賀雪峰

當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村村級(jí)治理中出現(xiàn)了嚴(yán)重的形式主義問(wèn)題，村干部的主要工作不是解決涉及農(nóng)民群眾切身利益的各種問(wèn)題，而是應(yīng)付檢查，填報(bào)表格，辦事留痕。有村干部講，他們80%以上的精力都是在應(yīng)付上級(jí)的各種形式化要求，只有20%的精力和時(shí)間在做群眾工作。

村干部作為不脫產(chǎn)的最為基層的干部，其身份實(shí)際上并不是干部而是農(nóng)民，他們沒(méi)有工資，只是拿誤工補(bǔ)貼。村干部的主要工作是做農(nóng)民群眾的工作，解決農(nóng)村各種細(xì)小瑣碎的問(wèn)題，他們的工作是黨和國(guó)家農(nóng)村工作的“最后一公里”，上傳下達(dá)，十分的基礎(chǔ)且重要。因此，村莊工作必須抓實(shí)，且主要通過(guò)接觸農(nóng)民群眾來(lái)實(shí)施，為農(nóng)民群眾解決涉及他們切身利益的各種細(xì)小瑣碎問(wèn)題。然而，實(shí)際情況并非如此。由此，本文擬就當(dāng)前村級(jí)治理中為何會(huì)出現(xiàn)形式主義泛濫問(wèn)題進(jìn)行討論。

一、村級(jí)治理的變遷

近代以來(lái)，為完成中國(guó)國(guó)家現(xiàn)代化的任務(wù)，國(guó)家權(quán)力向下滲透，開(kāi)始建立比較完整的村級(jí)組織。近代以來(lái)的村級(jí)組織或村級(jí)治理要同時(shí)完成兩大主要任務(wù)：一是協(xié)助完成國(guó)家任務(wù)，主要是汲取資源的任務(wù)；二是維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活。不同時(shí)期的村級(jí)治理重點(diǎn)有所差異。

在人民公社時(shí)期，通過(guò)“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”且政社合一的體制，國(guó)家將農(nóng)民高度組織起來(lái)，同時(shí)完成以上兩個(gè)主要任務(wù)。一方面，人民公社實(shí)施集體生產(chǎn)集體分配，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)被納入統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，將大量農(nóng)村資源汲取為工業(yè)化原始資本。人民公社通過(guò)工分制巧妙地解決了農(nóng)民集體行動(dòng)的困境，將農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)化成為各項(xiàng)公共事業(yè)的建設(shè)者，比如農(nóng)田基本水利建設(shè)、水庫(kù)道路建設(shè)。且通過(guò)諸如民辦教師、赤腳醫(yī)生、毛澤東思想宣傳隊(duì)的形式，為農(nóng)民提供了大量文化、教育、醫(yī)療公共品。進(jìn)言之，人民公社主要依靠農(nóng)民自己的力量提高了農(nóng)民的福利水平。

人民公社將一家一戶的小農(nóng)組織起來(lái)，以生產(chǎn)隊(duì)來(lái)代替過(guò)去千年農(nóng)業(yè)以家庭為單位的經(jīng)營(yíng)模式。由此，人民公社既是行政組織又是經(jīng)濟(jì)組織，一身二任，其最大優(yōu)勢(shì)是通過(guò)擴(kuò)大組織規(guī)模來(lái)提高組織強(qiáng)度，克服了個(gè)體農(nóng)戶普遍存在的集體行動(dòng)困境，從而實(shí)現(xiàn)“人多好辦事”。而人民公社的最大困境在于，超出農(nóng)戶家庭的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式，難以調(diào)動(dòng)農(nóng)戶生產(chǎn)積極性，(1)郭瑞萍：《人民公社緣起的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋——從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的角度》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2005年第6期。越到人民公社后期，農(nóng)民生產(chǎn)積極性越低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的磨洋工越普遍，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率也越低。

鑒于人民公社的這一固有弊病，1980年，全國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行了分田到戶，農(nóng)戶重新獲得了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，人民公社解體，政社分開(kāi)。分田到戶以后，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性被煥發(fā)了出來(lái)，農(nóng)業(yè)得到持續(xù)發(fā)展。而一旦農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性釋放完畢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就會(huì)重新進(jìn)入到瓶頸期。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，之前人民公社時(shí)期建設(shè)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)始變得破敗，人民公社解體以后，再將農(nóng)民組織起來(lái)的成本很高、難度很大，向農(nóng)民收取稅費(fèi)、提取資源也不再可能借助統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷手段。雖然分田到戶時(shí)說(shuō)農(nóng)戶“交夠國(guó)家的、留足集體的、剩下都是自己的”，給了農(nóng)戶農(nóng)業(yè)剩余索取權(quán)，但實(shí)際上農(nóng)戶可以剩下的往往比較少，他們可能只愿交夠國(guó)家的，而不愿留足集體的。因此，為了建設(shè)公共事業(yè)，集體就要借農(nóng)民“交夠國(guó)家的”來(lái)搭車收費(fèi)。農(nóng)戶如果不愿交稅費(fèi)，國(guó)家就必須強(qiáng)制收取稅費(fèi)，因?yàn)橐粦舨唤唬渌r(nóng)戶就會(huì)效仿。而國(guó)家強(qiáng)制收取稅費(fèi)離不開(kāi)村干部協(xié)助，在幾乎沒(méi)有特別好處的情況下，村干部不愿意冒得罪村民的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)協(xié)稅。在這樣的情況下，國(guó)家為了收取稅費(fèi)就傾向允許村干部搭車收費(fèi)(從農(nóng)民繳納稅費(fèi)中提成)來(lái)完成任務(wù)，結(jié)果導(dǎo)致村莊狠人來(lái)當(dāng)村干部，借協(xié)稅謀取個(gè)人好處。

在農(nóng)村人多地少、農(nóng)業(yè)收益有限而國(guó)家仍要從農(nóng)村提取資源服務(wù)于中國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)時(shí)，僅僅有農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)顯然是不夠的，因?yàn)橐坏┺r(nóng)業(yè)收入進(jìn)入農(nóng)民口袋，再讓農(nóng)民交出來(lái)就不是那么容易的事情了。20世紀(jì)90年代，國(guó)家為了從農(nóng)民那里提取資源而產(chǎn)生了嚴(yán)重的三農(nóng)問(wèn)題，核心就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重和干群關(guān)系緊張。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的相當(dāng)一部分(村提留、義務(wù)工和積累工等)是用于建設(shè)農(nóng)民生產(chǎn)生活所必須的基礎(chǔ)設(shè)施，是為農(nóng)民提供公共服務(wù)的。

簡(jiǎn)單地說(shuō)，分田到戶以后，村級(jí)組織要完成維護(hù)農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，以及國(guó)家任務(wù)(如收糧派款、刮宮引產(chǎn))中的任何一項(xiàng)都很困難。只不過(guò)借完成國(guó)家稅費(fèi)任務(wù)的便車，可以提取相當(dāng)部分的公共資源來(lái)為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活基本服務(wù)。比如，集體灌溉一般還是可以組織得起來(lái)的，農(nóng)村共同生產(chǎn)費(fèi)也基本上還是可以收取的，“兩工”義務(wù)也大都是可以完成的。也是因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本秩序還是可以保持的。

進(jìn)入21世紀(jì)后，農(nóng)業(yè)稅收對(duì)于國(guó)家重要性已可有可無(wú)，而以農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重為主要表現(xiàn)的三農(nóng)問(wèn)題卻越來(lái)越嚴(yán)重。由此，國(guó)家進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革，并在2006年取消了農(nóng)業(yè)稅和各種專門針對(duì)農(nóng)民的收費(fèi)。國(guó)家不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，又取消了三提五統(tǒng)，取消了“兩工”義務(wù)，如此一來(lái)，農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)也只剩下一個(gè)來(lái)源途徑，即“改革村提留征收使用辦法。村內(nèi)興辦其他集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金，不再固定向農(nóng)民收取村提留，實(shí)行一事一議，由村民大會(huì)民主討論決定，實(shí)行村務(wù)公開(kāi)、村民監(jiān)督和上級(jí)審計(jì)。對(duì)村內(nèi)一事一議的集體生產(chǎn)公益事業(yè)籌資，實(shí)行上限控制”。(2)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》(中發(fā)[2000]7號(hào))。

問(wèn)題是，由村民大會(huì)民主討論決定籌集一事一議經(jīng)費(fèi)時(shí)，如果有村民不愿意出錢，村集體幾乎毫無(wú)強(qiáng)制力?！耙皇乱蛔h”籌資建設(shè)農(nóng)村公共事業(yè)難以落地。從全國(guó)來(lái)看，只有很少地區(qū)真正落實(shí)了“一事一議”。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，幾乎不再可能通過(guò)向農(nóng)民收費(fèi)來(lái)進(jìn)行公共事業(yè)建設(shè)。

自國(guó)家開(kāi)始農(nóng)村稅費(fèi)改革到取消農(nóng)業(yè)稅后的一個(gè)時(shí)期，國(guó)家不斷減輕并最終取消了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，歷經(jīng)千年的農(nóng)業(yè)稅就此終結(jié)。同時(shí)，因?yàn)椴辉儆心芰霓r(nóng)民那里提取用于公共事業(yè)建設(shè)的資源(資金和“兩工”)，農(nóng)村基本公共品供給嚴(yán)重不足，農(nóng)民基本生產(chǎn)生活秩序難以維系。也就是說(shuō)，進(jìn)入21世紀(jì)之初，國(guó)家既不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，也不再負(fù)責(zé)農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)。村級(jí)組織前述兩項(xiàng)主要任務(wù)都被取消了。國(guó)家試圖通過(guò)無(wú)為而治來(lái)緩解三農(nóng)問(wèn)題，或者說(shuō)國(guó)家似乎準(zhǔn)備放棄農(nóng)村，村干部也只能無(wú)所作為了。

結(jié)果，農(nóng)村很快就產(chǎn)生了新問(wèn)題，關(guān)鍵就是農(nóng)村基本公共品供給不足，影響了農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序。農(nóng)村的各種矛盾得不到及時(shí)解決，農(nóng)民以求助的形式上訪，三農(nóng)問(wèn)題換了一種形式繼續(xù)存在。

而與取消農(nóng)業(yè)稅幾乎同時(shí)發(fā)生的是，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模進(jìn)城，農(nóng)村出現(xiàn)了空心化，農(nóng)業(yè)似乎也有了問(wèn)題。農(nóng)業(yè)是國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)，只能加強(qiáng)而不能出現(xiàn)任何問(wèn)題。2006年，國(guó)家開(kāi)始提出社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，并開(kāi)始向農(nóng)村進(jìn)行大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，其中一項(xiàng)為農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼，以保證農(nóng)民的種糧積極性。同時(shí)開(kāi)始推行農(nóng)村公益事業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，“探索建立農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)新機(jī)制，支持建立村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)”，(3)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見(jiàn)》(中發(fā)[2008]1號(hào))。到2011年，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作在全國(guó)全面推開(kāi)，確立了村級(jí)公共品供給的新機(jī)制。

財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)也存在問(wèn)題，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)是建立在一事一議籌資基礎(chǔ)上的，但事實(shí)上全國(guó)絕大多數(shù)村莊并未開(kāi)展一事一議。為了獲得上級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的村莊通過(guò)村集體投入來(lái)獲得獎(jiǎng)補(bǔ)，結(jié)果導(dǎo)致越富裕村莊越是可以獲得獎(jiǎng)補(bǔ)資金。有一些村莊為了獲得獎(jiǎng)補(bǔ)資金，通過(guò)借債來(lái)投入建設(shè)，由此造成新的村級(jí)債務(wù)。

實(shí)際上，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家不僅取消了農(nóng)業(yè)稅，而且越來(lái)越大力度地向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付主要有兩種方式，一種是直接發(fā)到農(nóng)戶的“一卡通”資金，比如農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼、低保、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，以及多種扶貧資金。另外一種是通過(guò)項(xiàng)目制進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付。絕大多數(shù)惠農(nóng)資金是由中央各涉農(nóng)部辦委局通過(guò)條條向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、通過(guò)項(xiàng)目制來(lái)落地的。項(xiàng)目制通過(guò)將公共財(cái)政資金“專項(xiàng)化”，保證了惠農(nóng)資源用于三農(nóng)而不被挪用。項(xiàng)目制的問(wèn)題是，自上而下項(xiàng)目決策與農(nóng)民自下而上公共品需求偏好缺少對(duì)接。尤其是中國(guó)農(nóng)村情況千差萬(wàn)別，農(nóng)村公共事業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化程度很低，自上而下項(xiàng)目資源往往不能發(fā)揮有效作用。2013年之后，國(guó)家進(jìn)一步加大了向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的力度。

當(dāng)前時(shí)期，國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移了大量且越來(lái)越多的資源，這些資源能否被有效利用，為農(nóng)民提供良好的生產(chǎn)生活條件，維系最好的農(nóng)村秩序，乃至于消滅貧困，振興鄉(xiāng)村，就成為了鄉(xiāng)村治理中的關(guān)鍵方面。也正是在這樣的背景下，村級(jí)治理出現(xiàn)了新的不同于以往的問(wèn)題。

二、資源下鄉(xiāng)時(shí)期的村級(jí)治理

當(dāng)前時(shí)期，村級(jí)治理最基本的背景是大量國(guó)家資源下鄉(xiāng)。資源下鄉(xiāng)的形式很多，大體上有以下若干種：(1)前述“一卡通”到戶的項(xiàng)目，最典型的是農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼；(2)項(xiàng)目制，典型如小農(nóng)水、國(guó)土整理項(xiàng)目、鄉(xiāng)村道路建設(shè)；(3)雖然是“一卡通”到戶卻需要由村民評(píng)議的低保、危房改造項(xiàng)目；(4)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目；(5)農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目，典型如農(nóng)民辦事不出村的黨群服務(wù)中心建設(shè)；(6)一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目；(7)公共服務(wù)資金，典型如成都市為每個(gè)行政村每年配30～50萬(wàn)公服資金。這是當(dāng)前村級(jí)治理的基本背景，與過(guò)去村級(jí)治理主要是向農(nóng)民收錢不同，現(xiàn)在主要是給農(nóng)民分錢，通過(guò)使用國(guó)家資源來(lái)為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活秩序保障。因此，要理解當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵，就要理解國(guó)家資源下鄉(xiāng)的問(wèn)題。

與資源下鄉(xiāng)的基本背景略有不同，當(dāng)前國(guó)家雖不再?gòu)霓r(nóng)村提取資源，但卻有眾多建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的意愿，因此才會(huì)有浙江全省持續(xù)數(shù)年的“三改一拆”“五水共治”“三邊一化”等運(yùn)動(dòng)式治理，也有遍及全國(guó)的“清潔鄉(xiāng)村”“農(nóng)村改廁”“清潔飲水”運(yùn)動(dòng)。這些工程很大程度上并非是農(nóng)民自下而上的要求，而更多是自上而下推動(dòng)的。這也可以看作是另外一種類型的資源下鄉(xiāng)。

在此，我們首先來(lái)看一看項(xiàng)目制落地的情況。項(xiàng)目制是由國(guó)家涉農(nóng)部委主持實(shí)施的專項(xiàng)工程，這些專項(xiàng)工程一般都按照規(guī)范程序，通過(guò)招標(biāo)由專業(yè)公司工程隊(duì)實(shí)施項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施一般與村干部和村民沒(méi)有直接關(guān)系，只是項(xiàng)目落地時(shí)需要有村干部和村民配合。這樣自上而下的項(xiàng)目落地，且不說(shuō)項(xiàng)目質(zhì)量能否保證的問(wèn)題，其本身的實(shí)施就面臨兩個(gè)難題：第一個(gè)難題是農(nóng)村情況千差萬(wàn)別，自上而下的項(xiàng)目往往與農(nóng)民實(shí)際需求有巨大差異，從而可能造成(實(shí)際上也已造成)普遍的項(xiàng)目偏差，國(guó)家花費(fèi)無(wú)數(shù)財(cái)政資金建設(shè)的項(xiàng)目卻無(wú)法產(chǎn)生出效益，甚至很多項(xiàng)目自建成以來(lái)就沒(méi)有使用過(guò)。第二個(gè)難題是項(xiàng)目制落地時(shí)的困難。因?yàn)槭菄?guó)家項(xiàng)目，且是由外來(lái)工程隊(duì)施工建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目落地要占用農(nóng)民土地，要通過(guò)村莊道路運(yùn)送渣土，并且在進(jìn)行征地拆遷時(shí)，村莊釘子戶可能借機(jī)會(huì)索要高額補(bǔ)償，而項(xiàng)目是由國(guó)家出錢且由外來(lái)工程隊(duì)施工的，釘子戶索要高額補(bǔ)償通常不會(huì)損害其他村民的利益，其他村民也更多地是圍觀。在這樣的情況下，工程隊(duì)由于耗不起時(shí)間，就有可能滿足釘子戶無(wú)理要求。一旦釘子戶獲得高額補(bǔ)償，就會(huì)帶動(dòng)更多農(nóng)戶當(dāng)釘子戶索要補(bǔ)償。結(jié)果就是，國(guó)家在農(nóng)村實(shí)施的項(xiàng)目越多，索要高額補(bǔ)償?shù)尼斪討艟驮蕉唷?guó)家會(huì)發(fā)現(xiàn)為農(nóng)民做好事時(shí)，好事卻不好做。(4)參見(jiàn)賀雪峰《治村》，北京：北京大學(xué)出版社，2017年，第81～95頁(yè)。要解決好事不好做的問(wèn)題，必須有村干部來(lái)做工作、來(lái)應(yīng)對(duì)、來(lái)善后。在缺少村莊公共性的情況下，村干部做工作無(wú)法走群眾路線，也就缺少可以依托的抓手與基本群眾，國(guó)家因此要對(duì)村干部的善后能力進(jìn)行考核。

清潔鄉(xiāng)村，改廁運(yùn)動(dòng)，以及浙江的“三改一拆”“五水共治”，都是要為農(nóng)民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，為農(nóng)民服務(wù)的。但這種決策是自上而下做出的，且是運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)的，在這一運(yùn)動(dòng)治理過(guò)程中，村干部必須按時(shí)完成上級(jí)布置下來(lái)的任務(wù)，上級(jí)則對(duì)村干部完成任務(wù)情況進(jìn)行考核。本來(lái)是惠民工程，民生事業(yè)，到了對(duì)村干部考核時(shí)，似乎變成了國(guó)家從農(nóng)村單向汲取資源。

其次，國(guó)家通過(guò)“一卡通”輸入農(nóng)村的資源相對(duì)安全。如農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼基本上是按農(nóng)戶承包地面積給予補(bǔ)貼，因?yàn)檗r(nóng)戶承包面積是標(biāo)準(zhǔn)的，補(bǔ)貼也就相對(duì)沒(méi)有爭(zhēng)議。不過(guò)，并非所有“一卡通”到戶資源都無(wú)爭(zhēng)議，因?yàn)橛行┵Y源到戶要有條件，條件不達(dá)標(biāo)時(shí)就要進(jìn)行評(píng)議，評(píng)議就容易出現(xiàn)變通，出現(xiàn)矛盾，出現(xiàn)瞄準(zhǔn)偏差。典型的如農(nóng)村低保。按政策，凡是收入低于當(dāng)?shù)刈畹褪杖刖€的農(nóng)戶都可以獲得低保。問(wèn)題是，農(nóng)民收入很難準(zhǔn)確計(jì)算。在村莊熟人社會(huì)中，農(nóng)戶相對(duì)收入的高低，村民一般都是很清楚的，因此，農(nóng)村低保要經(jīng)過(guò)村民評(píng)議。只要評(píng)議就有人為性，就可能變成村干部操縱低保評(píng)議。也是因此，自2008年開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村低保以后的很多年，都有各種“關(guān)系?！薄熬S穩(wěn)?！薄爸卫肀！?，或?qū)⒌捅Ｗ鳛檠a(bǔ)貼送給村組干部，因?yàn)榇褰M干部報(bào)酬太低了，(5)耿 羽：《錯(cuò)位分配：當(dāng)前農(nóng)村低保的實(shí)踐狀況》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2012年第1期。甚至出現(xiàn)“開(kāi)豪車吃低?！边@種不合理的現(xiàn)象。這些低保亂象必然引發(fā)農(nóng)民群眾的嚴(yán)重不滿，引發(fā)嚴(yán)重輿情。對(duì)此，主要的解決辦法是清查“關(guān)系保”，規(guī)定凡是村干部及家人都不得納入低保，以及嚴(yán)格執(zhí)行低保評(píng)議程序，強(qiáng)化低保審核，要求低保公示。而真正讓農(nóng)村低保規(guī)范化的前提，則是大數(shù)據(jù)比對(duì)的廣泛使用，即地方政府搜集農(nóng)戶收入與家庭財(cái)產(chǎn)的各方面數(shù)據(jù)，比如存款、大型農(nóng)機(jī)、運(yùn)營(yíng)運(yùn)車輛、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、住房等信息。一般來(lái)講，收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕罹€的農(nóng)戶家庭不可能有較高存款，也不可能有兩套住房，更不可能有營(yíng)運(yùn)車輛等。通過(guò)這種方式，所有申請(qǐng)農(nóng)村低保的農(nóng)戶都被納入到大數(shù)據(jù)比對(duì)，通?？梢詫⒛切┘俚捅襞懦?；個(gè)別情況特殊的低保申請(qǐng)農(nóng)戶，因?yàn)橹皇莻€(gè)別特例，就可以個(gè)案處理。這樣低保制度的執(zhí)行過(guò)程可以較為精確地標(biāo)識(shí)出農(nóng)戶收入情況，形成標(biāo)準(zhǔn)化的判斷，讓農(nóng)村低保政策的實(shí)施更加規(guī)范化。

再次，與農(nóng)村低保制度類似但更加復(fù)雜的是農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧。精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)到戶到人，而造成貧困的原因很多，其中，貧困戶主觀不努力就是極為重要的一個(gè)因素，因此，扶貧很容易產(chǎn)生越扶越貧、越扶越懶的情況。比如，誰(shuí)是貧困戶？因?yàn)閼卸毨У乃悴凰阖毨?？?duì)于懶漢怎么幫扶？既然每戶都要扶，要扶持懶漢，那么懶漢等靠要賴上扶貧干部怎么辦，究竟是貧困戶懶還是扶貧干部不得力？顯然，精準(zhǔn)扶貧還不只是如何甄別貧困戶的問(wèn)題，更要解決如何幫扶，如何將大量國(guó)家扶貧資源有效使用的問(wèn)題。當(dāng)前，國(guó)家為每戶貧困戶提供5萬(wàn)元三年的貼息貸款，以讓貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但問(wèn)題是，貧困戶之所以貧困，往往就是因?yàn)槿鄙侔l(fā)展能力，他們用貸款發(fā)展產(chǎn)業(yè)，很可能的結(jié)果就是產(chǎn)業(yè)失敗，不僅沒(méi)脫貧而且還形成負(fù)債。(6)毛安然，楊發(fā)祥：《深度貧困地區(qū)金融扶貧的政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐悖論》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2018年第5期。地方政府因此會(huì)將本應(yīng)給農(nóng)戶的貼息貸款轉(zhuǎn)借給當(dāng)?shù)匦б孀詈玫墓?，公司則按銀行貸款利息每年給農(nóng)戶利息收入，相當(dāng)于將政府貼息部分變成了貧困戶的三年固定收入。這樣的資源轉(zhuǎn)移只是給貧困戶發(fā)了錢，并沒(méi)有真正提高貧困戶的發(fā)展能力，與扶貧宗旨不符，且國(guó)家貼息貸款面臨收不回來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

扶貧中還有更多的問(wèn)題，比如教育扶貧、易地搬遷、光伏扶貧、村集體收入、醫(yī)療救助、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及危房改造等等，都涉及到自上而下的巨額國(guó)家資源投入，以及村干部分配資源、協(xié)助了解情況、調(diào)解關(guān)系等，這些都關(guān)乎國(guó)家資源的落地與效能發(fā)揮。

復(fù)次，國(guó)家向農(nóng)村的資源投入，除一卡通到戶資金、項(xiàng)目制資金以外，還有如成都市的每年為每個(gè)行政村投入30～50萬(wàn)元公共服務(wù)資金，以及如武漢市開(kāi)始的為每個(gè)行政村提供5～10萬(wàn)元“黨建經(jīng)費(fèi)”，以用于農(nóng)村各項(xiàng)公共事業(yè)建設(shè)。

一句話就是，取消農(nóng)業(yè)稅以后，尤其是黨的十八大以來(lái)，國(guó)家不僅不再向農(nóng)村收取稅費(fèi)，而且將大量資源投入到農(nóng)村，以為農(nóng)民提供最好的生產(chǎn)生活秩序，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

除了投入資源，國(guó)家還提出了各種規(guī)劃，國(guó)家推進(jìn)清潔鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)，改廁運(yùn)動(dòng)，清潔飲水運(yùn)動(dòng)。中央還提出要逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服體系。問(wèn)題是，農(nóng)村相對(duì)偏遠(yuǎn)，且人口密度比較低，公共事務(wù)比較少，正規(guī)的國(guó)家行政事業(yè)機(jī)關(guān)很難直接進(jìn)入到農(nóng)村為農(nóng)民提供公共服務(wù)，這些行政事業(yè)機(jī)關(guān)的事務(wù)要通過(guò)村干部代辦。因此在村一級(jí)，全國(guó)農(nóng)村普遍以村部為基礎(chǔ)建立了黨群服務(wù)中心，甚至有些地方為了建黨群服務(wù)中心而合村并組，然后建一個(gè)規(guī)模較大的新村部、新黨群服務(wù)中心，為群眾提供各種代辦服務(wù)。而村一級(jí)建黨群服務(wù)中心，就必須要有人值班坐班，就要按時(shí)上下班，就要規(guī)范化、正規(guī)化，村干部就要脫產(chǎn)工作。

同時(shí)，與國(guó)家資源下鄉(xiāng)相伴隨的必然是國(guó)家要求的下鄉(xiāng)。在巨額國(guó)家資源下鄉(xiāng)的背景下，如何保證資源安全和有效使用就成為了國(guó)家的首要關(guān)切，與資源使用有關(guān)的規(guī)范因此與資源同時(shí)下鄉(xiāng)。資源下鄉(xiāng)與村干部關(guān)系十分密切，一方面涉及到如何使用資源的規(guī)范，一方面要為國(guó)家資源落地提供支持與便利。相應(yīng)地，國(guó)家對(duì)下鄉(xiāng)資源安全有效使用的關(guān)切就變成了規(guī)范下鄉(xiāng)、程序下鄉(xiāng)、標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)，也必然變成監(jiān)督下鄉(xiāng)、檢查下鄉(xiāng)、處罰下鄉(xiāng)。這樣一來(lái)，在最近10年的時(shí)間里，伴隨國(guó)家資源下鄉(xiāng)的是國(guó)家權(quán)力向鄉(xiāng)村的全面滲透，尤其是村干部完全被納入到了國(guó)家權(quán)力體系，村級(jí)治理中心任務(wù)不再是協(xié)助國(guó)家從農(nóng)村提取資源、為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活秩序，而是完全圍繞國(guó)家資源下鄉(xiāng)來(lái)進(jìn)行。甚至可以說(shuō)，中國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)第一次不再主要依靠?jī)?nèi)生力量維持秩序，以保證農(nóng)民生產(chǎn)生活基本條件，而是由國(guó)家來(lái)統(tǒng)一提供秩序，村干部工作或村級(jí)治理主要圍繞國(guó)家資源下鄉(xiāng)的工作展開(kāi)。一直以來(lái)，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)基本秩序主要是靠鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部力量解決，農(nóng)民通過(guò)自己的努力建設(shè)自己的美好公共生活，國(guó)家只是從旁協(xié)助，現(xiàn)在則變成了國(guó)家直接建設(shè)鄉(xiāng)村，村干部在一旁協(xié)助國(guó)家進(jìn)行建設(shè)。表現(xiàn)在村干部身上，就是村干部不僅脫產(chǎn)化了，而且村干部百分之90%的工作都是圍繞上級(jí)要求展開(kāi)，且村干部的工作績(jī)效也都是由上級(jí)來(lái)考評(píng)。村干部不再是農(nóng)民的當(dāng)家人，而只是國(guó)家在村莊的代理人了。(7)賀雪峰：《行政還是自治：村級(jí)治理向何處去》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2019年第6期。

三、村級(jí)治理中的困境

伴隨大量國(guó)家資源下鄉(xiāng)，會(huì)有越來(lái)越多的規(guī)范、程序、標(biāo)準(zhǔn)、檢查、考評(píng)下鄉(xiāng)，這是必然的。問(wèn)題是，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村地域廣大，不同區(qū)域間差異巨大，且與城市不同，農(nóng)村具有極其多樣化的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求，難以實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化供給，加之農(nóng)民居住分散，公共服務(wù)一般都很難達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化要求的最低密度。也正是因此，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中，村干部一般都是具體事情具體處理，是實(shí)質(zhì)治理、一事一議，是因事因人而異進(jìn)行針對(duì)性的治理。這種治理是熟人社會(huì)中既針對(duì)事又針對(duì)人的治理，是特殊化的治理。通常要做群眾工作，走群眾路線，動(dòng)員群眾，形成積極分子，孤立消極分子等。

然而現(xiàn)在村級(jí)治理的問(wèn)題是，因?yàn)槿珖?guó)不同地區(qū)的農(nóng)村情況千差萬(wàn)別，而國(guó)家為了保證資源下鄉(xiāng)的安全性，又不得不制定出嚴(yán)格的資源使用規(guī)范、程序、標(biāo)準(zhǔn)、要求，實(shí)施各種檢查考評(píng)。這些自上而下的標(biāo)準(zhǔn)到了農(nóng)村基層，就會(huì)有各種不適應(yīng)性，就需要變通，而任何一個(gè)變通都為更多變通提供了理由，也會(huì)為基層干部借變通謀利提供機(jī)會(huì)。最終結(jié)果就是，國(guó)家在強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與具體問(wèn)題具體分析、具體處理之間搖擺。在這個(gè)過(guò)程中，村干部使不上力也無(wú)需使力。村干部的工作變成按規(guī)范程序辦事，辦事留痕，主要工作就是應(yīng)付上級(jí)檢查，搞形式主義。他們既無(wú)力也逐步?jīng)]有意愿真正接觸群眾、解決群眾所關(guān)切的切身利益事項(xiàng)，在首要意義上，他們成為了由國(guó)家考評(píng)、拿國(guó)家工資、為國(guó)家辦事的干部，主要工作是防止追責(zé)，不出事。當(dāng)然也就不可能主動(dòng)為村民辦事，也沒(méi)有辦事的能力。

一旦村干部變成應(yīng)付上級(jí)差事的官僚，基層治理變成形式主義，則無(wú)論國(guó)家向農(nóng)村輸入多少資源，基層治理效果都不可能好。資源越多，農(nóng)民就越是依賴資源，農(nóng)民也就越是缺少動(dòng)員，村莊邊緣群眾就越可能變成“帶領(lǐng)”節(jié)奏的人。這樣一來(lái)，村莊治理的公共性消失了，村莊的整體性消失了。農(nóng)村一些本來(lái)很小的事情變成了花費(fèi)巨大成本也難以解決的大事，村干部代表國(guó)家將90%的資源和時(shí)間用來(lái)做10%的事情。國(guó)家用高成本解決小事，這是不可能持續(xù)下去的。

綜上，隨著大量國(guó)家資源下鄉(xiāng)的是監(jiān)督下鄉(xiāng)、規(guī)范下鄉(xiāng)和標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)。一方面，國(guó)家資源下鄉(xiāng)必須因地制宜，必須適合不同地區(qū)不同時(shí)期農(nóng)村的實(shí)際情況。因地制宜就是允許具體問(wèn)題具體分析，根據(jù)實(shí)際情況采取不同措施，這樣，資源下鄉(xiāng)并不可能只有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，監(jiān)督下鄉(xiāng)必須以規(guī)范下鄉(xiāng)和標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)為前提。沒(méi)有明確規(guī)范，不能標(biāo)準(zhǔn)化，監(jiān)督就沒(méi)有依據(jù)，也就無(wú)法監(jiān)督。國(guó)家資源下鄉(xiāng)必然要有相應(yīng)監(jiān)督的下鄉(xiāng)，為了監(jiān)督有效，就必須不斷規(guī)范程序，不斷將基層治理事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，不斷要求基層填表，辦事留痕。同時(shí)，農(nóng)村基層治理的一個(gè)重點(diǎn)和特點(diǎn)是細(xì)小瑣碎、無(wú)比復(fù)雜，難以標(biāo)準(zhǔn)化。也就是說(shuō)，資源下鄉(xiāng)和基層治理都很難標(biāo)準(zhǔn)化，無(wú)法標(biāo)準(zhǔn)化就無(wú)法實(shí)施有效監(jiān)督。在上級(jí)強(qiáng)有力的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化要求下，基層治理的主要工作就變成了應(yīng)付檢查，形式主義也就越來(lái)越嚴(yán)重了?；鶎蛹?xì)小瑣碎的公共事務(wù)本來(lái)是群眾自治的事情，現(xiàn)在卻變成了國(guó)家的事情。問(wèn)題是國(guó)家要管好這些事情并不容易。

四、村級(jí)治理的對(duì)策

一般來(lái)講，國(guó)家自上而下的資源下鄉(xiāng)必須與農(nóng)民自下而上的公共品需求偏好結(jié)合起來(lái)，才能讓國(guó)家資源得到最有效的使用。原因是全國(guó)農(nóng)村情況千差萬(wàn)別，不同地區(qū)農(nóng)民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求的優(yōu)先需求順序可能是完全不同的。并且，只有將資源轉(zhuǎn)移與農(nóng)民公共品需求結(jié)合起來(lái)，才能起到動(dòng)員農(nóng)民群眾的作用。我們講，農(nóng)民是鄉(xiāng)村建設(shè)或鄉(xiāng)村振興事業(yè)的主體，這個(gè)主體顯然不是個(gè)體的農(nóng)民，而是組織起來(lái)的農(nóng)民，原因很顯然，農(nóng)村公共事業(yè)本來(lái)就是指超出個(gè)體農(nóng)戶范圍的事業(yè)。村一級(jí)正是農(nóng)民組織起來(lái)的合適單位，也正是農(nóng)民表達(dá)公共品需求偏好的合適單位。在村一級(jí)組織起來(lái)，也就是要建立鄉(xiāng)村治理的公共性，要真正讓農(nóng)民中的最大多數(shù)為獲取自己最大利益而形成“公意”。

這個(gè)意義上講，國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的一個(gè)重要任務(wù)就是激活村社集體，激活村級(jí)組織，形成村級(jí)治理的公共性，動(dòng)員村民群眾形成主體性，讓農(nóng)民群體自己建設(shè)自己美好生活，自己解決自己的小事，用最低成本解決自己身邊的事情。

若要如此，國(guó)家資源下鄉(xiāng)就應(yīng)當(dāng)抓大放小，小事還是應(yīng)當(dāng)留給村莊自己解決，而不應(yīng)當(dāng)事無(wú)巨細(xì)地要求規(guī)范和辦事留痕。上級(jí)的官僚主義必然造成基層的形式主義。按官僚主義的辦法解決基層治理中的小事，無(wú)疑相當(dāng)于用大炮打蚊子，這樣的高成本治理是解決不了日常治理中各種小事細(xì)事的。消極治理是過(guò)去幾千年基層治理的大智慧，這個(gè)大智慧在當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基層治理中仍然有效。

基層治理中，給村一級(jí)活錢，讓這個(gè)活錢變動(dòng)激活基層治理的動(dòng)力源十分重要。國(guó)家給農(nóng)村的資源很多，但真正可以讓農(nóng)民自主使用的資源卻幾乎沒(méi)有。換言之，沒(méi)有活錢就沒(méi)有公共資源，農(nóng)民集中起來(lái)形成的“公意”就沒(méi)有載體，就無(wú)法落實(shí)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院房寧研究員說(shuō)：信任和鼓勵(lì)形成積極性，監(jiān)督只能造成消極性。監(jiān)督的前提是不信任，監(jiān)督就會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒，從而就不可能創(chuàng)造性開(kāi)展工作，工作就容易變成應(yīng)付，變成形式主義，就會(huì)專門去應(yīng)付監(jiān)督而不是去做實(shí)際工作。他認(rèn)為，基層治理的辦法有兩種：“看好人”還是“抓壞蛋”。“看好人”就是實(shí)行頂格管理，防早防小，防微杜漸?！白牡啊本褪堑拙€管理，破底線就懲戒。頂格管理應(yīng)當(dāng)盡可能少，因?yàn)槌杀咎卟豢沙掷m(xù)。底線管理成本低。(8)房 寧：“2019年4月2日在武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心的演講”。

也可以用“防火”和“救火”來(lái)進(jìn)行比喻?！胺阑稹毕喈?dāng)于房寧研究員所說(shuō)“看好人”的頂格管理，“救火”相當(dāng)于“抓壞蛋”的底線管理。一般來(lái)講，防火高于救火。不過(guò)，防火做到極致成本就太高了。既要防火，又不能極端，出現(xiàn)失火就通過(guò)救火應(yīng)對(duì)。防火也只應(yīng)防一萬(wàn)，防一般，而不可能也不必防萬(wàn)一，防特殊，因?yàn)樘厥馐欠啦粍俜赖模欠啦煌?、防不了、防不起的。尤其是基層治理情況千差萬(wàn)別，不同地區(qū)、不同時(shí)期、不同事務(wù)的要求都是完全不一樣的，且絕大多數(shù)事務(wù)都是日?，嵥槭聞?wù)，事事用“防火”的頂格管理方式，必然是不可持續(xù)的，必須要給基層治理必要的自治空間。基層自治出現(xiàn)問(wèn)題再來(lái)“救火”，用底線管理彌補(bǔ)基層治理中出現(xiàn)的問(wèn)題。

具體到資源下鄉(xiāng)，國(guó)家下鄉(xiāng)資源應(yīng)該分成兩個(gè)部分，一個(gè)部分重點(diǎn)用于提供普惠性的、可以標(biāo)準(zhǔn)化的基本公共品，比如鄉(xiāng)村道路、基本水利、義務(wù)教育、合作醫(yī)療諸方面；另外一個(gè)部分作為“活錢”，按人均直接撥發(fā)給農(nóng)民群眾所在村集體，村集體通過(guò)民主決策和民主管理，將“活錢”用于提供各種地方性的、難以標(biāo)準(zhǔn)化且農(nóng)民利益存在分化的細(xì)小瑣碎的公共品。至于其他超出基本公共品的發(fā)展型公共品，比如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，除極少數(shù)可以通過(guò)項(xiàng)目制來(lái)獲得以外，一般不要安排。

五、小 結(jié)

從中國(guó)歷史上看，國(guó)家從來(lái)沒(méi)有完全介入到農(nóng)村公共事務(wù)中，為所有農(nóng)民提供生產(chǎn)生活秩序，而是要借助基層自治力量，比如鄉(xiāng)紳、宗族等傳統(tǒng)組織，以及保甲等基層組織力量。中華人民共和國(guó)成立后，雖然徹底消滅了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳、宗法勢(shì)力，卻仍然通過(guò)設(shè)立建立在自然村基礎(chǔ)上的生產(chǎn)隊(duì)來(lái)解決絕大多數(shù)農(nóng)民的生產(chǎn)生活秩序問(wèn)題。一直到2006年取消農(nóng)業(yè)稅前，國(guó)家都要從農(nóng)村提取資源，同時(shí)，基層治理(農(nóng)村公共品)主要靠農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部解決，國(guó)家并無(wú)力為農(nóng)民提供充分的生產(chǎn)生活公共品。

而因?yàn)楣I(yè)化發(fā)展取得進(jìn)展，國(guó)家財(cái)政收入越來(lái)越依靠非農(nóng)收入，農(nóng)業(yè)稅收占比越來(lái)越小，國(guó)家終于有能力取消了農(nóng)業(yè)稅，并轉(zhuǎn)而為農(nóng)村提供越來(lái)越巨大的、類型多樣的資源，之前主要依靠村莊內(nèi)生力量供給的、維系農(nóng)民生產(chǎn)生活秩序的農(nóng)村公共品，在很短時(shí)期內(nèi)變成了由國(guó)家資源來(lái)供給。國(guó)家資源下鄉(xiāng)，使之前鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部籌資與建設(shè)公共品的機(jī)制作用弱化，甚至不再起作用。反過(guò)來(lái)倒是自上而下的資源下鄉(xiāng)在落地時(shí)，可能激發(fā)起釘子戶的謀利沖動(dòng)。因?yàn)獒斪討魧?duì)付的是外來(lái)力量(國(guó)家資源和外來(lái)工程隊(duì))，普通村民并不會(huì)因此不滿。國(guó)家與釘子戶的日?！岸窢?zhēng)”中，釘子戶有“弱者的武器”，并幾乎肯定可以獲取利益。而一戶釘子戶獲取利益后，會(huì)引發(fā)一群人效仿。

更重要的是，國(guó)家大量資源下鄉(xiāng)最終要在村莊落地，資源的安全高效是國(guó)家的重點(diǎn)關(guān)切，或者說(shuō)資源落地出現(xiàn)的問(wèn)題會(huì)引發(fā)國(guó)家高度關(guān)切。比如，“開(kāi)豪車吃低?！钡妮浨楸厝粫?huì)引發(fā)對(duì)低保實(shí)踐的運(yùn)動(dòng)式治理，其中最基本的要求是自上而下一刀切的各種規(guī)范、程序、標(biāo)準(zhǔn)、要求、督查、評(píng)估。結(jié)果，越多自上而下的國(guó)家資源落地，就有越多村級(jí)治理的規(guī)范化、正規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化，有越多上級(jí)在村莊的督查評(píng)估。而全國(guó)農(nóng)村情況千差萬(wàn)別，就使得自上而下一刀切的規(guī)范化在農(nóng)村基層只能變成形式主義，因?yàn)橥ㄟ^(guò)形式主義來(lái)應(yīng)對(duì)官僚主義是唯一可能。這樣一來(lái)，大量國(guó)家資源投入到農(nóng)村后，卻沒(méi)有讓農(nóng)民產(chǎn)生同等程度的獲得感，村干部的主要工作變成了迎檢，變成了搞形式主義，卻幾乎沒(méi)有時(shí)間和精力來(lái)回應(yīng)農(nóng)民最為重要的公共品需求。甚至，過(guò)去只用花費(fèi)很少資源和很小代價(jià)來(lái)解決的小問(wèn)題，現(xiàn)在花費(fèi)巨大資源和代價(jià)仍然解決不了。

中國(guó)的農(nóng)村不僅千差萬(wàn)別，而且農(nóng)村利益稀薄，公共事務(wù)稀薄，公共服務(wù)需求稀薄。與城市因人口密集、利益密集、公共事務(wù)密集，從而使用標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化公共服務(wù)具有效率可持續(xù)性不同，農(nóng)村(而且現(xiàn)在還在進(jìn)一步空心化)是一個(gè)相對(duì)利益不密集的熟人社會(huì)，標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化公共服務(wù)缺少必要條件。過(guò)去，農(nóng)村公共服務(wù)或村干部都是“全科醫(yī)生”，是解決所有涉及農(nóng)民利益事務(wù)的當(dāng)家人，他們?cè)谌魏螘r(shí)間都會(huì)因?yàn)橛惺露ぷ?。他們的工作是不脫產(chǎn)的，是解決問(wèn)題導(dǎo)向的，是季節(jié)性的，是忙閑不均的，也是綜合性的。而讓村干部坐在黨群服務(wù)中心辦公，一周可能還沒(méi)有一批次的群眾來(lái)辦事，上述的工作導(dǎo)向和特點(diǎn)難以體現(xiàn)。

現(xiàn)在問(wèn)題還不只是村干部個(gè)人。村干部必須要有村莊集體的力量，農(nóng)民主體不是農(nóng)民個(gè)人的主體，要將農(nóng)民組織起來(lái)才可能成為主體。當(dāng)國(guó)家為農(nóng)民做好事而農(nóng)村釘子戶借機(jī)索要不當(dāng)?shù)美麜r(shí)，其他農(nóng)民因?yàn)槭虏魂P(guān)己而只是圍觀，一旦釘子戶獲取不當(dāng)?shù)美瑢?dǎo)致其他農(nóng)戶都有可能當(dāng)釘子戶時(shí)，國(guó)家就要面對(duì)每一個(gè)農(nóng)戶，所做的任何好事都可能適得其反。而如果村莊是有公共性的，農(nóng)民是組織起來(lái)的，釘子戶索要不當(dāng)?shù)美蜁?huì)受到村民指責(zé)，即使無(wú)懼指責(zé)，也必須付出道義上的代價(jià)，成為村莊輿論中的壞人。這樣，就能夠阻止其他農(nóng)民去當(dāng)不道德的釘子戶。

要將農(nóng)民組織起來(lái)形成集體的力量，就必須要?jiǎng)訂T群眾，就要有可以讓群眾參與決策的公共空間與公共事務(wù)。如果集體有利益，然后由村民集體討論決策，就可能將集體利益這塊好鋼用在村莊最需要公共品的刀刃上。村民參與辦成一件好事，會(huì)激勵(lì)村民辦更多好事。(9)賀雪峰：《如何再造村社集體》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2019年第3期。既然國(guó)家已經(jīng)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移了很多資源，為什么不再轉(zhuǎn)移一些用于激活村莊集體產(chǎn)生鄉(xiāng)村治理公共性的“活錢”？

相信村干部，相信村民，相信村集體，只有建設(shè)一個(gè)村民積極參與、具有內(nèi)生活力，農(nóng)民自己愿意動(dòng)手建設(shè)自己幸福生活的村集體，鄉(xiāng)村治理才會(huì)最為成功。當(dāng)前國(guó)家惠農(nóng)資源多，這是好事，如何將惠農(nóng)資源轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理能力，轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量的農(nóng)村公共品，轉(zhuǎn)化為國(guó)家能力，這是一個(gè)亟需深入研究的大問(wèn)題。