邱玉梅,李 卓

(1.湖南師范大學(xué),湖南 長(zhǎng)沙 410081;2.長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)人民法院，湖南 長(zhǎng)沙 410006)

2012年11月，黨的十八大作出了“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，提出要通過(guò)實(shí)施“重大生態(tài)修復(fù)工程”來(lái)改善當(dāng)前嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境，因此，“完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度”應(yīng)運(yùn)而生。環(huán)境修復(fù)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的良好發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但由于針對(duì)環(huán)境本身?yè)p害的法律規(guī)定過(guò)于抽象、模糊，并且其救濟(jì)方式以停止侵害、損害賠償為主，很難使被破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到原有狀態(tài)。為此，2014年最高人民法院通過(guò)的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《2014司法解釋》)明確了生態(tài)環(huán)境修復(fù)一詞，規(guī)定針對(duì)環(huán)境公共利益損害有關(guān)組織可以提起訴訟，責(zé)任承擔(dān)方式包括修復(fù)生態(tài)環(huán)境。這說(shuō)明從國(guó)家層面已經(jīng)意識(shí)到僅僅運(yùn)用私益性的補(bǔ)救措施是不夠的，還應(yīng)把視域擴(kuò)展到具有公益性的生態(tài)環(huán)境上來(lái)，以此改善已經(jīng)被污染和破壞的環(huán)境，這才是可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇。

一、生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度概述

一項(xiàng)制度的建立是源于社會(huì)問(wèn)題不能被自主解決，且缺乏治理的動(dòng)力而推進(jìn)的，為了應(yīng)對(duì)出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題，需要通過(guò)制度的規(guī)范來(lái)引領(lǐng)社會(huì)行為的發(fā)展。生態(tài)環(huán)境資源作為社會(huì)公眾所享有的公共物品，其天然屬性決定了任何公民都可以擁有并享用。但是由于“公地悲劇”的出現(xiàn)，任何環(huán)境資源使用者都有可能為了謀取自身更大的環(huán)境利益，不惜犧牲他人利益，而導(dǎo)致公共生態(tài)利益的匱乏。這種以犧牲他人利益來(lái)謀取自身福利的做法使得公共資源的數(shù)量極速減少、質(zhì)量嚴(yán)重下降，導(dǎo)致了個(gè)人、單位的專有利益與公眾的環(huán)境集體利益產(chǎn)生了重大沖突(1)蔡守秋.論公眾共用物的可持續(xù)供給[J].江漢論壇，2014，(12)：60-67.。為了解決這種日益嚴(yán)重的社會(huì)矛盾，從20世紀(jì)70年代開始，許多國(guó)家開始關(guān)注生態(tài)環(huán)境整治、修復(fù)問(wèn)題，并且將環(huán)境修復(fù)確立為一項(xiàng)法律原則或基本制度，配套一系列的具體措施保障其落實(shí)。如美國(guó)為了加強(qiáng)對(duì)有害物質(zhì)釋放的嚴(yán)格責(zé)任，1980年頒布了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》。在內(nèi)容的設(shè)計(jì)上，其規(guī)定了嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度的歸責(zé)原則，并且對(duì)范圍進(jìn)行了限定，如果行為人盡到了合理的注意義務(wù)，不會(huì)因?yàn)楫a(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)而承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任(2)Alexandra B. Klass.From Reservoirs to Remediation: The Impact of CERCLA on Common Law Strict Liability Environmental Claims Wake FOREST Law Review. 2004, Vol.39.；日本規(guī)定了責(zé)任人嚴(yán)格的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任；歐盟則規(guī)定要求侵害者承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的承擔(dān)方式包括消除污染，賠償污染費(fèi)用和對(duì)環(huán)境破壞的補(bǔ)償費(fèi)用。對(duì)于環(huán)境損害賠償范圍，美國(guó)、法國(guó)和英國(guó)均分為傳統(tǒng)損害賠償和支付環(huán)境修復(fù)費(fèi)用兩種。針對(duì)修復(fù)對(duì)象，德國(guó)以采礦區(qū)和重工業(yè)區(qū)的環(huán)境治理和修復(fù)為主，設(shè)置專門的治理機(jī)構(gòu)并實(shí)行生態(tài)修復(fù)的保證金制度；日本著重于治理土地污染與災(zāi)后的生態(tài)環(huán)境重建與修復(fù)。對(duì)于可以提起環(huán)境損害賠償責(zé)任的主體，美國(guó)的《超級(jí)基金法》、歐盟的《環(huán)境責(zé)任指令》和《愛(ài)爾蘭環(huán)境責(zé)任條例》都確立了基于公共信托理論由有關(guān)主管機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使職權(quán)，責(zé)令行為人承擔(dān)賠償損失和生態(tài)修復(fù)的制度。我國(guó)在生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度方面的規(guī)定還比較分散，有些法律如《海洋環(huán)境保護(hù)法》雖然規(guī)定了有關(guān)主管機(jī)關(guān)有要求責(zé)任主體賠償損失的權(quán)力，但是并沒(méi)有規(guī)定行為人修復(fù)海洋環(huán)境損害的義務(wù)。

生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度是指造成環(huán)境損害的主體主動(dòng)修復(fù)受損環(huán)境，使之恢復(fù)至基線狀態(tài)的一種法律責(zé)任承擔(dān)方式。關(guān)于其性質(zhì)，國(guó)內(nèi)學(xué)者發(fā)表了各自的觀點(diǎn)。呂忠梅教授認(rèn)為生態(tài)修復(fù)責(zé)任關(guān)系到社會(huì)公共利益，民法研究的是私人利益，因此，把生態(tài)修復(fù)責(zé)任歸入到民事法律責(zé)任中不妥(3)呂忠梅，竇海陽(yáng).修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的實(shí)證解析[J].法學(xué)研究，2017，39(3)：125-142.；李摯萍教授認(rèn)為生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是以維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益為中心、以救濟(jì)受損的生態(tài)環(huán)境為本位的法律責(zé)任設(shè)計(jì)。從生態(tài)修復(fù)責(zé)任性質(zhì)研究可以看出它是以修復(fù)生態(tài)環(huán)境，致力于保護(hù)環(huán)境本身，保護(hù)公民的公益性環(huán)境權(quán)利(4)李摯萍.生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任法律性質(zhì)辨析[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2018，18(2)：48-59.。筆者也認(rèn)為，環(huán)境損害意味著生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)外部關(guān)系、結(jié)構(gòu)、功能等方面的損害，它是社會(huì)公共利益的損害，是公民環(huán)境權(quán)的損害，所以生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任作為一種特殊的環(huán)境法律責(zé)任體系，通過(guò)行為人作出修復(fù)生態(tài)環(huán)境的行為，或替代采取支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用等責(zé)任承擔(dān)的具體方式，使受損環(huán)境得到救濟(jì)，以恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)原有的功能。生態(tài)環(huán)境修復(fù)救濟(jì)的是公民的環(huán)境權(quán)益，突破了傳統(tǒng)權(quán)利在救濟(jì)環(huán)境損害方面的缺陷。同時(shí)，隨著環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，判決中更多地體現(xiàn)了將生態(tài)環(huán)境修復(fù)這一責(zé)任承擔(dān)方式，作為救濟(jì)環(huán)境公共利益損害的主導(dǎo)性救濟(jì)方式。如2015年審結(jié)的38件環(huán)境民事公益訴訟中，就有23起要求承擔(dān)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用或承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任(5)鞏固.2015年中國(guó)環(huán)境公益訴訟的實(shí)證分析[J].法學(xué)，2016，(9)：16-33.。 筆者從裁判文書網(wǎng)中搜集到的2016年至2018年的環(huán)境民事公益訴訟判決案件共計(jì)33起，其中就有27件判決要求行為人修復(fù)生態(tài)環(huán)境或支付相應(yīng)的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。

二、生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度存在的問(wèn)題

(一)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任立法缺失

近年來(lái)，為了解決環(huán)境損害帶來(lái)的一系列問(wèn)題，我國(guó)相繼出臺(tái)了一些規(guī)范性文件和司法解釋：如《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦辦法》(第Ⅱ版)、《2014司法解釋》、最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》、最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等等。但這些規(guī)定大多停留在政策以及司法解釋層面，其規(guī)定的內(nèi)容也比較模糊及概括，導(dǎo)致司法實(shí)際可操作性不強(qiáng)。

對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度是否保留在相關(guān)法律中也存在一定爭(zhēng)議。2016年6月第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議初次審議后公開征求意見(jiàn)的《民法總則 (草案) 》第 160 條第5項(xiàng)，將 “修復(fù)生態(tài)環(huán)境”規(guī)定在“恢復(fù)原狀”責(zé)任形式之后，也就是說(shuō)，把它作為一種新的、獨(dú)立的民事責(zé)任承擔(dān)方式。但是在第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議再次審議后公開征求意見(jiàn)的《民法總則 (草案二次審議稿) 》中，卻沒(méi)有保留“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”這一提法，以至于在最后通過(guò)的《民法總則》中并未將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”內(nèi)容納入到民事責(zé)任的承擔(dān)方式之中。從上述立法活動(dòng)可以看出，立法者對(duì)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任承擔(dān)方式是否列入民法典的慎重考慮(6)呂忠梅，竇海陽(yáng).修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的實(shí)證解析[J].法學(xué)研究，2017，39(3)：125-142.。 正因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)在立法上還未得到規(guī)范，且與此相關(guān)的法律及司法解釋也沒(méi)有完整表達(dá)，導(dǎo)致環(huán)境修復(fù)立法的進(jìn)程被拖延，司法的統(tǒng)一也遭遇障礙。

(二) 生態(tài)環(huán)境損害認(rèn)定困難

1.生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)確認(rèn)困難

承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的前提是確認(rèn)環(huán)境損害事實(shí)是否存在，若沒(méi)有造成生態(tài)環(huán)境損害，也就不存在承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。與普通的民事侵權(quán)行為認(rèn)定相比，環(huán)境侵權(quán)案件中生態(tài)環(huán)境損害的認(rèn)定相對(duì)困難。在司法實(shí)踐中，由于環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性，侵害者為了逃避責(zé)任,往往否認(rèn)環(huán)境損害是由其自身導(dǎo)致的。如在“泰州環(huán)境污染責(zé)任糾紛案”中，雙方當(dāng)事人對(duì)是否存在危害結(jié)果存在較大爭(zhēng)議。被告主張其排放的廢酸經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的自凈功能，如泰運(yùn)河、古馬干河水質(zhì)尚已恢復(fù)至污染之前的狀態(tài)，未對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成損害，所以無(wú)需再通過(guò)采取相應(yīng)的措施進(jìn)行人工修復(fù)(7)參見(jiàn)最高人民法院(2015)民申字第三者1366號(hào)民事裁定書、江蘇省高級(jí)人民法院(2014)蘇環(huán)公民終字第00001號(hào)民事判決書。。而專家輔助人從其專業(yè)角度認(rèn)為，雖然河流具有自凈功能，但由于環(huán)境容量的有限性，排放至河流中的副產(chǎn)酸達(dá)到一定程度時(shí)，若未開展及時(shí)有效的修復(fù)工作，水生態(tài)環(huán)境必定遭受嚴(yán)重的損害，加上物質(zhì)的循環(huán)作用，污染源勢(shì)必會(huì)轉(zhuǎn)移到其他區(qū)域，屆時(shí)將會(huì)對(duì)河流的水質(zhì)、河流沿岸、水體動(dòng)植物及周圍生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重的損害。在本案中，對(duì)環(huán)境損害事實(shí)的認(rèn)定，專家輔助人和被告的觀點(diǎn)完全相反。那么，如何認(rèn)定本案的損害事實(shí)呢？按照傳統(tǒng)侵權(quán)法的處理方式，為了使人們的一般行為自由在宏觀層面上與受害者民事權(quán)益救濟(jì)達(dá)到平衡，通常對(duì)復(fù)雜多樣的現(xiàn)實(shí)損害進(jìn)行不同側(cè)面的截取，以此來(lái)保障兩者的均衡性(8)張新寶.侵權(quán)責(zé)任立法的利益衡量[J].中國(guó)法學(xué)，2009，(4)：4-32.。但是對(duì)環(huán)境侵權(quán)損害事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，必須打破傳統(tǒng)侵權(quán)法對(duì)損害賠償?shù)慕缍?，有學(xué)者甚至認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害的認(rèn)定屬于一種風(fēng)險(xiǎn)判斷。因此，制定一套完整可行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從多方面論證是否造成損害以及造成損害的原因，才能作為確定侵害者是否需要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的依據(jù)。否則會(huì)出現(xiàn)由于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定技術(shù)方法的標(biāo)準(zhǔn)不同而導(dǎo)致在認(rèn)定環(huán)境損害程度的差別(9)呂忠梅，竇海陽(yáng).修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的實(shí)證解析[J].法學(xué)研究，2017，39(3)：125-142.。

2.生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)認(rèn)定的局限性

生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)是指生態(tài)環(huán)境修復(fù)所需要達(dá)到的程度。生態(tài)環(huán)境修復(fù)最理想的目標(biāo)當(dāng)然是達(dá)到修復(fù)前的狀態(tài)。但是否意味著達(dá)到了修復(fù)前的狀態(tài)，其生態(tài)環(huán)境的功能與價(jià)值也就回復(fù)到了初始狀態(tài)，這還有待于科學(xué)與技術(shù)的深入研究。因?yàn)樯鷳B(tài)修復(fù)是一個(gè)系統(tǒng)復(fù)雜的過(guò)程，可以說(shuō)是牽一發(fā)而動(dòng)全身。從目前的治理情況來(lái)看，環(huán)境被破壞后并不能通過(guò)簡(jiǎn)單的修復(fù)達(dá)到初始狀態(tài)，這也為制定認(rèn)定環(huán)境損害量化標(biāo)準(zhǔn)提出了難題。加上人類對(duì)破壞前的生態(tài)系統(tǒng)了解的不全面，很難縱向?qū)ι鷳B(tài)壞境的功能做一個(gè)前后對(duì)比。因此，如何將生態(tài)壞境損害認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具體化以及如何量化生態(tài)修復(fù)指標(biāo)就成了當(dāng)前面臨的一個(gè)大難題。

(三)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任主體范圍過(guò)窄

生態(tài)環(huán)境修復(fù)作為一項(xiàng)責(zé)任體系，包括民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任以及行政法律責(zé)任。本文僅從民事法律責(zé)任的角度進(jìn)行探討。也就是說(shuō)，在民事視域下主要追究的是直接承擔(dān)修復(fù)義務(wù)的行為人責(zé)任。直接責(zé)任人是造成環(huán)境損害的直接推動(dòng)者，其承擔(dān)環(huán)境修復(fù)義務(wù)理所應(yīng)當(dāng)，但有時(shí)損害結(jié)果的造成并不僅由一方導(dǎo)致，很可能有其他潛在責(zé)任人，是他們的共同作用才導(dǎo)致了環(huán)境損害的后果。美國(guó)《超級(jí)基金法》中規(guī)定的責(zé)任主體就突破了現(xiàn)有直接責(zé)任人的范圍，規(guī)定潛在環(huán)境責(zé)任人的污染或破壞行為也需要受到法律的約束。其潛在責(zé)任人大致包括：處置污染物時(shí)營(yíng)運(yùn)處置設(shè)施的一方；為處置污染物的污染運(yùn)輸方；合同約定處置污染物的相關(guān)第三方(10)劉平.美國(guó)如何界定土壤污染責(zé)任.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2016-08-18(002).。美國(guó)通過(guò)擴(kuò)大環(huán)境損害責(zé)任的主體范圍，保障了環(huán)境修復(fù)責(zé)任的履行。而我國(guó)現(xiàn)有法律并沒(méi)有規(guī)定污染運(yùn)輸方、污染處置設(shè)施一方等潛在責(zé)任人的行為責(zé)任。污染結(jié)果的最終造成也可能恰恰是直接責(zé)任者與這些潛在責(zé)任人的共同參與導(dǎo)致的。所以不能因?yàn)樘幜P了直接責(zé)任人而將這一部分人置于法律之外。同時(shí)政府作為環(huán)境監(jiān)管者對(duì)環(huán)境的保護(hù)至關(guān)重要，其在環(huán)境損害中的主體責(zé)任也缺乏相應(yīng)的規(guī)定。

(四)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任配套機(jī)制不健全

1.生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金保障機(jī)制缺位

當(dāng)環(huán)境侵害人拒絕履行或無(wú)法履行修復(fù)行為責(zé)任時(shí)，責(zé)令其履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這也是民事視域下生態(tài)環(huán)境修復(fù)的特征之一?！?014年司法解釋》第 24 條明確規(guī)定由被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，并保障該項(xiàng)費(fèi)用的妥善管理與運(yùn)行。在環(huán)境民事公益訴訟中，一般由侵害人負(fù)擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用這是不爭(zhēng)的事實(shí)。但為了保證生態(tài)環(huán)境修復(fù)的專業(yè)性和有效性，促進(jìn)修復(fù)工作良性發(fā)展，第三方治理機(jī)構(gòu)和治理市場(chǎng)逐漸興起并日趨完善。依靠侵害人提供的修復(fù)資金由專業(yè)的第三方及時(shí)有效的代為履行，不僅為生態(tài)環(huán)境治理贏得了時(shí)間成本，還解決了侵害人的技術(shù)難題。這一方式極有可能成為將來(lái)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任履行的常態(tài)而被積極推廣。因此，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的履行是保障修復(fù)資金來(lái)源的重要途徑，它不論是在采取第三方代為履行的修復(fù)方式抑或是在自行修復(fù)中都扮演著相當(dāng)重要的角色。因此，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的專項(xiàng)管理以及使用，對(duì)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任實(shí)施的意義就顯得愈加重大。

雖然，《2014司法解釋》從宏觀角度對(duì)支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用及訴訟中所使用的規(guī)則作了比較籠統(tǒng)的規(guī)定，但具體如何使用、如何管理均未提及。如在環(huán)境公益訴訟“泰州環(huán)境污染責(zé)任糾紛案”中，六家企業(yè)被判共同侵權(quán)，須共同支付超過(guò)1.6億元的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。但是，這筆修復(fù)費(fèi)只有一審法院在判決書中判明其將用于“泰興地區(qū)的環(huán)境修復(fù)”，在此后的二審和再審中，法院均未對(duì)修復(fù)費(fèi)用的使用、管理事項(xiàng)作出具體的表述。如果僅僅只是判決侵害人承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用而不對(duì)該費(fèi)用的使用、管理作出具體判決，必然會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行難，那么充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境修復(fù)的功能及其作用也將成為一句空話。

2.生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任監(jiān)督制度缺失

的確是胡鬧。西雙說(shuō)，假如我們真的又產(chǎn)生感情，真的對(duì)那段婚姻戀戀不舍，婚后真的可以夫妻恩愛(ài)白頭偕老，復(fù)婚也未嘗不可。但是可以肯定的是，我與她，不可能再有絲毫感情——我指的是夫妻間的那種感情。我去看她，我借給她錢，都不過(guò)只是憐憫——我不忍心讓她死在那個(gè)出租屋里，就這樣。

由于環(huán)境損害的隱蔽性與長(zhǎng)期性，它所造成的一系列后果無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)顯現(xiàn)出來(lái)，因此治理與修復(fù)環(huán)境污染是一個(gè)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的過(guò)程。在修復(fù)過(guò)程中，為了確保修復(fù)工作的順利完成，需要細(xì)致而有效地對(duì)整個(gè)修復(fù)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。若缺乏這一監(jiān)督機(jī)制，勢(shì)必導(dǎo)致環(huán)境治理部門在修復(fù)治理的范圍、投入的資金、修復(fù)目標(biāo)的確認(rèn)，以及資源的使用狀況等方面的自由裁量權(quán)過(guò)大而存在濫用的可能。

三、完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的構(gòu)想

(一)完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的相關(guān)立法

完善的法律體系是嚴(yán)格執(zhí)法的前提，是自覺(jué)守法的戒尺。健康有序的法治環(huán)境賴以生存的根源在于法制的統(tǒng)一。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法以及一系列政策法規(guī)中盡管提到了環(huán)境修復(fù)一詞，但都是以原則或理念的形式出現(xiàn)，在實(shí)踐層面不具有可操作性。其他個(gè)別單行法條文中也只是零散地分布著對(duì)環(huán)境修復(fù)的粗略規(guī)定：如《水土保持法》第16條規(guī)定，各級(jí)政府按照水土保持規(guī)劃，采取自然修復(fù)等措施履行相應(yīng)的職責(zé)；《礦產(chǎn)資源法》第32條規(guī)定，開采礦產(chǎn)資源造成破壞的，采用復(fù)墾利用、植樹種草等措施來(lái)修復(fù)生態(tài)環(huán)境。2014年新環(huán)境保護(hù)法出臺(tái)后，對(duì)環(huán)境污染制裁的力度在一定程度上震懾了侵害者的行為，為生態(tài)文明建設(shè)鋪墊了良好道路，但一些單行法中有關(guān)環(huán)境修復(fù)的規(guī)定并未隨之進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整?，F(xiàn)有關(guān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的立法與發(fā)達(dá)國(guó)家尚有不小差距。例如早在 20 世紀(jì) 70 年代，美國(guó)就制定了《資源保護(hù)及恢復(fù)法》，用以規(guī)范生態(tài)環(huán)境恢復(fù)。之后的1980 年又頒布了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》，對(duì)環(huán)境修復(fù)主體、環(huán)境損害評(píng)估、修復(fù)的基金保障等都作了詳細(xì)規(guī)定：生態(tài)修復(fù)的主體不應(yīng)該局限于政府，不能僅由政府為污染侵害者的過(guò)錯(cuò)買單，污染侵害者更應(yīng)該承擔(dān)生態(tài)修復(fù)的主要任務(wù)，而受益者也要承擔(dān)一些補(bǔ)充責(zé)任；要統(tǒng)籌考量現(xiàn)有技術(shù)條件、修復(fù)成本和功能性，因地制宜地制定修復(fù)目標(biāo)，不能盲目追求環(huán)境目標(biāo)最高值；對(duì)于修復(fù)資金來(lái)源方面，通過(guò)司法實(shí)踐積累的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，采取不同形式的類型來(lái)保障生態(tài)修復(fù)的資金來(lái)源，包括財(cái)政撥款、對(duì)責(zé)任人的罰款、環(huán)境修復(fù)保證金、環(huán)境保護(hù)方面的稅收等。因此，我國(guó)可以借鑒其有益經(jīng)驗(yàn)，植根于我國(guó)當(dāng)前環(huán)境修復(fù)的實(shí)際，因地制宜地制定出契合現(xiàn)有國(guó)情的相關(guān)制度，如對(duì)責(zé)任主體、修復(fù)方式等內(nèi)容在《環(huán)境保護(hù)法》中予以細(xì)化。

(二) 完善生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估機(jī)制與修復(fù)目標(biāo)

1.完善環(huán)境損害評(píng)估機(jī)制

環(huán)境遭受人為損害之后，因估算環(huán)境損害程度和環(huán)境修復(fù)費(fèi)用具有主觀性和不確定性，導(dǎo)致地區(qū)差異較大。這就要求通過(guò)立法來(lái)規(guī)范環(huán)境損害評(píng)估，用統(tǒng)一科學(xué)的方法計(jì)算損害程度、修復(fù)過(guò)程的方法及當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境要素。因其具體計(jì)算過(guò)程需要依賴生態(tài)環(huán)境與數(shù)學(xué)統(tǒng)計(jì)等專業(yè)知識(shí)，所以應(yīng)由具備相關(guān)資質(zhì)的專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定評(píng)估，明確修復(fù)費(fèi)用后，再由法院決定是否采納(11)於方，張紅振，牛坤玉，謝光軒.我國(guó)的環(huán)境損害評(píng)估范圍界定與評(píng)估方法[J].環(huán)境保護(hù)，2012,(5)：25-29.。

評(píng)估環(huán)境損害首先要了解受損原因以及受損范圍。有的生態(tài)環(huán)境損害不單單限于某一環(huán)境要素的損害，很有可能是因?yàn)槟骋画h(huán)境要素的損害，從而牽涉到其他環(huán)境要素的損害，進(jìn)而導(dǎo)致更大范圍生態(tài)環(huán)境的不利改變(12)呂忠梅，竇海陽(yáng).修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的實(shí)證解析[J].法學(xué)研究，2017，39(3)：125-142.。因此，深入了解受損原因，準(zhǔn)確把握受損范圍、環(huán)境要素，是修復(fù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)。由于生態(tài)系統(tǒng)自身具備的自凈功能與納污能力，如果可以確定生態(tài)環(huán)境的損害沒(méi)有超過(guò)環(huán)境承載容量，則不需要額外采取措施加以干預(yù)。因此，修復(fù)的前提是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的“量”進(jìn)行判斷。

而“量”的判斷涉及專業(yè)技術(shù)問(wèn)題?，F(xiàn)行辦法是一般先由權(quán)威專業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)布技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，把環(huán)境損害“基線”確定下來(lái)，然后以 “基線”水平作為評(píng)定“環(huán)境損害”有無(wú)的標(biāo)準(zhǔn)，法院再通過(guò)對(duì)環(huán)境損害水平的觀測(cè)與評(píng)判，作出最合乎科學(xué)的事實(shí)認(rèn)定。這種通過(guò)對(duì)比基線水平的方法雖然是以先前環(huán)境水平為參照，但與民法中的 “物” 的判斷標(biāo)準(zhǔn)和方式不同，生態(tài)環(huán)境損害的評(píng)估不能僅局限于外在狀態(tài)是否變化，更注重對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的整體性或內(nèi)在體系要素進(jìn)行評(píng)判。因此，由立法部門會(huì)同有關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)制定統(tǒng)一科學(xué)合理且具有可操作性損害評(píng)估衡量標(biāo)準(zhǔn)非常必要。

2.明確科學(xué)合理的修復(fù)目標(biāo)

制定環(huán)境修復(fù)目標(biāo)時(shí)需要考慮的首要問(wèn)題是如何將社會(huì)共識(shí)貫徹到修復(fù)方案的每個(gè)細(xì)節(jié)，這是環(huán)境修復(fù)公益性的重要體現(xiàn)。其次是科學(xué)問(wèn)題，也就是利用最佳的方法尋求結(jié)果的最優(yōu)化，通過(guò)設(shè)置一系列制度安排來(lái)解決修復(fù)的難題，從而達(dá)到更好的環(huán)境修復(fù)結(jié)果。目前，修復(fù)制度的可行性最需要考慮的是物質(zhì)條件和技術(shù)條件，既需要一定的經(jīng)濟(jì)支撐，也需要切實(shí)可行的技術(shù)保障，最后還要結(jié)合對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境所做的價(jià)值評(píng)估等進(jìn)行可行性論證。但是，作為公共利益的救濟(jì)措施，僅僅關(guān)注直接修復(fù)目標(biāo)還是不夠的，一個(gè)完善的目標(biāo)體系至少應(yīng)包含以下兩個(gè)方面：

第一，受損自然生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)。傳統(tǒng)上的法律只是將關(guān)注重點(diǎn)放在了生態(tài)系統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值上，即通過(guò)追究行為人的行為與經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行修復(fù)，而忽略了對(duì)生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)價(jià)值的救濟(jì)。環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性決定了恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的原有功能及價(jià)值遠(yuǎn)比單純的排除損害和外部改善更有意義，所以制定目標(biāo)體系一定要秉承生態(tài)服務(wù)功能最優(yōu)化的宗旨綜合考慮。

第二，環(huán)境修復(fù)必須考慮環(huán)境的整體性。即在修復(fù)過(guò)程中，要著眼于生態(tài)系統(tǒng)全局，兼顧該系統(tǒng)內(nèi)現(xiàn)存的良好環(huán)境要素。順應(yīng)自然規(guī)律，重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境各要素之間的相互影響、彼此聯(lián)系，例如土壤和地下水，它們存在于同一生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)，相伴而生，一旦土壤受到污染，也會(huì)因?yàn)榄h(huán)境要素的流動(dòng)最終殃及與其密切聯(lián)系的地下水。盡管我國(guó)對(duì)于地下水的關(guān)注日趨系統(tǒng)化、科學(xué)化，但對(duì)它的治理仍然停留在土壤或場(chǎng)所表面的修復(fù)位置上，缺少對(duì)土壤因素或其他關(guān)聯(lián)因素的統(tǒng)籌考慮。對(duì)此，我們可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，即把土壤及地下水當(dāng)成一個(gè)整體，統(tǒng)一進(jìn)行預(yù)防與整治、監(jiān)督與執(zhí)行，并且規(guī)定農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、水利、工業(yè)、地政、營(yíng)建等多個(gè)治理主體共同參與。

(三) 擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任主體范圍

環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任的確定其首要任務(wù)就是明確相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)主體，通過(guò)制度來(lái)區(qū)分不同主體在生態(tài)修復(fù)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這是建立整個(gè)生態(tài)修復(fù)制度的一個(gè)難點(diǎn)(13)魏旭.生態(tài)修復(fù)制度基本范疇初探[J].甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2016，(1)：01-10.。鑒于生態(tài)環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目的持久性、復(fù)雜性，再加上投入資金巨大，實(shí)行單一的法律責(zé)任主體體系是不現(xiàn)實(shí)的。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)法第6條規(guī)定：“企事業(yè)或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有防止環(huán)境損害的義務(wù)并承擔(dān)不履行該義務(wù)相應(yīng)的責(zé)任?！被诃h(huán)境正義的需要，“污染者負(fù)擔(dān)”原則在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域已形成共識(shí)并成為環(huán)境法的基本原則。但是在現(xiàn)實(shí)情況下，可能會(huì)出現(xiàn)污染者或破壞者已“另立門戶”，或者與其他主體進(jìn)行合營(yíng)合并以及自身分散為多個(gè)主體等等情況，從而導(dǎo)致污染或破壞生態(tài)環(huán)境的修復(fù)主體無(wú)法確定的情形。事實(shí)上，不管企業(yè)是合還是分，后者仍是前者債權(quán)和債務(wù)的承擔(dān)者，因此，法律的規(guī)定應(yīng)該把責(zé)任主體擴(kuò)展到基于承繼關(guān)系的承繼人身上，促使相關(guān)主體積極承擔(dān)修復(fù)義務(wù)，杜絕相關(guān)責(zé)任主體的僥幸心理。

此外，增加潛在責(zé)任人的修復(fù)責(zé)任，并規(guī)定對(duì)責(zé)任主體(包括潛在責(zé)任人)實(shí)行嚴(yán)格的無(wú)限連帶責(zé)任。這方面我們可以借鑒美國(guó)《超級(jí)基金法》的規(guī)定，將造成污染的運(yùn)輸方、污染處置場(chǎng)地所有的潛在責(zé)任人納入到責(zé)任承擔(dān)主體之中，同時(shí)將政府作為責(zé)任主體規(guī)定在相關(guān)法律中，以此擴(kuò)大責(zé)任主體范圍。

(四)完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任配套機(jī)制

1.健全生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金和保證金制度

環(huán)境修復(fù)基金是環(huán)境修復(fù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障。環(huán)境修復(fù)基金主要來(lái)源于各級(jí)政府的財(cái)政撥款、社會(huì)捐助以及相關(guān)責(zé)任主體的罰金等，它既可以用于環(huán)境修復(fù)，也可以用于支持環(huán)境保護(hù)行動(dòng)。當(dāng)侵害者無(wú)力承擔(dān)修復(fù)義務(wù)時(shí)，可以通過(guò)環(huán)境修復(fù)基金，把個(gè)體承擔(dān)的責(zé)任移轉(zhuǎn)給國(guó)家、社會(huì)或多個(gè)企業(yè)承擔(dān)，并配套責(zé)任追償機(jī)制從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境修復(fù)的最終落實(shí)。與此同時(shí)，為了保障生態(tài)開發(fā)主體審慎對(duì)待生態(tài)環(huán)境，還可以建立環(huán)境修復(fù)保證金制度。如國(guó)土資源部頒發(fā)的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》就明確，采礦人作為礦山地質(zhì)生態(tài)恢復(fù)的義務(wù)主體，應(yīng)繳納一定數(shù)額的環(huán)境治理恢復(fù)保證金。這種保證金的形式對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的保障效力是最強(qiáng)的。在繳納保證金時(shí)，為了避免小企業(yè)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，可以采取分期付款的方式交納。因此，在今后的環(huán)境保護(hù)法修改中，相關(guān)法律可以增加環(huán)境修復(fù)基金和保證金制度的內(nèi)容。

當(dāng)然，建立統(tǒng)一的環(huán)境修復(fù)資金制度，首先必須明確生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的所有權(quán)，以及它的收支、責(zé)任主體、適用范圍、監(jiān)督主體、運(yùn)行管理等。其次要確定修復(fù)資金的來(lái)源：如環(huán)境賠償款、環(huán)境稅費(fèi)、政府撥款等。最后通過(guò)墊付追償?shù)姆绞胶侠硎褂觅Y金。只有制度的規(guī)范才能使責(zé)任方承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用落到實(shí)處。通過(guò)社會(huì)化的救濟(jì)雖然能有效緩解責(zé)任人環(huán)境損害壓力，保護(hù)受害者的權(quán)利，但是在生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度框架內(nèi)，這一方式只能作為補(bǔ)充性、墊付式的救濟(jì)方式。環(huán)境污染直接損害者理應(yīng)承擔(dān)主要的修復(fù)任務(wù)，否則將繼續(xù)盛行個(gè)人行為由政府、社會(huì)買單的不良風(fēng)氣。

2.構(gòu)建有效的環(huán)境修復(fù)責(zé)任監(jiān)督制度

(1)公眾廣泛參與的環(huán)境修復(fù)責(zé)任監(jiān)督制度

環(huán)境問(wèn)題來(lái)源于公眾，解決環(huán)境問(wèn)題的最強(qiáng)動(dòng)力也來(lái)自于社會(huì)公眾。如要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的積極性，必須將《環(huán)境保護(hù)法》的公眾參與原則和《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》貫徹始終。公眾的監(jiān)督可以彌補(bǔ)環(huán)境行政保護(hù)的失靈以及環(huán)境公益私法救濟(jì)的空白。如上所述，環(huán)境保護(hù)并非私益，如果出現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題看不到社會(huì)公眾的利益訴求，極不利于環(huán)境公共利益的維護(hù)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。如果公民的利益訴求能夠被決策者采納，在一定程度上可以避免決策的任意性和盲目性。公眾一旦發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害違法行為或在生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任執(zhí)行中存在的問(wèn)題，及時(shí)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)反映，對(duì)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)地有效實(shí)現(xiàn)具有積極意義，這也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在需求，此其一。其二，依法設(shè)立相應(yīng)的社會(huì)組織(中立機(jī)構(gòu))并賦予它一定的法律地位，也是實(shí)現(xiàn)公眾參與監(jiān)督的一種有效方式。其三，為了保障公民的知情權(quán)，可以將相關(guān)資源環(huán)境開發(fā)者的開發(fā)行為進(jìn)行必要的信息披露，讓開發(fā)行為在陽(yáng)光下運(yùn)行，以便社會(huì)公眾能夠清晰地了解環(huán)境污染的原因、損害程度、修復(fù)方式、修復(fù)結(jié)果，只有這樣才能更好的實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)管，否則，很有可能因?yàn)樾畔⒌牟粚?duì)稱使群眾的監(jiān)督成為一句空話。其四，可以參照環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的相關(guān)規(guī)定。即在編制生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案時(shí)不僅可以讓公眾廣泛參與，還可以向法院申請(qǐng)聘任專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)有關(guān)生產(chǎn)、生活項(xiàng)目造成的環(huán)境影響進(jìn)行綜合評(píng)估，提出專業(yè)意見(jiàn)，保證信息的專業(yè)化及客觀度。

(2)確定具體的監(jiān)管模式、監(jiān)管手段

根據(jù)環(huán)境污染問(wèn)題的產(chǎn)生與解決，可以分為事前預(yù)防、事中治理、事后修復(fù)三個(gè)階段。首先，將對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響的行為納入前期項(xiàng)目可行性評(píng)估報(bào)告之中，既列明影響的范圍和程度，又注明修復(fù)方案和修復(fù)效果以及替代方案，從而為項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)行提供參考；其次，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行必要的監(jiān)督檢測(cè)，確保各項(xiàng)污染指數(shù)控制在合理的范圍內(nèi)，一旦突發(fā)污染損害，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制和替代方案；第三，對(duì)環(huán)境修復(fù)結(jié)束后存在的一時(shí)難以治理的部分不能聽之任之，要制定出詳細(xì)的控制防護(hù)預(yù)案和修復(fù)計(jì)劃，分階段落實(shí)。

(3)引入多元監(jiān)督主體

一是環(huán)境民事公益訴訟的專業(yè)性社會(huì)組織。其作為環(huán)境公益訴訟的原告對(duì)環(huán)境修復(fù)的監(jiān)管有特殊的意義，對(duì)此應(yīng)給予必要的支持。由于專業(yè)組織的特性，使他們對(duì)于侵害人的行為方式、損害程度及相關(guān)損失的了解可能比司法行政機(jī)關(guān)了解得更全面更細(xì)致，這樣就有便于與侵害者進(jìn)行高效率的對(duì)接。無(wú)論是在調(diào)查取證階段，還是庭審質(zhì)證乃至法庭辯論階段，都應(yīng)是司法行政機(jī)關(guān)有力的輔助。該組織的外部監(jiān)督能夠促使相關(guān)侵害人嚴(yán)格落實(shí)修復(fù)義務(wù)，提高生態(tài)環(huán)境的修復(fù)效率。

二是引入審計(jì)監(jiān)督主體。生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金是為了維護(hù)公共利益建立的專項(xiàng)資金，資金的管理和使用理應(yīng)接受社會(huì)監(jiān)督。對(duì)公益訴訟的專項(xiàng)資金的監(jiān)督可以引入審計(jì)監(jiān)督，由審計(jì)部門規(guī)范環(huán)境修復(fù)資金的正常運(yùn)行。審計(jì)部門作為獨(dú)立的第三方，不存在利益博弈而具有相對(duì)客觀性，其憑借專業(yè)的審計(jì)方法實(shí)現(xiàn)對(duì)修復(fù)資金的有效監(jiān)管不但合理而且可行。在具體操作層面，審計(jì)部門可以采取“一案一審”的方式，對(duì)管理人使用專項(xiàng)資金的情況進(jìn)行規(guī)范審計(jì)，確保專項(xiàng)資金的使用符合相關(guān)規(guī)定。

三是增加各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)環(huán)境的督察。根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第1條的規(guī)定：“……實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋……”之規(guī)定，可以在監(jiān)察法或其他有關(guān)環(huán)境立法中增加監(jiān)察委員會(huì)作為監(jiān)督主體。

四、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是為了救濟(jì)生態(tài)環(huán)境、適應(yīng)環(huán)境民事公益訴訟需要而延伸出的責(zé)任形式。盡管現(xiàn)階段在法律上尚未形成完整的體系，但隨著環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任已日漸完善，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量也得到了較大程度地改善。

環(huán)境修復(fù)作為一項(xiàng)新的法律制度工具，首先需要一系列的立法對(duì)其進(jìn)行目標(biāo)定位，才能在實(shí)踐中有效地解決環(huán)境問(wèn)題的種種困境。生態(tài)環(huán)境的損害意味著公共利益的損害，它不同于傳統(tǒng)的人身、財(cái)產(chǎn)損害，不能將環(huán)境損害納入到侵權(quán)法的保護(hù)范疇之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)構(gòu)建并逐步完善生態(tài)修復(fù)法律制度，這不僅符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求，也是建立環(huán)境友好型社會(huì)形態(tài)的內(nèi)在要求。