復(fù)議的救濟(jì)渠道。其次復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告這項(xiàng)制度在實(shí)踐中也給復(fù)議機(jī)關(guān)增添了較大壓力，復(fù)議機(jī)關(guān)無論作出維持決定還是變更決定，都將注定成為被告。若復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定，只是單獨(dú)作被告與作共同被告的區(qū)別，單獨(dú)作被告則無需承擔(dān)一定的賠償責(zé)任，在整個訴訟過程中也只是依賴于原行政行為，其只需證明復(fù)議程序不存在瑕疵就完全可以了。至于庭審中的質(zhì)證階段可以由原行政機(jī)關(guān)完成，由原行政機(jī)關(guān)來證明具體行政行為的合法性，所以復(fù)議機(jī)關(guān)在整個訴訟過程中幾乎也無法發(fā)揮其真正的價(jià)值。如果當(dāng)事人對行政復(fù)議維持決定不服，還可以向法院起訴，也不會給自己帶來訴訟風(fēng)險(xiǎn)。這種制度安排直接導(dǎo)致了行政復(fù)議在解決行政爭議、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、保護(hù)公民合法權(quán)益方面的作用大大降低。

（2）將復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政訴訟被告沒有真正考慮行政復(fù)議的本質(zhì)。有學(xué)者認(rèn)為，行政復(fù)議決定屬于行政決定，而非“司法決定”。[1]但行政復(fù)議這項(xiàng)制度設(shè)立的初衷應(yīng)當(dāng)是解決行政爭議，其是一種偏向于司法性質(zhì)的救濟(jì)途徑，而不應(yīng)當(dāng)將其作為一種行政手段，更不應(yīng)當(dāng)將其作出的行政復(fù)議決定單純地視為一種具體行政行為。如果我們將行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行政復(fù)議決定與原行政機(jī)關(guān)作出的行政行為的地位等同，就完全忽視了行政復(fù)議的內(nèi)在本質(zhì)，相當(dāng)于作出了兩個獨(dú)立的行政行為。我國目前將行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告只看到了復(fù)議機(jī)關(guān)的外在性質(zhì)，卻沒有真正理解行政復(fù)議這項(xiàng)制度的內(nèi)在本質(zhì)。從外形上看，國家機(jī)構(gòu)改革之前復(fù)議機(jī)關(guān)一般情況是原行政機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)或者是政府的法制機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)改革之后由司法部門負(fù)責(zé)復(fù)議工作，不管是哪個機(jī)關(guān)，其都隸屬于政府，由政府統(tǒng)一管理，所以復(fù)議機(jī)關(guān)無疑是行政機(jī)關(guān)。從內(nèi)在性質(zhì)看，復(fù)議機(jī)關(guān)雖然是行政機(jī)關(guān)，有著層級監(jiān)督的功能，但其在復(fù)議程序中更多的是居中裁判的角色，扮演著類似司法機(jī)關(guān)的角色，行使的并非是行政管理職權(quán)。事物的任何性質(zhì)都是由其內(nèi)在本質(zhì)決定的，復(fù)議機(jī)關(guān)也不例外，所以筆者認(rèn)為行政復(fù)議是具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的一種救濟(jì)途徑，復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議程序中也并非作為單純的行政機(jī)關(guān)存在。既然復(fù)議機(jī)關(guān)本身是作為居中裁判者的角色出現(xiàn)，但到最后卻成為了控訴對象，這在邏輯上明顯有誤，法律救濟(jì)者不應(yīng)當(dāng)成為后續(xù)司法救濟(jì)的控訴對象。如果法律救濟(jì)者也有被控訴的可能，法律救濟(jì)者就會選擇最有利于自己的處理結(jié)果，而不是最大程度地履行權(quán)利救濟(jì)職責(zé)。所以如果認(rèn)識到行政復(fù)議的本質(zhì)是一種權(quán)利救濟(jì)的準(zhǔn)司法制度，就不應(yīng)將行政復(fù)議機(jī)關(guān)納入行政訴訟的被告制度之中。

（3）復(fù)議機(jī)關(guān)作被告導(dǎo)致大量的維持訴訟，并給行政相對人一種“官官相護(hù)”的錯覺，影響行政復(fù)議制度的公信力。2015年5月1日實(shí)施的《行政訴訟法》為了一改復(fù)議機(jī)關(guān)“維持會”的問題，采納了復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的制度，但就修改后的《行政訴訟法》實(shí)施現(xiàn)狀而言，這種情況并沒有得到很好的改善。由于無論復(fù)議維持和復(fù)議改變，復(fù)議機(jī)關(guān)都難以逃脫當(dāng)被告的可能，而在復(fù)議機(jī)關(guān)不作為時(shí)，只有原告起訴不作為，復(fù)議機(jī)關(guān)才可能當(dāng)被告； 原告若是起訴原行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)則無需當(dāng)被告。這樣計(jì)算，在復(fù)議不作為情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告的概率是 50% 。[2]復(fù)議機(jī)關(guān)的“維持率”同以前相比，并沒有下降。復(fù)議機(jī)關(guān)“維持率”居高不下主要存在以下幾個方面的原因：首先，行政復(fù)議采用的是書面審查原則。實(shí)踐中，復(fù)議機(jī)關(guān)僅根據(jù)原行政機(jī)關(guān)提交的案卷材料作出復(fù)議決定，其自身很少去搜集證據(jù)，只是依據(jù)現(xiàn)有證據(jù)再重做一遍決定。其次，復(fù)議程序不進(jìn)行任何的質(zhì)證、辯論。雖然《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第33條對聽證程序作出了相關(guān)規(guī)定，但由于復(fù)議工作人員事務(wù)繁忙和復(fù)議期限較短，實(shí)踐中幾乎看不到復(fù)議機(jī)關(guān)適用聽證程序的案件，該條款成為了擺設(shè)。再次，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）第22條規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為僅指改變原行政行為的處理結(jié)果，對改變原行政行為所認(rèn)定的主要事實(shí)和證據(jù)、所適用規(guī)范依據(jù)，但未改變原行政行為處理結(jié)果的，視為復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為。該條將復(fù)議機(jī)關(guān)對原行政行為的實(shí)質(zhì)性改變視為是對原行政行為的維持，也是導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷決定減少的原因之一。最后，當(dāng)前行政機(jī)關(guān)將政績作為首要標(biāo)準(zhǔn)的考核制度，使得一些行政機(jī)關(guān)抱有一種“多一事不如少一事”的態(tài)度，并不能真正履行權(quán)利救濟(jì)職責(zé)。復(fù)議機(jī)關(guān)若作出維持決定，也只是對原行政行為的一種肯定，并不重新調(diào)整行政相對人的權(quán)利義務(wù)。即便在以后的訴訟中復(fù)議決定被撤銷或者變更，也是由原行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任，對復(fù)議機(jī)關(guān)的影響微乎其微。但是，如果復(fù)議機(jī)關(guān)作出改變決定，則就要自己當(dāng)被告，自己承擔(dān)整個訴訟程序中的舉證、質(zhì)證責(zé)任，對于判決結(jié)果自己負(fù)責(zé)。目前的制度使復(fù)議機(jī)關(guān)無論作出哪種決定，最終也有可能成為被告，故復(fù)議機(jī)關(guān)為減少訟累和風(fēng)險(xiǎn)，多數(shù)作出維持決定。為了更快更有效地解決糾紛，多數(shù)當(dāng)事人并不愿意經(jīng)過一個毫無意義的復(fù)議程序，而是直接提起行政訴訟，這就將行政復(fù)議這項(xiàng)制度完全架空。綜上，無論修法前還是修法后，復(fù)議機(jī)關(guān)趨利避害的主觀因素是導(dǎo)致復(fù)議決定維持率居高不下的主要原因，這使得行政相對人喪失對行政機(jī)關(guān)的公信力，復(fù)議機(jī)關(guān)也未能真正發(fā)揮出其解決爭議的功能。

三、經(jīng)復(fù)議案件行政訴訟被告制度改革的理論爭議及方案選擇

目前，理論界對行政復(fù)議機(jī)關(guān)是否作被告有三種解決方式：一是無論復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為，還是維持原行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)都應(yīng)該成為被告；二是只有復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為時(shí)才應(yīng)當(dāng)成為行政訴訟的被告；三是行政復(fù)議機(jī)關(guān)無論在何種情況下都不應(yīng)當(dāng)成為被告。2014年修改《行政訴訟法》時(shí)，考慮到實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)為了不當(dāng)被告作出大量維持決定，導(dǎo)致行政復(fù)議制度未能很好發(fā)揮作用，故采納了復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度，即只要行政相對人啟動了行政復(fù)議程序，則復(fù)議機(jī)關(guān)就會成為行政訴訟被告。章劍生老師認(rèn)為，這一內(nèi)容是國家立法機(jī)關(guān)為了解決當(dāng)下行政復(fù)議實(shí)踐中的具體問題設(shè)計(jì)的程序性制度，具有強(qiáng)烈的問題導(dǎo)向性，在法理上仍存在商榷余地，能否解決中國的特殊問題，也仍有待后續(xù)觀察后才能得出結(jié)論。[3]縱觀幾次修法，我們可以得出一個結(jié)論 ，復(fù)議機(jī)關(guān)能否作被告以及能否作共同被告，立法機(jī)關(guān)都只是從解決實(shí)際問題的初衷出發(fā)，為了讓行政復(fù)議程序能夠發(fā)揮出其最大的價(jià)值，并沒有真正給出復(fù)議機(jī)關(guān)作被告制度的法理基礎(chǔ)。根據(jù)理論界的幾種觀點(diǎn)，若單純以解決實(shí)際問題為目的來看，前兩種觀點(diǎn)并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，面對第一種情況，行政復(fù)議機(jī)關(guān)往往會作出維持決定，因?yàn)檫@樣一方面可以節(jié)省自己去考證的人力、物力，也不會承擔(dān)因改變原行政行為的賠償責(zé)任，復(fù)議機(jī)關(guān)往往會作出維持原行政行為的決定。第二種觀點(diǎn)與第一種觀點(diǎn)并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，如果復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為才會成為被告，試想又有多少復(fù)議機(jī)關(guān)愿意去改變原行政行為。所以前兩種觀點(diǎn)不僅不能實(shí)質(zhì)上解決矛盾，反而浪費(fèi)了當(dāng)事人的時(shí)間，最終該矛盾還會聚集到法院。而相對于第三種觀點(diǎn)則不同，復(fù)議機(jī)關(guān)無論如何處理該行政行為都無需成為行政訴訟的被告，而是作為居中裁判者化解糾紛，更有利于解決行政相對人與行政機(jī)關(guān)的矛盾。筆者更贊同第三種觀點(diǎn)，復(fù)議機(jī)關(guān)不成為行政訴訟被告的優(yōu)點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）更符合行政復(fù)議的本質(zhì)。取消復(fù)議機(jī)關(guān)作被告更符合行政復(fù)議制度的本質(zhì)，行政復(fù)議本身是公民尋求的一種法律救濟(jì)途徑，而其所帶的行政職級只是其附帶屬性。取消復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的制度使得復(fù)議機(jī)關(guān)具有與司法機(jī)關(guān)的同等地位，其只是一個裁判者，并不是原行政機(jī)關(guān)的上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。當(dāng)事人也可以更放心將矛盾交給復(fù)議機(jī)關(guān)處理，目前一些地方成立行政復(fù)議局和行政復(fù)議委員會，行政復(fù)議案件全部由行政復(fù)議局和行政復(fù)議委員會處理。這在很大程度上能夠排除行政相對人對行政復(fù)議機(jī)關(guān)能否公正處理案件的顧慮。而且，根據(jù)《適用解釋》第135條規(guī)定，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)對原行政行為合法性共同承擔(dān)舉證責(zé)任，可以由其中一個機(jī)關(guān)實(shí)施舉證行為。從該條看出，法院對經(jīng)復(fù)議案件審查的對象主要為原行政行為，如果復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性改變了原行政行為，最高人民法院認(rèn)為，根據(jù)統(tǒng)一性原則，只要以行政行為作為審理對象即可，不必特意將原行政行為的合法性與復(fù)議決定的合法性人為地加以區(qū)分并分別作出審查。[4]從這里可以看出，法院審查的主要對象是原行政行為，其并沒有對復(fù)議決定多加關(guān)注，立法機(jī)關(guān)設(shè)立復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度只是為了促使復(fù)議機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，其是否應(yīng)當(dāng)作被告，作被告的法理基礎(chǔ)是什么都沒有多加關(guān)注，只因解決實(shí)際問題而引出復(fù)議機(jī)關(guān)作被告制度。

（2）能夠提高行政復(fù)議的科學(xué)化水平。自2014年《行政訴訟法》修改后，行政案件激增，使得復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)案件數(shù)量增長的需要，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴工作壓力大大增加。在實(shí)踐中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)陷入“訴訟包圍圈”“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員”，剛當(dāng)完“裁判員”轉(zhuǎn)身就成了被告，不堪負(fù)重，難以靜下心來仔細(xì)研究復(fù)議案件的辦理，導(dǎo)致復(fù)議質(zhì)量下降。[5]試想若不將復(fù)議機(jī)關(guān)作為一種單純的行政機(jī)關(guān)來對待，行政相對方在對行政行為尋求復(fù)議這條救濟(jì)途徑時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)會將自身視為一種準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)，通過法律來判斷案件，而不是把自己作為一種行政機(jī)關(guān)，運(yùn)用一些行政手段來處理問題。當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)不用當(dāng)被告時(shí)，也就不會將自身定位在行政機(jī)關(guān)的層面上，更可能作為一種裁判機(jī)關(guān)，其完全可以按照對法律的理解、案件證據(jù)的認(rèn)定等情況依據(jù)法律作出維持、變更、撤銷等各種復(fù)議決定，行政復(fù)議制度實(shí)際化解社會矛盾的作用必將大大提高，民眾對行政復(fù)議也會更為信賴，有利于對當(dāng)事人合法權(quán)益的救濟(jì)和保護(hù)。同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)沒有當(dāng)被告的顧慮，也就更便于其行使監(jiān)督職權(quán)，有利于對原具體行政行為的監(jiān)督，發(fā)揮其促進(jìn)依法行政的作用。運(yùn)用法學(xué)理論，站在法律的角度上處理糾紛，通過招錄一些具有法學(xué)背景的人才處理行政復(fù)議，這樣更符合我國法治社會的建設(shè)。有學(xué)者提出，如果不將復(fù)議機(jī)關(guān)納入到被告制度中，則復(fù)議決定的合法性就無從審查，該理由并不能成為復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的理論基礎(chǔ)，針對復(fù)議決定的審查，我們可以通過法院最終的判決來審查復(fù)議決定的合法性。

（3）域外不將復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政訴訟被告也為我國改革提供了有益的借鑒。域外大多數(shù)國家不將復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告對待，英國廣泛實(shí)行了行政裁判所制度，美國實(shí)行了行政法官制度，行政裁判所和行政法官相對獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，遵行司法程序并同時(shí)保持行政專業(yè)技術(shù)性和快捷性優(yōu)勢。[6]而這些行政裁判官和行政法官都是通過一定的程序選舉出來的，他們在處理案件時(shí)，完全是依據(jù)一種準(zhǔn)司法的程序，司法程序性強(qiáng)，公信度較高，也能夠有效地解決矛盾糾紛。

四、取消復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的相關(guān)配套制度設(shè)計(jì)

要將復(fù)議機(jī)關(guān)從行政訴訟被告制度中完全脫離出來，就必須將相關(guān)制度配套齊全，通過修改行政訴訟法的被告制度來為行政復(fù)議制度奠定良好的基礎(chǔ)：

（1）行政復(fù)議司法化，從行政復(fù)議機(jī)構(gòu)、程序、證據(jù)制度等方面加強(qiáng)復(fù)議活動司法化改造，建立專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。目前，我國有些地方也建立了行政復(fù)議委員會和行政復(fù)議局，但是設(shè)立程序、人員配置等方面還是由政府內(nèi)部決定。2018年國家機(jī)構(gòu)改革將政府法制辦合并到司法部，而司法行政機(jī)關(guān)同樣是政府的組成部門，況且根據(jù)實(shí)踐情況，機(jī)構(gòu)改革后各地負(fù)責(zé)復(fù)議工作仍是法制辦的原班人馬，只是換個地方工作而已，并沒有從真正意義保證復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。若想真正使復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)揮其職能，則應(yīng)從財(cái)政、人員管理等方面適當(dāng)增強(qiáng)其相對獨(dú)立性，加強(qiáng)行政工作人員的身份保障，保障行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立性和較大的自主裁決權(quán)，不受任何行政機(jī)關(guān)、個人的干涉，充分體現(xiàn)行政復(fù)議案件辦理的專業(yè)技術(shù)性、便捷性、中立性。縱觀域外行政復(fù)議的實(shí)施情況，在美國、日本等國，行政復(fù)議案件遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于行政訴訟案件，大多數(shù)的行政矛盾在復(fù)議程序中就能夠解決，只有少部分進(jìn)入到行政訴訟程序。域外行政復(fù)議制度能夠成為解決行政爭議的主渠道，主要是因?yàn)橛蛲庑姓?fù)議機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。例如，英國的行政裁判所，由法律規(guī)定用以解決行政上的爭端，有一定的管轄范圍和獨(dú)立解決爭端的權(quán)力，行使的是司法權(quán)或準(zhǔn)司法權(quán)，行政裁判所所作的裁決和法院的判決一樣，一般是適用法律于某一特定的事實(shí)。[7]所以，我國若取消復(fù)議機(jī)關(guān)作被告制度，對復(fù)議機(jī)關(guān)的設(shè)立、人員的選任以及復(fù)議法律程序的設(shè)定等都應(yīng)該具備獨(dú)立性與獨(dú)特性，而不是像現(xiàn)在無論人員還是程序都是由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決定。復(fù)議機(jī)關(guān)只有具備真正的獨(dú)立性，委員獨(dú)立解決爭端才更有保障性，復(fù)議決定才更具有說服力，同時(shí)也能夠提高公民對行政復(fù)議的公信力。

（2）建立行政復(fù)議決定的效力待定制度。取消行政復(fù)議機(jī)關(guān)作被告，首先要考慮到行政復(fù)議決定的效力。如果行政復(fù)議決定并不是最終處理矛盾的途徑，則行政復(fù)議決定的效力就不應(yīng)當(dāng)具有確定力，其類似于一審判決，如果當(dāng)事人不服還可以尋求下一步的救濟(jì)途徑。如果行政相對人依法提起行政訴訟，則該復(fù)議決定的效力就應(yīng)當(dāng)終止。若當(dāng)事人對行政復(fù)議決定沒有提起行政訴訟，則該行政復(fù)議決定即為生效文書，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照復(fù)議決定的內(nèi)容在一定的期限內(nèi)履行。

（3）復(fù)議程序前置。取消復(fù)議機(jī)關(guān)作被告后，復(fù)議程序應(yīng)當(dāng)成為行政訴訟的前置程序，使之成為行政復(fù)議與行政訴訟之間的鏈條。既然要將復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的制度取消，就應(yīng)當(dāng)將復(fù)議程序真正作為一種準(zhǔn)司法程序?qū)Υ?，?dāng)事人對行政復(fù)議與行政訴訟不再是自由選擇，而是在與行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政爭議時(shí)首先必須要經(jīng)過行政復(fù)議程序，復(fù)議后行政相對人對該處理結(jié)果仍不服的，才可以進(jìn)入到訴訟程序。這樣不僅能夠有效遏制當(dāng)前老百姓“信訪不信法”的思想，而且可以真正發(fā)揮復(fù)議程序?qū)嵸|(zhì)性解決行政爭議的作用。我國目前看似為行政相對人提供了更多尋求救濟(jì)的途徑，但是這兩條途徑并沒有很好連接起來，復(fù)議程序也沒有達(dá)到實(shí)質(zhì)性解決爭議的效果。取消復(fù)議機(jī)關(guān)作被告制度之后，復(fù)議程序必然成為行政訴訟程序的前置程序，當(dāng)公民尋求其他一切救濟(jì)途徑后仍沒有解決行政矛盾，才可以進(jìn)入到行政訴訟程序。美國長期以來奉行行政救濟(jì)窮盡才能進(jìn)入到司法救濟(jì)的途徑，能夠?qū)⑿姓芡ㄟ^行政救濟(jì)途徑解決，使法院有限的人力、物力更有效地使用，節(jié)約行政成本。

（4）落實(shí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任追究制度。有權(quán)力就有責(zé)任，取消復(fù)議機(jī)關(guān)作被告后，復(fù)議機(jī)關(guān)所作的復(fù)議決定應(yīng)當(dāng)是與司法機(jī)關(guān)的裁判具有同等效力，則承辦案件的負(fù)責(zé)人也應(yīng)當(dāng)對自己所承辦的案件負(fù)擔(dān)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任。通過細(xì)化問責(zé)機(jī)制，倒逼行政復(fù)議工作人員切實(shí)履行其職責(zé)，將責(zé)任落實(shí)到個人，讓每個承辦人明責(zé)、知責(zé)、盡責(zé)，負(fù)擔(dān)起其應(yīng)該負(fù)擔(dān)的工作，提高復(fù)議機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量，讓每個人民群眾體會到他們心中的公平正義。

五、結(jié)語

復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政體系內(nèi)的上一級機(jī)關(guān)，是否應(yīng)當(dāng)成為行政訴訟程序中的被告，不能僅僅通過復(fù)議機(jī)關(guān)的外在特征決定，更要看到行政復(fù)議整個程序的內(nèi)在本質(zhì)。任何一項(xiàng)制度都是為了解決實(shí)際問題而存在，制度的設(shè)計(jì)要利于民，利于國，不能徒有虛名，解決不了實(shí)際問題。當(dāng)前復(fù)議機(jī)關(guān)處理行政糾紛的態(tài)度以及結(jié)果雖然較之前有所改善，但真正履行其救濟(jì)職能還需要很長的路要走。在這條道路上，必須通過法律來明確行政復(fù)議的性質(zhì)，以及復(fù)議機(jī)關(guān)的法律地位，通過復(fù)議機(jī)關(guān)獨(dú)立體系的建設(shè)，暢通行政復(fù)議的道路，保障復(fù)議機(jī)關(guān)能夠依據(jù)法律來解決行政矛盾，從而提高公民對行政復(fù)議的公信力，切實(shí)保障當(dāng)事人的利益，推進(jìn)法治社會的建設(shè)。