草珺 宋蕾

（甘肅政法大學(xué)法學(xué)院 甘肅 蘭州730000）

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位?！盵1]檢察機(jī)關(guān)歷經(jīng)司法體制改革、國家監(jiān)察體制改革、黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，雖然已經(jīng)形成了具有中國特色的法律監(jiān)督模式，但由憲法所確立的檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的基本定位仍需進(jìn)一步明確，新時代中國檢察機(jī)關(guān)的職能仍需不斷完善和強(qiáng)化。

一、中國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的基本定位

“法律監(jiān)督”是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的核心，憲法及《人民檢察院組織法》賦予檢察院的監(jiān)督職能要從淵源與概念本源出發(fā)，對法律監(jiān)督、法律監(jiān)督權(quán)、法律監(jiān)督職能進(jìn)行明確界定，這是探究檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督新時代定位的基礎(chǔ)。

（一）中國法律監(jiān)督的淵源

追溯我國的法律監(jiān)督制度淵源，古代御史監(jiān)察制度是封建王朝為加強(qiáng)中央對地方各級機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、防范，制止官吏違法亂紀(jì)的發(fā)生，確保國家法律政令得到縱向貫徹實施的保障制度。其本質(zhì)上雖是為了滿足封建統(tǒng)治的高度權(quán)威，但形式上設(shè)置了專門履行督察職責(zé)的國家機(jī)關(guān)，以監(jiān)督各項國家權(quán)力的行使，保障國家法紀(jì)的統(tǒng)一。經(jīng)過半殖民地半封建的近代社會后，在新中國成立初期的特定歷史環(huán)境下，前蘇聯(lián)的檢察體制成為了我國檢察機(jī)關(guān)的原始底版。前蘇聯(lián)的國家權(quán)力體系中有“監(jiān)督”的理念，但沒有把“法律”與“監(jiān)督”相結(jié)合，而我國的檢察制度借鑒了“監(jiān)督”之制，并構(gòu)建了符合國情的“法律監(jiān)督”之體。在新時代司法體制改革中，深刻總結(jié)御史監(jiān)察制度，可以為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體制的完善提供本土化的有益經(jīng)驗、文化傳統(tǒng)借鑒和思想理論支持。

（二）法律監(jiān)督的基本含義

1.法律監(jiān)督

學(xué)界較為普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，“法律監(jiān)督”是源于憲法、在人大監(jiān)督之下的憲制職能，旨在監(jiān)督憲法法律正確統(tǒng)一實施、促進(jìn)政令通暢和維護(hù)法律權(quán)威。在中國特色社會主義法治體系中，法律監(jiān)督的含義是指特定的國家機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，運(yùn)用法律規(guī)定的手段和程序，對法律實施中的守護(hù)法律、制衡國家權(quán)力、保障公民權(quán)利等具體情況進(jìn)行監(jiān)察、督促并能產(chǎn)生法定效力的專門工作。

我國憲法文本或憲法解釋并未對法律監(jiān)督作出明確限定，可以從近年來檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的運(yùn)行上分析，我國法律監(jiān)督的內(nèi)涵不僅包括憲法法律實施層面，同時作為國家憲制職能存在的法律監(jiān)督，亦是對國家權(quán)力行為的合法性進(jìn)行審查與監(jiān)督，以保障法律的正確統(tǒng)一實施。就此而言，法律監(jiān)督的根本價值就在于保障法律的實施，而檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督具有特定意涵，概指檢察機(jī)關(guān)通過法定職權(quán)和程序，發(fā)現(xiàn)并督促糾正法律運(yùn)行中的錯誤，保障國家法律正確統(tǒng)一運(yùn)行的專門性活動。

2.法律監(jiān)督權(quán)

要以充分理解中國當(dāng)前政治現(xiàn)實和法治狀況為基礎(chǔ)，以現(xiàn)實的法治體系建設(shè)發(fā)展階段為基石，才能準(zhǔn)確界定我國人民檢察院行使的法律監(jiān)督權(quán)概念。我國2018年修訂的《憲法》第139條與《人民檢察院組織法》第2條均明確規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”在法律規(guī)范層面，依據(jù)憲法和組織法的定位而構(gòu)建的人民檢察院制度體系，決定了人民檢察院是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其享有的檢察權(quán)中包含法律監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的實際運(yùn)作和具體工作具有充分的法律監(jiān)督屬性。在具體法律監(jiān)督實踐層面，依據(jù)檢察機(jī)關(guān)各項具體職權(quán)的內(nèi)容、性質(zhì)和特點(diǎn)，法律監(jiān)督權(quán)特指人民檢察院通過運(yùn)用法律賦予的特定案件偵查權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)三項職權(quán)維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定，確保國家權(quán)力的正確行使，保障國家法律統(tǒng)一及正確實施，最終實現(xiàn)社會公平正義。

因而，我國的法律監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)是以公訴監(jiān)督權(quán)為核心，以特定案件偵查權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)為主，及其他附屬或延伸權(quán)能輔助的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，其主要目的是通過追訴犯罪和糾正法律適用中的違法行為來保障法律在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一及正確實施。當(dāng)代中國法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)即是指法律監(jiān)督權(quán)的具體權(quán)能結(jié)構(gòu)，也就是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)所享有的具體職權(quán)內(nèi)容。

（三）法律監(jiān)督職能

我國憲法決定了檢察機(jī)關(guān)的法律地位和發(fā)展方向，以國家根本大法明確檢察機(jī)關(guān)的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)性質(zhì)，這是我國檢察制度的中國特色。既然檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能是憲法賦予的，那么法律監(jiān)督的理論來源就應(yīng)從國家權(quán)力的制約理論中探尋。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能模式分為兩種：制衡模式與統(tǒng)一模式[2]。制衡模式是三權(quán)分立理論的重要表現(xiàn)形式，無論以英國、美國、加拿大為代表的英美法系國家，還是以德國、法國為代表的大陸法系國家都已以此為基礎(chǔ)，兩大法系法律監(jiān)督的構(gòu)成存在明顯差異。以公訴型模式為主的英美法系國家，其法律監(jiān)督職能主要集中于代表政府提起公訴，同時還通過一些其他形式進(jìn)行法律監(jiān)督，如復(fù)議公益訴訟監(jiān)督等方式來履行職能。以控權(quán)型模式為主的大陸法系國家，法律監(jiān)督職能不僅得到較強(qiáng)的集中，而且有權(quán)提起公益訴訟。在國家機(jī)構(gòu)體系中會設(shè)有專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其權(quán)能有一般監(jiān)督和訴訟監(jiān)督兩種形式。其中，訴訟監(jiān)督是指對公安機(jī)關(guān)在訴前的偵查階段以及法院在訴中的審判階段等系列訴訟活動進(jìn)行一種貫穿于整個過程的法律監(jiān)督；一般監(jiān)督則是針對所有法律主體在做出法律行為時，對其是否遵守法律來進(jìn)行監(jiān)督。蘇聯(lián)是這一監(jiān)督形式的主要代表，蘇聯(lián)的檢察機(jī)關(guān)與我國的檢察機(jī)關(guān)法律性質(zhì)一致，都是經(jīng)立法確定并認(rèn)可的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由法律對其權(quán)能做出具體的規(guī)定，讓其代表國家對現(xiàn)行法律的執(zhí)行、實施情況進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督。

新中國成立的最初階段，以蘇聯(lián)的統(tǒng)一專門型模式為藍(lán)本，確立了我國檢察機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能也逐步確立起來[3]。改革開放以后，我國刑事訴訟制度的發(fā)展與改革開始受到西方法制和思想的影響，逐步借鑒了英美法系的當(dāng)事人主義以及正當(dāng)程序原則，使我國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能發(fā)生了延伸與擴(kuò)展。在新時代背景下，我國新一輪司法體制改革全面落地，面臨多方面的挑戰(zhàn)與矛盾的沖擊，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能也將開始新一輪的轉(zhuǎn)型和發(fā)展。

二、中國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體系建設(shè)的歷史回溯

梳理檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的相關(guān)概念，基本可以明確我國檢察機(jī)關(guān)法律傳統(tǒng)的監(jiān)督職能是圍繞訴訟監(jiān)督展開，以監(jiān)督對象性質(zhì)的不同，分為刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督三大類。

結(jié)合70年來法治發(fā)展進(jìn)程，對歷年最高人民檢察院工作報告內(nèi)容的查閱，以最高人民檢察院以訴訟監(jiān)督工作的側(cè)重點(diǎn)和訴訟監(jiān)督工作發(fā)展進(jìn)程為切入點(diǎn)，將我國檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能變遷劃分為三個歷史階段。

（一）確立核心職能階段（1980年—1992年）：檢察機(jī)關(guān)以刑事訴訟監(jiān)督為根本

以1980年—1992年最高人民檢察院工作報告中刑事訴訟法律監(jiān)督方面的篇幅以及具體內(nèi)容為依據(jù)，可以確定該階段檢察院的法律監(jiān)督職能以刑事訴訟的法律監(jiān)督為主導(dǎo)，民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督近乎空白。

1978年《憲法》和1979年《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》的出臺，明確了人民檢察院的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位及一系列基本職權(quán)，推動了我國檢察制度的恢復(fù)重建工作，這一時期的工作報告中頻繁出現(xiàn)“加強(qiáng)刑事訴訟法律監(jiān)督”的表述，1983年《人民檢察院組織法》第一次進(jìn)行修正，更加明確了檢察機(jī)關(guān)對刑事訴訟活動的法律監(jiān)督，即在具體工作中也相應(yīng)加強(qiáng)對刑事訴訟的法律監(jiān)督工作。1988年最高檢首次明確提出，“建立具有中國特色的、法律監(jiān)督功能完備、富有效率的，與整個社會主義法制建設(shè)相協(xié)調(diào)的檢察制度”的改革目標(biāo)[4]，這一階段檢察機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是，“堅持嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重的刑事犯罪和危害國家安全的犯罪活動,加強(qiáng)查辦侵權(quán)、瀆職等罪，嚴(yán)厲打擊貪污賄賂犯罪和經(jīng)濟(jì)類犯罪”[5]，主要在辦案與訴訟過程中開展監(jiān)督職責(zé)，刑事訴訟監(jiān)督是法律監(jiān)督工作的中心。

（二）延伸監(jiān)督領(lǐng)域階段（1993年—2014年）：檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督擴(kuò)大至民事行政訴訟領(lǐng)域

1993年—2014年檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體系不斷更新與完善，填補(bǔ)了民事行政訴訟法律監(jiān)督工作的空白，形成三大訴訟法律監(jiān)督工作的全面開展，但仍然以刑事訴訟法律監(jiān)督為主，民事、行政訴訟法律監(jiān)督為輔。司法解釋及其規(guī)范性文件的相繼頒布，法律體系的不斷完善，使得檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的制度發(fā)展更為精細(xì)化、監(jiān)督措施更為規(guī)范化。在此期間，檢察院的工作報告中出現(xiàn)將法律監(jiān)督工作作為專門章節(jié)進(jìn)行匯報，而之前的法律監(jiān)督工作匯報相對分散，沒有集中對法律監(jiān)督工作進(jìn)行整理匯報的內(nèi)容，由此可以看出三大訴訟法律監(jiān)督的不斷加強(qiáng)。

首次出現(xiàn)民事、行政訴訟的法律監(jiān)督內(nèi)容是在1993年的工作報告中，這標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)對兩大訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督工作。“根據(jù)兩大訴訟法的規(guī)定,各級檢察機(jī)關(guān)初步開展了民事審判和行政訴訟的法律監(jiān)督工作?！盵6]1997年黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，以及“推進(jìn)司法改革，從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。2002年黨的十六大對“推進(jìn)司法體制改革”的目標(biāo)和任務(wù)作出部署，檢察改革成為了國家司法改革的重要組成部分。此后，黨的十七大、十八大提出“深化司法體制改革”，我國檢察機(jī)關(guān)也出臺了相應(yīng)的改革文件，深入貫徹落實各項改革舉措，從而使得我國檢察制度進(jìn)入了全面有序的發(fā)展階段。

（三）完善監(jiān)督體系階段（2015年—2020年）：檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體系建設(shè)進(jìn)一步深化

在2015年—2020年，司法改革和監(jiān)察體制改革的大背景下，我國檢察機(jī)關(guān)的體系建設(shè)迎來了新時代，公益訴訟以及未成年人司法保護(hù)職能的增設(shè)使得我國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體系更加完善。該階段工作報告中開始體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度以及未成年人司法保護(hù)工作，但由于起步較晚，在檢察院的監(jiān)督工作內(nèi)容中比重較低。

黨的十九大繼續(xù)推進(jìn)司法體制改革，為了有效實現(xiàn)公益訴訟的功能，最高人民檢察院在2019年的機(jī)構(gòu)改革中，專門曾設(shè)了公益訴訟檢察廳。自檢察公益訴訟制度確立以來，公益訴訟案件迅速增加。根據(jù)最新的檢察院工作報告顯示，自2017年起公益訴訟案件逐年增加，2019年全國共受理公益訴訟案件12.6余件。在公益訴訟案件增速高漲的情況下，專設(shè)公益訴訟檢察廳，對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食藥安全、損害英烈名譽(yù)等人民群眾熱切關(guān)注的問題，能更及時高效地回應(yīng)，切實履行好檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公益的職責(zé)。

在保護(hù)未成年方面，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律監(jiān)督貫穿訴訟全過程的優(yōu)勢條件，使其具有特殊職責(zé)。最高檢于2015年成立臨時性質(zhì)的未成年人檢察工作辦公室，隨后在機(jī)構(gòu)改革中正式設(shè)立，未成年人檢察工作的地位得到進(jìn)一步提升，結(jié)合國家與社會的相關(guān)力量，有利于檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用獨(dú)特的程序和方式更好地為未成年人提供司法保護(hù)。同時，對監(jiān)獄的法律監(jiān)督也同期開展，從1979年《人民檢察院組織法》的頒布，到1980年工作報告中具體提到“要加強(qiáng)對監(jiān)獄、看守所、勞動改造單位的法律監(jiān)督”，對審判羈押與監(jiān)獄執(zhí)行的專項法律監(jiān)督的工作不斷加強(qiáng)。截至2019年底，對偵查、審判環(huán)節(jié)羈押5年以上未結(jié)案的367人逐案核查，依法糾正189人；糾正減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行不當(dāng)38035人次。

三、新時代中國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能定位

（一）確保檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的均衡化

應(yīng)對檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)行多視角、全方位思考，才能實現(xiàn)兩者的均衡化。結(jié)合前蘇聯(lián)檢察權(quán)思想、比較中西方檢察理論和實踐、遵循刑事訴訟普遍規(guī)律等傳統(tǒng)方式外，還應(yīng)站在憲法制度的高度，從現(xiàn)行《憲法》文本、檢察制度歷史演進(jìn)、權(quán)力制約三個維度梳理二者的應(yīng)然關(guān)系。

1.《憲法》文本意義下的法律監(jiān)督

法律監(jiān)督在現(xiàn)行《憲法》中僅出現(xiàn)過一次,即用于描述人民檢察院的憲法定位,《憲法》中的“法律監(jiān)督”與檢察機(jī)關(guān)、檢察權(quán)有特定關(guān)聯(lián),是一種專門的指稱。對法律監(jiān)督的理解不能脫離憲法語境而將其擴(kuò)大解釋為國家機(jī)關(guān)對法律實施情況進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力總稱,甚至涵納公民和社會組織監(jiān)督權(quán)利的意義。

2.法律監(jiān)督權(quán)是檢察權(quán)最主要的權(quán)能

《憲法》規(guī)定國家機(jī)關(guān)的法律邏輯是，首先明確國家機(jī)關(guān)的定位,而后再規(guī)定其權(quán)力屬性、權(quán)力內(nèi)容、組織體系、基本原則等。機(jī)關(guān)定位決定了權(quán)力的基本屬性，并作為權(quán)力內(nèi)容、組織模式、行權(quán)方式的遵循，但這不能說明定位和屬性必然統(tǒng)一，各權(quán)能也不必然完全體現(xiàn)權(quán)力的總體屬性。正如，人民法院作為國家的審判機(jī)關(guān)，所行使的審判權(quán)并非其權(quán)力的所有權(quán)能，還有執(zhí)行權(quán)等非審判性質(zhì)的權(quán)能。我們不能將檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)等同，只能說法律監(jiān)督是檢察權(quán)最根本的特征。

3.權(quán)力性質(zhì)多元發(fā)展的需要

從各個國家的權(quán)力配置發(fā)展來看，日趨復(fù)雜、精細(xì)、多元是權(quán)力的發(fā)展趨勢，而檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪職能轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機(jī)關(guān)，實現(xiàn)全方位對公職人員的監(jiān)察，監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察范圍廣、權(quán)力大，因此，對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督是極其重要的部分。

（二）實現(xiàn)監(jiān)察體制與檢察監(jiān)督權(quán)的專項化

在權(quán)力屬性層面分析，檢察權(quán)獨(dú)立于行政權(quán)和審判權(quán),與監(jiān)察權(quán)共同構(gòu)成權(quán)力監(jiān)督體系，根本作用就在于制約權(quán)力的濫用；在權(quán)力配置層面分析，檢察權(quán)的作用范圍和力度則受到政治需求和社會需求雙重影響,并通過監(jiān)督的方式直接影響其他權(quán)力的行使。

同時在監(jiān)察體制改革后，我們需要積極地、密切地與監(jiān)察機(jī)制進(jìn)行配合，厘清監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢部門、檢察機(jī)關(guān)這三者之間的關(guān)系。首先我們應(yīng)當(dāng)堅持檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，重新確定檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能，以確保檢察機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立地、有效地行使法律監(jiān)督職能，使這三個機(jī)構(gòu)之間的分工更明確、更具體，從而使得檢察機(jī)關(guān)能夠最大限度地來發(fā)揮法律監(jiān)督職能，促進(jìn)我國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的不斷完善。由于公權(quán)力機(jī)關(guān)的職能需要法律規(guī)定，結(jié)合新的實際情況，檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)法律監(jiān)督，需要注意以下問題：一是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督；二是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)民事行政公益訴訟，拓展公益訴訟的受案范圍，三是加強(qiáng)檢察建議，充分行使法律監(jiān)督職能。

（三）強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督制約機(jī)制的一體化

司法責(zé)任制的推行要求保障檢察官依法獨(dú)立行使職權(quán)，意味著進(jìn)行放權(quán)，而在放權(quán)的同時也要保證權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，此時就需要強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制，保證“放權(quán)不放任，用權(quán)受監(jiān)督”。

1.內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督工作主要是由其監(jiān)察部門負(fù)責(zé)的，隨著內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，最高檢將原來的監(jiān)察部門整體轉(zhuǎn)型為檢務(wù)督察部門，最高檢監(jiān)察局也正式更名為檢務(wù)督察局，開展相應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)督工作。除了由專職部門負(fù)責(zé)監(jiān)督工作外，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)應(yīng)強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督，注重加強(qiáng)檢委會的監(jiān)督，明確檢委會的職能，并建立評價反饋機(jī)制和督辦催告制度，同時，業(yè)務(wù)管理部門也能夠通過檢察機(jī)關(guān)的統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺對檢察官承辦案件的受理、批捕、起訴等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行實時動態(tài)監(jiān)督，從而及時反饋問題并督促落實，而且通過定期開展案件質(zhì)量評查等工作，也可以對檢察官行使職權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督。

2.外部監(jiān)督制約機(jī)制

檢務(wù)公開制度與人民監(jiān)督員制度都是外部監(jiān)督制約的表現(xiàn)形式。檢務(wù)公開制度應(yīng)隨著檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體系的不斷完善而深化發(fā)展，推進(jìn)檢務(wù)公開可以深化司法體制綜合配套改革、健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，也可以落實憲法與法律規(guī)定的公開原則、保障人民群眾參與司法，是彰顯司法文明公正、提高司法公信力的有效途徑?；鶎訖z察院也可以借助微博、微信、新聞客戶端等新媒體來拓寬公開渠道，豐富了公開的形式。

人民監(jiān)督員制度是由“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”這一問題引發(fā)的改革舉措。為了切實接受人民群眾監(jiān)督、保障人民群眾有序參與司法，2018年10月新修訂的《人民檢察院組織法》中增加規(guī)定了“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督”，以立法的形式確立了人民監(jiān)督員制度。隨后，2019年6月最高檢出臺了《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》，對人民監(jiān)督員的職責(zé)、履職要求、監(jiān)督方式、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、履職保障等內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。人民監(jiān)督員制度的落實與細(xì)化還有很長的路要走，強(qiáng)化人民群眾監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)，公民參與司法活動的形式應(yīng)當(dāng)不斷豐富，才能有效發(fā)揮外部監(jiān)督作用。

新時代行政法治的監(jiān)督體系中,必然要求各監(jiān)督主體之間的攜手同行,共同努力,通過外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督,內(nèi)外齊心協(xié)力共治,使監(jiān)督達(dá)到最佳的效果。檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)從不同方面進(jìn)行監(jiān)督,從而一同推進(jìn)司法體制改革與監(jiān)察體制改革更進(jìn)一步。

四、新時代中國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體制建設(shè)的對策建議

（一）推進(jìn)法律監(jiān)督制度的體系化建設(shè)

1.強(qiáng)化法律監(jiān)督的政策保障

從我國的國家權(quán)力產(chǎn)生及權(quán)力結(jié)構(gòu)屬性來看，人民代表大會及其常委會具有天生的權(quán)力監(jiān)督權(quán)能，但這種權(quán)能往往是宏觀的、抽象的監(jiān)督，對于國家法律的統(tǒng)一正確實施、司法活動的公正等具體的常規(guī)性的監(jiān)督需要由人大制度下的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)來承擔(dān)，這是我國對權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督的必然選擇。因此，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能的專門化主要是通過行使國家權(quán)力機(jī)關(guān)賦予的檢察權(quán)監(jiān)督國家法律的統(tǒng)一正確實施。行政管理活動涉及社會生活的各方面，直接關(guān)涉公民的切身利益和社會公共利益，執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象也經(jīng)常發(fā)生，這就需要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，在行政訴訟過程中加強(qiáng)檢察監(jiān)督，實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的目的，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的憲法地位和檢察權(quán)的控權(quán)本意。

2.完善法律監(jiān)督相關(guān)制度銜接

從法治實踐的維度來看，憲法規(guī)定的國家機(jī)構(gòu)行使的權(quán)力并不是可以整齊劃一地劃分到某一權(quán)力之下，很多權(quán)力的職能屬性存在交叉。檢察監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督依然存在沖突，而就應(yīng)當(dāng)從制度建設(shè)上對運(yùn)行方式、銜接機(jī)制和路徑選擇進(jìn)行規(guī)范約束。相對于監(jiān)察監(jiān)督的權(quán)能集中、措施明確、效果統(tǒng)一，檢察監(jiān)督則顯得分散、薄弱、監(jiān)督性不強(qiáng)。因而，進(jìn)一步整合檢察監(jiān)督權(quán)，并理順其與監(jiān)察監(jiān)督在整個權(quán)力制約體系中的關(guān)系及銜接機(jī)制，才能讓二者各居其位、各司其職，實現(xiàn)功能最大化。

3.構(gòu)筑法律監(jiān)督完整立法體系

我國檢察監(jiān)督的法律依據(jù)主要散落于三大訴訟法《檢察院組織法》《檢察官法》和其他如《治安管理處罰法》等中。一方面因相關(guān)規(guī)定極其分散，有的內(nèi)容嚴(yán)重滯后，缺乏中心，不易形成整體性效應(yīng)，且不利于根據(jù)法治發(fā)展進(jìn)行修法。另一方面因缺乏上位法或者是集中法，導(dǎo)致分散性的規(guī)定之間較為原則、操作性不強(qiáng)，且經(jīng)常出現(xiàn)互斥。從檢察實踐看，檢察監(jiān)督已經(jīng)突破了現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)定，應(yīng)以法律的形式將之前的成果固定。從現(xiàn)有立法來看，構(gòu)建有關(guān)檢察監(jiān)督方面的專門性法律也極有必要。

此外，現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督還缺乏法律依據(jù)?！侗O(jiān)察法》第47條的規(guī)定似于偵查審查權(quán)，而偵查審查權(quán)歸于檢察權(quán)的范疇，因而其并非屬于法律監(jiān)督權(quán)的范疇。盡管《監(jiān)察法》第11條賦予監(jiān)察委一定調(diào)查權(quán)能，但并不能等同于刑事訴訟法中的偵查權(quán)能，檢察機(jī)關(guān)只能針對偵查措施而行使法律監(jiān)督職能，因此檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查違法行為沒有法律監(jiān)督權(quán)限。在三大訴訟法的具體規(guī)定中，僅明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)乃至行政機(jī)關(guān)以及監(jiān)所的法律監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督工作中是否可以對監(jiān)察活動進(jìn)行法律監(jiān)督，并無明確規(guī)定。

（二）完善檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的運(yùn)行模式

1.加強(qiáng)檢查機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督中的職能履行

全面依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，其中重要的一點(diǎn)是要形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，涉及檢察機(jī)關(guān)的主要是完善其行使法律監(jiān)督權(quán)的相關(guān)法律制度，包括了訴訟監(jiān)督和行政監(jiān)督。而鑒于檢察機(jī)關(guān)在憲制架構(gòu)中的定位和權(quán)力制約中的作用，其負(fù)有維護(hù)法制統(tǒng)一正確地實施之重要職責(zé)，其監(jiān)督應(yīng)深入觸及偵查權(quán)的濫用、司法權(quán)的專斷、行政權(quán)的專制和社會公益的盲區(qū)。第一，針對低階的立法行為進(jìn)行監(jiān)督。全國性立法從屬于全國人大及其常委會的唯一立法權(quán)，其權(quán)力位階在我國憲法結(jié)構(gòu)中是高于檢察監(jiān)督權(quán)。在此以下，地方性法規(guī)、法令政令（包括司法解釋、部門規(guī)章等）在權(quán)力位階上低于作為整體性的檢察監(jiān)督權(quán)，當(dāng)然這種監(jiān)督應(yīng)以上級檢察監(jiān)督為主。第二，針對司法活動進(jìn)行監(jiān)督。其中包括了各項訴訟活動以及對相關(guān)裁判的執(zhí)行活動。第三，針對具體行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，主要以違法行使或不行使職權(quán)的行政行為為監(jiān)督對象。第四，針對監(jiān)察調(diào)查活動進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)揮異體監(jiān)督功能，實現(xiàn)權(quán)力的互相制約。第五，依據(jù)法律授權(quán)，針對損害社會公益且監(jiān)管缺位的活動進(jìn)行監(jiān)督。

2.明確檢查機(jī)關(guān)裁判監(jiān)督中的司法責(zé)任

在司法責(zé)任制改革中，按照“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”的要求，建立了檢察官辦案責(zé)任制。從人才建設(shè)角度出發(fā)，檢察官辦案責(zé)任制的實施需要建立更加正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化的檢察辦案隊伍。一方面，應(yīng)嚴(yán)把檢察隊伍入口關(guān)。檢察人員的知識水平建設(shè)是實現(xiàn)檢察隊伍專業(yè)化和職業(yè)化的基礎(chǔ)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)實行嚴(yán)格的任職資格制度，即檢察人員必須具備專業(yè)法律知識或通過司法考試，以此確保檢察人員具有較強(qiáng)的法治意識和法治思維，促進(jìn)辦案能力的全面提升。另一方面，應(yīng)該加強(qiáng)對檢察人員的教育培訓(xùn)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)針對不同類別的檢察人員，根據(jù)個人職業(yè)規(guī)劃、工作性質(zhì)、業(yè)務(wù)難易程度等特征，分別制定個性化的教育培訓(xùn)方案。通過實行全面的教育培訓(xùn)，提升檢察隊伍整體辦案能力，推動建立起更具正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的檢察隊伍，為加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)自身建設(shè)打下堅實基礎(chǔ)。

3.優(yōu)化檢查機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督中的運(yùn)行機(jī)制

可以借鑒監(jiān)察委員會的調(diào)查工作機(jī)制，從監(jiān)督類型、監(jiān)督手段、監(jiān)督過程、監(jiān)督后果等全方位進(jìn)行機(jī)制構(gòu)建。如完善監(jiān)督類型，除了常規(guī)的訴訟抗辯權(quán)外，注重推進(jìn)行政檢察監(jiān)督。雖然監(jiān)察監(jiān)督全覆蓋，對于公權(quán)力的監(jiān)督大大增強(qiáng)，但也正是因為監(jiān)察的落點(diǎn)在于公職人員，往往會忽視對行政權(quán)主體所實施行為的監(jiān)督，強(qiáng)化行政檢察監(jiān)督能夠解決監(jiān)督空白和虛化問題。又如，在專門性監(jiān)督的基礎(chǔ)上，可以適時針對多個監(jiān)督對象在同一事權(quán)或者同一監(jiān)督對象在不同事權(quán)等方面，開展綜合性監(jiān)督。而且，在保證監(jiān)督對象依法獨(dú)立履職的情況下，可以嘗試進(jìn)行前期參與式、中期審查式以及后期調(diào)查式的不同監(jiān)督模式，以提升監(jiān)督效果。

（三）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的實施保障

現(xiàn)有檢察監(jiān)督的糾正、建議、報告、督促都沒有法律上的強(qiáng)制力，使得程序性監(jiān)督無法獲得實體上的剛性保障。檢察監(jiān)督自身的獨(dú)立性和公信力需要組織保障進(jìn)行完善，檢察機(jī)關(guān)和檢察官的獨(dú)立是檢察監(jiān)督獨(dú)立的前提，現(xiàn)有的省以下人財物統(tǒng)一管理機(jī)制作了一個很有益的探索，但是在地區(qū)范圍上（部分省市尚未開展）、統(tǒng)管層級上仍然需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的情況不斷深化。

1.改善黨對檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式

我國憲法和人民檢察院組織法及相關(guān)法律確定了檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的原則，而檢察權(quán)的獨(dú)立行使是相對于行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人，不是獨(dú)立于國家權(quán)力機(jī)關(guān)和黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是由我國的國體和政體性質(zhì)所決定的。因而，在事實上存在著部分檢察院的實際地位取決于當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)對法律的認(rèn)識和檢察長的資歷和威信，出現(xiàn)地方黨委政府對檢察工作的不正當(dāng)干預(yù)現(xiàn)象，甚至把檢察機(jī)關(guān)當(dāng)作政府所屬的一個部門，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督也相應(yīng)受制于各個方面。因此，黨在對檢察機(jī)關(guān)的政治領(lǐng)導(dǎo)中，必須堅持以憲法和法律為活動范圍的原則。各級黨委對有影響的重大案件可以提出意見，但不能突破憲法和法律的規(guī)定直接插手檢察機(jī)關(guān)對具體案件的辦理活動，更不能也無權(quán)作出具體案件的處理決定。要把黨對檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步法制化，將黨中央關(guān)于加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)工作領(lǐng)導(dǎo)的基本方針、政策通過國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)上升為法律。

2.強(qiáng)化法律監(jiān)督主體的職權(quán)保障

目前，強(qiáng)化檢察人員依法履行法律監(jiān)督這一特殊職責(zé)的相關(guān)配套職權(quán)保障機(jī)制，是完善我國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要內(nèi)容。一是要保障檢察人員的知情權(quán)。賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱材料權(quán)，對于開展法律監(jiān)督工作所必需的案件卷宗、其他材料，檢察機(jī)關(guān)可以依法調(diào)閱，相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)提供。二是要保障檢察人員的調(diào)查權(quán)。賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)，建立以發(fā)現(xiàn)、核實、糾正司法人員違法行為為核心內(nèi)容的法律監(jiān)督調(diào)查機(jī)制，對訴訟中的違法行為進(jìn)行審查并開展必要的調(diào)查。三是要保障檢察人員的監(jiān)督糾正權(quán)。在調(diào)查的基礎(chǔ)上，由檢察機(jī)關(guān)提出糾正意見或者檢察建議，增強(qiáng)監(jiān)督實效。四是要保障檢察人員的處置權(quán)或處置建議權(quán)。賦予檢察機(jī)關(guān)一定的處置權(quán)，對糾正違法通知書或者檢察建議書不及時回復(fù)整改的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)懲戒相關(guān)責(zé)任人。此外，檢察機(jī)關(guān)對于辦案人員在訴訟中涉嫌違法，可能影響對案件公正處理的，可以視情況提出更換辦案人，甚至給予行政處分等建議。

隨著檢察改革的深入推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)的法律職能衍生新的內(nèi)涵——“檢察機(jī)關(guān)惟有將維護(hù)國家利益和社會公共利益作為出發(fā)點(diǎn)，惟有將自身定位為法律統(tǒng)一實施的維護(hù)者，才能與時俱進(jìn)”[7]。我國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督是列寧的法律監(jiān)督思想與社會主義中國政治體制的實際情況相結(jié)合的產(chǎn)物，既總結(jié)吸收了中華法律文化傳統(tǒng)的優(yōu)秀成分，又繼承和發(fā)展了西方國家分權(quán)制衡理論的合理內(nèi)核。概覽之，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督體系、檢察權(quán)運(yùn)行體系、檢察機(jī)關(guān)管理體系、檢察隊伍專業(yè)能力以及與之相關(guān)的制度機(jī)制均得到了全面的發(fā)展。推進(jìn)我國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督完善的過程中，必須堅持政治經(jīng)濟(jì)改革中合理的價值取向和正確的發(fā)展方向，立足基本國情，考慮我國特殊的政治基礎(chǔ)和社會背景，使我國檢察機(jī)關(guān)更好地履行法律監(jiān)督的神圣職責(zé)。