何小勇

(江蘇警官學(xué)院法律系，江蘇 南京 210012)

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)藥的年產(chǎn)量及年使用量均居世界前列。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對農(nóng)藥使用的依賴性不斷加大，由此引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、人畜安全和生態(tài)環(huán)境問題日益突出。在農(nóng)業(yè)主管部門運(yùn)用行政手段無法有效震懾農(nóng)藥違法活動時，如何甄選合適的刑事罪名以保障農(nóng)藥市場的有序運(yùn)行，對此刑法學(xué)界鮮有研究。為引起學(xué)界同仁重視，本文拋磚引玉，以農(nóng)藥犯罪的主體罪名選擇與適用為題，作以下探討。

一、以刑罰手段規(guī)制農(nóng)藥違法行為的罪名演變

1997年5月8日，由國務(wù)院頒布的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》對五種類型的農(nóng)藥違法行為規(guī)定了刑事責(zé)任：(一)對不按照國家有關(guān)農(nóng)藥安全使用的規(guī)定使用農(nóng)藥的；(二)假冒、偽造或者轉(zhuǎn)讓農(nóng)藥登記證或者農(nóng)藥臨時登記證、農(nóng)藥登記證號或者農(nóng)藥臨時登記證號、農(nóng)藥生產(chǎn)許可證或者農(nóng)藥生產(chǎn)批準(zhǔn)文件、農(nóng)藥生產(chǎn)許可證號或者農(nóng)藥生產(chǎn)批準(zhǔn)文件號的；(三)生產(chǎn)、經(jīng)營假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥的；(四)生產(chǎn)、儲存、運(yùn)輸、使用農(nóng)藥過程中發(fā)生重大事故，造成嚴(yán)重后果的；(五)農(nóng)藥管理工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、索賄受賄的(1)參見《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(1997年版)第39條、第41條、第42條、第45條和第46條規(guī)定。。第一類情形，涉嫌危險物品肇事罪或者“違反公共安全罪”中的其他罪名；第二類情形，涉嫌非法經(jīng)營罪或者偽造、變造、買賣國家機(jī)關(guān)公文、證件、印章罪；第三類情形，涉嫌生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪或者生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪；第四和第五類情形，則涉嫌危險物品肇事罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪和受賄罪。危險物品肇事罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、受賄罪和偽造、變造、買賣國家機(jī)關(guān)公文、證件、印章罪，性質(zhì)上屬于刑法對農(nóng)藥市場的有序運(yùn)行予以間接管制的罪名，非法經(jīng)營罪、生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪和生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪，則屬于刑法直接針對農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營予以刑事規(guī)制的專項(xiàng)罪名，故可稱之為規(guī)制農(nóng)藥犯罪的主體罪名。

2001年11月29日，國務(wù)院對《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》作出修訂。與舊法相比較，新法加大了對無證無照生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)藥產(chǎn)品的刑事管制力度，非法經(jīng)營罪在農(nóng)藥犯罪治理中的適用被擴(kuò)大，對農(nóng)藥違法行為的刑責(zé)追究呈現(xiàn)以下變化：

一是對需要追究刑事責(zé)任的農(nóng)藥違法行為，首先采取列舉其涉嫌的具體刑事罪名，然后對尚不夠刑事處罰的，規(guī)定相應(yīng)的行政責(zé)任，摒棄了舊法采用“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的模糊立法方式。究其原因，主要是由于隨著我國農(nóng)藥市場的迅速發(fā)展，農(nóng)藥違法行為呈現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展態(tài)勢，農(nóng)業(yè)部門依靠行政手段已無法從根本上整頓和規(guī)范市場秩序，為有效震懾各類農(nóng)藥違法活動，故立法采取了刑事處罰優(yōu)先的管制模式(2)孫艷萍,劉紹仁.正確處理農(nóng)藥執(zhí)法中的案件移送[J].農(nóng)藥，2010，(10)：76.。

二是將原舊法僅規(guī)定行政處罰的五類農(nóng)藥違法行為納入了刑事管制的范疇。即對未取得農(nóng)藥登記證或者農(nóng)藥臨時登記證擅自生產(chǎn)、經(jīng)營農(nóng)藥的，或者生產(chǎn)、經(jīng)營已撤銷登記的農(nóng)藥的；農(nóng)藥登記證或者農(nóng)藥臨時登記證有效期限屆滿未辦理續(xù)展登記擅自繼續(xù)生產(chǎn)該農(nóng)藥的；生產(chǎn)、經(jīng)營產(chǎn)品包裝上未附標(biāo)簽、標(biāo)簽殘缺不清或者擅自修改標(biāo)簽內(nèi)容的，依照非法經(jīng)營罪或者危險物品肇事罪追究刑事責(zé)任(3)參見《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(2001年版)第40條第(一)(二)(三)項(xiàng)規(guī)定。。對“違反工商行政管理法律、法規(guī)，生產(chǎn)、經(jīng)營農(nóng)藥的，或者違反農(nóng)藥廣告管理規(guī)定的”，依照非法經(jīng)營罪或者虛假廣告罪追究刑事責(zé)任(4)參見《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(2001年版)第44條規(guī)定。。

2017年2月8日，國務(wù)院再次修訂《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(以下對2001年的修訂版簡稱《舊條例》，2017年的修訂版簡稱《新條例》)?！缎聴l例》對農(nóng)藥管理體制作出重大調(diào)整，包括首次對農(nóng)藥的概念予以定義；修訂偽劣農(nóng)藥的范圍；改革農(nóng)藥登記制度、農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度；新設(shè)農(nóng)藥經(jīng)營實(shí)行許可制度等，對農(nóng)藥犯罪的刑事罪名的適用隨之發(fā)生改變?！杜f條例》中，對農(nóng)藥違法行為涉及刑事責(zé)任承擔(dān)的法律條文有6條，《新條例》增加為8條(5)參見《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(2001年版)對農(nóng)藥違法行為追究刑事責(zé)任的條款分別為第40條、第42-44條、第46、第47條規(guī)定；《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(2017年版)對農(nóng)藥違法行為追究刑事責(zé)任的條款為第49條、第50條、第51條、第52條、第55條、第56條、第60條和第62條規(guī)定。，同時，不再規(guī)定農(nóng)藥違法行為涉嫌的具體刑事罪名，并新增了提供虛假證明文件罪和出具證明文件重大失實(shí)罪的適用情形(6)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(2017年版)第51條：“登記試驗(yàn)單位出具虛假登記試驗(yàn)報告的，……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！绷砀鶕?jù)2013年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》第8條第2款規(guī)定：“在食用農(nóng)產(chǎn)品種植……等過程中，違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)，超限量或者超范圍濫用添加劑、農(nóng)藥等……適用生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪的規(guī)定定罪處罰?！钡?條第2款規(guī)定：“在食用農(nóng)產(chǎn)品種植、……等過程中，使用禁用農(nóng)藥、獸藥等禁用物質(zhì)或者其他有毒、有害物質(zhì)的，適用生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪的規(guī)定定罪處罰?！币虼?，兩罪名亦可納入農(nóng)藥犯罪治理中的新增罪名之列。。但總體而言，對農(nóng)藥犯罪治理中的主體罪名適用并未發(fā)生實(shí)質(zhì)改變。以下，以非法經(jīng)營罪、生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪和生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪的適用問題展開探討。

二、我國對經(jīng)濟(jì)活動實(shí)行證照管理與非法經(jīng)營罪的適用關(guān)系

非法經(jīng)營罪是1997年《刑法》修訂取消投機(jī)倒把罪后新設(shè)的一個刑事罪名。全國人大常委會副委員長王漢斌在《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉(修訂草案)的說明》第7條的非法經(jīng)營罪設(shè)立緣由中指出：投機(jī)倒把罪因法律規(guī)定籠統(tǒng)與界限不清，造成了執(zhí)法的隨意性，為避免此類弊端，刑法應(yīng)根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，對需要規(guī)定刑事責(zé)任的犯罪行為盡量分解作出具體的規(guī)定。兩罪的傳承關(guān)系：投機(jī)倒把罪，是刑法針對計劃經(jīng)濟(jì)時代存在的游離于國家計劃經(jīng)濟(jì)秩序之外的違反金融、外匯、金銀、工商管理法規(guī)的經(jīng)濟(jì)活動予以刑事規(guī)制而設(shè)立的罪名，因調(diào)整范圍過寬，罪與非罪的界限不明而被視為“口袋罪”；非法經(jīng)營罪，則是針對市場經(jīng)濟(jì)體制下的一些違反國家規(guī)定，嚴(yán)重擾亂市場秩序的亟需刑事管制的經(jīng)濟(jì)活動，在刑法作出分解后專設(shè)的新罪名。盡管非法經(jīng)營罪的罪名設(shè)立較投機(jī)倒把罪而言，已經(jīng)是刑法治理經(jīng)濟(jì)活動上的一大進(jìn)步，但是，大多學(xué)者仍認(rèn)為該罪違背了罪刑法定原則和罪刑相適應(yīng)原則，成為新的“口袋罪”。其原因，源自于一些執(zhí)法部門對《刑法》第225條：“違反國家規(guī)定，有下列非法經(jīng)營行為之一，擾亂市場秩序，情節(jié)嚴(yán)重的……(四)其他嚴(yán)重擾亂市場秩序的非法經(jīng)營行為”的肆意解讀，以及一些以非法經(jīng)營罪定罪處罰的案件無法獲得社會公眾的認(rèn)同所導(dǎo)致。

對《刑法》第225條規(guī)定的“違反國家規(guī)定”含義，學(xué)界通常以《刑法》第96條的規(guī)定予以解讀，同時，由于第225條第(一)、第(二)、第(三)項(xiàng)規(guī)定的非法經(jīng)營罪構(gòu)成要件，均與行為人未獲得相應(yīng)的行政許可相關(guān)，因此，對其他未獲得行政許可的經(jīng)營行為，實(shí)務(wù)中會自然而然地將其后果等同于嚴(yán)重擾亂了市場秩序予以定罪量刑。因此，在批判非法經(jīng)營罪時，學(xué)者習(xí)慣采取對行政許可進(jìn)行整體性或者是個別的制度溯源分析和功能探討的研究范式，探討對缺失行政許可的經(jīng)營活動究竟應(yīng)刑事入罪處罰，還是僅適用行政處罰制裁，即可達(dá)到對市場非法經(jīng)濟(jì)活動的管制目的。本文認(rèn)為，對非法經(jīng)營行為的定性與刑罰適用的必要性討論，是否獲得行政許可是一個重要的考量因素，此外，尚需結(jié)合我國長期以來對經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)營活動實(shí)行的管理模式考察，才能全面、客觀地回應(yīng)以上的問題。

對經(jīng)濟(jì)主體從事經(jīng)營活動進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)審查并據(jù)以核發(fā)營業(yè)執(zhí)照，包括對營業(yè)執(zhí)照實(shí)行年審、吊銷等管理方式，一直是我國政府對經(jīng)濟(jì)秩序進(jìn)行有效監(jiān)管的重要手段。例如，1982年由國務(wù)院發(fā)布的《工商企業(yè)登記管理?xiàng)l例》第1條開宗明義：為加強(qiáng)對工商企業(yè)的管理，保障合法經(jīng)營，取締非法活動，維護(hù)社會主義經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)社會主義建設(shè)，特制定本條例。根據(jù)該法規(guī)定：未經(jīng)核準(zhǔn)登記的工商企業(yè)，一律不準(zhǔn)籌建或者開業(yè)，不得刻制公章、簽訂合同、注冊商標(biāo)、刊登廣告，銀行也不予開立帳戶。1988年頒布的《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》重申了上述規(guī)定。與此相應(yīng)，經(jīng)濟(jì)主體是否辦理工商登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，以及簽訂的合同內(nèi)容是否超越了營業(yè)執(zhí)照核準(zhǔn)的經(jīng)營范圍，在計劃經(jīng)濟(jì)時代，是法院判定一份經(jīng)濟(jì)合同是否具有法律效力的重要依據(jù)(7)參見1984年《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈經(jīng)濟(jì)合同法〉若干問題的意見》(法辦字第128號)第1條“關(guān)于無效經(jīng)濟(jì)合同的確認(rèn)與處理問題”規(guī)定。。在以鼓勵和促進(jìn)市場交易為宗旨的《合同法》頒布后，企業(yè)營業(yè)執(zhí)照中關(guān)于經(jīng)營范圍的記載，仍然對民事行為的法律效力判斷上起著重要的作用(8)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋(一)》第10條規(guī)定：“當(dāng)事人超越經(jīng)營范圍訂立合同，人民法院不因此認(rèn)定合同無效。但違反國家限制經(jīng)營、特許經(jīng)營以及法律、行政法規(guī)禁止經(jīng)營規(guī)定的除外?！?。即是我國在實(shí)行行政許可制度前，經(jīng)濟(jì)主體是否取得營業(yè)執(zhí)照，以及是否按照營業(yè)執(zhí)照核定的經(jīng)營范圍從事活動，是判斷經(jīng)濟(jì)行為合法與否的重要依據(jù)。

根據(jù)2002年12月18日國務(wù)院頒布的《無照經(jīng)營查處取締辦法》(以下簡稱取締辦法)規(guī)定：任何單位和個人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定從事無照經(jīng)營。法律、法規(guī)規(guī)定須經(jīng)許可審批的涉及人體健康、公共安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、自然資源開發(fā)利用等的經(jīng)營活動，許可審批部門必須嚴(yán)格依照法律、法規(guī)規(guī)定的條件和程序進(jìn)行許可審批，工商行政管理部門必須憑許可審批部門頒發(fā)的許可證或者其他批準(zhǔn)文件辦理注冊登記手續(xù)，核發(fā)營業(yè)執(zhí)照。即對于特定的經(jīng)濟(jì)活動，行政主管部門的許可審批是企業(yè)辦理營業(yè)執(zhí)照的前置條件，而營業(yè)執(zhí)照的核發(fā)則為工商部門在全面審核包括行政審批許可在內(nèi)的企業(yè)設(shè)立的各項(xiàng)條件后，作出的對申請人經(jīng)營資格合法性的認(rèn)可。從法律效力而言，獲得行政審批許可僅是市場主體得到了行政主管部門認(rèn)可其具有從事某種特定經(jīng)濟(jì)活動的資格(權(quán)利能力)，但是，要實(shí)際從事特定的經(jīng)濟(jì)活動(行為能力)，則必須要履行工商登記程序并獲得營業(yè)執(zhí)照。何為“無照經(jīng)營”，該法規(guī)定：應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件和營業(yè)執(zhí)照；已經(jīng)依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件，但未依法取得營業(yè)執(zhí)照；營業(yè)執(zhí)照被吊銷，注銷或有效期屆滿后未按照規(guī)定重新辦理登記手續(xù)；超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍、從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營活動等經(jīng)營行為(9)參見《無照經(jīng)營查處取締辦法》第2、第3、第4條規(guī)定。。即無照經(jīng)營包括“無證無照”“有證無照”和“有照無證”三種類型，缺乏許可證(批準(zhǔn)文件)或者是營業(yè)執(zhí)照兩者其中之一的，即可定性為非法經(jīng)營。

2003年8月27日《行政許可法》頒布。該法規(guī)定，行政許可是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。對未經(jīng)行政許可擅自從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可的活動，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制止并給予行政處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任(10)參見《行政許可法》第2條、第81條規(guī)定。。該法與《取締辦法》一起成為國家對市場經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行宏觀監(jiān)管與控制的最重要的手段和法律依據(jù)。在判斷某項(xiàng)特定的經(jīng)濟(jì)活動是否屬非法經(jīng)營，營業(yè)執(zhí)照與行政許可證書的取得缺一不可。

為規(guī)范和減少行政部門利用行政許可審批的權(quán)限對市場經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行不必要的干預(yù)，2004年6月29日，國務(wù)院頒布《對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》(國務(wù)院第412號令)，規(guī)定將予以保留并設(shè)定500項(xiàng)行政許可審批事項(xiàng)。2009年1月29日，2016年8月25日，國務(wù)院第548號令和第671號文件規(guī)定對5項(xiàng)行政許可的項(xiàng)目名稱和審批實(shí)施機(jī)關(guān)予以了修訂。之后，國務(wù)院以《關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》的名義頒布了系列文件(國發(fā)〔2014〕27號、國發(fā)〔2014〕50號、國發(fā)〔2015〕11號、國發(fā)〔2017〕46號、國發(fā)〔2018〕28號)，將大批法律法規(guī)規(guī)定的工商登記前置審批事項(xiàng)調(diào)整或明確為后置審批。為此，國家工商總局規(guī)定，除法律另有規(guī)定和國務(wù)院決定保留的工商登記前置審批事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)一律不作為工商登記前置審批，即實(shí)行工商登記由“先證后照”改為“先照后證”(11)參見《工商總局關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)先照后證改革嚴(yán)格執(zhí)行工商登記前置審批事項(xiàng)的通知》(工商企注字〔2015〕65號)。。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》(國發(fā)〔2015〕62號)，在實(shí)行商事登記制度改革后，對市場主體經(jīng)營活動的監(jiān)管，將實(shí)行“權(quán)責(zé)法定、依法行政，誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的新監(jiān)管原則。至此，我國政府對市場經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督管理手段與方式發(fā)生了顯著變化。應(yīng)予指出的是，以方便企業(yè)設(shè)立和審批部門實(shí)施事中、事后監(jiān)管的“先照后證”商事改革，對市場主體應(yīng)當(dāng)取得行政許可和營業(yè)執(zhí)照而未取得從事經(jīng)營活動的，對其按照“非法經(jīng)營”予以定性的做法仍然堅持和延續(xù)。

非法經(jīng)營罪自創(chuàng)設(shè)至今已20余年，其是否真正淪為了口袋罪，以及是否實(shí)質(zhì)妨礙了企業(yè)的自由設(shè)立和正常的經(jīng)營活動，一直是爭論的焦點(diǎn)。2019年2月，國家市場監(jiān)督總局發(fā)布的“2018年全國市場主體發(fā)展基本情況”顯示，2018年末，我國市場主體共有11020萬戶，其中企業(yè)3474.2萬戶，個體工商戶7328.6萬戶和農(nóng)民專業(yè)合作社217.3萬戶，均較上一年度顯著增長。如此龐大的體量，意味著在市場上無證無照經(jīng)營的商戶不在少數(shù)。但是，通過北大法寶“司法案例”公布的數(shù)據(jù)查詢，截至2019年7月，該平臺公布的非法經(jīng)營罪案件共48405起，因無法查詢具體年份的發(fā)案數(shù)，故將全部案件數(shù)量與2018年的市場主體總量進(jìn)行比對，比率為0.044%，即20余年間，我國每一萬戶市場主體中被以非法經(jīng)營罪追究刑事責(zé)任的不足五戶。盡管上述數(shù)據(jù)的計算方式缺乏足夠的嚴(yán)謹(jǐn)，但本文認(rèn)為，非法經(jīng)營罪在我國總體而言并不存在濫用，或者是在實(shí)質(zhì)上妨礙了企業(yè)的發(fā)展。

在一起涉案公司(XX科技發(fā)展公司)被工商機(jī)關(guān)注銷后仍以公司名義購進(jìn)農(nóng)藥產(chǎn)品，自行分裝對外銷售，被法院以非法經(jīng)營罪定罪的案件中(12)參見江蘇省如皋市人民法院關(guān)于郭嶸犯法經(jīng)營、假冒注冊商標(biāo)案刑事判決書，(2005)皋刑初字第0269號。，涉案公司并非農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)，亦未取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證，屬于典型的無證無照經(jīng)營。學(xué)者在對該案的裁判理由分析時認(rèn)為：分裝農(nóng)藥在行政法規(guī)中雖然被擬制為屬于生產(chǎn)農(nóng)藥，但其定性只在行政法規(guī)的特定范圍內(nèi)有效，刑法不應(yīng)認(rèn)同；工商登記是國家為了工商行政管理的方便而設(shè)置的制度，無照經(jīng)營僅涉及取締和行政處罰的問題；在分裝農(nóng)藥中，農(nóng)藥的物理和化學(xué)性質(zhì)沒有發(fā)生變化，對人體和環(huán)境沒有產(chǎn)生危害，涉案公司行為不存在擾亂市場秩序的危險性，不能認(rèn)定構(gòu)成了非法經(jīng)營罪(13)陳興良.違反行政許可構(gòu)成違法經(jīng)營罪問題研究——以郭嶸分裝農(nóng)藥案為例[J].政治與法律，2018，(6)：16-21.。上述觀點(diǎn)，分別將無證無照經(jīng)營屬于非法經(jīng)營的定性，無照經(jīng)營下從事分裝農(nóng)藥的行為具有擾亂市場秩序的危害性予以了全盤否定，其正確與否暫不討論，但其反映的非法經(jīng)營罪在司法適用中的幾個問題，值得深入思考：即對“違反國家規(guī)定”的非法經(jīng)營行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)究竟應(yīng)如何掌握？對非法經(jīng)營行為擾亂市場秩序的危害性應(yīng)如何界定？行政法對非法經(jīng)營行為應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任的規(guī)定，其入罪與出罪的邊界應(yīng)如何把握？

計劃經(jīng)濟(jì)時代，企業(yè)須經(jīng)主管部門或者審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，方可向工商機(jī)關(guān)申請開業(yè)登記，核準(zhǔn)登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后，才可依登記注冊事項(xiàng)開展經(jīng)營活動，違者將追究行政責(zé)任，觸犯刑律的，追究刑事責(zé)任(14)參見《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》(1988年版)第4條、第5條、第13條、第14條、第30條規(guī)定。。市場經(jīng)濟(jì)體制下，雖然對企業(yè)的設(shè)立以行政許可取代了行政審批的方式，但是對無照無證經(jīng)營的，立法仍然沿襲了可追究刑事責(zé)任的嚴(yán)厲管制態(tài)度(15)參見《行政許可法》第81條：“公民、法人或者其他組織未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可的活動的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法采取措施予以制止，并依法給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！保弧稛o證無照經(jīng)營查處辦法》第18條：“違反本辦法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?。由此可見，我國對可能造成市場經(jīng)濟(jì)秩序運(yùn)行失控的無證無照經(jīng)營行為，其從嚴(yán)治理的立法理念始終如一，采取的刑責(zé)追究方式，不過是由執(zhí)法隨意性大的投機(jī)倒把罪，部分變更為依據(jù)非法經(jīng)營罪予以定罪處罰。同時應(yīng)指出的是，自2004年以來，國務(wù)院通過持續(xù)地取消和調(diào)整行政許可項(xiàng)目，不斷擴(kuò)大市場主體的經(jīng)濟(jì)活動范圍，實(shí)際上已大大降低了非法經(jīng)營罪的適用空間。因此，對非法經(jīng)營罪的適用評價，本文認(rèn)為，在個案中，可以對立法是否應(yīng)規(guī)定某種特定的經(jīng)濟(jì)活動必須以取得相應(yīng)的行政許可為其合法性的前提條件提出質(zhì)疑，對不合時宜的法律規(guī)定提出修改乃至廢除建議；可以對個案的社會危害性，以及無證無照經(jīng)營對市場秩序的破壞程度向市場監(jiān)督管理部門提出求證，或者向法院就刑事處罰的必要性提出異議，以謀求個案的非罪化處理。但本文絕不贊同那些僅從抽象的經(jīng)濟(jì)自由主義觀點(diǎn)出發(fā)，去試圖從整體上否定我國長期以來對經(jīng)濟(jì)活動實(shí)行證照管理制度的合理性；也不認(rèn)同那些認(rèn)為行政法關(guān)于法定犯的規(guī)定與刑法的罪刑法定原則相違背，并以此否定非法經(jīng)營行為具有刑事違法性的觀點(diǎn)。

三、非法經(jīng)營罪在規(guī)制農(nóng)藥違法行為中的適用

2017年8月23日，國務(wù)院廢止《無照經(jīng)營查處取締辦法》，代之以《無證無照經(jīng)營查處辦法》(以下簡稱查處辦法)。該法規(guī)定，經(jīng)營者未取得營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動的，由工商部門查處；未依法取得許可或者未取得許可且未取得營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動的，由法律、法規(guī)、國務(wù)院規(guī)定的部門查處。即將無證和無照經(jīng)營的監(jiān)管職責(zé)予以區(qū)分，無照經(jīng)營的由工商部門查處，無證(含無證無照)經(jīng)營的，則由許可審批部門查處。與此同時，《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》對農(nóng)藥行業(yè)長期以來實(shí)行的多頭管理體制進(jìn)行了重大改革，農(nóng)藥登記、農(nóng)藥生產(chǎn)許可和農(nóng)藥經(jīng)營許可被規(guī)定為統(tǒng)一由農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)審查和核發(fā)證書。至此，對農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營領(lǐng)域中的無證無照經(jīng)營的監(jiān)管和查處，成為了農(nóng)業(yè)部門的專項(xiàng)職責(zé)，非法經(jīng)營罪的適用隨之發(fā)生改變。

(一)未取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證生產(chǎn)農(nóng)藥的非法經(jīng)營罪的適用

《舊條例》對農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行設(shè)立開辦許可、農(nóng)藥生產(chǎn)批準(zhǔn)證書(指尚未制定國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)但已有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)藥產(chǎn)品)、農(nóng)藥生產(chǎn)許可(指有國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)藥產(chǎn)品)三項(xiàng)行政審批許可制度。未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開辦農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的；未取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證或者農(nóng)藥生產(chǎn)批準(zhǔn)文件擅自生產(chǎn)農(nóng)藥的；或者未按照農(nóng)藥生產(chǎn)許可證或者農(nóng)藥生產(chǎn)批準(zhǔn)文件的規(guī)定擅自生產(chǎn)農(nóng)藥的，規(guī)定了行政處罰但無需承擔(dān)刑事責(zé)任(16)參見《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(2001年版)第41條規(guī)定。?！缎聴l例》將三項(xiàng)行政審批許可合并規(guī)定為由符合條件的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)向省級農(nóng)業(yè)主管部門申請農(nóng)藥生產(chǎn)許可證。新版農(nóng)藥生產(chǎn)許可證的“生產(chǎn)范圍”欄目中，要求農(nóng)藥原藥(母藥)、農(nóng)藥制劑要按所批準(zhǔn)的農(nóng)藥品種、制劑劑型逐個填寫，證書有效期內(nèi)擴(kuò)大生產(chǎn)范圍的，并當(dāng)標(biāo)注批準(zhǔn)日期。2017年8月1日施行的《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》規(guī)定，農(nóng)藥生產(chǎn)許可實(shí)行一企一證管理，超過農(nóng)藥生產(chǎn)許可證有效期繼續(xù)生產(chǎn)農(nóng)藥的；超過農(nóng)藥生產(chǎn)許可范圍生產(chǎn)農(nóng)藥的；未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變生產(chǎn)地址生產(chǎn)農(nóng)藥的；委托已取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證的企業(yè)超過農(nóng)藥生產(chǎn)許可范圍加工或者分裝農(nóng)藥的，按未取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證處理(17)參見《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》第5條、第24條規(guī)定。。即持有農(nóng)藥生產(chǎn)許可證的企業(yè)若生產(chǎn)未獲批準(zhǔn)的不在許可證“生產(chǎn)范圍”內(nèi)的農(nóng)藥產(chǎn)品，亦屬于非法經(jīng)營。

《舊條例》對農(nóng)藥代加工的合法性未明確，亦未規(guī)定行政責(zé)任或刑事責(zé)任的承擔(dān)?！缎聴l例》第19條規(guī)定：委托加工、分裝農(nóng)藥的，委托人應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的農(nóng)藥登記證，受托人應(yīng)當(dāng)取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證。這是對農(nóng)藥經(jīng)銷商通過委托他人代加工農(nóng)藥，然后以貼牌的方式將農(nóng)藥銷售給零售商或者農(nóng)戶牟取暴利的農(nóng)藥市場亂象的糾正(18)自設(shè)配方廠家訂做 經(jīng)銷商竟敢如此賣藥[N].南方農(nóng)村報，2010-06-10(5)；貼牌銷售代加工農(nóng)藥利潤率逾100%被冒仿廠家投訴無果 造假農(nóng)資店照常營業(yè)[N].南方農(nóng)村報，2010-06-19(5).。第52條規(guī)定：農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)未取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證生產(chǎn)農(nóng)藥或者生產(chǎn)假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；委托未取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證的受托人加工、分裝農(nóng)藥，委托人和受托人均可依法追究其刑事責(zé)任。綜上，在農(nóng)藥的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，無農(nóng)藥生產(chǎn)許可證生產(chǎn)農(nóng)藥或者受托加工農(nóng)藥的，適用非法經(jīng)營罪予以定罪處罰。

(二)無農(nóng)藥經(jīng)營許可證經(jīng)營農(nóng)藥的非法經(jīng)營罪適用及其與生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪的競合處理

《舊條例》對經(jīng)營者經(jīng)營農(nóng)藥產(chǎn)品的未規(guī)定行政許可，(經(jīng)營的農(nóng)藥屬于化學(xué)危險物品的除外，后者應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定辦理經(jīng)營許可證)只對允許經(jīng)營農(nóng)藥的單位進(jìn)行列舉式規(guī)定(19)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(2001年版)第18條：“下列單位可以經(jīng)營農(nóng)藥：(一)供銷合作社的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料經(jīng)營單位；(二)植物保護(hù)站；(三)土壤肥料站；(四)農(nóng)業(yè)、林業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)；(五)森林病蟲害防治機(jī)構(gòu)；(六)農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)；(七)國務(wù)院規(guī)定的其他經(jīng)營單位?！保⒁?guī)定農(nóng)藥經(jīng)營須領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，無照經(jīng)營的構(gòu)成非法經(jīng)營罪(20)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(2001年版)第44條：“違反工商行政管理法律、法規(guī)，生產(chǎn)、經(jīng)營農(nóng)藥的，……依照刑法關(guān)于非法經(jīng)營罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任……?！薄５?，對列舉之外的其他持有營業(yè)執(zhí)照的單位、個人經(jīng)營農(nóng)藥產(chǎn)品的，其行為是否構(gòu)成了非法經(jīng)營罪則未作規(guī)定。

隨著農(nóng)藥市場改革深入，全國的農(nóng)藥經(jīng)營單位中，私營、個體經(jīng)營業(yè)主的數(shù)量已占73.1%，而供銷合作社等原立法規(guī)定的農(nóng)藥經(jīng)營單位占比不足30%，銷售額不足50%(21)魏啟文，劉紹仁，孫艷萍，楊錨.我國農(nóng)藥市場監(jiān)管的成效、問題與對策[J].農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全，2013，(1)：10-12.。農(nóng)藥經(jīng)營作為連接農(nóng)藥生產(chǎn)和農(nóng)藥使用的中間環(huán)節(jié)，在農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)與農(nóng)藥使用者之間起著重要的橋梁與紐帶作用。根據(jù)農(nóng)業(yè)部種植業(yè)管理司的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2011年全國共有農(nóng)藥經(jīng)營單位34.98萬家，其中從業(yè)人員3人及以下規(guī)模的30.09萬家，占比86%，另88.6%的農(nóng)藥經(jīng)營單位分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊。即農(nóng)藥經(jīng)營單位多，規(guī)模小，分布零散。另由于基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體制的缺陷，使得農(nóng)藥經(jīng)銷商實(shí)際上主導(dǎo)著市場上的農(nóng)藥銷售和使用。根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)藥檢定所對湖南、河北、陜西等地的農(nóng)戶調(diào)查，95%的農(nóng)民在農(nóng)藥經(jīng)銷店買農(nóng)藥，49%的農(nóng)民依賴農(nóng)藥經(jīng)銷商的推薦來選購和使用農(nóng)藥(22)李敏，張麗英，陶傳江.農(nóng)民購買和使用農(nóng)藥狀況調(diào)查分析[J].農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全，2010，(4)：42-44.。相比之下，對農(nóng)藥經(jīng)營單位的監(jiān)管卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。據(jù)統(tǒng)計，全國的農(nóng)藥監(jiān)管專職人員約1600多人，加上基層農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員，共約1.74萬人，相對于34.98萬家經(jīng)營單位，監(jiān)管力量嚴(yán)重不足(23)舒暢，彭開光，吳曉樓.江西推進(jìn)農(nóng)藥協(xié)管員制度的實(shí)踐與探討[J].農(nóng)藥科學(xué)與管理，2012，(4)：4-6.。此外，我國農(nóng)藥檢定機(jī)構(gòu)的檢測能力不足，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)常因缺乏專業(yè)檢測能力和條件，無法對偽劣農(nóng)藥進(jìn)行及時判定，使得對農(nóng)藥市場經(jīng)營監(jiān)督抽查的范圍小、頻次低，對經(jīng)銷商銷售不合格農(nóng)藥產(chǎn)品，通過租賃或套用農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的“三證”違法生產(chǎn)農(nóng)藥，或通過委托加工定制“差異化、個性化”的農(nóng)藥予以銷售行為，無法予以及時有效的監(jiān)管。

針對以上狀況，《新條例》取消了農(nóng)藥經(jīng)營單位的資格限制，改為實(shí)行農(nóng)藥經(jīng)營許可制度，規(guī)定了統(tǒng)一的農(nóng)藥經(jīng)營資質(zhì)條件，要求經(jīng)營者應(yīng)向縣級以上地方政府的農(nóng)業(yè)主管部門申請農(nóng)藥經(jīng)營許可證。2017年6月21日頒布的《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》進(jìn)一步規(guī)定：限制使用農(nóng)藥不得利用互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營；利用互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營其他農(nóng)藥的，應(yīng)當(dāng)取得農(nóng)藥經(jīng)營許可證，超出經(jīng)營范圍經(jīng)營限制使用農(nóng)藥的，和利用互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營限制使用農(nóng)藥的，按照未取得農(nóng)藥經(jīng)營許可證處理。《新條例》第55條規(guī)定：未取得農(nóng)藥經(jīng)營許可證經(jīng)營農(nóng)藥構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。非法經(jīng)營罪開始適用于農(nóng)藥的銷售環(huán)節(jié)。

司法實(shí)踐中，無證無照生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)藥經(jīng)檢測鑒定屬于偽劣農(nóng)藥時，此類案件的處理，究竟應(yīng)定性為非法經(jīng)營罪，還是定性為生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪？《刑法》第149條規(guī)定了生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪與生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪競合時的罪名適用規(guī)則，但對上述的情形未予規(guī)定。本文認(rèn)為，非法經(jīng)營罪側(cè)重于對農(nóng)藥市場管理秩序的維護(hù)，是否構(gòu)成該罪，主要審查無證無照銷售農(nóng)藥的行為對農(nóng)藥市場管理秩序的危害性程度；生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪的規(guī)制目的，偏重于對農(nóng)藥用戶的民事權(quán)益保護(hù)，以使用偽劣農(nóng)藥后造成了較大的生產(chǎn)損失作為刑事入罪的判定依據(jù)。因此，兩罪在適用發(fā)生競合時，應(yīng)以非法經(jīng)營偽劣農(nóng)藥所造成的后果進(jìn)行分析，作為確定兩罪適用選擇的判斷標(biāo)準(zhǔn)。但是，對于偽劣農(nóng)藥尚未流通的(指農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)后尚未銷售，或者是農(nóng)藥經(jīng)銷商尚未將其從上游渠道購得的農(nóng)藥銷售予最終消費(fèi)的農(nóng)戶的)，或者農(nóng)藥雖然發(fā)生銷售但農(nóng)戶尚未使用的，上述情形，由于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)損失尚未發(fā)生，故一般應(yīng)適用非法經(jīng)營罪予以認(rèn)定。另，無證無照銷售的農(nóng)藥雖然造成了實(shí)際的生產(chǎn)損失，但如果按照生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪予以認(rèn)定，則必須要對銷售的農(nóng)藥進(jìn)行檢測鑒定，以確認(rèn)其為假農(nóng)藥或劣質(zhì)農(nóng)藥，此外，還需對農(nóng)藥使用后造成的具體生產(chǎn)損失數(shù)額予以查證，并需同時證明使用偽劣農(nóng)藥與生產(chǎn)損失之間的因果關(guān)系，客觀上會大幅增加辦案的周期與查辦的難度。因此，盡管客觀上兩罪名存在適用競合的可能性，但在司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)以非法經(jīng)營罪的案由立案，法院以非法經(jīng)營罪的罪名裁判，已經(jīng)成為一種慣例。其產(chǎn)生的后果是，非法經(jīng)營罪侵蝕了生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪的適用空間，導(dǎo)致被過度適用。根據(jù)對北大法寶“司法案例”中的數(shù)據(jù)查詢，截止至2019年7月，該網(wǎng)站公布的“生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子罪”案件僅462起，遠(yuǎn)低于同期公布的非法經(jīng)營罪案件(48405起)數(shù)量。為糾正上述的情況，2018年12月19日，最高人民法院在“王力軍非法經(jīng)營再審改判無罪案”(指導(dǎo)案例97號)“裁判要點(diǎn)”中指出：非法經(jīng)營罪的適用應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)行為是否具有相當(dāng)?shù)纳鐣：π?、刑事違法性和刑事處罰必要性進(jìn)行判斷，對尚未嚴(yán)重擾亂市場秩序的違法經(jīng)營行為，按不構(gòu)成犯罪處理。本文認(rèn)為，可以作為防止非法經(jīng)營罪過度適用的裁判參考因素。

四、未取得農(nóng)藥登記證生產(chǎn)農(nóng)藥的生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪的適用

《舊條例》第40條對未取得農(nóng)藥登記證或者農(nóng)藥臨時登記證生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)藥，生產(chǎn)經(jīng)營已撤銷登記的農(nóng)藥，農(nóng)藥登記證或者農(nóng)藥臨時登記證有效期限屆滿未辦理續(xù)展登記繼續(xù)生產(chǎn)該農(nóng)藥的，規(guī)定依照非法經(jīng)營罪追究刑事責(zé)任。農(nóng)藥登記證是農(nóng)藥作為一種特殊商品，在藥效、毒性、殘留、環(huán)境等方面經(jīng)過農(nóng)藥登記主管部門的嚴(yán)格審查后，認(rèn)為符合一國對農(nóng)作物病蟲草鼠害或媒介生物防治的諸多要素條件，予以認(rèn)可進(jìn)入市場銷售的法定證書和前提條件。但是，對農(nóng)藥的審查和登記發(fā)證，其性質(zhì)不屬于行政許可的范疇。故《新條例》將上述的規(guī)定廢除并改為：未依法取得農(nóng)藥登記證而生產(chǎn)、進(jìn)口的農(nóng)藥，按照假農(nóng)藥處理(24)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(2017年版)第44條：“……，未依法取得農(nóng)藥登記證而生產(chǎn)、進(jìn)口的農(nóng)藥，……按照假農(nóng)藥處理?！保辉龠m用非法經(jīng)營罪予以定罪處罰。

農(nóng)藥屬于精細(xì)化工產(chǎn)品，生產(chǎn)加工技術(shù)要求高，為確保農(nóng)藥的藥效，對其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)亦有很高的要求。另農(nóng)藥屬于有毒有害物質(zhì)，在生產(chǎn)、流通、使用過程中會對人畜安全、農(nóng)產(chǎn)品安全及環(huán)境安全產(chǎn)生重大影響，故各國對農(nóng)藥實(shí)行嚴(yán)格的登記制度?！杜f條例》將農(nóng)藥登記分為臨時登記和正式登記，分別授予《農(nóng)藥登記證》和《農(nóng)藥臨時登記證》，將其作為農(nóng)藥生產(chǎn)(包括原藥生產(chǎn)、制劑加工和分裝)、進(jìn)口的強(qiáng)制性條件，但略有差別：取得農(nóng)藥臨時登記證的，可在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行田間試驗(yàn)示范、試銷；取得農(nóng)藥登記證，才可生產(chǎn)和銷售作為正式商品流通的農(nóng)藥。此外，農(nóng)藥登記證還是申請人向工業(yè)產(chǎn)品許可管理部門報請審批和向工商部門申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照開辦農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的前提條件。2001年制定《舊條例》時，我國農(nóng)藥生產(chǎn)尚處于起步階段，經(jīng)過近20年的發(fā)展，當(dāng)下，我國農(nóng)藥的生產(chǎn)總量和畝使用量高居世界第一，已造成土壤和地下水的嚴(yán)重污染，并直接威脅環(huán)境安全、人體健康和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。資料顯示，截至2017年，我國有效登記的農(nóng)藥成分近600個，頒發(fā)的農(nóng)藥登記證34878個。登記的農(nóng)藥產(chǎn)品中，原藥4140，制劑31203，但獲得登記的大多為跨國公司專利過期的仿制產(chǎn)品，產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重且以老產(chǎn)品居多，本國制造的農(nóng)藥品種不足10%。此外，獲得登記的農(nóng)藥大量集中在大田作物及種植面積大的經(jīng)濟(jì)作物上，種植面積較小的經(jīng)濟(jì)作物、特種作物、中草藥面臨無農(nóng)藥可用窘境。為轉(zhuǎn)變病蟲害防控方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)藥減量控害目標(biāo)，2015年農(nóng)業(yè)部下發(fā)《到2020年農(nóng)藥使用量零增長行動方案》，以促進(jìn)我國新型高效農(nóng)藥的研制和推廣使用(25)周本新.探討我國農(nóng)藥創(chuàng)新之路[J].農(nóng)藥市場信息，2016，(2)：6-10.。為鼓勵新農(nóng)藥研發(fā)，減少同質(zhì)化的農(nóng)藥登記，提高農(nóng)藥登記的獲批門檻，2017年6月頒布的《農(nóng)藥登記管理辦法》規(guī)定，擬登記的農(nóng)藥產(chǎn)品與已登記產(chǎn)品相較，必須要在安全性、有效性等方面具備相當(dāng)或者明顯優(yōu)勢，同時，對登記十五年以上的農(nóng)藥品種開展周期性評價(26)參見《農(nóng)藥登記管理辦法》第8條、第11條、第36條規(guī)定。。其實(shí)質(zhì)是以“砍登記”的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)藥生產(chǎn)去產(chǎn)能。同年，農(nóng)業(yè)部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)管理促進(jìn)農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的意見》提出，為達(dá)優(yōu)化農(nóng)藥產(chǎn)品結(jié)構(gòu)目的，到2020年，我國新登記同質(zhì)化農(nóng)藥的產(chǎn)品數(shù)量要減少30%，2025年，新登記同質(zhì)化農(nóng)藥產(chǎn)品數(shù)量要減少50%。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)藥行業(yè)的優(yōu)勝劣汰和轉(zhuǎn)型升級，《新條例》規(guī)定新農(nóng)藥研制者可以轉(zhuǎn)讓其已取得登記的新農(nóng)藥的登記資料，首次登記的含有新化合物的農(nóng)藥申請人提交的其自己所取得且未披露的試驗(yàn)數(shù)據(jù)和其他數(shù)據(jù)，享有6年的保護(hù)期(27)參見《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(2017年版)第14條、第15條規(guī)定。允許新農(nóng)藥研制者作為農(nóng)藥登記申請的主體為該法的新規(guī)定，轉(zhuǎn)讓的對象限于具有相應(yīng)生產(chǎn)能力的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)，目的為促進(jìn)農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。。

綜上，農(nóng)藥登記目的已不僅是為了使獲得登記的農(nóng)藥產(chǎn)品享有市場流通的資格，提高農(nóng)藥質(zhì)量，促進(jìn)新產(chǎn)品研發(fā)成為該法的新目標(biāo)。將未依法取得農(nóng)藥登記證而生產(chǎn)、進(jìn)口的農(nóng)藥視同假農(nóng)藥，反映了目前我國農(nóng)藥管理立法的重大轉(zhuǎn)變。因此，在司法實(shí)務(wù)或理論研究中，認(rèn)為未取得農(nóng)藥登記證生產(chǎn)(進(jìn)口)的農(nóng)藥如果符合國家的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，應(yīng)免于追究刑事責(zé)任的觀點(diǎn)，顯然與現(xiàn)行農(nóng)藥登記立法的意旨相悖。

五、生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪與生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪的競合與罪名適用

《刑法》第149條規(guī)定，生產(chǎn)、銷售本節(jié)第141條至第148條所列產(chǎn)品不構(gòu)成犯罪，但是銷售金額在5萬元以上的，依照第140條規(guī)定的生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪定罪處罰；構(gòu)成第141條至第148條規(guī)定的犯罪，同時又構(gòu)成生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪與生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪由此發(fā)生了適用上的競合關(guān)系。兩罪的競合首先源自于“偽劣產(chǎn)品”與“偽劣農(nóng)藥”的含義相近；其次是調(diào)整生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品的行政法與調(diào)整生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥的行政法在內(nèi)容上存在著交叉和重合關(guān)系。根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第2條規(guī)定，在我國境內(nèi)從事產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售活動的適用該法，而該法所稱之“產(chǎn)品”，指經(jīng)過加工、制作用于銷售的產(chǎn)品，農(nóng)藥的生產(chǎn)和銷售，顯然在該法的調(diào)整范圍之內(nèi)。但是，《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》規(guī)定的偽劣農(nóng)藥，并不能簡單地認(rèn)為等同于《產(chǎn)品質(zhì)量法》所稱之偽劣產(chǎn)品。同理，《刑法》第147條規(guī)定的“偽劣農(nóng)藥”，也不能認(rèn)為就是指《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》所規(guī)定的“假農(nóng)藥”和“劣質(zhì)農(nóng)藥”。因此，研究兩罪適用上的競合關(guān)系，首先要厘清和解決兩罪在法律概念規(guī)定上的不一致。

(一) 刑法與行政法對“假農(nóng)藥”“劣質(zhì)農(nóng)藥”含義規(guī)定的沖突與處理

《舊條例》對“假農(nóng)藥”定義為：一是以非農(nóng)藥冒充農(nóng)藥或者以此種農(nóng)藥冒充他種農(nóng)藥；二是所含有效成份的種類、名稱與產(chǎn)品標(biāo)簽或者說明書上注明的農(nóng)藥有效成份的種類、名稱不符。對“劣質(zhì)農(nóng)藥”定義為：一是不符合農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；二是失去使用效能；三是混有導(dǎo)致藥害等有害成份(28)參見《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(2001年版)第31、第32條規(guī)定。?！缎聴l例》在首次明確“農(nóng)藥”定義后(29)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(2017年版)第2條：“本條例所稱農(nóng)藥，是指用于預(yù)防、控制危害農(nóng)業(yè)、林業(yè)的病、蟲、草、鼠和其他有害生物以及有目的地調(diào)節(jié)植物、昆蟲生長的化學(xué)合成或者來源于生物、其他天然物質(zhì)的一種物質(zhì)或者幾種物質(zhì)的混合物及其制劑?！?，將“假農(nóng)藥”分為兩種類型：一是應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為假農(nóng)藥的，包括以非農(nóng)藥冒充農(nóng)藥；以此種農(nóng)藥冒充他種農(nóng)藥；農(nóng)藥所含有效成分種類與農(nóng)藥的標(biāo)簽、說明書標(biāo)注的有效成分不符的。二是按照假農(nóng)藥處理的，包括禁用的農(nóng)藥；未依法取得農(nóng)藥登記證而生產(chǎn)、進(jìn)口的農(nóng)藥；以及未附具標(biāo)簽的農(nóng)藥。相較于舊法，按照假農(nóng)藥處理的三種類型屬于新增規(guī)定。對“劣質(zhì)農(nóng)藥”亦分為兩類：一是應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為劣質(zhì)農(nóng)藥的，包括不符合農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；混有導(dǎo)致藥害等有害成分。二是將超過農(nóng)藥質(zhì)量保證期的農(nóng)藥新增規(guī)定為按照劣質(zhì)農(nóng)藥處理，同時刪去《舊條例》規(guī)定的“失去使用效能的”劣質(zhì)農(nóng)藥類型(30)參見《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(2017年版)第44、第45條規(guī)定。。應(yīng)注意的是，按照假農(nóng)藥處理的和超過農(nóng)藥質(zhì)量保證期的農(nóng)藥，被定義為“偽劣農(nóng)藥”，并非完全是由于農(nóng)藥本身存在質(zhì)量方面的問題，而是農(nóng)藥管理體制改革下對農(nóng)藥生產(chǎn)、流通作出的嚴(yán)格法律限制。

《刑法》第147條規(guī)定：“生產(chǎn)假農(nóng)藥……，銷售明知是假的或者失去使用效能的農(nóng)藥……，或者生產(chǎn)者、銷售者以不合格的農(nóng)藥冒充合格的農(nóng)藥……，使生產(chǎn)遭受較大損失的”，這里所指的“假農(nóng)藥”是否與《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》規(guī)定的“假農(nóng)藥”含義一致？“失去使用效能的農(nóng)藥”和“以不合格的農(nóng)藥冒充合格的農(nóng)藥”的劣質(zhì)農(nóng)藥描述，是否應(yīng)遵循《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》對“劣質(zhì)農(nóng)藥”類型的新規(guī)定，立法未予明確。因此在處理該種行為時，是堅持罪刑法定原則，嚴(yán)格按照《刑法》的規(guī)定入罪量刑？還是應(yīng)順應(yīng)行政法的修改，使刑法對農(nóng)藥犯罪的規(guī)制更具靈活性與現(xiàn)實(shí)性？目前難以達(dá)成共識。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，“偽劣農(nóng)藥”的界定應(yīng)以“造成損失”的角度來考究農(nóng)藥的性能和效用，不具備特定性能的農(nóng)藥屬“偽農(nóng)藥”，具有特定性能但效用方面不符合國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的則為“劣農(nóng)藥”(31)王偉，魯嵩岳等.生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥案件如何適用法律[J].人民檢察，2012，(10):43.。如前所述，完全以性能或使用效用來界定農(nóng)藥性質(zhì)的方法已被《新條例》摒棄。那么，刑法調(diào)整的偽劣農(nóng)藥范圍究竟如何認(rèn)定？本文認(rèn)為，刑法對社會秩序的保護(hù)與控制有其自身的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但是，面對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的犯罪，刑法的穩(wěn)定性與犯罪構(gòu)成要件上的確定性，在與之相關(guān)的層次復(fù)雜且修訂頻繁的行政法規(guī)發(fā)生變動時，必然會引發(fā)關(guān)于罪與非罪在定性上的巨大爭論。根據(jù)《刑法》第96條規(guī)定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令，均屬于刑法適用的重要依據(jù)。但有學(xué)者認(rèn)為，刑法在規(guī)定罪與罰的問題上，不應(yīng)去參照以上的規(guī)定并受其左右(32)徐松林.非法經(jīng)營罪合理性質(zhì)疑[J].現(xiàn)代法學(xué)，2003，(6)：91.；或認(rèn)為只有全國人大及其常委會通過的法律才能成為定罪處刑的合法依據(jù)，行政法規(guī)不應(yīng)過多介入刑事領(lǐng)域(33)張?zhí)旌?罪刑法定原則視野下的非法經(jīng)營罪[J].政法論壇，2004，(3)：98.；或認(rèn)為刑事處罰應(yīng)以刑法規(guī)定為準(zhǔn)，行政違法處罰則以行政法的規(guī)定為準(zhǔn)，兩者各不相擾(34)顧肖榮.論經(jīng)濟(jì)刑法中的幾個基本問題[J].法學(xué)，2008，(8)：94.。持不同觀點(diǎn)者認(rèn)為，行政犯是現(xiàn)代法治國家的因應(yīng)之道，并不違背罪刑法定原則，應(yīng)允許以層級較低的法規(guī)和規(guī)章來補(bǔ)充刑事罪狀的具體內(nèi)容(35)劉艷紅.空白刑法規(guī)范的罪刑法定機(jī)能[J].中國法學(xué)，2004，(4)：136.。一般而言，傳統(tǒng)刑法以保護(hù)個人權(quán)利為其模式，遵循目的理性要求，并作為最后的手段予以采用，因此，確定性原則、法定原則、比例原則和刑法應(yīng)謙抑的觀點(diǎn)常常被提起，但該理念能否適用于調(diào)整靈活多變的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域上的違法犯罪活動？德國學(xué)者認(rèn)為，在面對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪時，刑法并非在謙抑，而是在不斷擴(kuò)張(36)[德]埃里克.希爾根多夫.德國刑法學(xué)：從傳統(tǒng)到現(xiàn)代[M].江溯，黃笑巖等譯.北京:北京大學(xué)出版社，2015.24-33.。有學(xué)者認(rèn)為，隨著我國經(jīng)濟(jì)政策的變化加快，經(jīng)濟(jì)刑法規(guī)范的變動也十分頻繁，以致于在立法時不得不使用一些不明確的概念或一般性條款(37)顧肖榮.論經(jīng)濟(jì)刑法中的幾個基本問題[J].法學(xué)，2008，(8)：96.。本文認(rèn)為，當(dāng)刑法的調(diào)整范圍越來越多地涉及經(jīng)濟(jì)或技術(shù)等專業(yè)領(lǐng)域時，意圖包含所有入罪行為的精細(xì)化描述和嚴(yán)謹(jǐn)周密的立法語言的規(guī)范化使用，便會面臨巨大的挑戰(zhàn)，而當(dāng)刑法使用一些存在不確定性或彈性理解的法律用語時，便會在語義的解釋上產(chǎn)生可以預(yù)見到的爭議，從而給法律適用留下自由裁量的空間，同時也帶來適用上的隨意性問題。但既然作為最后手段的刑法在規(guī)制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪時要保護(hù)行政法提出的秩序(法益)目標(biāo)，那么兩者在法律用語的含義規(guī)定上發(fā)生混同時，適用行政法上的規(guī)定也許更符合經(jīng)濟(jì)犯罪罪名創(chuàng)設(shè)的本意。綜上，《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》作為當(dāng)前我國規(guī)范農(nóng)藥市場管理秩序法律效力位階最高的行政規(guī)范，刑法在與其對“偽劣農(nóng)藥”的含義規(guī)定不一致時，以《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》的規(guī)定作為判定“偽劣農(nóng)藥”的依據(jù)，應(yīng)更為妥當(dāng)。

(二)生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪的適用困境

生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪以生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥并導(dǎo)致了“使生產(chǎn)遭受較大損失”的后果為該罪的構(gòu)成要件，表明該罪屬實(shí)害犯、結(jié)果犯，適用時必須要解決生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥與使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受損失之間的因果關(guān)系判定問題。應(yīng)指出的是，如果法律規(guī)定的“偽劣農(nóng)藥”在使用時并沒有造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失的后果，或者是雖然造成了損失后果但無法證明因果關(guān)系存在的，則只能追究違法行為人的行政責(zé)任，或是以生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪追究其刑事責(zé)任。即《新條例》雖然大大增加了“偽劣農(nóng)藥”的類型，但是卻無法使生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪的適用也得到相應(yīng)的擴(kuò)張。其原因源于以下幾個因素：

1.不確定因素較多。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受氣候環(huán)境、土壤、病蟲害、管理農(nóng)作物的方式等諸多不確定因素的影響，使得在對農(nóng)藥的使用與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失的原因進(jìn)行鑒定時, 必須要予以全面的考量和綜合判定，否則鑒定的結(jié)果容易產(chǎn)生偏頗(38)顧雙平, 劉詠華.試論農(nóng)業(yè)技術(shù)司法鑒定[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2005，(6)：147.。

2.取證困難。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合性、復(fù)雜性和季節(jié)性等特點(diǎn)，使在使用農(nóng)藥造成的損害發(fā)生時如果無法及時固定證據(jù)，或者一旦錯過了鑒定對象的典型性狀表現(xiàn)期，并且從技術(shù)上無法進(jìn)行彌補(bǔ)鑒別判斷時，農(nóng)藥損害鑒定結(jié)論的科學(xué)性和準(zhǔn)確性便難以保證(39)蔡立旺，顧雙平等.一起偽劣農(nóng)藥“吡效隆”造成西瓜損失的司法鑒定案例分析[J].安徽農(nóng)學(xué)通報，2016，(18)：3.。

3.我國的農(nóng)業(yè)司法鑒定起步晚，規(guī)范性與權(quán)威性欠缺。司法實(shí)務(wù)中，當(dāng)農(nóng)戶使用農(nóng)藥遭受藥害損失時，通常是向農(nóng)業(yè)主管機(jī)構(gòu)申請農(nóng)業(yè)事故鑒定，并根據(jù)其出具的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)事故鑒定意見書進(jìn)行索賠，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)事故鑒定的性質(zhì)屬農(nóng)業(yè)行政鑒定而非農(nóng)業(yè)司法鑒定。農(nóng)業(yè)司法鑒定指依法取得鑒定資格的鑒定機(jī)構(gòu)受司法機(jī)關(guān)或當(dāng)事人的委托，運(yùn)用生物科學(xué)、農(nóng)業(yè)科學(xué)等專業(yè)知識對農(nóng)業(yè)專門技術(shù)問題進(jìn)行檢驗(yàn)、鑒別和判斷，并提供鑒定結(jié)論的活動。農(nóng)業(yè)事故鑒定中，農(nóng)業(yè)主管機(jī)構(gòu)首先要把農(nóng)藥送往具有資質(zhì)的農(nóng)藥檢驗(yàn)檢測單位去鑒定。目前，農(nóng)業(yè)部農(nóng)藥檢定所和各省(市)的農(nóng)藥管理站、農(nóng)藥檢定所，以及地方的農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)授權(quán)站等機(jī)構(gòu)，均具有對農(nóng)藥進(jìn)行成分分析和質(zhì)量鑒定的資質(zhì)。然而，即使檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對送檢農(nóng)藥作出“偽劣農(nóng)藥”的鑒定結(jié)論，相關(guān)的農(nóng)藥生產(chǎn)廠家或經(jīng)銷商往往會以檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)不具備司法鑒定資質(zhì)，或者以農(nóng)戶的生產(chǎn)損失與農(nóng)藥本身的質(zhì)量問題無關(guān)，是農(nóng)戶在使用農(nóng)藥時操作不當(dāng)所導(dǎo)致等理由推卸責(zé)任(40)顧雙平，蔡立旺等.“偽劣農(nóng)藥導(dǎo)致棉苗藥害經(jīng)濟(jì)賠償案”的農(nóng)業(yè)司法鑒定案例分析[J].安徽農(nóng)學(xué)通報，2010，(7)：123；顧雙平，蔡立旺等.一起假冒農(nóng)藥導(dǎo)致梨果重大經(jīng)濟(jì)損失的農(nóng)業(yè)司法鑒定案例分析[J].安徽農(nóng)學(xué)通報，2012，(1)：19.。因此，處理此類案件，不僅需要委托具有農(nóng)藥檢驗(yàn)檢測資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對問題農(nóng)藥進(jìn)行質(zhì)量鑒定，而且在涉及藥害的民事賠償責(zé)任或者刑事責(zé)任追究時，還必須要委托具有司法鑒定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行農(nóng)藥使用與農(nóng)業(yè)損失的因果關(guān)系鑒定和損失數(shù)額的確定。

根據(jù)2000年司法部發(fā)布的《司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)定》的規(guī)定，農(nóng)業(yè)司法鑒定、產(chǎn)品質(zhì)量司法鑒定不在該法規(guī)定的鑒定種類范圍內(nèi)(41)《司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)定》(司發(fā)通[2000]159號)第4-16條規(guī)定了法醫(yī)病理鑒定、法醫(yī)臨床鑒定、法醫(yī)精神病鑒定、法醫(yī)物證鑒定、法醫(yī)毒物鑒定、文書司法鑒定、司法會計鑒定、痕跡司法鑒定、微量物證鑒定、計算機(jī)司法鑒定、建筑工程司法鑒定、聲像資料司法鑒定、知識產(chǎn)權(quán)司法鑒定共13種鑒定類型。，但其“附則”規(guī)定：“本執(zhí)業(yè)分類規(guī)定尚未確定具體類別稱謂的司法鑒定由省級司法行政機(jī)關(guān)確定，報司法部備案”。此外，2005年全國人大常委會發(fā)布的《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》規(guī)定的司法鑒定業(yè)務(wù)類別中，亦未包括農(nóng)業(yè)司法鑒定。然而，隨著我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)司法鑒定機(jī)構(gòu)在各地司法機(jī)關(guān)的支持下相繼成立。例如，2005年由四川省司法廳批準(zhǔn)成立的四川現(xiàn)代農(nóng)業(yè)司法鑒定中心，成為該省的第一家農(nóng)業(yè)司法鑒定機(jī)構(gòu)；2007年由黑龍江省司法廳批準(zhǔn)成立的東北農(nóng)業(yè)大學(xué)司法鑒定中心，是全國第一家綜合性的農(nóng)業(yè)司法鑒定機(jī)構(gòu)。盡管如此，全國成立的農(nóng)業(yè)司法鑒定機(jī)構(gòu)仍然遠(yuǎn)不能滿足社會的需要。

農(nóng)業(yè)司法鑒定除面臨鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量不足的問題外，農(nóng)業(yè)司法鑒定自身的權(quán)威性亦存在嚴(yán)重缺陷。根據(jù)2016年由司法部修訂的《司法鑒定程序通則》規(guī)定, 司法鑒定應(yīng)當(dāng)依下列順序遵守和采用該專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范和技術(shù)方法：(一)國家標(biāo)準(zhǔn)；(二)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范；(三)該專業(yè)領(lǐng)域多數(shù)專家認(rèn)可的技術(shù)方法。由于目前我國的農(nóng)業(yè)司法鑒定體系尚未形成，農(nóng)業(yè)鑒定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范尚不完備，因此各地的農(nóng)業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)通常采用自定的技術(shù)規(guī)范、技術(shù)方法予以鑒定。因鑒定標(biāo)準(zhǔn)不一，不同的鑒定機(jī)構(gòu)間的鑒定結(jié)論差異較大，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中出現(xiàn)多次鑒定或者重復(fù)鑒定的情形(42)顧雙平，蔡立旺.典型案例引發(fā)的農(nóng)業(yè)技術(shù)司法鑒定問題的思考[J].安徽農(nóng)學(xué)通報，2006，(9)：17.，影響了農(nóng)業(yè)司法鑒定的權(quán)威性，客觀上增加了案件審理和司法定性的難度。

綜上，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)科技水平尚不足以對農(nóng)藥使用造成的各種危害(包含潛在的危害)作出科學(xué)和權(quán)威的鑒別判定，并且，對農(nóng)藥的質(zhì)量管理也不再是農(nóng)藥管理立法的唯一目標(biāo)，農(nóng)產(chǎn)品安全、人畜安全和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與之并列(43)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(2017年)第1條：“為了加強(qiáng)農(nóng)藥管理，保證農(nóng)藥質(zhì)量，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人畜安全，保護(hù)農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境，制定本條例。”。因此，作為農(nóng)藥犯罪治理主體罪名的生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪，如果僅將使用“偽劣農(nóng)藥”造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失的單一情形入罪，其適用范圍失之過窄。此外，以實(shí)際危害結(jié)果的發(fā)生作為犯罪構(gòu)成要件的規(guī)定，阻礙了該罪在司法實(shí)踐中的適用，應(yīng)予以修正。

(三)生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪的適用

《刑法》第140條規(guī)定，生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪以生產(chǎn)者、銷售者的偽劣產(chǎn)品銷售金額是否達(dá)到5萬元以上為入罪標(biāo)準(zhǔn)，適用時無需進(jìn)行行為與結(jié)果之間的歸責(zé)判斷，在降低司法機(jī)關(guān)證明責(zé)任的同時，發(fā)揮了刑法的積極預(yù)防功能(44)姜濤.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與經(jīng)濟(jì)刑法體系創(chuàng)新[J].法學(xué)，2016，(7)：41.。該罪也因此成為我國規(guī)制生產(chǎn)、銷售偽劣商品犯罪中的一般性罪名?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第50條規(guī)定：“在產(chǎn)品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好，或者以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品的……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！痹撘?guī)定與《刑法》第140條關(guān)于該罪的犯罪構(gòu)成要件規(guī)定相重合。這種關(guān)聯(lián)立法，被稱作是依附型的行政犯立法模式。但是如果將上述“偽劣產(chǎn)品”的規(guī)定等同于《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》中的“假農(nóng)藥”與“劣質(zhì)農(nóng)藥”，并采取依據(jù)銷售金額入罪的法律適用規(guī)則，學(xué)者擔(dān)憂會導(dǎo)致一些與行政立法內(nèi)容并不完全符合的行為類型被依附適用了行政刑法予以處罰(45)游偉,肖晚祥.論行政犯的相對性及其立法問題[J].法學(xué)家，2008，(6)：42.。這種擔(dān)憂不無道理?！掇r(nóng)藥管理?xiàng)l例》對“假農(nóng)藥”“劣質(zhì)農(nóng)藥”定義，一方面取決于農(nóng)藥本身涉及的復(fù)雜化學(xué)、毒理學(xué)、藥效、殘留、環(huán)境影響等專業(yè)領(lǐng)域知識，另一方面，則與我國的農(nóng)藥管理體制改革目標(biāo)相關(guān)。這種情形下，導(dǎo)致該法對偽劣農(nóng)藥的認(rèn)定與《產(chǎn)品質(zhì)量法》、司法解釋對偽劣產(chǎn)品的判定尺度間差異較大(46)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第1條規(guī)定：“刑法第140條規(guī)定的‘在產(chǎn)品中摻雜、摻假’，是指在產(chǎn)品中摻入雜質(zhì)或者異物，致使產(chǎn)品質(zhì)量不符合國家法律、法規(guī)或者產(chǎn)品明示質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的質(zhì)量要求，降低、失去應(yīng)有使用性能的行為；‘以假充真’，是指以不具有某種使用性能的產(chǎn)品冒充具有該種使用性能的產(chǎn)品的行為；‘以次充好’，是指以低等級、低檔次產(chǎn)品冒充高等級、高檔次產(chǎn)品，或者以殘次、廢舊零配件組合、拼裝后冒充正品或者新產(chǎn)品的行為；‘不合格產(chǎn)品’，是指不符合《產(chǎn)品質(zhì)量法》第26條第二款規(guī)定的質(zhì)量要求的產(chǎn)品?！?。

此外，雖然司法解釋將“偽劣產(chǎn)品”的類型、范圍進(jìn)行了擴(kuò)張性解釋，但是，《新條例》將未取得農(nóng)藥登記證生產(chǎn)、進(jìn)口的農(nóng)藥和未附具標(biāo)簽的農(nóng)藥等情形，規(guī)定按照假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥處理，意味著此類偽劣農(nóng)藥如果經(jīng)檢測符合國家規(guī)定的農(nóng)藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，刑法關(guān)于“偽劣產(chǎn)品”的定義顯然無法將其覆蓋。因此，如果根據(jù)《刑法》第149條的規(guī)定將生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪作為農(nóng)藥犯罪治理中的兜底性罪名，必然會導(dǎo)致法律適用上的漏洞。

生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪中的“銷售金額”，根據(jù)2001年《關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第2條規(guī)定，指“生產(chǎn)者、銷售者出售偽劣產(chǎn)品后所得和應(yīng)得的全部違法收入”；對產(chǎn)品尚未銷售的，該司法解釋直接援引《產(chǎn)品質(zhì)量法》中的“貨值金額”概念作擴(kuò)充性解釋，即將產(chǎn)品尚未銷售的情形(因?yàn)榇藭r未實(shí)際產(chǎn)生銷售金額)亦納入了刑法規(guī)制的范圍(按未遂定罪)；同時將多次實(shí)施生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品行為未經(jīng)處理的，按照“銷售金額或者貨值金額累計計算”。特別指出的是，銷售產(chǎn)品“包括已售出的和未售出的產(chǎn)品”表述源自于2000年《產(chǎn)品質(zhì)量法》修訂后的新增規(guī)定，“貨值金額”的概念亦是如此：“貨值金額以違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品的標(biāo)價計算；沒有標(biāo)價的，按照同類產(chǎn)品的市場價格計算。”(47)參見《產(chǎn)品質(zhì)量法》第49條，第72條規(guī)定。但是，《產(chǎn)品質(zhì)量法》修訂的本意，是將其作為行政機(jī)關(guān)對生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品不法行為予以罰款處罰時的涉案金額計算依據(jù)來特別規(guī)定的，與《刑法》第140條、第149條規(guī)定的“銷售金額”并沒有法律上的關(guān)聯(lián)關(guān)系和對應(yīng)關(guān)系。2008年《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(一)》第16條規(guī)定中，進(jìn)一步將“偽劣產(chǎn)品銷售金額不滿五萬元，但將已銷售金額乘以三倍后，與尚未銷售的偽劣產(chǎn)品貨值金額合計十五萬元以上的”，補(bǔ)充規(guī)定為生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)際上是對《刑法》第140條、第149條規(guī)定的“銷售金額”的再次擴(kuò)大解釋。學(xué)者認(rèn)為，司法解釋對法律術(shù)語的含義一旦過度，在立法或司法實(shí)務(wù)中會容易演變成類推解釋，或因采用了實(shí)質(zhì)解釋，演變?yōu)椴皇芟拗频臄U(kuò)大解釋，最終突破罪刑法定的限制(48)毛玲玲.犯罪化與非犯罪化的價值與邊界[J].華東政法大學(xué)學(xué)報，2011，(4)：28.。然而，對于生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪的適用而言，《刑法》使用“銷售金額”的表述，客觀上造成了司法實(shí)踐中對生產(chǎn)偽劣產(chǎn)品的行為不能獨(dú)立成罪的法律適用困境，故學(xué)者認(rèn)為用“貨值金額”予以補(bǔ)充解釋，為司法適用困境提供了最佳的解決辦法(49)張云.生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪及若干問題研究[J].政治與法律，2003，(1)：101.。實(shí)際上，2017年《新條例》修訂，對所有涉及違法生產(chǎn)、經(jīng)營農(nóng)藥金額的表述，統(tǒng)一使用“貨值金額”的概念，而不再使用易引發(fā)爭議的刑法“銷售金額”概念或者《舊條例》所稱的“違法所得”概念予以表述，為此，刑法修訂時應(yīng)予以借鑒。

通過北大法寶“司法案例”數(shù)據(jù)查詢，截至2019年7月，該平臺公布的生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪案件為13246起，占生產(chǎn)銷售偽劣商品罪案件總量(62226起)的21.28%，次于生產(chǎn)銷售假藥罪(20893起，33.57%)和生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪(17180起，27.61%)，而生產(chǎn)銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的化妝品罪和生產(chǎn)銷售劣藥罪的案件數(shù)量僅分別為3起和6起。以上數(shù)據(jù)表明《刑法》第141條至第148條規(guī)定的生產(chǎn)銷售偽劣商品罪的各專項(xiàng)罪名間的司法適用狀況差異巨大。在本文隨機(jī)對以生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪的罪名予以定罪的案件分析時，發(fā)現(xiàn)其涉及的犯罪事實(shí)均與生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥無關(guān)。似乎《刑法》第149條關(guān)于生產(chǎn)銷售偽劣商品犯罪在罪名適用競合時的罪名認(rèn)定規(guī)則，并未得到實(shí)務(wù)部門的普遍認(rèn)同。對此，以生產(chǎn)銷售假藥罪為例，本文認(rèn)為，該罪之所以能普遍適用，與《藥品管理法》自1984年頒布后，先后歷經(jīng)了2001年、2013年、2015年和2019年的四次修訂完善，以及2009年《關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售假藥、劣藥刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》和2014年《關(guān)于辦理危害藥品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》的出臺密切相關(guān)。其表明，生產(chǎn)銷售偽劣商品中各專項(xiàng)犯罪罪名的適用，與相關(guān)領(lǐng)域的行政法的完善和指導(dǎo)刑事案件審判的司法解釋的出臺，存在正相關(guān)的關(guān)系。

(三)生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪、生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪競合時的罪名認(rèn)定

《刑法》第149條規(guī)定，農(nóng)藥違法行為同時符合“生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪”和“生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪”規(guī)定的構(gòu)成要件的，按照處罰較重的罪名予以定罪。比較分析《刑法》對兩罪的刑責(zé)規(guī)定：兩罪關(guān)于罰金刑的規(guī)定相同。在刑期上，生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪的起點(diǎn)刑期為“三年以下有期徒刑或者拘役”，最高刑期為“七年以上有期徒刑或者無期徒刑”；生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪的起點(diǎn)刑期為“二年以下有期徒刑或者拘役”，最高刑期為“十五年有期徒刑或者無期徒刑”。兩罪的處罰孰輕孰重，似乎生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪的處罰更為嚴(yán)厲，適用理應(yīng)更為普遍。但是，在個案的犯罪事實(shí)未全部查清以前，很難判斷究竟應(yīng)如何予以定罪處罰，才符合《刑法》第149條規(guī)定的立法本意。根據(jù)北大法寶“司法案例”截至2019年7月的數(shù)據(jù)，“生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪”案件13246起，“生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子罪”案件462起，后罪的適用僅為前罪的3.48%，似乎表明在司法審判中，生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪被適用的概率最大。但是該結(jié)論顯然與前文分析的生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪鮮見適用于生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥的情形不符。

根據(jù)農(nóng)業(yè)部2014年、2015年公布的全國農(nóng)業(yè)部門打擊制售假劣農(nóng)資違法行為的統(tǒng)計報告，農(nóng)業(yè)部門對制售假劣農(nóng)資作出的行政處罰案件分別為6510件和5799件，其中，移送公安機(jī)關(guān)處理的分別為86起和79起，行政執(zhí)法與刑事司法銜接比率分別為1.32%和1.36%。而在報告中公布的案值和社會影響較大的13和19起典型案件中，農(nóng)藥案件為5件和4件，其余的為種子案件、肥料案件、獸藥和飼料案件，即制售假劣農(nóng)藥案件占制售假劣農(nóng)資案件的38%和21%(50)“農(nóng)業(yè)部公布13起假劣農(nóng)資典型案件”；“農(nóng)業(yè)部公布19起假劣農(nóng)資典型案件”，農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站(2015-03-16)[2019-09-23].http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/16/content_2835080.htm.。另根據(jù)2019年3月8日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳發(fā)布的“關(guān)于2018年農(nóng)藥監(jiān)督抽查結(jié)果的通報”(農(nóng)辦農(nóng)[2019] 3號)，全年全國農(nóng)業(yè)部門重點(diǎn)抽樣檢測了涉及29個省(區(qū)、市)和境外生產(chǎn)企業(yè)的8119個農(nóng)藥樣品，發(fā)現(xiàn)不合格樣品551個，其中檢測結(jié)果為假劣農(nóng)藥的370個，占全部抽檢樣品的4.55%。通報責(zé)成當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門查處違規(guī)經(jīng)營假冒偽劣農(nóng)藥的經(jīng)營單位39家，責(zé)成加強(qiáng)跟蹤監(jiān)管重點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)31家(生產(chǎn)3種以上的偽劣農(nóng)藥)，但是，沒有列舉農(nóng)業(yè)部門移交公安機(jī)關(guān)處理的制售假劣農(nóng)資案件數(shù)量和所涉罪名。

本文認(rèn)為，在立法對生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪(銷售金額5萬元以上)和生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪(使生產(chǎn)遭受損失2萬元以上(51)參見《最高人民檢察院公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(一)》第23條規(guī)定；《關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第7條規(guī)定。)的立案標(biāo)準(zhǔn)并不高的情形下，農(nóng)藥違法案件的行政執(zhí)法與刑事司法的銜接比率如此之低，要么是農(nóng)業(yè)部門有以行政處罰代替刑事處罰的嫌疑，要么是刑法對生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)資的犯罪構(gòu)成要件的規(guī)定出現(xiàn)了問題，或者是行政執(zhí)法與刑事司法銜接的程序規(guī)定上存在嚴(yán)重漏洞。根據(jù)我國現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)犯罪行政執(zhí)法與刑事司法銜接規(guī)定，如果生產(chǎn)銷售一般商品涉嫌犯罪以生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪的案由司法移送的，負(fù)責(zé)移送的部門應(yīng)是市場監(jiān)督管理部門(52)2018年3月，根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將原國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局等部委的職責(zé)進(jìn)行整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局。根據(jù)市場監(jiān)督管理部門與公安部門的職責(zé)分工，發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時移送公安機(jī)關(guān)審查，并協(xié)助公安機(jī)關(guān)作出檢驗(yàn)、鑒定、認(rèn)定。。農(nóng)業(yè)部門作為農(nóng)藥市場監(jiān)督管理的主管部門，對農(nóng)藥違法行為的查處和涉嫌犯罪案件的司法移送，由其負(fù)責(zé)，移送案件所涉罪名，或者是生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪，或者是非法經(jīng)營罪。其導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門在打擊制售假劣農(nóng)資違法行為中，雖然相關(guān)案件涉案金額巨大，但是農(nóng)業(yè)部門卻不適合以定罪較為容易的生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪予以司法移送，而以生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪的案由移送，最終又受制于刑法關(guān)于該罪定性時的適用困境。因此，以行政處罰代替刑事責(zé)任追究，便成為農(nóng)業(yè)部門的一種大概率選擇。

綜上所述，為順應(yīng)農(nóng)藥管理體制改革目標(biāo)，切實(shí)解決生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪和生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪在競合時的適用困境，本文認(rèn)為，應(yīng)修訂《刑法》第149條關(guān)于以處罰較重的罪名定罪處罰的規(guī)定，明確規(guī)定以生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪予以認(rèn)定。同時，應(yīng)借鑒司法解釋對“銷售金額”的擴(kuò)大解釋，將生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥罪由結(jié)果犯、實(shí)害犯，變?yōu)樾袨榉?，以“貨值金額”作為該罪的構(gòu)成要件，“使生產(chǎn)遭受較大損失”只作為量刑情節(jié)考慮，使該罪能名符其實(shí)地成為我國規(guī)制農(nóng)藥犯罪的主體罪名。