解軍先 徐見陽 彭 松

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快和社會(huì)治理重心向基層下移，城市社區(qū)成為城市社會(huì)治理的重要單元。城市社區(qū)治理現(xiàn)代化成為檢驗(yàn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。黨的十九屆四中全會(huì)指出，“要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”。[1]2020年，新冠肺炎疫情防控工作是對(duì)基層治理體系和治理能力、基層公共安全管理的一次考驗(yàn)。推進(jìn)城市社區(qū)治理現(xiàn)代化，完善基層公共安全管理格局成為當(dāng)前亟待解決的重要課題。

一、新冠肺炎疫情防控形勢(shì)下城市社區(qū)治理存在的問題

新冠肺炎疫情發(fā)生后，中共山東省委部署開展萬名干部“進(jìn)企業(yè)、進(jìn)項(xiàng)目、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)”攻堅(jiān)行動(dòng)，省派濱州省社會(huì)主義學(xué)院和省紅十字會(huì)聯(lián)合工作組進(jìn)駐濱州市惠民縣，以“進(jìn)社區(qū)”聯(lián)系點(diǎn)某社區(qū)為對(duì)象，對(duì)城市社區(qū)治理與公共安全管理問題進(jìn)行了深入調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因新冠肺炎疫情的發(fā)生，城市社區(qū)公共安全管理壓力驟然加大，社區(qū)治理中長(zhǎng)期存在的問題更加凸顯，主要存在以下問題。

（一）城市社區(qū)構(gòu)成復(fù)雜

以所調(diào)研社區(qū)所在街道為例，該街道位于惠民縣主城區(qū)所在地，主要包括傳統(tǒng)城市社區(qū)、商住小區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、老舊破產(chǎn)企業(yè)小區(qū)、單位家屬院等。居民人數(shù)眾多，構(gòu)成復(fù)雜，流動(dòng)性大。轄14 個(gè)社區(qū)，含8 個(gè)傳統(tǒng)城市社區(qū)，6 個(gè)農(nóng)村社區(qū)，共有132 個(gè)村街和195 個(gè)住宅小區(qū)，總?cè)丝?5 萬人，其中10 萬人居住在住宅小區(qū)。古城社區(qū)現(xiàn)有商住小區(qū)、老舊破產(chǎn)企業(yè)小區(qū)、單位家屬院等居民小區(qū)84 個(gè)，未拆遷村街2 個(gè)，居民33700 余人。社區(qū)內(nèi)還有大量個(gè)體工商戶、大型商超、中小學(xué)校、綜合性醫(yī)院、黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位等，涉及多個(gè)行業(yè)，組織類型各異、監(jiān)督管理權(quán)限分散，城市社區(qū)治理和疫情防控難度較大。

（二）城市社區(qū)職能繁雜

城市社區(qū)治理模式推行后，城市社區(qū)社會(huì)治理的職責(zé)任務(wù)還處于探索階段，目前主要依據(jù)上級(jí)規(guī)范性文件執(zhí)行，尚缺乏系統(tǒng)性、完整性，落實(shí)上缺乏執(zhí)行力，不利于城市社區(qū)職能作用的發(fā)揮。城市社區(qū)職能承接了上級(jí)街道辦和有關(guān)部門轉(zhuǎn)移的行政事務(wù)，工作涵蓋黨建群團(tuán)、綜合治理、社會(huì)保障、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等多項(xiàng)內(nèi)容。除履行行政職能外，城市社區(qū)還經(jīng)常對(duì)接基層臨時(shí)性工作任務(wù)，在新冠肺炎疫情防控等重大公共衛(wèi)生安全突發(fā)事件中更是成為最直接最重要的防線，工作重復(fù)繁雜、壓力大。

（三）城市社區(qū)治理能力不足

城市社區(qū)工作涉及面廣、工作繁雜瑣碎，在疫情防控等突發(fā)公共安全事件面前，在一定程度上存在高壓運(yùn)行、機(jī)械運(yùn)轉(zhuǎn)、緊繃管控等情況，容易產(chǎn)生領(lǐng)會(huì)把握政策方針不準(zhǔn)、落實(shí)上級(jí)決策要求打折扣、對(duì)新問題和社會(huì)矛盾洞察不夠，工作思路不清晰、工作方式方法不靈活、主動(dòng)跟進(jìn)解決問題不夠等問題。城市社區(qū)工作人員隊(duì)伍存在人員較少、流動(dòng)性大、專業(yè)能力不足、晉升不通暢、年齡結(jié)構(gòu)不合理等問題。所調(diào)研社區(qū)現(xiàn)有工作人員10 人中，事業(yè)編制僅2 人，其他為政府購買公益崗位、人事代理、合同制人員，難以滿足城市社區(qū)現(xiàn)代化管理、服務(wù)和應(yīng)對(duì)疫情防控等公共安全事件工作的要求。

（四）城市社區(qū)運(yùn)行不暢

城市社區(qū)點(diǎn)多面廣，條是條，塊是塊，各自為政，治理的條塊關(guān)系未能理順，存在“管得到的管不了，管得了的管不到”的現(xiàn)象。面對(duì)新冠肺炎疫情防控等重大公共安全突發(fā)事件，城市社區(qū)依靠現(xiàn)有管理模式，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)所有單位和人員的有效管控。城市社區(qū)治理現(xiàn)代化水平不高，公共安全管理的工作方式也亟待提高，基層網(wǎng)格員運(yùn)用現(xiàn)代科技手段開展工作的能力較弱。加之，重大疫情沖擊了原有的正常運(yùn)行機(jī)制，城市社區(qū)不僅要負(fù)責(zé)拉網(wǎng)排查、聯(lián)防聯(lián)控、封閉管理、隔離運(yùn)轉(zhuǎn)等疫情防控工作，還要承擔(dān)群眾的生活服務(wù)、弱者照護(hù)等方面工作，工作量加倍，運(yùn)轉(zhuǎn)壓力大，共享共建共治機(jī)制不暢通。

二、城市社區(qū)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型困境分析

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出以人民為中心的發(fā)展思想。為人民服務(wù)首先要做到“人民群眾在哪里，黨組織就要在哪里”。當(dāng)前城市基層黨組織以城市社區(qū)為主要陣地，自身建設(shè)不足，向下延伸不夠，治理能力有限。究其原因，主要是支撐體系建設(shè)、人員思想認(rèn)識(shí)、要素保障等方面存在不同程度的問題，迫切需要將黨組織下沉到小區(qū)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變治理職能和運(yùn)作模式，打通聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，推進(jìn)完善基層公共安全管理格局。

（一）城市社區(qū)治理支撐體系不完善

推進(jìn)城市社區(qū)治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須做好頂層設(shè)計(jì)，著力解決目前存在的重難點(diǎn)問題。城市社區(qū)現(xiàn)代化治理陷入困境，與以專屬網(wǎng)格黨支部為代表的基層組織支撐體系不完善密切相關(guān)。一是專屬網(wǎng)格黨支部職責(zé)權(quán)限不明確。設(shè)立小區(qū)專屬網(wǎng)格黨支部屬于創(chuàng)新性工作，尚處于探索階段，黨的各項(xiàng)工作規(guī)章制度對(duì)此類功能性黨支部涉及較少，對(duì)專屬網(wǎng)格黨支部的職責(zé)、功能、工作機(jī)制等缺少規(guī)范性文件指導(dǎo)。對(duì)個(gè)別涉及經(jīng)費(fèi)和居民利益的重大決策問題沒有政策支持。二是專屬網(wǎng)格黨支部尚未形成引領(lǐng)勢(shì)頭。專屬網(wǎng)格黨支部成立以來，在開展黨建活動(dòng)、參與小區(qū)治理、組織群眾活動(dòng)等方面，主要還是依靠黨員個(gè)人主觀能動(dòng)性和帶動(dòng)作用，黨建工作引領(lǐng)小區(qū)治理的指導(dǎo)體系還不成熟。新冠肺炎疫情發(fā)生后，城市社區(qū)基層黨組織在疫情防控工作中發(fā)揮了重要作用，經(jīng)受住了大考，受到居民一致贊揚(yáng)，在群眾中樹立起較高威信，也為以專屬網(wǎng)格黨支部為代表的基層黨組織持續(xù)發(fā)揮作用探索了經(jīng)驗(yàn)。下一步，堅(jiān)持和加強(qiáng)基層黨組織機(jī)制建設(shè)，完善各方面保障，是深化基層社會(huì)治理的重要著力點(diǎn)。

（二）城市社區(qū)人員思想認(rèn)識(shí)不到位

推進(jìn)城市社區(qū)治理現(xiàn)代化，關(guān)鍵是解決思想認(rèn)識(shí)問題。目前城市社區(qū)治理部分問題難以解決的原因是社區(qū)人員思想認(rèn)識(shí)不到位。一是居民黨員思想認(rèn)識(shí)不到位。有的在職黨員“單位黨員意識(shí)”較強(qiáng)，“小區(qū)黨員意識(shí)”較弱，不愿主動(dòng)亮明身份、發(fā)揮作用；有的離退休黨員，未能按照要求參加屬地黨組織生活，黨員意識(shí)、組織意識(shí)、紀(jì)律意識(shí)有所淡化，難以較好地融入小區(qū)黨支部開展的工作和活動(dòng)；還有少數(shù)黨員對(duì)成立專屬網(wǎng)格黨支部的做法和作用認(rèn)識(shí)不到位，參與意識(shí)差，影響了專屬網(wǎng)格黨支部工作的開展。二是小區(qū)群眾思想認(rèn)識(shí)不到位。部分小區(qū)居民不關(guān)心小區(qū)公共事務(wù)，對(duì)社區(qū)黨員到小區(qū)報(bào)道、成立專屬網(wǎng)格黨支部等政策不了解，不配合黨員上門了解家庭信息和開展服務(wù)等工作，不愿參與黨支部組織的群眾活動(dòng)，影響相關(guān)工作的開展。三是物業(yè)公司人員思想認(rèn)識(shí)不到位。目前城市社區(qū)的公共場(chǎng)所大多委托物業(yè)公司進(jìn)行管理，但有的物業(yè)公司加強(qiáng)和規(guī)范小區(qū)管理的主動(dòng)性較弱，沒有積極參與、支持、配合專屬網(wǎng)格黨支部工作。還有個(gè)別物業(yè)公司擔(dān)心小區(qū)黨組織打破既有利益格局，不愿接受黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。城市社區(qū)治理中遇到的實(shí)際問題證明，加強(qiáng)社區(qū)基層黨組織建設(shè)，提升黨員干部素質(zhì)，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，讓黨員在居民自治和日常管理中發(fā)揮先鋒模范和示范帶頭作用，是破解城市社區(qū)職責(zé)任務(wù)繁雜、工作人員不足、物業(yè)管理不到位、群眾積極性不高的關(guān)鍵。

（三）城市社區(qū)治理要素保障不充分

城市社區(qū)治理面臨居住人員復(fù)雜、管理模式多樣等實(shí)際困難，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型還受到治理要素保障不充分的制約。一是書記難選育。小區(qū)居民黨員主要包括離退休黨員和企事業(yè)單位、私營(yíng)企業(yè)或個(gè)體工商戶在職黨員，普遍存在離退休黨員整體年齡偏大，在職黨員時(shí)間精力不夠等問題，政治素質(zhì)高、組織能力強(qiáng)、熱心公共事務(wù)、時(shí)間精力充沛等符合黨支部書記和支部委員條件的人選較少。二是經(jīng)費(fèi)難保障。由于專屬網(wǎng)格黨支部不轉(zhuǎn)接黨員組織關(guān)系，不收繳黨費(fèi)，黨支部沒有固定經(jīng)費(fèi)來源，社區(qū)黨支部工作經(jīng)費(fèi)常規(guī)性、全面性保障不夠，黨支部日常辦公經(jīng)費(fèi)“捉襟見肘”，開展工作和活動(dòng)更是缺少經(jīng)費(fèi)保障，服務(wù)群眾“有心無力”。三是陣地難落實(shí)?，F(xiàn)有小區(qū)在規(guī)劃和建設(shè)時(shí)，未將黨支部辦公場(chǎng)所納入小區(qū)建設(shè)公共用房整體規(guī)劃。專屬網(wǎng)格黨支部成立后，普遍面臨沒有工作場(chǎng)所、活動(dòng)場(chǎng)地和配套設(shè)施的窘境，黨支部沒有工作陣地。推動(dòng)黨的基層組織進(jìn)小區(qū)、入樓宇，引導(dǎo)黨員主動(dòng)融入城市社區(qū)、服務(wù)網(wǎng)格，填補(bǔ)基層城市社區(qū)在公共安全管理方面的空白，在城市社區(qū)一線疫情防控中發(fā)揮重要作用，需要進(jìn)一步強(qiáng)化各方面要素保障，從根本上推進(jìn)社區(qū)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

三、推進(jìn)城市社區(qū)治理現(xiàn)代化，完善基層公共安全管理格局的建議

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，“這次新冠肺炎疫情防控，是對(duì)治理體系和治理能力的一次大考”“要夯實(shí)社會(huì)治理基層基礎(chǔ)，推動(dòng)社會(huì)治理重心下移，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的共建共治共享的城鄉(xiāng)基層治理格局”。[2]牢記總書記的囑托，在疫情防控常態(tài)化背景下，城市社區(qū)應(yīng)堅(jiān)持把工作重心和配套資源下沉到一線，積極推進(jìn)城市社區(qū)治理現(xiàn)代化，完善基層公共安全管理格局。

（一）完善“黨建+”城市社區(qū)治理模式，構(gòu)建基層公共安全管理新機(jī)制

堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，進(jìn)一步完善“黨建+治理”模式，把黨建工作各要素融入城市社區(qū)基層治理的各方面，構(gòu)建起黨建引領(lǐng)基層公共安全管理的新機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)基層城市社區(qū)黨總支、專屬網(wǎng)格黨支部等功能性黨支部建設(shè)的指導(dǎo)，規(guī)范組織設(shè)置、職責(zé)任務(wù)、工作機(jī)制，為專屬網(wǎng)格黨支部規(guī)范運(yùn)行、作用發(fā)揮、推廣提升提供政策支持。民政、住建、城管、應(yīng)急等部門在制定城市社區(qū)治理相關(guān)政策過程中，要將城市社區(qū)專屬網(wǎng)格黨支部納入治理體系和公共安全管理的范疇，明晰細(xì)化專屬網(wǎng)格黨支部、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司等在公共安全管理中的具體職能和權(quán)責(zé)清單，形成專屬網(wǎng)格黨支部領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)委會(huì)主導(dǎo)、其他組織多元參與的“1+1+N”城市社區(qū)治理與公共安全管理新體制。

（二）完善“全科大網(wǎng)格”城市社區(qū)治理體系，構(gòu)建基層公共安全管理新支撐

積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)，整合條塊分割的政務(wù)系統(tǒng)，將人權(quán)物、權(quán)責(zé)利合理下沉到基層城市社區(qū)，探索建立城市社區(qū)綜合治理（公共安全管理）服務(wù)中心，進(jìn)一步完善社會(huì)治理智能化“全科大網(wǎng)格”。發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘和黨建引領(lǐng)作用，持續(xù)提升城市社區(qū)工作人員的能力素質(zhì)，建立城市社區(qū)黨總支領(lǐng)導(dǎo)下的專屬網(wǎng)格黨支部、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、網(wǎng)格員交叉任職工作模式，整合政法、生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康、應(yīng)急信訪、社會(huì)救助等資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)企業(yè)、網(wǎng)格長(zhǎng)、樓長(zhǎng)、單元長(zhǎng)、城市社區(qū)民警、家庭醫(yī)生等多方力量，開展社情民意收集、安全隱患排查整治、矛盾糾紛排查化解、心理服務(wù)疏導(dǎo)等工作，共同為城市社區(qū)居民服務(wù)，做到“矛盾不出小區(qū)，小事不出城市社區(qū)”，為城市社區(qū)基層公共安全管理提供有力的支撐保障。

（三）優(yōu)化“條+塊”城市社區(qū)治理單元，構(gòu)建基層公共安全管理新陣地

城市社區(qū)治理模式在基層社會(huì)治理中尚處于探索優(yōu)化階段，有些城市社區(qū)區(qū)劃不合理，條塊林立復(fù)雜，部分城市社區(qū)存在規(guī)模過大、人口過多、商住用功能交叉、城市社區(qū)管理人員不足等問題。應(yīng)建立城市社區(qū)區(qū)劃調(diào)整機(jī)制，根據(jù)城市社區(qū)人口數(shù)量、地域空間、功能劃分等因素，將條與塊重新優(yōu)化組合貫通起來，及時(shí)調(diào)整城市社區(qū)規(guī)模建制，賦予城市社區(qū)黨組織統(tǒng)籌管理權(quán)限，構(gòu)建金字塔型基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，完善相應(yīng)的職責(zé)、權(quán)力、資源配置，實(shí)現(xiàn)合理分工用權(quán)，暢通城市社區(qū)治理主體，建立更加科學(xué)合理的城市社區(qū)治理與公共安全管理新陣地。

（四）搭建“服務(wù)型”城市社區(qū)治理平臺(tái)，構(gòu)建基層公共安全管理新渠道

城市社區(qū)治理模式在“條+塊”城市社區(qū)治理單元基礎(chǔ)上，要著力搭建服務(wù)型的治理平臺(tái)，在政策導(dǎo)向、資金劃撥、舉措落地、主動(dòng)服務(wù)等方面，向弱勢(shì)群體傾斜，指導(dǎo)和協(xié)助城市社區(qū)做好該部分群眾日常幫扶工作。充分發(fā)揮基層黨組織密切聯(lián)系服務(wù)群眾的優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)了解、掌握、采集小區(qū)居民基本信息，對(duì)鰥寡孤獨(dú)老人、留守兒童、失獨(dú)家庭、低保戶、貧困戶等建立黨員聯(lián)系戶制度，定期走訪、上門服務(wù)，為其提供最基本的生活保障和社會(huì)公共服務(wù)。搭建“服務(wù)型”城市社區(qū)治理平臺(tái)，統(tǒng)籌管理人、才、物，降低行政成本，提高行政效率，聯(lián)合社會(huì)各方面的力量，有效地疏通難點(diǎn)、堵點(diǎn)，構(gòu)建“以人為本”的基層公共安全管理新渠道。