佟 巖

(甘肅政法大學(xué),甘肅 蘭州 730070)

2018年3月國家頒布實(shí)施了《中華人民共和國監(jiān)察法》,明確其立法目的是“為了深化國家監(jiān)察體制改革,加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋,深入開展反腐敗工作,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。同年6月4日在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上,習(xí)近平總書記指出我國生態(tài)文明建設(shè)正處于“關(guān)鍵期、攻堅(jiān)期、窗口期”,“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”?？梢?加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督已經(jīng)成為國家生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)督體系的重要部分,并成為新時(shí)代綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、對生態(tài)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督的涵義

改革開放40多年來,我國一直加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度,改革完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制,積極推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善,使得整體生態(tài)環(huán)境有了積極的轉(zhuǎn)變。但是，仍然存在局部生態(tài)環(huán)境惡化,部分環(huán)境污染持續(xù)加重,其中主要原因之一就是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法存在諸多問題。而要解決該問題至關(guān)重要的環(huán)節(jié)就是注重對生態(tài)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

在我國,具有生態(tài)環(huán)境監(jiān)察權(quán)力的機(jī)構(gòu)主要是指法律明確規(guī)定具有環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)以及明確的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)。前者根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定主要是指國家環(huán)境保護(hù)主管部門、縣級以上人民政府有關(guān)部門;后者根據(jù)《環(huán)境監(jiān)察辦法》的規(guī)定,環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)是指省級、設(shè)區(qū)的市級、縣級三級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu),可稱為環(huán)境監(jiān)察局,也可以分別稱為環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)、環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)、以及縣級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)立的環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)或者環(huán)境監(jiān)察所作為分支(派出)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

對生態(tài)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督就是指對以上生態(tài)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和法律明確規(guī)定的具有環(huán)境保護(hù)監(jiān)管權(quán)的國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查和糾舉。

二、對生態(tài)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督的必要性

(一)生態(tài)環(huán)境監(jiān)察協(xié)調(diào)機(jī)制不長效

目前我國環(huán)境監(jiān)察體制上仍然無法擺脫“橫向”和“縱向”兩大問題。從整個(gè)環(huán)境監(jiān)管體制來看,我國實(shí)行的是環(huán)境保護(hù)行政主管部門對環(huán)境實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督和管理,相關(guān)行政主管部門實(shí)行專項(xiàng)監(jiān)督管理相結(jié)合的執(zhí)法體制。就“橫向”而言,環(huán)境監(jiān)管的權(quán)力被分散于發(fā)展改革、工信、公安、監(jiān)察、財(cái)政、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)、金融、商務(wù)、衛(wèi)生、審計(jì)、海關(guān)、工商、質(zhì)檢、安監(jiān)、林業(yè)、氣象、海洋、能源等20多個(gè)部門中。雖然根據(jù)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》,現(xiàn)將“整合環(huán)境保護(hù)和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)、隊(duì)伍,統(tǒng)一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，由生態(tài)環(huán)境部指導(dǎo)”。但是在環(huán)境監(jiān)察問題上要讓這些部門形成制度化或程序化的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,尚且難以統(tǒng)一。就“縱向”而言,地方各級環(huán)境保護(hù)部門受到雙重領(lǐng)導(dǎo):在垂直管理上受上級環(huán)境行政主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督,但是作為地方政府的行政部門,又要受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,特別是財(cái)權(quán)和人事權(quán)的拿捏,使得監(jiān)督難以成效。在環(huán)境監(jiān)察體制改革試點(diǎn)中,雖然試點(diǎn)省份將市縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收,由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使,通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實(shí)施環(huán)境監(jiān)察。經(jīng)省級政府授權(quán),省級環(huán)保部門對本行政區(qū)域內(nèi)各市縣兩級政府及相關(guān)部門環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策、規(guī)劃執(zhí)行情況,一崗雙責(zé)落實(shí)情況,以及環(huán)境質(zhì)量責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,及時(shí)向省級黨委和政府報(bào)告。但現(xiàn)實(shí)中,即使是省級環(huán)保部門,要想絕對不受市縣兩級政府的干涉和影響,也是較難做到的。

(二)生態(tài)環(huán)境監(jiān)察程序機(jī)制不規(guī)范

環(huán)境監(jiān)察性質(zhì)上屬于行政行為,必須由合法合理有效的行政程序予以保障。然而就目前立法來看,主要依據(jù)的《行政處罰法》《環(huán)境影響評價(jià)法》《環(huán)境行政處罰辦法》《環(huán)境監(jiān)察辦法》等法律法規(guī)尚未對環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法程序作出詳細(xì)嚴(yán)格的規(guī)定,缺乏規(guī)范性和可操作性。一方面帶來環(huán)境執(zhí)法的隨意或?yàn)E用,另一方面給環(huán)境職務(wù)違法、環(huán)境職務(wù)犯罪留下了鉆營的空間和可能,隨之而來的是環(huán)境進(jìn)一步惡化和不可逆的破壞,造成巨大的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)損失。

(三)生態(tài)環(huán)境監(jiān)察監(jiān)督機(jī)制不健全

環(huán)境問題本身具有隱蔽性和復(fù)雜性,涉及利益范圍廣泛,必須依靠眾多必要和可能的其他力量的介入。環(huán)境監(jiān)察是上下級之間的行政內(nèi)部監(jiān)督,目前多流于形式。其他的監(jiān)督方式,如環(huán)境行政公益訴訟,其監(jiān)督的范圍非常有限。根據(jù)2017年3月8日最高人民法院發(fā)布的《人民法院環(huán)境資源審判工作情況及典型案例》顯示,自2015年1月1日至2016年12月31日,全國環(huán)境行政公益訴訟一審案件才僅51件。再如公眾監(jiān)督,不管是新環(huán)保法將公眾參與獨(dú)立成章,還是今年剛施行的新版《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》,在保障公眾環(huán)境信息的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán),構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系方面,仍然任重而道遠(yuǎn)。

(四)責(zé)任追究機(jī)制不到位

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》規(guī)定了建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制,且習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上明確指出“對那些損害生態(tài)環(huán)境的領(lǐng)導(dǎo)干部,要真追責(zé)、敢追責(zé)、嚴(yán)追責(zé),做到終身追責(zé)”。但是到目前為止,責(zé)任追究的具體實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái),具體的追責(zé)主體、權(quán)限、程序并未詳細(xì)規(guī)定,就使得責(zé)任追究僅僅是“紙上談兵”,不具有現(xiàn)實(shí)處罰性和威懾力度。

三、生態(tài)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督機(jī)制的完善

(一)完善人大監(jiān)督

習(xí)近平總書記指出,人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求,就是任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督。人大對生態(tài)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督包括眾多方面:一是審議政府報(bào)告中生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容,對與生態(tài)文明建設(shè)相違背的計(jì)劃措施堅(jiān)決否決;二是重點(diǎn)聽取和審議有關(guān)污染治理和生態(tài)保護(hù)的預(yù)算、決算執(zhí)行情況;三是加強(qiáng)有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督檢查;四是全國人大常委會(huì)對地方破壞生態(tài)環(huán)境的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件嚴(yán)格備案審查;五是詢問和質(zhì)詢生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防治的重大項(xiàng)目的實(shí)施情況;六是監(jiān)督調(diào)查重大生態(tài)環(huán)境事件和社會(huì)民眾關(guān)注的生態(tài)環(huán)境熱點(diǎn);七是考核和評價(jià)黨政負(fù)責(zé)人的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的完成及落實(shí)狀況等等。

(二)深入改革環(huán)境監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督

作為生態(tài)環(huán)境部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),新成立的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法,加大監(jiān)管執(zhí)法力度,加強(qiáng)對環(huán)境執(zhí)法人員的違規(guī)違紀(jì)行為的懲處,針對環(huán)境執(zhí)法工作中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及行政不作為等,堅(jiān)決予以追究。同時(shí)進(jìn)一步完善公眾參與機(jī)制和環(huán)境稽查機(jī)制,推動(dòng)環(huán)境監(jiān)察部門全面提高執(zhí)法能力和執(zhí)法透明度。

(三)深化紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督,落實(shí)環(huán)保督察制度

首先,強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制和措施,落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”,堅(jiān)決反對形式主義、官僚主義。強(qiáng)化黨委政府和相關(guān)職能部門的環(huán)保責(zé)任,推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)考核評價(jià)及損害責(zé)任追究辦法等重大制度體系改革。其次,加強(qiáng)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督等,打擊環(huán)保領(lǐng)域的違法違紀(jì)行為,嚴(yán)查環(huán)保領(lǐng)域腐敗案件。最后,堅(jiān)決依照生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域第一部黨內(nèi)法規(guī)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》,確立中央生態(tài)環(huán)保督察的基本制度框架、程序規(guī)范、權(quán)限責(zé)任等,依法推動(dòng)生態(tài)環(huán)保督察向縱深發(fā)展。

(四)加強(qiáng)檢察監(jiān)督,推進(jìn)環(huán)境行政訴訟制度建設(shè)

國家法律法規(guī)賦予檢察機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察職能,就要求檢察機(jī)關(guān)一方面依法嚴(yán)厲打擊破壞生態(tài)環(huán)境的刑事犯罪,認(rèn)真履行批捕起訴職能;另一方面積極開展生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟,通過探索建立環(huán)境行政公益訴訟制度,督促環(huán)境監(jiān)察部門履行職責(zé),充分實(shí)現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)的環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督。同時(shí)確立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟制度,既強(qiáng)化對國家和社會(huì)公共利益的保護(hù),又有利于保護(hù)公民環(huán)境權(quán)利,實(shí)現(xiàn)公眾對于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的民主參與。此外,檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)有效履行法律監(jiān)督職能,通過公益訴訟的前置程序和檢察建議等,加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)、偵查機(jī)關(guān)立案偵查活動(dòng)和審判機(jī)關(guān)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督,為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供有力的司法監(jiān)督。

(五)豐富其他監(jiān)督方式,形成共同對生態(tài)環(huán)境監(jiān)察的監(jiān)督機(jī)制

如加強(qiáng)民主監(jiān)督方式,政協(xié)通過專題調(diào)研、協(xié)商議政、監(jiān)督視察活動(dòng)等形式,對生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理提出建議和意見。再如輿論監(jiān)督,特別是當(dāng)下信息社會(huì),新媒體的監(jiān)督是整治生態(tài)環(huán)境的有力武器。當(dāng)然,最重要的是群眾監(jiān)督,環(huán)境保護(hù)人人參與,努力形成全社會(huì)公眾積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的良好氛圍,這樣才能真正實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生,共同建設(shè)美麗中國。