王世進(jìn)，張維婭

(江西理工大學(xué)環(huán)境資源法研究中心，江西 贛州 341000)

一、問題的提出

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境司法對維持社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。2012年《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)和2014年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等法律和司法解釋的發(fā)布為檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟提供了法律上的保障，2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)的發(fā)布又使得生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟有了政策層面的依據(jù)。然而，我國當(dāng)前的司法實(shí)踐對生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)更多的是由檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟。(1)通過對中國裁判文書網(wǎng)中2015年到2018年各省市受理并結(jié)案的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和環(huán)境民事公益訴訟案件的數(shù)量的統(tǒng)計(jì)，以“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”“環(huán)境民事公益訴訟”“民事案由”為關(guān)鍵詞在中國裁判文書網(wǎng)上進(jìn)行檢索，檢索出從2015年到2018年共有5件生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，共有56件環(huán)境民事公益訴訟。為了發(fā)揮政府在提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟上的作用，最高人民法院于2019年6月5日出臺(tái)了《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《若干規(guī)定》)為司法機(jī)關(guān)處理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟(2)為便于行文，本文將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟簡稱為“兩訴”。的沖突提供了指引?！皟稍V”在起訴主體、法理基礎(chǔ)、訴訟程序、訴訟標(biāo)的等方面存在著不同，但“兩訴”的訴訟目的都是對生態(tài)環(huán)境損害提供司法救濟(jì)。然而，如果“兩訴”的起訴主體先后或同時(shí)向法院提起訴訟，法院在程序上應(yīng)如何處理“兩訴”的順位，做到“兩訴”的法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一？

另一方面，政府在履行環(huán)保職能的同時(shí)，還擔(dān)負(fù)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、改善人民生活水平的義務(wù)，地方政府的財(cái)政收入對企業(yè)的依賴程度較高，當(dāng)政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人對違法企業(yè)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時(shí)，很可能出現(xiàn)向法院提出的訴訟請求不能完全地使受損的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)或者賠償。這就需要建立對政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的監(jiān)督機(jī)制，以防止政府的權(quán)力濫用。銜接和協(xié)調(diào)好“兩訴”的關(guān)系，既能更好的實(shí)現(xiàn)司法訴訟功能，避免環(huán)境利益讓位于經(jīng)濟(jì)利益，也可以實(shí)現(xiàn)對政府索賠行為的監(jiān)督。

二、關(guān)于“兩訴”的性質(zhì)

學(xué)界對環(huán)境民事公益訴訟性質(zhì)有較為統(tǒng)一的認(rèn)定，即檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織通過訴訟手段實(shí)現(xiàn)對環(huán)境公共利益的保護(hù)，其訴訟目的在于維護(hù)公平正義和社會(huì)公共利益，在性質(zhì)上具有公益性。關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)，理論界存在不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)，以中國政法大學(xué)王燦發(fā)教授為代表的學(xué)者認(rèn)為，政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與污染者之間具有直接的利害關(guān)系，其性質(zhì)應(yīng)屬于民事私益訴訟(3)程多威,王燦發(fā).生態(tài)環(huán)境損害賠償賠償制度的體系定位與完善路徑[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2016,(5):72.；第二種觀點(diǎn)，以重慶大學(xué)陳德敏教授為代表的學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟就是普通的民事訴訟(4)郭海藍(lán),陳德敏.省級政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度困境與規(guī)范路徑[J].中國人口·資源與環(huán)境,2018,(3):92.；第三種觀點(diǎn)，以中山大學(xué)李摯萍教授為代表的學(xué)者認(rèn)為，從訴訟目的角度出發(fā)可以發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有明顯的保護(hù)公共利益的訴訟目的，因此，其訴訟性質(zhì)應(yīng)為公益訴訟(5)李摯萍.生態(tài)損害賠償制度的司法適用[R].上海:第二屆崇明世界級生態(tài)島環(huán)境司法研討會(huì),2018.；第四種觀點(diǎn)，以清華大學(xué)呂忠梅教授為代表的學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟不是公益訴訟而是一種國益訴訟(6)呂忠梅.生態(tài)損害賠償訴訟中的問題與對策[R].上海:第二屆崇明世界級生態(tài)島環(huán)境司法研討會(huì),2018.；除此之外，還有的學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是既有公益訴訟性質(zhì)又有私益訴訟性質(zhì)的一種公私利益混合的訴訟類型(7)宋麗容.生態(tài)環(huán)境損害賠償與社會(huì)組織公益訴訟之銜接[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2018,(5):9.。

在對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)進(jìn)行界定時(shí)，我們可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行認(rèn)識。第一，提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴主體，雖然是具有自然資源國家所有權(quán)的政府，行使的是國家索賠權(quán)，但從本質(zhì)上來看是為了使受損的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)或者賠償，在訴訟目的上具有公益性；第二，我國在既存的環(huán)境民事公益訴訟的基礎(chǔ)上，再行規(guī)定授權(quán)省級和地市級人民政府作為賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，其目的在于優(yōu)化行政資源與司法資源的配置，更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)；第三，我國在總結(jié)環(huán)境民事公益訴訟司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，已經(jīng)基本形成了一套適合我國實(shí)際的環(huán)境民事公益訴訟專門程序規(guī)則。雖然環(huán)境民事公益訴訟程序規(guī)則并不能當(dāng)然地適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，但是由于兩者在保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益目的上的相同，它們在訴訟程序規(guī)則的適用上具有一定的共通性。因此，將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)界定為公益訴訟更具有合理性。

三、“兩訴”銜接的必要性

由于我國對如何處理“兩訴”起訴順位的問題在法律層面還沒有作出統(tǒng)一的規(guī)定，在最高人民法院《若干規(guī)定》發(fā)布之前，各地法院在司法實(shí)踐中存在不同的做法。在江蘇省環(huán)境保護(hù)聯(lián)合會(huì)、江蘇省人民政府訴德司達(dá)公司生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案中，江蘇省環(huán)境保護(hù)聯(lián)合會(huì)作為合格的社會(huì)組織向南京市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，江蘇省政府經(jīng)申請作為了該案件的共同原告參加訴訟，法院將該案件的案由確定為環(huán)境民事公益訴訟；在重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心訴重慶藏金閣物業(yè)公司和重慶首旭環(huán)保公司案環(huán)境侵權(quán)糾紛案中，同樣是重慶兩江志愿服務(wù)中心先于重慶市人民政府向重慶市第一中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，重慶市第一中級人民法院將重慶市人民政府提起的訴訟與重慶兩江志愿服務(wù)中心提起的訴訟分別立案，同時(shí)將兩案進(jìn)行了合并審理，將案由確定為環(huán)境民事責(zé)任糾紛；在山東省濟(jì)南市中級人民法院審理的山東金誠公司、弘聚公司環(huán)境責(zé)任糾紛案中，中國綠發(fā)會(huì)以山東金誠公司、弘聚公司為被告先向濟(jì)南市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，隨后，山東省環(huán)保廳就同一案件又向濟(jì)南市中級人民法院提起了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在審理中，濟(jì)南市中級人民法院先行審理了后提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟而中止審理了先行立案的環(huán)境民事公益訴訟。

司法實(shí)踐中對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟先后關(guān)系的不同處理，在不同程度上造成了理論上的不同認(rèn)識，如有人認(rèn)為，山東省濟(jì)南市中級人民法院先審理山東省政府后提起的生態(tài)損害賠償訴訟的做法，對社會(huì)組織是不利且不公平，在一定程度上會(huì)削弱社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性，也有人認(rèn)為將“兩訴”合并審理的做法不能真正發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的功能作用?！度舾梢?guī)定》的出臺(tái)，回應(yīng)了理論和實(shí)務(wù)界對“兩訴”順位的爭議，但該規(guī)定僅為政策上的指引，需各地結(jié)合實(shí)際加以具體落實(shí)。因此，有必要在《若干規(guī)定》的試行階段對“兩訴”的銜接在法律層面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。

四、“兩訴”的同一性是實(shí)現(xiàn)銜接的基礎(chǔ)

如何實(shí)現(xiàn)“兩訴”的有效銜接對環(huán)境保護(hù)工作至關(guān)重要，在對“兩訴”的起訴順位進(jìn)行制度設(shè)計(jì)之前，首先必須認(rèn)識到，“兩訴”在法理基礎(chǔ)、起訴主體、訴訟程序、訴訟標(biāo)的等方面存在差異，但針對的起訴對象均是對生態(tài)環(huán)境造成破壞的個(gè)人或企業(yè)，同時(shí)，由于兩者之間高度契合的適用范圍、同一的制度目的和程序上的監(jiān)督功能，使得它們之間的同一性特征愈發(fā)明顯。

(一)“兩訴”具有相同的被訴對象

符合條件的主體可以成為“兩訴”的起訴主體。省級和地市級政府及其職能部門是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴主體，讓政府作為賠償權(quán)利人參與到訴訟活動(dòng)中有利于督促違法行為者及時(shí)履行社會(huì)責(zé)任，從而更好地對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)或賠償；環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體是檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，其在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、打擊環(huán)境違法方面發(fā)揮了重要的作用。雖然“兩訴”在起訴主體上存在不同，但兩者的被訴對象均是對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的個(gè)人或企業(yè)(8)王樹義,李華琪.論我國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐,2018,(11):69-70.，通過訴訟的形式對其中破壞生態(tài)環(huán)境的行為加以懲罰，在起到法律效果的同時(shí)發(fā)揮社會(huì)效益。因此，在同一件生態(tài)環(huán)境損害案件中，無論兩類起訴主體基于何種依據(jù)提起何種訴訟都能對個(gè)人或企業(yè)的行為進(jìn)行懲罰，督促其對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行及時(shí)修復(fù)或承擔(dān)賠償責(zé)任。

(二)“兩訴”在適用范圍上具有高度契合性

在對“兩訴”的適用范圍進(jìn)行剖析時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)它們之間存在著重疊之處。從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適用范圍來看，《改革方案》運(yùn)用既概括又列舉再加以排除的方式對其加以規(guī)定，從中可以發(fā)現(xiàn)其適用范圍主要包括個(gè)人或企業(yè)造成的嚴(yán)重?fù)p害公共利益的污染環(huán)境和生態(tài)破壞行為。對于環(huán)境民事公益訴訟，其適用范圍既包括已對公共利益造成損害的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為，還包括尚未造成損害但對社會(huì)公共利益可能造成危害的污染破壞行為(9)李小強(qiáng).論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之整合[J].蘭州教育學(xué)院學(xué)報(bào),2018,(10):163-164.，即可以提起預(yù)防性環(huán)境保護(hù)公益訴訟。在適用范圍上，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟著重于對已經(jīng)造成實(shí)際損害的救濟(jì)，而環(huán)境民事公益訴訟既關(guān)注實(shí)際損害，也重視風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防(10)在我國司法實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了多起預(yù)防性公益訴訟，如2015年10月，北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所以中石油云南石化有限公司為被告，向云南省昆明市中級人民法院提起訴訟，要求法院判令被告全面停止建設(shè)運(yùn)營煉油項(xiàng)目，不得向螳螂川排放任何污水，并撤回優(yōu)化調(diào)整環(huán)境影響報(bào)告書，在全國性知名媒體公開賠禮道歉。這是新《環(huán)境保護(hù)法》施行后針對大型在建工程的首例預(yù)防性公益訴訟。。因此，對尚未造成嚴(yán)重生態(tài)破壞但需對其加以預(yù)防的行為只能由檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行救濟(jì)，而對已經(jīng)實(shí)際造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害的，“兩訴”均能在其中發(fā)揮訴訟功能。

(三)“兩訴”在制度目的上具有同一性

制度是治理國家的工具，國家通過建立一項(xiàng)良好的制度以此追求實(shí)體與程序上的法律效果。原告通過行使訴權(quán)請求法院依法公正審理、維護(hù)其合法權(quán)益，以維持公平正義、社會(huì)和諧的正當(dāng)法律秩序，訴訟是在程序上實(shí)現(xiàn)制度目的的有效手段。在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，省級、地市級政府在“環(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)”工作原則的指導(dǎo)下可作為賠償權(quán)利人通過磋商或提起訴訟的形式，要求賠償義務(wù)人承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，使受損的生態(tài)環(huán)境修復(fù)到未受侵害之前的圓滿狀態(tài)。有的生態(tài)環(huán)境具有不可修復(fù)性，一旦遭受破壞則失去了其應(yīng)有的功能，不能通過修復(fù)的方式對受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)。在這種情形下，賠償權(quán)利人可采取貨幣賠償?shù)姆绞揭筘?zé)任人承擔(dān)責(zé)任。提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為實(shí)現(xiàn)“能修復(fù)則有效修復(fù)，不能修復(fù)就貨幣賠償”的理念提供了方法論上的支撐。就環(huán)境民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)組織通過向法院提起訴訟，請求個(gè)人或企業(yè)修復(fù)或賠償已經(jīng)受損的生態(tài)環(huán)境，而對于尚未造成嚴(yán)重?fù)p害的環(huán)境污染、生態(tài)破壞則請求其停止破壞生態(tài)環(huán)境的行為，促使其盡快采取預(yù)防性措施防止危害擴(kuò)大。由此可以看出，“兩訴”的索賠主體通過行使訴訟權(quán)利請求個(gè)人或企業(yè)承擔(dān)修復(fù)、賠償責(zé)任或要求其采取必要的預(yù)防措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境，兩者的訴訟目的都是為了維護(hù)社會(huì)公共利益，在制度目的上體現(xiàn)了同一性。

(四)環(huán)境民事公益訴訟可以形成對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的監(jiān)督

政府作為公權(quán)力主體在職責(zé)上既有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能，也具體承擔(dān)著維持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升人民生活水平的固有職能。稅收的多少反映了地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的強(qiáng)弱，在實(shí)踐中，污染企業(yè)一般是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶，為地方財(cái)政創(chuàng)收，緩解了地方的就業(yè)壓力(11)喬剛,趙洋.我國環(huán)境民事公益訴訟的可訴范圍研究[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2018,(2):118.。當(dāng)污染企業(yè)對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成損害時(shí)，地方政府為了維持地方經(jīng)濟(jì)與保持社會(huì)穩(wěn)定，在與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商談判時(shí)可能會(huì)對污染企業(yè)妥協(xié)，在談判不成而向法院提起訴訟時(shí)也有可能會(huì)提出較輕的索賠請求，法院一般會(huì)根據(jù)原告的訴訟請求進(jìn)行審理和判決，這就有可能出現(xiàn)政府的索賠請求不能有效地對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)或賠償?shù)那樾巍Ｈ魧φ倪@種行為不加監(jiān)督，在出現(xiàn)環(huán)境利益讓步經(jīng)濟(jì)利益的情況時(shí)，會(huì)對社會(huì)公共利益造成損害。為了防止政府權(quán)力尋租的發(fā)生，“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的理念也應(yīng)貫徹到賠償權(quán)利人提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之中。

檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟便是對政府的行為進(jìn)行監(jiān)督的有效手段。當(dāng)政府怠于對賠償義務(wù)人索賠時(shí)，檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議的形式督促政府及時(shí)履職，在政府提出的索賠請求不能有效地對所損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)或賠償時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，以此形成對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的補(bǔ)充和監(jiān)督。

五、實(shí)現(xiàn)“兩訴”的銜接與協(xié)調(diào)

正確銜接和協(xié)調(diào)好政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟的關(guān)系，既能鼓勵(lì)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，也是對檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)組織在提起環(huán)境民事公益訴訟發(fā)揮的作用作出肯定。其中，最主要的是要理順好“兩訴”的審理順位和案件管轄問題。

(一)“兩訴”的審理順位

試點(diǎn)期間各省市根據(jù)地方實(shí)際就如何處理“兩訴”做出了有益的探索，一些做法雖在程序上解決了環(huán)境污染和生態(tài)破壞帶來的負(fù)面效果，但由于沒有厘清“兩訴”之間的關(guān)聯(lián)，經(jīng)不起實(shí)踐的考驗(yàn)，不能得到普遍的適用。關(guān)于“兩訴”的順位，學(xué)界觀點(diǎn)不一，王燦發(fā)教授認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度與環(huán)境民事公益訴訟制度在本質(zhì)上是兩個(gè)并行不悖的制度，為此主張不予設(shè)置起訴順位(12)程多威,王燦發(fā).論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟的銜接[J].環(huán)境保護(hù),2016,(2):42.；汪勁教授認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于民事私益訴訟，主張?jiān)谠V訟程序上應(yīng)首先由賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟；陳德敏教授則主張符合起訴條件的主體均可以向法院提起“兩訴”，在一方起訴后另一方可以跟進(jìn)起訴或者在同時(shí)起訴后將其合并審理(13)汪勁.論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與關(guān)聯(lián)訴訟銜接規(guī)則的建立——以德司達(dá)公司案和生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)判例為鑒[J].環(huán)境保護(hù),2018,(5):39.?！皟稍V”均是我國在對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)過程中在訴訟上采取的救濟(jì)手段，通過訴訟手段有效地對破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行打擊，應(yīng)在法律上對“兩訴”的銜接進(jìn)行“政府第一順位，社會(huì)組織第二順位，檢察機(jī)關(guān)第三順位”的制度安排。

首先，賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為第一順位。首先，政府具有社會(huì)管理行政權(quán)力，以其為賠償權(quán)利人提起訴訟能更好地督促賠償義務(wù)人履行生態(tài)修復(fù)賠償責(zé)任；第二，賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟以是否與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商為前提條件，確立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先的規(guī)則，既是對磋商程序的肯定，也有利于磋商程序與訴訟程序的有效銜接；第三，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)決定了行政機(jī)關(guān)相對于檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在啟動(dòng)訴訟程序上更具有優(yōu)先性；第四，政府作為公權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)著保護(hù)生態(tài)環(huán)境的政府職能，確立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟，一方面能促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在司法適用的過程中得以不斷完善，另一方面有利于對政府的不作為進(jìn)行監(jiān)督，有效解決生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中的“政府失靈”的問題。

其次，社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟為第二順位。作出此種順位安排并不就此否認(rèn)社會(huì)組織在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)公共利益方面的作用。社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟具有法律上的依據(jù)，但目前我國符合條件的社會(huì)組織較少，究其原因，主要是面對龐大復(fù)雜的環(huán)境糾紛案件，“只有4%的環(huán)保組織表示可以完全承擔(dān)公益訴訟的費(fèi)用，其他組織則表示難以接受或無法負(fù)擔(dān)得起其中的費(fèi)用”(14)王社坤.環(huán)保組織會(huì)不會(huì)力不從心？[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì),2014,(9):45.，缺乏資金支撐的社會(huì)組織即使有提起環(huán)境民事公益訴訟的資格，在面對提起訴訟的龐大資金消耗時(shí)也無能為力。將社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟順位放在政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之后，一方面是考慮到我國符合條件的社會(huì)組織較少且資金薄弱，另一方面考慮到社會(huì)組織具有公益性，讓社會(huì)組織在政府怠于提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟或者生態(tài)環(huán)境損害得不到充分救濟(jì)時(shí)提起環(huán)境民事公益訴訟，形成社會(huì)對政府不作為的有效監(jiān)督，發(fā)揮其維護(hù)社會(huì)公共利益的功能。

最后，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟為第三順位。我國2015年修訂的《民事訴訟法》第55條第2款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)“在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟”。按照最高人民法院和最高人民檢察院的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟之前，應(yīng)通過公告形式通知有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及時(shí)提起環(huán)境民事公益訴訟。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)作為后起訴主體在社會(huì)組織未提起環(huán)境民事公益訴訟的情況下，為使遭受破壞的生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)修復(fù)或賠償提起環(huán)境民事公益訴訟(15)占善剛,王譯.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的角色困境及其合理解脫——以2018年《檢察公益訴訟解釋》為中心的分析[J].學(xué)習(xí)與探索,2018,(10):104-105.。同時(shí)，因政府怠于履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)而不組織磋商或提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可通過檢察建議的方式督促其履行職責(zé)。如果經(jīng)督促賠償權(quán)利人仍不采取措施，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行公告，督促社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟。

(二)明確“兩訴”的管轄

根據(jù)最高人民法院的有關(guān)司法解釋，一審環(huán)境民事公益訴訟案件由中級人民法院管轄，中級人民法院經(jīng)高級人民法院批準(zhǔn)的前提下，可以將其管轄的案件交由基層人民法院管轄；依據(jù)《若干規(guī)定》，一審生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件由中級人民法院管轄，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以指定部分中級人民法院進(jìn)行集中管轄，經(jīng)高級人民法院批準(zhǔn)，中級人民法院可以將其管轄的案件交由基層人民法院管轄；最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》則規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟由中級人民法院管轄?？梢?，不同的司法解釋對不同主體提起的“兩訴”在管轄法院上進(jìn)行了不同規(guī)定。正如前文所述，政府的訴訟請求不能對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行救濟(jì)時(shí)社會(huì)組織可提起環(huán)境民事公益訴訟，若對“兩訴”的管轄不進(jìn)行統(tǒng)一，不僅不能達(dá)到訴訟目的，反而可能造成訴訟的復(fù)雜性，甚至造成訟累。因此，應(yīng)對“兩訴”的管轄法院進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。

在協(xié)調(diào)“兩訴”的管轄時(shí)，應(yīng)從有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、維護(hù)司法秩序、節(jié)約司法資源等方面進(jìn)行考慮。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴主體是政府，政府代表國家行使權(quán)力，在資源環(huán)境遭受破壞時(shí)應(yīng)由政府提起相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，督促侵權(quán)行為人及時(shí)采取修復(fù)生態(tài)措施(16)王映雪.生態(tài)損害賠償與環(huán)境公益訴訟的銜接路徑探索[J].北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào),2019,(3):54-60.，應(yīng)以政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的管轄為準(zhǔn)，來確定社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟案件的管轄。只有這樣，才能發(fā)揮社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的補(bǔ)充和監(jiān)督作用。