肖華杰

（吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

政府和社會(huì)資本合作（以下簡(jiǎn)稱PPP）作為黨中央、國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)重大決策部署，其推廣勢(shì)在必行。但實(shí)踐中出現(xiàn)了項(xiàng)目的泛化濫用、借PPP名義變相舉債等一些與PPP模式初衷相悖的突出問(wèn)題。各種已經(jīng)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)和潛在的隱患，反映出政府在監(jiān)管上存在一些不完善的地方。但在PPP模式下，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作本質(zhì)使得政府與社會(huì)資本擁有了更為平等的主體地位，雙方主體地位的變化勢(shì)必引起傳統(tǒng)政府高位監(jiān)管模式的變化。而且目前關(guān)于政府監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于財(cái)政部、發(fā)改委發(fā)布的各類部門規(guī)章中，不僅效力層級(jí)較低、缺乏體系性，也缺少對(duì)具體監(jiān)管規(guī)則的規(guī)定和與其他法律的銜接。這都給政府依法履行監(jiān)管權(quán)帶來(lái)了很大障礙，因而規(guī)范政府監(jiān)管權(quán)的行使已實(shí)屬必要。基于此，如何在這種變化中及時(shí)轉(zhuǎn)變政府的立法邏輯、監(jiān)管理念，構(gòu)建新的監(jiān)管規(guī)則就顯得極為迫切。這不僅助于有效化解風(fēng)險(xiǎn)，保障公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，也是規(guī)范政府權(quán)力，轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求。

一、PPP模式政府監(jiān)管的權(quán)力來(lái)源

明確監(jiān)管權(quán)來(lái)源是分析政府監(jiān)管立法邏輯的起點(diǎn)和一系列規(guī)則構(gòu)建的前提。追蹤監(jiān)管權(quán)的來(lái)源，首先需要明確的是PPP項(xiàng)目的性質(zhì)。這一直是學(xué)界的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，概括而言，大體可以分為三類，一是公法性質(zhì)，認(rèn)為PPP從本質(zhì)上講仍是具有公共事務(wù)管理權(quán)能的政府為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的一種方式，不應(yīng)因直接提供主體的變更而改變政府履行公共職能的性質(zhì)。二是私法性質(zhì)，認(rèn)為PPP從本質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購(gòu)公共服務(wù)的民事法律關(guān)系。三是混合性質(zhì)，即PPP兼具公私雙重屬性，此為學(xué)界的主流觀點(diǎn)。公私合作的興起，打破了傳統(tǒng)的公私二元分立的局面，使得政府必須以一種更為平等的方式對(duì)待曾經(jīng)的“相對(duì)人”、現(xiàn)在的“伙伴”，如以契約的形式固定雙方的權(quán)利義務(wù)，給予后者更大的發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的空間，[1]與此同時(shí)政府并未放下其作為公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)管職能。因此，單一性質(zhì)的理解難免有偏頗之處。鑒于PPP具有行政及民事雙重屬性，政府的監(jiān)管權(quán)一方面來(lái)自其作為社會(huì)管理者所應(yīng)當(dāng)具備的憲法、行政法等公法所賦予的監(jiān)管權(quán)能；另一方面，來(lái)自契約法層面，即PPP協(xié)議中約定的監(jiān)管權(quán)能。

（一）來(lái)自法律授權(quán)的監(jiān)管權(quán)能

霍布斯認(rèn)為，自然狀態(tài)是一種“人人互相為戰(zhàn)的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”。在這種混亂狀態(tài)下，為保障安全和平，基于理性的選擇，人們便訂立契約，將個(gè)人的一部分權(quán)利交給政府，讓其擁有權(quán)威和力量來(lái)管理這個(gè)社會(huì)。政府應(yīng)該受契約訂立目的的約束，保障人民的安全和利益。[2]政府對(duì)社會(huì)的監(jiān)管權(quán)力是社會(huì)契約所賦予的權(quán)力。在我國(guó)，政府的監(jiān)管權(quán)力來(lái)自憲法中的組織社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、提供社會(huì)公共服務(wù)職能。PPP項(xiàng)目涉及能源、交通運(yùn)輸、科技、醫(yī)療、文化教育等領(lǐng)域內(nèi)的公共服務(wù)的供給和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。因此政府對(duì)PPP進(jìn)行監(jiān)督管理是憲法賦予政府的權(quán)力，但政府權(quán)力的行使應(yīng)以法律授權(quán)的范圍為限制，不應(yīng)濫用權(quán)力。反之，會(huì)侵害社會(huì)資本方的利益，打擊投資積極性。具體到PPP領(lǐng)域的立法，目前主要監(jiān)管要求大多來(lái)自規(guī)范性文件，如財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）第35條等。

（二）合同約定下的監(jiān)管權(quán)能

PPP項(xiàng)目中，政府方和社會(huì)資本方會(huì)圍繞該項(xiàng)目訂立一系列合同來(lái)確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，關(guān)于政府方監(jiān)管權(quán)的約定是PPP合同中的重要內(nèi)容，這便構(gòu)成了契約法角度政府監(jiān)管權(quán)的來(lái)源。根據(jù)契約嚴(yán)守原則，政府監(jiān)管權(quán)的行使亦應(yīng)該嚴(yán)格按照合同的約定，不得過(guò)度履行。在財(cái)政部發(fā)布的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》中，很重要的一部分便是“政府方的監(jiān)督與介入”。合同中的這一部分包括對(duì)法律授權(quán)部分內(nèi)容的細(xì)化，也包括一些合同雙方特殊、具體的約定。最常見(jiàn)的是政府通過(guò)深入到項(xiàng)目公司內(nèi)部，以影響公司治理的方式來(lái)行使監(jiān)管權(quán)能。在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本通常會(huì)設(shè)立項(xiàng)目公司來(lái)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施和運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目公司也常常被稱作“特別目的載體”（簡(jiǎn)稱SPV）。不同于傳統(tǒng)監(jiān)管模式中的事后監(jiān)管，政府通過(guò)參與SPV的公司治理進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)管，可以更有效地預(yù)防和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，這種監(jiān)管方式主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面，其一，對(duì)社會(huì)資本方股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制。例如，設(shè)置股權(quán)鎖定期，以此防止社會(huì)資本較早地退出，保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行。若社會(huì)資本方在未完成融資、建設(shè)便早早退出，轉(zhuǎn)交給了其他社會(huì)資本，此時(shí)其他社會(huì)資本是否具有融資能力、建設(shè)資質(zhì)、運(yùn)營(yíng)能力，都是不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)。其二是，對(duì)公司組織架構(gòu)、決策施加影響，主要表現(xiàn)為，政府向SPV派駐董事、監(jiān)事等高級(jí)管理人員，并在重大事項(xiàng)的決策上具有特殊表決權(quán)、一票否決權(quán)等，直接參與具體公司運(yùn)營(yíng)，進(jìn)行監(jiān)督管理。

二、PPP模式政府監(jiān)管的制度意義

（一）政府監(jiān)管是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有力手段

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深入，市場(chǎng)發(fā)展需要政府轉(zhuǎn)變管理方式，變單一的行政手段管理為經(jīng)濟(jì)、行政以及必要的法律規(guī)制來(lái)行使其市場(chǎng)監(jiān)管職能。[3]在PPP模式下，政府試圖減少對(duì)微觀事務(wù)的過(guò)度參與，放權(quán)于市場(chǎng)。并且與社會(huì)資本在平等協(xié)商、公開(kāi)透明的基礎(chǔ)上簽訂合同，以合同契約形式履行市場(chǎng)監(jiān)管職能，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)管理手段。在合作過(guò)程中，政府監(jiān)管權(quán)實(shí)現(xiàn)了由高位轉(zhuǎn)向平等，由命令轉(zhuǎn)向協(xié)商，充分尊重社會(huì)資本的意思自治，管理方式更加柔和，推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，提高了國(guó)家治理能力。PPP也是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要一環(huán)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革旨在提高供給質(zhì)量和效率，將直接關(guān)系到人民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)交給私人主體以一種更具創(chuàng)新性和市場(chǎng)性的方式輸出，加之政府以績(jī)效考核等方式的監(jiān)管措施，保障了產(chǎn)品供給的質(zhì)量和效率。

（二）政府監(jiān)管是保障公共利益實(shí)現(xiàn)的重要支撐

PPP是政府委托社會(huì)資本提供公共服務(wù)的一種創(chuàng)新供給機(jī)制，政府基于社會(huì)契約的要求，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等事關(guān)公共服務(wù)提供與否及提供質(zhì)量、效率等事項(xiàng)負(fù)有最終責(zé)任。根據(jù)交易成本理論，鎖定是指一方對(duì)另一方產(chǎn)生依賴時(shí)，實(shí)際上產(chǎn)生依賴一方賦予了另一方更多的自主選擇權(quán)。這種鎖定的風(fēng)險(xiǎn)，在PPP中很大程度上將政府預(yù)期轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)又轉(zhuǎn)回到了政府。PPP項(xiàng)目所提供的公共服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性使得公眾很難回避使用，少數(shù)公眾拒絕，并不影響其他大量公眾將其作為經(jīng)常性的選擇。因此，社會(huì)資本在中標(biāo)后很有可能以退出合同相威脅，要求修改合同條款，以減少自己本應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)或增加公共投入。由于政府更加注重公共服務(wù)提供的穩(wěn)定及項(xiàng)目成敗，很有可能一再退讓，最終被社會(huì)資本鎖定，導(dǎo)致公共利益受損。[4]此時(shí)便需要政府基于社會(huì)管理職能，對(duì)社會(huì)資本的私人利益予以一定的矯正，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的維護(hù)。

（三）政府監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)私人利益的必然要求

政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供的有限性難以彌合需求與供給間的缺口，基于公共需求的原生動(dòng)力，PPP應(yīng)運(yùn)而生，[5]并且?guī)е怖鎸?dǎo)向的外衣。加之我國(guó)的歷史傳統(tǒng)和政治理念更加強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管中以公民權(quán)利和社會(huì)福利最大化實(shí)現(xiàn)的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，而忽視以市場(chǎng)效率為引領(lǐng)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，[6]因此PPP監(jiān)管中對(duì)公共利益實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)調(diào)具有很強(qiáng)的傾向性。但社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間，這與資本追求自身利益最大化之本能相悖。公共利益的天然優(yōu)勢(shì)與私人追求利益的天然屬性都使得私人利益的實(shí)現(xiàn)顯得迫切且困難。此時(shí)社會(huì)資本很可能會(huì)利用在PPP項(xiàng)目中得到的權(quán)力實(shí)施壟斷，偏離PPP模式的初衷，造成資源浪費(fèi)等問(wèn)題。而政府監(jiān)管作為調(diào)和項(xiàng)目參與各方利益的工具，便需要兼顧私人利益，保證社會(huì)資本有利可圖。政府監(jiān)管職能作為公私利益的平衡機(jī)制可以有效防范公共利益對(duì)私人利益的牽制，降低私人資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地滿足私人主體合法正當(dāng)?shù)睦嫘枨蟆?/p>

三、PPP模式下政府監(jiān)管范疇的法律檢討

PPP是政府與社會(huì)資本的一次友好聯(lián)誼，一方面體現(xiàn)為政府行為，另一方面又是社會(huì)資本的市場(chǎng)行為。政府行為體現(xiàn)為政府的雙重角色，其不僅僅是監(jiān)管者，而且也是參與者；既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員。因此，政府監(jiān)管的范疇?wèi)?yīng)該包括兩方面：其一，行政自我規(guī)制，即政府對(duì)自身行為的監(jiān)督；其二，政府對(duì)社會(huì)資本等參與具體行為的監(jiān)管。

（一）行政自我規(guī)制的范疇

行政自我規(guī)制，又稱行政自制，指政府旨在彌補(bǔ)外部行政法的功能性不足，“自發(fā)地約束其所實(shí)施的行政活動(dòng)，使其職權(quán)在合理合法范圍內(nèi)運(yùn)行的一種自主行為”，[7]是推動(dòng)中國(guó)法治發(fā)展的一條必要、有益和有效的道路。政府作為PPP項(xiàng)目的監(jiān)管主體，又是參與主體，對(duì)自我行為的規(guī)制和自我監(jiān)督必不可少，亦是彌補(bǔ)項(xiàng)目其他參與主體通過(guò)提起訴訟等途徑監(jiān)督政府行為的滯后性。

目前，PPP項(xiàng)目中潛藏著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。特別是在政府付費(fèi)項(xiàng)目中，政府應(yīng)按照績(jī)效考核結(jié)果確定財(cái)政支出，但囿于政績(jī)或招攬社會(huì)資本投資的考量，政府會(huì)承諾參與主體固定回報(bào)，約定回購(gòu)安排等方式，將績(jī)效約束流于形式。在這過(guò)程中，政府支出責(zé)任固化，將本應(yīng)社會(huì)資本方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)又轉(zhuǎn)回政府，事實(shí)上借PPP形式實(shí)現(xiàn)了政府舉債融資的實(shí)質(zhì)。這些與PPP推廣目的相悖的操作，增加了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，容易引發(fā)系統(tǒng)性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府內(nèi)部財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避在很大程度上只能依賴于政府，特別是財(cái)政部門對(duì)財(cái)政預(yù)算、支出等情況進(jìn)行監(jiān)督。2019年財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》中對(duì)之前規(guī)范性文件的漏洞進(jìn)行填補(bǔ)，明確了新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中安排項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。同時(shí)財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證和績(jī)效考核；對(duì)變相舉債的項(xiàng)目應(yīng)做退庫(kù)等處理，牢牢守住不新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的底線。此外，還應(yīng)配合監(jiān)察部門追究相關(guān)人員的責(zé)任。

由于PPP是以一系列的合同作為規(guī)范各方主體的工具，其中的違約風(fēng)險(xiǎn)亦是不容忽視的。司法實(shí)踐中，不僅存在社會(huì)資本違約的情形，地方政府違約的情形亦時(shí)有發(fā)生，如在“河南新陵公路建設(shè)投資有限公司與輝縣市人民政府合同糾紛案”①最高人民法院（2015）民一終字第244號(hào)民事裁定書。中，政府方并未履行協(xié)助社會(huì)資本方辦理項(xiàng)目投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等相關(guān)手續(xù)的義務(wù)，給社會(huì)資本造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。政府違約不僅是合同一方的當(dāng)事人不履行或者不完全履行合同內(nèi)容，更是對(duì)政府公信力的侵蝕。加強(qiáng)對(duì)政府合同履行狀況的監(jiān)管是政府自律和建設(shè)誠(chéng)信政府的基本要求。一旦政府違約情形發(fā)生，應(yīng)積極地給予社會(huì)資本合理、必要的補(bǔ)償。

除上述對(duì)兩大風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管之外，政府還應(yīng)對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目是否合規(guī)、是否屬于公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目、項(xiàng)目運(yùn)行中政府監(jiān)管行為是否對(duì)項(xiàng)目造成了不應(yīng)有的損害等政府采購(gòu)過(guò)程中的政府行為進(jìn)行自我規(guī)制。同時(shí)監(jiān)察委員會(huì)等權(quán)力部門還應(yīng)對(duì)政府人員的行為作風(fēng)進(jìn)行行為監(jiān)督，以保證PPP項(xiàng)目全流程的廉潔性、公正性。

（二）政府對(duì)項(xiàng)目及社會(huì)資本等參與主體行為的監(jiān)管范疇

一般所言，政府的監(jiān)管權(quán)多指對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量及項(xiàng)目各參與主體行為的監(jiān)督管理。就這一部分的監(jiān)管而言，主要包括以下兩個(gè)方面。其一，對(duì)項(xiàng)目參與主體行為的監(jiān)管。在PPP項(xiàng)目中，核心關(guān)系是政府與社會(huì)資本的合作，但是為保障項(xiàng)目的順利開(kāi)展，還需要其他市場(chǎng)主體的參與，如項(xiàng)目公司及其股東、項(xiàng)目的融資方等。這些主體資質(zhì)及開(kāi)展的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否符合法律法規(guī)的要求、是否契合合同約定都屬于政府的監(jiān)管范疇，比如對(duì)承包商和分包商選擇政府享有事先知情權(quán)和資質(zhì)要求的權(quán)利。在這其中政府的監(jiān)管要求和標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)不同主體、不同事項(xiàng)是存在差別的。比如對(duì)SPV與保險(xiǎn)公司間的保險(xiǎn)合同，政府的監(jiān)管要求會(huì)低于政府與社會(huì)資本間簽訂的PPP合同，這是由于政府對(duì)私人主體的干預(yù)是有限的。兩個(gè)完全的市場(chǎng)主體所開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只要符合法律法規(guī)的規(guī)定、不損害社會(huì)公共利益就是應(yīng)該得到尊重的，這是民事法律關(guān)系“法無(wú)禁止即自由”的要求。其二，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)質(zhì)量的監(jiān)管。由于這一部分直接關(guān)涉到項(xiàng)目產(chǎn)出的質(zhì)量、效率及穩(wěn)定性，因而是政府監(jiān)管的重點(diǎn)。PPP實(shí)施全生命周期監(jiān)管模式，在項(xiàng)目實(shí)施期間政府享有對(duì)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃、進(jìn)度、運(yùn)營(yíng)維護(hù)情況的知情權(quán)、政府有進(jìn)廠檢查和測(cè)試權(quán)利以及參股項(xiàng)目公司后對(duì)公司決策、收益情況、運(yùn)營(yíng)管理狀況的質(zhì)詢權(quán)利。但政府的監(jiān)管權(quán)必須在不影響項(xiàng)目正常實(shí)施的情況下行使，并且必須要有明確的限度。

四、PPP模式下政府監(jiān)管理念與核心規(guī)則

（一）PPP模式下政府監(jiān)管理念

當(dāng)政府履行公共管理職能時(shí)，自然應(yīng)當(dāng)受到依法行政、越權(quán)無(wú)效、信賴保護(hù)等行政法基本原則的約束。但在PPP中，政府所具有的監(jiān)管權(quán)并非僅僅來(lái)自社會(huì)契約，還有相當(dāng)一部分來(lái)自私人契約。有人將PPP形象地表述為，其不僅僅是一場(chǎng)婚禮，更是一段婚姻。[8]其區(qū)別于以往的國(guó)家治理，而走向了合作共治。[9]因而政府監(jiān)管的理念也應(yīng)由高權(quán)在上轉(zhuǎn)而合作共贏。

1．衡平公共利益與私人利益

移動(dòng)辦公系統(tǒng)在微信企業(yè)號(hào)平臺(tái)上通過(guò)新OA提供的web service接口開(kāi)發(fā)， HTML5頁(yè)面語(yǔ)言完成webapp開(kāi)發(fā)。支持iOS、Android操作系統(tǒng)手機(jī)通過(guò)微信客戶端形式訪問(wèn)。整個(gè)集群穩(wěn)定支持的最大并發(fā)數(shù)為3000個(gè)，應(yīng)用層分為：業(yè)務(wù)應(yīng)用層、終端展示層、服務(wù)組件層、數(shù)據(jù)總線層，通過(guò)HTTP 、SOCKET 等通信協(xié)議方式實(shí)現(xiàn)外部交互（見(jiàn)圖1）。

協(xié)調(diào)主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)主張，政府的管制更應(yīng)是協(xié)調(diào)矛盾的工具。在運(yùn)用“有形之手”時(shí)，需要使其行為既能滿足公眾對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的需求，又能不對(duì)企業(yè)等私人利益和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序造成不應(yīng)有的損害。經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展也影響了監(jiān)管理論的發(fā)展趨勢(shì)：價(jià)值取向上由單純強(qiáng)調(diào)公共利益轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者應(yīng)兼顧私利和社會(huì)公利兩個(gè)方面，試圖在二者之間謀得平衡。[10]也就是說(shuō)，利益均衡是完善監(jiān)管制度的一個(gè)基本走向。PPP項(xiàng)目中對(duì)于公共利益的影響在于公眾是否享有服務(wù)或者服務(wù)質(zhì)量是否有所提升，而社會(huì)資本的利益卻在于所有的資本存在“從多到少，從有到無(wú)”變化的風(fēng)險(xiǎn)。正是因?yàn)楹笳哌x擇將其可用于提升自身消費(fèi)或享受的資本轉(zhuǎn)而投入基礎(chǔ)建設(shè)或公共服務(wù)領(lǐng)域這一前提，才有了公眾享有所對(duì)應(yīng)的服務(wù)內(nèi)容。因此，社會(huì)資本在不損害公共利益的前提下，合法、正當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)自身利益，監(jiān)管者就不應(yīng)干預(yù)，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求。監(jiān)管者對(duì)私人利益的維護(hù)，也會(huì)推動(dòng)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率，降低價(jià)格，進(jìn)而推動(dòng)了公共利益的實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)角度而言，維護(hù)私人利益與保障公共利益之間是相輔相成的。如果公共利益侵入私人利益，會(huì)大大打擊投資者的信心，推廣PPP就變成了政府的一廂情愿；反之，PPP成為私人牟利工具，公共產(chǎn)品的提供就缺乏保障。因此，需要立法者從PPP頂層立法理念和具體的制度構(gòu)建，再到政府的監(jiān)管行為的具體落實(shí)，均不能單向度沿著公共利益實(shí)現(xiàn)的路徑約束社會(huì)資本，而是需要融入私人利益，達(dá)到政府與社會(huì)資本、公眾間的利益衡平格局。

2．最大限度消除信息不對(duì)稱

根據(jù)委托理論，政府委托社會(huì)資本代為行使提供公共服務(wù)職能，政府作為委托方，社會(huì)資本作為受托方，兩者間信息存在不對(duì)稱的客觀事實(shí)。一方面，政府享有政策優(yōu)惠、土地管理等方面信息的優(yōu)勢(shì)；另一方面，社會(huì)資本直接參與項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理，具有對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況最詳細(xì)的了解。PPP項(xiàng)目動(dòng)輒十幾年的合作周期，如果缺少信息的交流，信任基礎(chǔ)很難維系，這會(huì)極大地影響項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)。這種信息不對(duì)稱亦存在于內(nèi)部人和外部人之間，政府與社會(huì)資本等項(xiàng)目參與者作為公共服務(wù)的提供者，是項(xiàng)目的內(nèi)部人。作為公共服務(wù)接受者的社會(huì)公眾，不可能掌握與內(nèi)部人一樣的關(guān)于公共服務(wù)生產(chǎn)、提供的信息。這種信息的偏差也很有可能引起社會(huì)公眾對(duì)產(chǎn)品的不滿以及投訴無(wú)門的后果。讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行是監(jiān)管的必然要求，信息披露是貫徹該理念的重要舉措。在政府與社會(huì)資本、項(xiàng)目公司等內(nèi)部人之間以及內(nèi)部人與外部人之間實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息資料的公開(kāi)透明、平等知曉才會(huì)使得政府在進(jìn)行監(jiān)管時(shí)依法而行，公眾媒體等其他監(jiān)管主體才會(huì)有路可循。例如，在PPP資產(chǎn)證券化過(guò)程中，應(yīng)充分披露每個(gè)基礎(chǔ)資產(chǎn)抵押擔(dān)保情況。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)需要充分披露評(píng)級(jí)方法、假設(shè)、流程以及利益沖突相關(guān)信息等，使投資者充分了解該證券風(fēng)險(xiǎn)特征和機(jī)構(gòu)特征。[11]

3．強(qiáng)化雙方的履約責(zé)任

政府對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行狀況和產(chǎn)出質(zhì)量等進(jìn)行必要的監(jiān)督管理以及在緊急情形下，政府會(huì)介入項(xiàng)目、行使臨時(shí)接管權(quán)，一般都會(huì)以合同條款的形式出現(xiàn)在合同中。需要政府在行使監(jiān)管權(quán)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)守契約精神，不超越合同規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)度監(jiān)管；亦不能對(duì)合同遵守不足，導(dǎo)致監(jiān)管缺位，這都會(huì)阻礙項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，有礙提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。社會(huì)資本方也是如此，一方面，需要在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，嚴(yán)格遵守合同內(nèi)容，履行建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等職責(zé)，保證項(xiàng)目公司的有序運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，在政府監(jiān)管時(shí)予以必要的配合。強(qiáng)化雙方的履約責(zé)任，是保證PPP項(xiàng)目按照預(yù)定目標(biāo)開(kāi)展的前提和基礎(chǔ)，在尊重和保護(hù)一方期待利益的要求下，各方均需要按照合同約定開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，也最能減少因監(jiān)管所耗成本，最大限度地保證項(xiàng)目的順利開(kāi)展。

（二）PPP模式下政府監(jiān)管的核心規(guī)則

1．以績(jī)效考核為中心

2．與公司法的正當(dāng)銜接

公司自治是現(xiàn)代公司法的基本精神。公司自我管理、自我監(jiān)督，他人一般無(wú)權(quán)干涉，即便是公權(quán)力。如前文所述，在PPP中，政府監(jiān)管很重要的一條路徑，便是介入項(xiàng)目公司內(nèi)部，通過(guò)影響公司組織機(jī)構(gòu)人員的選擇和公司決策，滲入式監(jiān)督。雖然這種監(jiān)管方式具有直接、快捷的優(yōu)勢(shì)，但其中隱藏的法律風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。在公司自治原則之下，政府應(yīng)該尋找一條正當(dāng)?shù)慕槿氡O(jiān)管的路徑，保障法制統(tǒng)一與權(quán)力合法。

在PPP項(xiàng)目中，政府可以參股項(xiàng)目公司，但股權(quán)比例不應(yīng)超過(guò)50%，且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。若政府作為項(xiàng)目公司股東，當(dāng)然享有參與公司運(yùn)營(yíng)管理的權(quán)利，包括參與重大決策、選擇管理者等。由于成立的項(xiàng)目公司一般為有限責(zé)任公司，在這樣的公司形態(tài)中，公司享有較大的自治權(quán)利。股東會(huì)議亦允許公司章程作出同股不同權(quán)、全體通過(guò)、個(gè)別股東享有一票表決權(quán)等突破出資比例限制的特殊規(guī)定。故當(dāng)政府方參股項(xiàng)目公司時(shí)，在公司章程中進(jìn)行上述約定，具有公司法上的依據(jù)。一般情形下，政府所持股份較少，如果公司大小事情政府均享有一票否決權(quán)，這會(huì)使得企業(yè)所承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與企業(yè)所擁有對(duì)公司的控制權(quán)明顯不成比例，勢(shì)必會(huì)干擾公司運(yùn)營(yíng)。因此，需要對(duì)政府所享有的一票否決權(quán)或者需要股東全體通過(guò)的事項(xiàng)作出明確約定，一般只有公司重大事項(xiàng)，如社會(huì)資本將股權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓、公司的合并、分立等，才可以觸發(fā)這些條款，以此避免產(chǎn)生不必要的成本。

若政府不參股項(xiàng)目公司便不享有公司法上所規(guī)定的股東權(quán)利，也不能在股東會(huì)中行使表決權(quán)，故一票否決權(quán)、全體股東一致同意等適用于股東會(huì)的銜接路徑便不再適用。此種情況下，政府方的正當(dāng)介入方式有二：其一是從董事會(huì)角度入手，派駐代表?yè)?dān)任項(xiàng)目公司董事。政府與社會(huì)資本可以在PPP合同中約定董事會(huì)中有政府代表，并且在項(xiàng)目公司章程中對(duì)董事會(huì)表決規(guī)則予以約定，以達(dá)到政府監(jiān)管的目的。其二是從監(jiān)事會(huì)入手，同樣是政府方派駐代表?yè)?dān)任項(xiàng)目公司的監(jiān)事。當(dāng)然，不論是派駐監(jiān)事還是董事，都需要履行法律所規(guī)定的產(chǎn)生程序。目前在中國(guó)絕大部分公司，監(jiān)事會(huì)依然扮演著董事會(huì)或經(jīng)理層的“附庸”和“橡皮圖章”的角色，難以發(fā)揮有效的作用。面對(duì)監(jiān)事會(huì)贏弱的客觀事實(shí)與PPP中政府監(jiān)管的必要性，從監(jiān)事會(huì)內(nèi)部入手，或許是一個(gè)可行的選擇。需要明確的是，政府向項(xiàng)目公司派駐監(jiān)事，并不意味著享有派駐權(quán)的政府主體是單一的，應(yīng)該把政府作為一個(gè)具有多重部門、多重管理職能的國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)看待。在PPP項(xiàng)目的不同階段中，所表現(xiàn)出來(lái)的特點(diǎn)是不同的。項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，項(xiàng)目需要符合何種標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)該如何設(shè)計(jì)等，對(duì)此PPP項(xiàng)目所對(duì)應(yīng)的行業(yè)主管部門有更強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)。例如，在污水處理PPP項(xiàng)目中，便可由環(huán)境水利部門派駐監(jiān)事，以實(shí)現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)督。在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期間，更多涉及政府補(bǔ)貼等付費(fèi)情形，此種情況下，便可以由政府財(cái)政部門委派監(jiān)事，以便更好地發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高政府財(cái)政資金的利用效率。需要說(shuō)明的一點(diǎn)是，政府不參股項(xiàng)目公司的情形，所表現(xiàn)出的與公司法的正當(dāng)接口，同樣適用政府參股項(xiàng)目公司的情形。

3．建立必要的退出監(jiān)管措施

PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、公共屬性的特點(diǎn)直接導(dǎo)致了對(duì)社會(huì)資本的鎖定期間也很長(zhǎng)。為保障項(xiàng)目順利進(jìn)行，并基于對(duì)私人利益保護(hù)的考量，因而有必要給予社會(huì)資本一定的退出機(jī)制。社會(huì)資本退出實(shí)際上涉及項(xiàng)目主體的變更，為防止不當(dāng)退出，政府監(jiān)管亦不能缺位。社會(huì)資本的退出機(jī)制主要包括兩種類型。其一為正常退出，包括社會(huì)資本股權(quán)轉(zhuǎn)讓和項(xiàng)目終了時(shí)移交政府。前者主要指，在項(xiàng)目進(jìn)入平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)期后，社會(huì)資本通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式部分退出或全部退出。在實(shí)務(wù)中，通常會(huì)在項(xiàng)目合同中事先約定。后者是合作期滿后，社會(huì)資本將PPP項(xiàng)目無(wú)權(quán)利負(fù)擔(dān)地移交給政府。此時(shí)政府一般會(huì)通過(guò)性能測(cè)試及績(jī)效考核等方式進(jìn)行監(jiān)管。其二為非常規(guī)退出。此種情形多為為保障項(xiàng)目順利進(jìn)行而采取的一項(xiàng)措施，是指政府行使介入權(quán)，使項(xiàng)目提前終止，社會(huì)資本退出。所謂的政府介入權(quán)是指在PPP合同面臨提前終止的情況下，依照合同約定或者法律的規(guī)定，政府有權(quán)在一定期間內(nèi)控制項(xiàng)目公司。政府的介入權(quán)可以分為項(xiàng)目公司未違約情形和項(xiàng)目公司違約情形下的介入權(quán)。項(xiàng)目公司未違約情形下介入權(quán)主要指是指PPP項(xiàng)目運(yùn)行對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境、健康或者安全存在嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)或者是政府方需要針對(duì)PPP項(xiàng)目履行法定職責(zé)或者義務(wù)。[12]在涉及項(xiàng)目公司違約情形的介入權(quán)，主要是由于政府的首要目的便是保證公共產(chǎn)品或服務(wù)的穩(wěn)定輸出及質(zhì)量達(dá)標(biāo)，如果在PPP項(xiàng)目實(shí)施的任何一個(gè)階段，由于社會(huì)資本方違反合同約定，出現(xiàn)危及或者可能危機(jī)到PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)時(shí)，政府可能會(huì)運(yùn)用行使介入權(quán)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。此種情形下的法律后果，表現(xiàn)為對(duì)項(xiàng)目公司的懲罰性，比如任何因政府方介入產(chǎn)生的額外費(fèi)用均需要由項(xiàng)目公司承擔(dān)，政府方的介入無(wú)法補(bǔ)救項(xiàng)目公司的違約時(shí)，政府方有權(quán)根據(jù)合同約定提前終止合同。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)今世界，各國(guó)公共服務(wù)均已經(jīng)邁入公私合作時(shí)代，政府行為呈現(xiàn)私法化。傳統(tǒng)的政府高權(quán)主義提供公共服務(wù)的方式已經(jīng)被政府與社會(huì)資本合作模式所打破，逐漸走向更為平等的合作關(guān)系。隨之而來(lái)的便是政府監(jiān)管理念和監(jiān)管方式的變化。比如，從單一公共利益的強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)而兼顧私人利益，監(jiān)管的方式也更加柔和。在我國(guó)，PPP模式引入時(shí)間短、理論研究的稚嫩、相關(guān)規(guī)范效力等級(jí)低及存在沖突與實(shí)踐規(guī)模的龐大形成了鮮明對(duì)比，為此適時(shí)制定統(tǒng)一的《政府和社會(huì)資本合作法》實(shí)屬必要。但監(jiān)管制度的建構(gòu)也并非一蹴而就、一朝一夕，而是需要不斷的理論論證與實(shí)踐積淀。唯此，政府才可以沿著合理合法的立法邏輯，制定監(jiān)管的具體規(guī)則，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在保障社會(huì)公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效率的同時(shí)，兼顧公私利益。