段 浩

（長治學院，山西 長治 046011）

2020年5月，習近平總書記視察山西時指出，今年是決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅和全面建成小康社會的收官之年，要千方百計鞏固好脫貧攻堅成果，接下來要把鄉(xiāng)村振興這篇文章做好，讓相親們生活越來越美好〔1〕。黨的十八大以來，山西省各級領(lǐng)導干部認真落實習近平總書記視察山西作出的重要講話和重要指示精神，進一步理順工作機制，為全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了堅強的組織保障。目前，山西58個貧困縣全部摘帽，取得了脫貧攻堅戰(zhàn)的決定性成果。但是，我們也應(yīng)清楚看到山西沒有實現(xiàn)脫貧的人口仍有2萬多，存在返貧風險的已脫貧人口和致貧風險的邊緣人口也有12余萬人，山西省脫貧攻堅的任務(wù)依然重大，特別是建立與鄉(xiāng)村振興的銜接問題依然面臨挑戰(zhàn)。近年來山西省長治市在實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接方面取得了一些成效，同時也存在著一些問題。如何在擺脫貧困的基礎(chǔ)上實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，更好地推進農(nóng)村建設(shè)事業(yè)發(fā)展，這不僅是重大的理論課題，而且是緊迫的實踐課題。

一、推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接中存在的問題

取得脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利固然不易，但是如何從各方面實現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利銜接就更加困難。從區(qū)縣經(jīng)濟發(fā)展的角度來看，在從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的銜接過程中主要面臨以下問題。

（一）區(qū)縣經(jīng)濟發(fā)展分化態(tài)勢明顯

由于歷史發(fā)展以及各地區(qū)自然稟賦的差異，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式和路徑也具有差異性，各區(qū)縣脫貧攻堅的進度并不相同，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進度也不一致。以長治市為例，部分地區(qū)已初步走上高質(zhì)量發(fā)展軌道，但也有部分地區(qū)增速較為緩慢，各區(qū)縣發(fā)展也出現(xiàn)明顯分化現(xiàn)象。在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展視域下，需要在相同或相近的產(chǎn)品及產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)中解決市場競爭與協(xié)調(diào)發(fā)展問題。特別是為保障全市糧食、蔬菜、食品安全及村民的利益，需要從宏觀經(jīng)濟層面協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，通過轉(zhuǎn)移支付等手段，擴大財政和資金投入，帶動各區(qū)縣鄉(xiāng)村發(fā)展。

（二）發(fā)展動力極化現(xiàn)象日益突出

從全國范圍來看，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村振興發(fā)展動力呈現(xiàn)較為明顯的極化特點，表現(xiàn)為大量資金和人口向大城市和城市群集聚，但其他地區(qū)的區(qū)域增長極不強。從長治各區(qū)縣來看，同樣存在發(fā)展動力部分地區(qū)顯著增強和部分地區(qū)較為減弱并存的現(xiàn)象。以2020年第一季度為例，潞州區(qū)、襄垣縣和上黨區(qū)的GDP分別為104.5、47.8和47.7億元，占到長治市12個區(qū)縣GDP總量368.6億的27%、13%和12.9%，人均GDP也都明顯超出長治市人均GDP1.0598萬元。同時也有部分區(qū)縣發(fā)展增速較慢，人均GDP水平不高。平順縣、沁縣和黎城縣的GDP分別為4.9、7.1和7.2億元，人均GDP分別為0.3228、0.4423和0.396萬元，明顯低于長治市人均GDP。

（三）轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨較大困難

相較于沿海地區(qū)的經(jīng)濟總量及發(fā)展速度，東北地區(qū)、西北地區(qū)以及中部地區(qū)的發(fā)展相對滯后，地區(qū)經(jīng)濟總量占全國的比重和人口總量逐年下降，尤其是一些資源枯竭型城市、傳統(tǒng)工礦區(qū)城市的發(fā)展活力顯著不足，亟待進行轉(zhuǎn)型發(fā)展。從山西來看，部分貧困縣區(qū)的發(fā)展困難依然較多，發(fā)展速度較為落后。以2019年長治市各區(qū)縣GDP來看，排在后三位的為平順縣、黎城縣和沁縣，分別為23.2、30.8和31.5億元，人均 GDP分別為1.53、1.89和1.76萬元。其中，平順縣為國家扶貧開發(fā)重點縣，沁縣為省定貧困縣?？傮w上看，多數(shù)貧困縣面臨資源短缺、工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、信息閉塞、交通不便等發(fā)展難題、支柱產(chǎn)業(yè)缺乏等發(fā)展難題，自我發(fā)展的能力明顯不足。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的轉(zhuǎn)型路徑

面對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接與轉(zhuǎn)型發(fā)展的新形勢，按照“不平衡是普遍的，在發(fā)展中促進相對平衡”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展原則，要走以先進帶動后進，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展必由之路。

（一）區(qū)域中心聯(lián)動式發(fā)展是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中指出，要優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力。因此，區(qū)域中心聯(lián)動式發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)成為經(jīng)濟新形勢下優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局的必然要求?？傮w來說，形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局主要包括兩個方面：一方面，強化經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口的承載能力。另一方面，提升其他地區(qū)的生態(tài)安全和糧食安全等方面的功能。換而言之，區(qū)域中心聯(lián)動式發(fā)展是在遵循市場配置資源的經(jīng)濟規(guī)律基礎(chǔ)上，注重政策傾斜和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，在產(chǎn)業(yè)合作、科技創(chuàng)新、生態(tài)保護、交通互聯(lián)等多個領(lǐng)域構(gòu)建和完善要素市場化配置體制機制。以山西省長治市來說，在進一步完善區(qū)縣規(guī)劃的前提下，需要進一步打破行政壁壘，提高政策協(xié)同，發(fā)揮區(qū)域聚集和產(chǎn)業(yè)分工的優(yōu)勢，不斷提升潞州區(qū)、上黨區(qū)等優(yōu)勢區(qū)域的帶頭能力和輻射作用，實現(xiàn)“連接型”城市向“輻射型”城市的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮各地區(qū)鄉(xiāng)村振興的比較優(yōu)勢，凝聚高質(zhì)量發(fā)展合力，逐步形成鄉(xiāng)村振興共同體。

（二）凝練“尊重客觀規(guī)律、發(fā)揮制度優(yōu)勢、完善區(qū)縣治理、保障基本權(quán)利”的脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興協(xié)調(diào)的發(fā)展思路

一是按照區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，破除資源流動障礙的制度供給要符合優(yōu)勢區(qū)域的發(fā)展動力要求，確保各類生產(chǎn)要素市場發(fā)揮出提高資源配置效率的作用。從這個意義上講，一方面經(jīng)濟發(fā)展較快的區(qū)縣要更多發(fā)揮價值創(chuàng)造和引領(lǐng)作用，集聚更多產(chǎn)業(yè)和人口，最大程度顯現(xiàn)出經(jīng)濟的牽引功能。另一方面，對于深度貧困區(qū)縣要制定差異化政策，按照經(jīng)濟實際發(fā)展情況分類精準施策，提升和完善區(qū)域治理體系和治理能力，有效保護貧困地區(qū)的“造血”發(fā)展能力，維持相應(yīng)的人口和經(jīng)濟支撐，確保農(nóng)民財產(chǎn)性權(quán)利的實現(xiàn)，保障各區(qū)縣城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展和安全穩(wěn)定。二是在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展思路指引下，從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的銜接過程中，要構(gòu)建起具體的政策支撐、創(chuàng)新引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和服務(wù)保障等發(fā)展路徑。

三、構(gòu)建多元協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村振興發(fā)展制度機制

消除絕對貧困并不意味著減貧事業(yè)的全部完成，而是破解相對貧困的新起點。因此，在鞏固脫貧攻堅成果以及形成的貧困治理體系的基礎(chǔ)上，要著力解決相對貧困問題長效機制〔2〕。與脫貧攻堅相比，鄉(xiāng)村振興的核心是整體推進、可持續(xù)發(fā)展，具有綜合性、整體性、漸進性和持久性的特點，更加側(cè)重宏觀、頂層設(shè)計和整體規(guī)劃。在實踐中，要允許有地方特色的舉措和辦法，允許有個性、有差別的發(fā)展，努力探索從制度上建立健全多元區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新機制。

（一）構(gòu)建保障脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的法律制度體系

一是從共同富裕的理論出發(fā)，深度扶貧必須納入法治化軌道，在深度扶貧的法律規(guī)范、法治實施、監(jiān)督制約和司法救濟領(lǐng)域推進深度扶貧法治保障機制構(gòu)建〔3〕。二是在承認地方區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的獨立性和特殊性的前提下，當涉及區(qū)域經(jīng)濟與國家利益及其他區(qū)域利益的選擇沖突時，一方面要對合理的區(qū)域經(jīng)濟利益給予法律保護；另一方面要對侵害國家和嚴重損害其他區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的行為予以禁止，采取激勵和制約相結(jié)合的宏觀調(diào)控的制度設(shè)計，有效防范地方保護主義。三是需要在地方立法中重點保障區(qū)縣基本公共服務(wù)均等化。關(guān)鍵在于保障民生底線，通過財政支持和資金投入，確保各縣區(qū)總體上實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化〔4〕。

（二）形成統(tǒng)一有序的城鄉(xiāng)發(fā)展布局和農(nóng)村要素市場

一是按照2019年12月23日召開的山西省委經(jīng)濟工作會議提出的“一主三副六市域中心”空間布局，以大都市大縣城建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。長治市作為省域副中心城市之一，要利用產(chǎn)業(yè)集群集聚來鞏固脫貧攻堅成果，推動長治“一核雙圈”和晉城“一城兩翼”城鎮(zhèn)群協(xié)同發(fā)展，為山西省區(qū)域經(jīng)濟“中心聯(lián)動式”的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供強大的內(nèi)生動力。二是要尊重和遵循市場配置資源的市場規(guī)律，推進農(nóng)村要素市場化配置改革。在總結(jié)地方實踐的基礎(chǔ)上，要盡快修訂山西省《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的實施方案》，建立與國家區(qū)域戰(zhàn)略的對接機制。具體來說，主要包括構(gòu)建統(tǒng)一的市場準入制度，打破行政性壟斷和區(qū)域市場壁壘，破除地方保護主義，改革戶籍制度和配套政策，加快勞動流動和優(yōu)化人力資源配置，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興區(qū)域合作機制，加強區(qū)縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施合作，建立健全農(nóng)村要素市場配置機制，建立高效的鄉(xiāng)村振興區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度機制等內(nèi)容。

（三）推動建立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果共享機制

一是建立相對貧困人口的精準識別體系、科學檢測體系以及幫扶工作機制，深入推進股份合作制改革，構(gòu)建起農(nóng)民群眾與農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營主體之間的利益聯(lián)結(jié)機制，在盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)和擴大集體經(jīng)營性資產(chǎn)收益的基礎(chǔ)上，擴大和保障農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，激發(fā)農(nóng)民群眾追求美好生活的內(nèi)生動力，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略可持續(xù)發(fā)展〔5〕。二是加快改革土地管理制度建設(shè)，保障農(nóng)民共享農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”、宅基地“三權(quán)分置”改革成果，提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，為脫貧攻堅提供制度和資金支持。同時，進一步深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，確保建設(shè)用地資源的優(yōu)化配置，特別是對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的傾向性支持。在符合土地規(guī)劃的前提下，省級政府統(tǒng)籌使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)指標，市縣級政府負責保障土地管理制度的具體實施，保障鄉(xiāng)村振興優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展活力和空間。

（四）構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的減貧機制

作為鄉(xiāng)村減貧的重要手段，基本公共服務(wù)均等化建設(shè)存在政策制定不精確、財政支出偏向性嚴重、服務(wù)供給機制不完善等問題〔6〕。為了緩解城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象，一方面，需要盡快統(tǒng)籌養(yǎng)老和醫(yī)療保險等基本公共服務(wù)，保障服務(wù)企業(yè)的公平自由競爭，推動勞動力資源的自由流動，在符合經(jīng)濟增長和社會轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，為大規(guī)模減貧提供經(jīng)濟動力和社會基礎(chǔ)，通過市場開發(fā)式扶貧手段，探索構(gòu)建服從于精準扶貧和鄉(xiāng)村振興發(fā)展的瞄準機制和全社會參與的減貧機制〔7〕。另一方面，要以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提升為重點，加強補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，建立保障貧困地區(qū)貧困人口的基本公共服務(wù)政策落實機制，探索城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)機制，促進城鄉(xiāng)功能和空間有機融合，不斷提升農(nóng)民群眾的獲得感和幸福感，為外出務(wù)工人員解決后顧之憂。

（五）完善財政支持和轉(zhuǎn)移支付制度

在增加國家財政支持及合理使用的基礎(chǔ)上，相關(guān)部門要盡快制定出臺有關(guān)做好鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)移支付項目實施的工作安排，重點增強對深度貧困地區(qū)專項扶貧資金、教育醫(yī)療保障、重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。對于鄉(xiāng)村振興先進區(qū)縣給予獎勵補助，加強資金管理和項目執(zhí)行調(diào)度，確保資金專項用于農(nóng)村人居環(huán)境整治和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。同時，盡快出臺關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略專項資金（重大項目、基建投資及配套等）投資計劃，加大財政投入，對重點脫貧攻堅地區(qū)、困難地區(qū)、鄉(xiāng)村振興重點扶持地區(qū)提供有效轉(zhuǎn)移支付。

（六）全面建立生態(tài)補償制度

在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局的形成過程中，經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展至關(guān)重要〔8〕。在破解“三農(nóng)”發(fā)展問題中，需要按照主體功能區(qū)規(guī)劃要求，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)，分地區(qū)、分階段、因地制宜和分類推進鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標。首先，在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接與轉(zhuǎn)型的區(qū)域協(xié)調(diào)過程中，要健全區(qū)域利益補償機制，助推區(qū)域發(fā)展不平衡的貧困地區(qū)實現(xiàn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興銜接過程中的減貧效應(yīng)〔9〕。要科學評估區(qū)域生態(tài)價值，對于限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)紅線區(qū)域合理給予生態(tài)補償，推進橫向生態(tài)補償機制建設(shè)。其次，要建立健全縱向生態(tài)補償機制，不斷增強重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，建立生態(tài)環(huán)境補償機制，鼓勵開展資金、產(chǎn)業(yè)、人才等多種補償。借鑒京津冀生態(tài)共享與區(qū)域生態(tài)補償機制，以生態(tài)共享破解區(qū)域一體化發(fā)展困境〔10〕。再次，要探索推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興試點工作，探索建立有效的生態(tài)補償協(xié)商平臺，建立健全市場化、多元化生態(tài)補償機制，推進生態(tài)產(chǎn)品價值最大化，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的共贏。

四、結(jié)論

推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，必須從根本上構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展長效機制。一要從觀念、體制、規(guī)劃、政策、投入、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)保護、人才引進和組織建設(shè)等方面做好銜接，注重總結(jié)脫貧攻堅工作中形成的理論成果和實踐經(jīng)驗，立足地方脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興銜接實際，不斷鞏固脫貧攻堅制度成果。二要進一步建立完善鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃體系、制度框架、機制安排，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、資源利用、生態(tài)修復和歷史文化傳承，編制城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多措并舉的鄉(xiāng)村振興總體規(guī)劃，對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的目標、任務(wù)、措施作出頂層設(shè)計和總體安排。三要以結(jié)果為導向，探索脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的理論邏輯與轉(zhuǎn)型路徑，以多元協(xié)調(diào)發(fā)展新機制為制度保障，以高質(zhì)量項目建設(shè)推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，推動農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)健康發(fā)展。