魏文松

(東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211189)

黨的十九大報(bào)告明確提出要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國，要求既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要(1)習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-10-19(2).。生態(tài)文明體制改革是我國進(jìn)入新時(shí)代后，進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要改革工程，同時(shí)也在環(huán)境法治體系層面提出了新的法律要求。我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化是對(duì)我國發(fā)展實(shí)際狀況的全新研判，人民大眾對(duì)包括生態(tài)環(huán)境在內(nèi)的諸多方面有了新的要求和期待。在這樣一個(gè)新的歷史階段中，如何充分保障人民大眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益，如何強(qiáng)化對(duì)生態(tài)價(jià)值的保障，如何踐行生態(tài)文明體制改革，成為新時(shí)代下我國社會(huì)發(fā)展的重要命題。在全面推進(jìn)依法治國背景下，從法治的視角出發(fā)，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)文明體制改革納入到法治化的軌道，運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)這項(xiàng)改革的進(jìn)行。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確新時(shí)代生態(tài)文明體制改革的邏輯進(jìn)路，并審視如何為其提供充分的法治保障。

一、問題的提出

生態(tài)文明是人與自然、人與社會(huì)以及人與人之間所建立的一種良性循環(huán)、穩(wěn)定發(fā)展、持續(xù)向好的系統(tǒng)形態(tài)。因而有學(xué)者認(rèn)為“生態(tài)文明既可以是人類在處理人與自然關(guān)系中所取得的積極成果的總和，也可以是一種更高級(jí)的社會(huì)形態(tài)”(2)王燦發(fā).論生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建[J].中國法學(xué)，2014，(3)：34.。生態(tài)文明的基本理念是要求人類在與大自然交往的過程中尊重自然規(guī)律，珍愛大自然的一切饋贈(zèng)，順應(yīng)自然和保護(hù)自然。生態(tài)文明建設(shè)的終極目的是人與自然和諧相處的狀態(tài)(3)吳賢靜.生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法的正義追求[J].時(shí)代法學(xué)，2013，(6)：36.。因此，黨和政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)給予了高度的重視，生態(tài)文明成為了我國近些年來發(fā)展過程中持續(xù)追求的價(jià)值目標(biāo)。生態(tài)文明體制是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的制度規(guī)范、政策安排、組織實(shí)施等體制機(jī)制的統(tǒng)稱，同時(shí)是實(shí)現(xiàn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要構(gòu)成部分。我國之所以將生態(tài)文明建設(shè)放置于較為突出的位置，既是因?yàn)樯鷳B(tài)文明建設(shè)是化解嚴(yán)峻形勢(shì)和擺脫發(fā)展短板的應(yīng)對(duì)之策，同時(shí)也是因?yàn)樯鷳B(tài)文明是實(shí)現(xiàn)人與人、人與自然全面和諧的價(jià)值追求(4)劉湘溶.關(guān)于生態(tài)文明體制改革的若干思考[J].湖南師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，(2)：5.。

生態(tài)文明體制改革應(yīng)當(dāng)是新時(shí)代我國生態(tài)文明建設(shè)的路徑?？偨Y(jié)過往發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，反思固有的體制性障礙，是重新型構(gòu)我國生態(tài)文明體制的前提基礎(chǔ)。為此，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出加快生態(tài)文明體制改革的四個(gè)重要方面：推進(jìn)綠色發(fā)展，著力解決突出環(huán)境問題，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制(5)習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-10-19(2).。從我國整個(gè)發(fā)展的戰(zhàn)略布局來看，生態(tài)文明體制改革是新時(shí)代下我國深化改革發(fā)展范疇中的重要理論命題。在新的歷史階段中，應(yīng)當(dāng)通過體制革新推動(dòng)形成人與自然和諧共生的現(xiàn)代化格局，保持自然環(huán)境應(yīng)有的寧靜、和諧、美麗。在生態(tài)文明體制改革的過程之中，我們不得不面對(duì)所暴露出的環(huán)境管理體制改革的內(nèi)在沖突、環(huán)境執(zhí)法改革的合法性問題、環(huán)境監(jiān)察改革的合法性問題以及生態(tài)環(huán)境損害問責(zé)的合法性問題等法律性問題(6)陳海嵩.生態(tài)文明體制改革的環(huán)境法思考[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2018，(2)：65.。因此，我們應(yīng)當(dāng)反思在生態(tài)文明體制改革進(jìn)程中，如何進(jìn)行包括法律制度、政策規(guī)范等頂層設(shè)計(jì)的構(gòu)建，充分發(fā)揮制度建設(shè)的引領(lǐng)和保障作用。重視運(yùn)用法治思維和法治方式是保證生態(tài)文明體制改革穩(wěn)步推進(jìn)的關(guān)鍵，既要依靠制度規(guī)范構(gòu)筑生態(tài)環(huán)境的管控標(biāo)準(zhǔn)，也要依靠法治手段加大環(huán)境污染的懲治力度。那么，在新時(shí)代下如何重塑新的邏輯進(jìn)路指引生態(tài)文明體制改革，如何通過法治保障為生態(tài)文明體制改革提供堅(jiān)強(qiáng)后盾和正當(dāng)依據(jù)，是進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵性問題。

二、新時(shí)代生態(tài)文明體制改革的邏輯進(jìn)路

強(qiáng)調(diào)新時(shí)代下生態(tài)文明體制改革的推進(jìn)，要面對(duì)的最基礎(chǔ)性的問題就是秉持什么樣的價(jià)值理念，進(jìn)而對(duì)改革的邏輯進(jìn)路進(jìn)行證成。新時(shí)代要樹立新的發(fā)展觀念，以新的邏輯進(jìn)路引領(lǐng)新時(shí)代生態(tài)文明體制改革的進(jìn)一步深入。為此，應(yīng)當(dāng)秉持三個(gè)層次的邏輯進(jìn)路來指引新時(shí)代生態(tài)文明體制改革，一是要以法治邏輯引導(dǎo)體制改革；二是要因應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展需求；三是要構(gòu)建多層次的監(jiān)管機(jī)制。

(一)以法治邏輯引導(dǎo)體制改革

堅(jiān)持法治邏輯是生態(tài)文明體制改革的重要保障。全面推進(jìn)我國的法治建設(shè)，不僅需要把法治置于辯證思維之中，而且還需要把法治邏輯推演下去(7)陳金釗.法治邏輯、法理思維能解決什么問題？[J].河北法學(xué)，2019，(7):5.。黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確提出全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的根本邏輯，其中蘊(yùn)含著豐富的法治邏輯內(nèi)涵。在推動(dòng)生態(tài)文明體制改革進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)合理協(xié)調(diào)好改革與法治的互動(dòng)關(guān)系，堅(jiān)持以法治邏輯引導(dǎo)體制改革，遵循以法治保障改革的實(shí)施、以改革推動(dòng)法治的發(fā)展的法治邏輯。推動(dòng)生態(tài)文明體制改革作為新時(shí)代我國各項(xiàng)改革事業(yè)中的重要一環(huán)，堅(jiān)持以法治邏輯引導(dǎo)這項(xiàng)改革的落實(shí)，可以從制度層面破除阻礙生態(tài)文明體制改革的非理性因素，也可以從理論層面為生態(tài)文明體制改革提供邏輯證成，還能夠在實(shí)踐層面為這項(xiàng)改革供應(yīng)法制體系保障。與此同時(shí)，堅(jiān)持法治化的改革理念，也意味著生態(tài)文明建設(shè)從傳統(tǒng)的粗放式向現(xiàn)代化的一種轉(zhuǎn)變，為從根本上扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)改革方式的弊端提供了可能性。因此，堅(jiān)持以法治邏輯引導(dǎo)體制改革，即為新時(shí)代生態(tài)文明體制改革的邏輯進(jìn)路之一。

以法治思維和法治方式推動(dòng)生態(tài)文明體制改革的進(jìn)行?；仡櫸覈母镩_放四十年路程，法治與改革是兩個(gè)非常重要的關(guān)鍵詞，對(duì)二者關(guān)系的澄清與重塑從未間斷過，對(duì)二者關(guān)系的準(zhǔn)確把握是我國改革發(fā)展取得重大成就的關(guān)鍵因素。以法治思維和法治方式推動(dòng)生態(tài)文明體制改革的進(jìn)行，能夠產(chǎn)生良好的實(shí)踐效果，將改革納入法治化軌道，是實(shí)現(xiàn)改革措施正確性和科學(xué)性的正向依托。在改革開放的歷程中，我們不斷修正對(duì)法治的認(rèn)識(shí)觀念，進(jìn)而提出了以法治思維和法治方式處理相關(guān)重大改革事務(wù)。法治思維和法治方式是法治化進(jìn)程中的兩種向度，前者蘊(yùn)含著以法治為遵循的理念先導(dǎo)，后者則體現(xiàn)出以法治為手段的路徑引領(lǐng)，二者相輔而成、相伴而進(jìn)，共同促成著法治化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在生態(tài)文明體制改革的實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)注重運(yùn)用法治思維和法治方式，以法治引導(dǎo)改革的實(shí)施，保障改革的完成，是這項(xiàng)改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的正確法治邏輯。

(二)因應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展需求

新時(shí)代是我國特色社會(huì)主義發(fā)展新的歷史定位。對(duì)我國處于新的歷史階段的科學(xué)判斷，得益于對(duì)我國社會(huì)主要矛盾變化的準(zhǔn)確把握，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾是新時(shí)代下我國發(fā)展所面臨和應(yīng)當(dāng)著力解決的問題。社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化體現(xiàn)了以人為核心的發(fā)展理念，對(duì)社會(huì)主要矛盾的解決，從某種意義上講，即是對(duì)如何保障人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)這一問題的回應(yīng)。與此同時(shí)，社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)化也昭示著新的發(fā)展需求的產(chǎn)生，社會(huì)大眾對(duì)于生活的需求日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活等方面提出了更高的要求，也對(duì)包括民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等在內(nèi)的其他諸多方面提出了新的要求。尤其是在生態(tài)環(huán)境方面，大氣污染、水污染以及土壤污染等環(huán)境問題較為突出，農(nóng)業(yè)面源污染防治和農(nóng)村人居環(huán)境整治也面臨著較大的阻礙與挑戰(zhàn)。如何破解生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域這些發(fā)展難題，是新時(shí)代生態(tài)文明體制改革的內(nèi)在要求。因此，因應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展需求，即為新時(shí)代生態(tài)文明體制改革的邏輯進(jìn)路之二。

生態(tài)文明體制改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本。任何一場(chǎng)改革都必然有其內(nèi)在的價(jià)值追求，而這種價(jià)值追求又通常不會(huì)割棄對(duì)于人的理性關(guān)懷，生態(tài)文明體制改革也不例外。對(duì)于人性的重新發(fā)掘與認(rèn)識(shí)可以追溯至西方的文藝復(fù)興時(shí)期，自由、平等、公正、人道主義以及人本主義等理念都是對(duì)人性價(jià)值的擴(kuò)充與賦予，以人為本是對(duì)傳統(tǒng)人性解放的再度超越。在新時(shí)代下，對(duì)我國社會(huì)主要矛盾的重新研判，以及對(duì)于人與自然環(huán)境關(guān)系的重新定位，包括生態(tài)文明體制改革等在內(nèi)的多項(xiàng)改革措施的開展，都是對(duì)以人為本的體現(xiàn)，也是對(duì)傳統(tǒng)人性發(fā)現(xiàn)的一種現(xiàn)代提升。相較于以往，在我國如今的發(fā)展思路中更加注重對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，更加提倡對(duì)自然規(guī)律的遵循，將人與自然關(guān)系的持續(xù)調(diào)和融入到了我們的改革發(fā)展舉措中。因而，在新時(shí)代下，生態(tài)文明體制改革更應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本，充分結(jié)合自然發(fā)展規(guī)律和人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)新相關(guān)體制機(jī)制，更加注重對(duì)人性的關(guān)懷與保障。

(三)構(gòu)建多層次的監(jiān)管機(jī)制

生態(tài)文明體制改革應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多層次的監(jiān)管機(jī)制。生態(tài)文明體制改革是一項(xiàng)涉及多個(gè)方面和多個(gè)領(lǐng)域的重要改革工程，推動(dòng)這項(xiàng)改革的落實(shí)，必須輔之以一定的監(jiān)管機(jī)制，而且應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多層次的監(jiān)管機(jī)制。從宏觀角度來看，多層次的監(jiān)管機(jī)制應(yīng)當(dāng)主要包括兩個(gè)方面。其一，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建設(shè)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)是生態(tài)文明體制改革推進(jìn)的主體性存在，側(cè)重于從主體層面構(gòu)建和完善尚待組成或既有的機(jī)構(gòu)，并由其落實(shí)改革措施和承擔(dān)改革責(zé)任。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的構(gòu)建既有助于解決改革措施由誰實(shí)施的問題，同時(shí)也有助于理清責(zé)任由誰承擔(dān)的問題。因此應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)文明的責(zé)任追究制度，對(duì)在使用自然資源過程中對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成損害、破壞或損失的行為，依法追究當(dāng)事人責(zé)任的制度(8)黃蓉生.我國生態(tài)文明制度體系論析[J].改革，2015，(1)：44.。其二，是監(jiān)管制度的建設(shè)。監(jiān)管制度是生態(tài)文明體制改革推進(jìn)的客觀性存在，側(cè)重于從客觀側(cè)面健全制度安排。制度安排既包括立法的完善，也包括政策的出臺(tái)，同時(shí)也暗含有各項(xiàng)體制規(guī)范的形成。多層次監(jiān)管機(jī)制的形成是生態(tài)文明體制改革推進(jìn)的內(nèi)在要求，其能夠在一定程度上規(guī)避監(jiān)管不力所帶來的改革風(fēng)險(xiǎn)。因此，構(gòu)建多層次的監(jiān)管機(jī)制，即為新時(shí)代生態(tài)文明體制改革的邏輯進(jìn)路之三。

法治建設(shè)是構(gòu)建多層次監(jiān)管機(jī)制的核心。法治建設(shè)是對(duì)構(gòu)建監(jiān)管機(jī)制的進(jìn)一步展開，同時(shí)也是對(duì)堅(jiān)持法治化改革理念的體現(xiàn)。法治建設(shè)之所以是構(gòu)建多層次的監(jiān)管機(jī)制的核心，是因?yàn)榉ㄖ慰梢詾樯鷳B(tài)文明體制改革提供剛性和外在的監(jiān)督力度，不同于道德監(jiān)督的柔性和內(nèi)在的監(jiān)督力度，法治所發(fā)揮的成效往往更為顯性，也更為直接。具體而言，法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)層面。其一，在立法層面，應(yīng)當(dāng)更加注重完善現(xiàn)有法律法規(guī)，使生態(tài)文明體制改革有法可依，為改革的落實(shí)提供制度保障，提升法律對(duì)于生態(tài)環(huán)境破壞行為的規(guī)制和懲罰作用。其二，在執(zhí)法層面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步彰顯行政執(zhí)法作用，落實(shí)法律規(guī)范中的各項(xiàng)要求，增強(qiáng)執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊各種破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為。其三，在司法層面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)維護(hù)司法權(quán)威，運(yùn)用多種司法手段解決生態(tài)文明建設(shè)中的各種利益糾紛，協(xié)調(diào)好因改革實(shí)施而產(chǎn)生沖突的各方利益群體的關(guān)系。

三、新時(shí)代生態(tài)文明體制改革的法治保障

以法治促改革是我國推進(jìn)和落實(shí)各項(xiàng)改革措施的重要價(jià)值理念，為統(tǒng)籌好生態(tài)文明體制改革中各項(xiàng)事務(wù)的安排落實(shí)，應(yīng)當(dāng)提供充足的法治保障。法治保障是新時(shí)代生態(tài)文明體制改革的根本性保障，同時(shí)也是確保各項(xiàng)改革措施相互有效銜接的關(guān)鍵。在法治層面，應(yīng)當(dāng)注重從多個(gè)維度為生態(tài)文明體制改革提供法治保障，更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值。

(一)生態(tài)文明入憲是根本保障

憲法文本確定了生態(tài)文明建設(shè)的基本愿景。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法修正案》(以下簡稱《修正案》)一個(gè)突出亮點(diǎn)就是增加了有關(guān)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容，為未來我國生態(tài)文明建設(shè)指明了宏觀方向，同時(shí)為生態(tài)文明體制改革奠定了來自于根本法層面的保障?！缎拚浮返?2條將憲法序言第7自然段中的“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國家”修改為“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”。與此同時(shí)，《修正案》第46條將《憲法》第89條“國務(wù)院行使下列職權(quán)”中的“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”修改為“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”。就功能主義層面而言，生態(tài)文明入憲體現(xiàn)出生態(tài)觀的憲法表達(dá)、生態(tài)制度的憲法安排以及生態(tài)權(quán)利的憲法保障等三個(gè)層面的體系性功能(9)張震.生態(tài)文明入憲及其體系性憲法功能[J].當(dāng)代法學(xué)，2018，(6)：50.。生態(tài)文明入憲不僅為生態(tài)文明建設(shè)提供了規(guī)范依據(jù)，也為體制改革和生態(tài)保護(hù)提供了強(qiáng)有力的法治保障。

進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)文明入憲從文本向?qū)嵺`的轉(zhuǎn)向?！稇椃ā返?6條明確規(guī)定國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵(lì)植樹造林，保護(hù)林木。因此，縱觀整部憲法文本，《憲法》第26條加上前文所述序言中關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)新修訂的內(nèi)容，形成了憲法序言與憲法總綱對(duì)環(huán)境憲法的共同規(guī)定，建構(gòu)了對(duì)生態(tài)文明建設(shè)更為嚴(yán)密豐富的憲法規(guī)范供給力度，因而有學(xué)者指出“基于此種憲法文本變動(dòng)，生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)范供給力度大大加強(qiáng)，我國的環(huán)境法治也邁向了憲法化的新階段”(10)張翔.環(huán)境憲法的新發(fā)展及其規(guī)范闡釋[J].法學(xué)家，2018，(3)：90.。雖然憲法文本從根本法層面和法律最高效力位階上勾勒了生態(tài)文明建設(shè)的宏觀圖景，但更為重要的問題是如何落實(shí)這些條文規(guī)范，真正推動(dòng)生態(tài)文明入憲從文本向?qū)嵺`的轉(zhuǎn)向。推動(dòng)生態(tài)文明體制改革，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步落實(shí)憲法，促使憲法走向?qū)嵺`化，把對(duì)憲法的實(shí)施提高到新的歷史水平。除此之外，應(yīng)當(dāng)通過多種途徑加強(qiáng)對(duì)憲法的實(shí)施，切實(shí)有效發(fā)揮憲法文本對(duì)于生態(tài)文明體制改革的根本法保障作用。憲法為生態(tài)文明建設(shè)提供了根本的規(guī)范指引，但根源于憲法條文的原則性與宏觀性，加之在司法實(shí)踐中尚缺乏足夠的憲法適用經(jīng)驗(yàn)，因而對(duì)于憲法規(guī)定的落實(shí)尚需借助部門法之力展開。

(二)加強(qiáng)行政法與刑法的部門法規(guī)制效力

借助部門法之力能夠?yàn)樯鷳B(tài)價(jià)值保障和體制改革提供更為具體的規(guī)范依據(jù)，提升改革實(shí)施的法治保障力度。從行政法的視角出發(fā)，就憲法與行政法的內(nèi)在關(guān)系而言，在實(shí)踐層面憲法的實(shí)效性是確保行政法不脫離憲法軌道的根本保障，而行政法實(shí)踐則起著補(bǔ)充、完善和推動(dòng)憲法發(fā)展的重要作用(11)周敬敏.行政法實(shí)施憲法問題研究[J].中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2017，(5)：24.。行政法作為涵蓋許多法律規(guī)范的部門法，是指導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)有效進(jìn)行的法律制度體系，其能夠推動(dòng)憲法規(guī)范在實(shí)證層面的細(xì)化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2013年，我國已制定了9部環(huán)保法律、15部自然資源法律、50多件行政法規(guī)、近200件部門規(guī)章和規(guī)范性文件、800多件國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、1600多件地方性環(huán)境法規(guī)和規(guī)章，初步形成了環(huán)境保護(hù)法律體系(12)強(qiáng)化環(huán)境法制頂層設(shè)計(jì) 深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)—專題報(bào)道—人民網(wǎng)http://cpc.people.com.cn/n/2013/0729/c367366-22367849.html.。另外，行政主體也是推動(dòng)生態(tài)環(huán)境立法得以實(shí)施的主體性力量，環(huán)境行政與環(huán)境執(zhí)法工作的順利開展，既有賴于憲法原則與憲法精神作為前提性指導(dǎo)，也需要形成完備的環(huán)境保護(hù)法律制度體系，同時(shí)還需要行政機(jī)關(guān)及其相關(guān)工作人員的規(guī)范運(yùn)用權(quán)力，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)有序進(jìn)行，各級(jí)環(huán)保部門也需要破除地方保護(hù)主義，切實(shí)做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

從刑法的視角出發(fā)，刑法作為規(guī)定最為嚴(yán)厲強(qiáng)制方法的法律，具有行為規(guī)制、法益保護(hù)以及權(quán)利保障的突出功能，對(duì)保障人權(quán)和維護(hù)社會(huì)秩序具有不可或缺的作用，其根本任務(wù)就是要保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利?！缎谭ā贩謩t第六章專門規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護(hù)罪，總共涉及了9個(gè)條文15個(gè)具體罪名。除此之外，《刑法》分則第二章危害公共安全罪、第三章破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、第八章瀆職罪等章節(jié)的相關(guān)條文也涉及到了對(duì)生態(tài)安全的規(guī)定。刑法對(duì)于憲法確立的生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)原則起著重要的落實(shí)作用，但刑法同樣也存在諸如立法規(guī)定較為分散，不利于打擊破壞環(huán)境資源保護(hù)的犯罪行為以及立法籠統(tǒng)，缺乏針對(duì)粉塵、噪聲、破壞草原等破壞環(huán)境或資源的具體罪名的規(guī)定(13)馬章民，張琛.生態(tài)安全的刑法保護(hù)及立法完善[J].河北法學(xué)，2014，(6)：117.。為進(jìn)一步整合刑法對(duì)于自然資源的保護(hù)效力，加大對(duì)環(huán)境違法行為的刑法規(guī)制力度，切實(shí)保障公民的生態(tài)環(huán)境權(quán)利，應(yīng)當(dāng)對(duì)刑法相關(guān)規(guī)定進(jìn)行完善，可以考慮在刑法中構(gòu)建專門的破壞生態(tài)環(huán)境罪一章，擴(kuò)充刑法條文，增設(shè)諸如噪聲污染罪、破壞草原罪、破壞野生植物罪以及破壞特殊保護(hù)區(qū)罪等相關(guān)罪名(14)馬章民，張琛.生態(tài)安全的刑法保護(hù)及立法完善[J].河北法學(xué)，2014，(6)：118-119.，以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的環(huán)境侵權(quán)事實(shí)。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明晰生態(tài)文明保護(hù)的責(zé)任主體，強(qiáng)化相關(guān)主體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)，加大對(duì)污染環(huán)境行為的懲處力度，確保責(zé)任落實(shí)到具體的單位和個(gè)人，增強(qiáng)法律規(guī)制的針對(duì)性和有效性。在社會(huì)實(shí)踐中各種污染環(huán)境的事件之所以會(huì)層出不窮，其主要原因就是污染行為的成本代價(jià)較低，對(duì)違法違規(guī)行為的規(guī)制力度不夠。因此，有必要提升刑法對(duì)于生態(tài)污染行為的懲治效力，發(fā)揮刑法對(duì)于生態(tài)文明體制改革的保障作用。

(三)進(jìn)一步完善生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)性法律

從現(xiàn)有法律規(guī)范來看，我國還沒有制定專門的生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)性法律。為更好地推動(dòng)生態(tài)文明體制改革的進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)價(jià)值更為有力的保障，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)性法律規(guī)范。雖然《環(huán)境保護(hù)法》一直以來被學(xué)界稱為環(huán)境保護(hù)的基本法，但從立法目的、制定程序以及內(nèi)容規(guī)范三個(gè)方面來看，都不足以將其定性為生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)法。其一，從立法目的來看?，F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議于2014年4月24日修訂通過，第一章總則第1條明確規(guī)定制定本法的目的是為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。從此條規(guī)定來看，《環(huán)境保護(hù)法》并未以生態(tài)文明建設(shè)為主要立法目的。其二，從制定程序來看。依據(jù)《立法法》第7條的規(guī)定，基本法律的制定權(quán)限屬于全國人民代表大會(huì)，而全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)則是有權(quán)制定全國人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律。《環(huán)境保護(hù)法》并不是由全國人民代表大會(huì)制定，而是由第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定，因而環(huán)境保護(hù)法并不能稱為基本法律。其三，從內(nèi)容規(guī)范來看。從《環(huán)境保護(hù)法》后續(xù)監(jiān)督管理、保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害以及信息公開和公眾參與等章節(jié)來看，缺乏較為直接的關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)范。因此，為克服涉及生態(tài)環(huán)境的有關(guān)法律之間內(nèi)容碎片化、相互矛盾沖突的問題，也有學(xué)者提出在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，可以制定“生態(tài)環(huán)境基本法”，在自然資源領(lǐng)域，可以制定“自然資源基本法”(15)孫佑海，孫希博.生態(tài)文明載入憲法背景下我國生態(tài)環(huán)境立法的若干思考[J].環(huán)境保護(hù)，2018，(7)：8-9.。

應(yīng)當(dāng)通過多種途徑構(gòu)建和完善生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)性法律規(guī)范體系。構(gòu)建和完善生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)性法律規(guī)范體系的意義在于能夠依靠專門性的部門法為生態(tài)文明建設(shè)提供更為直觀、更為科學(xué)的指引，同時(shí)能夠?yàn)樯鷳B(tài)文明體制改革提供切實(shí)有效的法治保障。構(gòu)建和完善生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)性法律規(guī)范體系有兩種途徑：其一，是構(gòu)建獨(dú)立的生態(tài)文明建設(shè)法。為了突出這樣一部關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的基本法律的地位，需要由全國人民代表大會(huì)來制定，其立法目的應(yīng)當(dāng)是主要為了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革，立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合新時(shí)代下關(guān)于社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)還要明確法律責(zé)任的規(guī)定，創(chuàng)設(shè)對(duì)阻礙、破壞生態(tài)文明建設(shè)等行為的懲罰性規(guī)定。其二，是完善現(xiàn)有法律關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)定。可以主要通過完善《環(huán)境保護(hù)法》來達(dá)到推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的目的，可以在這部法律中增設(shè)一章來具體規(guī)定生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的內(nèi)容，并適時(shí)修改相關(guān)環(huán)境保護(hù)單行法，增加生態(tài)文明建設(shè)法治有關(guān)內(nèi)容。但完善《環(huán)境保護(hù)法》的途徑依然無法從法律位階上為生態(tài)文明建設(shè)提供基礎(chǔ)性的法律，因而這種途徑只是權(quán)宜之計(jì)，我們?nèi)孕杼剿鞲鼮榭尚械姆椒ㄍ晟粕鷳B(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)性法律規(guī)范體系。

(四)提升生態(tài)文明法律實(shí)施效果

法律監(jiān)督是推動(dòng)生態(tài)文明體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于生態(tài)價(jià)值的保障也離不開法律監(jiān)督作用的發(fā)揮。制度的邏輯在于運(yùn)行，法律的生命在于實(shí)施，生態(tài)文明體制改革如若在新時(shí)代下取得一定的成效，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行一系列生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的法制規(guī)范基礎(chǔ)之上，繼續(xù)完善與匡補(bǔ)，進(jìn)而不斷提升生態(tài)文明法律實(shí)施效果。通過審視良法與善治的辯證關(guān)系，生態(tài)文明入憲與進(jìn)一步完善生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)性法律規(guī)范都是屬于第一層次的“良法”，而確保給予生態(tài)文明體制改革強(qiáng)大的動(dòng)力支持和法治保障，還需從第二層次“善治”著墨，因而應(yīng)當(dāng)監(jiān)督相關(guān)法律制度的實(shí)施，既在法律實(shí)施的過程之中進(jìn)行過程監(jiān)督，又在各項(xiàng)改革措施實(shí)施完成之后進(jìn)行評(píng)估監(jiān)督。所以，有學(xué)者提出以行政監(jiān)督與訴訟監(jiān)督兩種監(jiān)督方式構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的法治監(jiān)督體系(16)趙旭光，李紅楓.社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的法治保障[J].中國行政管理，2017，(12)：91.，依據(jù)對(duì)行政監(jiān)督的廣義和狹義的區(qū)分，廣義的行政監(jiān)督包括所有對(duì)行政權(quán)行使的監(jiān)督體系和方式，而狹義的行政監(jiān)督僅指行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督體系和方式。與此同時(shí)，以環(huán)境公益訴訟為主的司法監(jiān)督具有舉足輕重的價(jià)值。

責(zé)任追究是規(guī)制生態(tài)文明違法行為的重要舉措。有權(quán)必有責(zé)，改革就是對(duì)固有體制機(jī)制的改造和革新，從某種意義上講，也意味著一種新的賦權(quán)，賦予改革機(jī)構(gòu)一定的權(quán)限去落實(shí)改革措施，因此為確保權(quán)力的理性行使以及改革的順利進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建責(zé)任追究機(jī)制。在地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，要真正落實(shí)黨政同責(zé)，任何一個(gè)地方的黨委，都要從政治、經(jīng)濟(jì)、民生的角度，全方位看待環(huán)境問題，切實(shí)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)和決策的責(zé)任(17)孫秀艷.生態(tài)文明建設(shè)須落實(shí)黨政同責(zé)[N].人民日?qǐng)?bào)，2019-08-06(5).。在新時(shí)代下，構(gòu)建生態(tài)文明體制改革責(zé)任追究機(jī)制，既要對(duì)改革機(jī)構(gòu)和改革實(shí)施主體進(jìn)行責(zé)任追究，也要對(duì)在生態(tài)文明建設(shè)中其他主體進(jìn)行責(zé)任追究。“將生態(tài)文明融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)全過程的新要求，對(duì)現(xiàn)有的法律理念與實(shí)施機(jī)制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，”(18)呂忠梅.論生態(tài)文明建設(shè)的綜合決策法律機(jī)制[J].中國法學(xué)，2014，(3)：20.面對(duì)生態(tài)文明建設(shè)所提出的這些挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法治的思維和方式予以解決，通過法律的有效實(shí)施破解這些難題，而責(zé)任追究制度的形成能夠在很大程度上提升生態(tài)文明法律實(shí)施的效果。依靠責(zé)任追究機(jī)制，將責(zé)任落到實(shí)處，明確權(quán)力主體和責(zé)任主體，確保權(quán)責(zé)一致，嚴(yán)厲懲處生態(tài)文明體制改革中的違法違紀(jì)行為。

總之，生態(tài)文明建設(shè)是我國“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體”頂層設(shè)計(jì)的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的重要保障，應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)過程中所產(chǎn)生的一系列社會(huì)問題，為其順利實(shí)施提供充分的制度保障。進(jìn)行生態(tài)文明體制改革是我國新時(shí)代下的一項(xiàng)重要改革工程，這項(xiàng)改革的意義和影響非常深遠(yuǎn)，是確保把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要抓手，既對(duì)國計(jì)民生產(chǎn)生著重要的影響，也關(guān)乎對(duì)公民個(gè)人生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的保障，因而應(yīng)當(dāng)切實(shí)推動(dòng)這項(xiàng)改革的順利實(shí)施，正確協(xié)調(diào)改革中多方主體的利益關(guān)系。然而，生態(tài)文明體制改革的實(shí)施仍然面臨著諸多的挑戰(zhàn)與困境，特別是屢禁不止的環(huán)境違法行為對(duì)這項(xiàng)改革產(chǎn)生了較大的阻礙影響。因此，有必要從法治的角度出發(fā)，充分審視新時(shí)代下這一改革的邏輯進(jìn)路與法治保障，積極回應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)于生態(tài)文明的時(shí)代訴求，依托法治思維和法治方式確保改革走向縱深是較為科學(xué)和理性的路徑選擇，這項(xiàng)改革才將會(huì)取得更為顯著的成效。