李 寧 茍穎萍 席永杰

（蘭州理工大學馬克思主義學院 甘肅 蘭州730050）

全面建成小康社會的最基本要求就是消除貧困。貧窮不是社會主義，消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕是社會主義的本質要求，是中國共產黨的重要使命[1](P83)。2020年是全體人民共享改革發(fā)展成果，全面建成小康社會的收官之年。習近平總書記強調，分析當前形勢，克服新冠肺炎疫情影響，凝心聚力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保如期完成脫貧攻堅目標任務，確保全面建成小康社會[2]。甘肅省位于祖國的西北內陸，地處三大高原的交匯處，貧困面積大、貧困程度深、貧困人口多、扶貧成本高、脫貧難度大、返貧比例高，是國家重點扶持的貧困省份，是全國脫貧攻堅的主戰(zhàn)場。甘肅深入貫徹習近平總書記對甘肅的重要講話和指示精神，精準扶貧成績顯著，全省貧困人口由2018年底的111萬減少到當前的17.5萬，貧困發(fā)生率由5.6%下降到0.9%[3]，為如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，實現全面建成小康社會的宏偉目標奠定了堅實基礎。但應當認識到，甘肅目前申請摘帽退出的貧困縣多分布在革命老區(qū)、少數民族聚居區(qū)、干旱地區(qū)、高寒陰濕等地區(qū)，脫貧基礎不牢固，建立長效脫貧機制非常迫切。消除貧困、斷絕返貧、創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展途徑，仍是當前甘肅脫貧解困需要著力解決的現實難題。本文基于甘肅的基本地理省情，準確分析甘肅貧困問題的地域生成機制，整合甘肅精準扶貧的區(qū)域特色模式，充分借鑒精準脫貧的經驗和教訓，因人因戶、因地制宜、因勢利導，提出精準脫貧后的可持續(xù)發(fā)展途徑及建議，為新時代全面建成小康社會背景下的農村轉型發(fā)展提供新機制、新模式。

一、甘肅貧困問題的地域生成機制

（一）自然環(huán)境與區(qū)位地理形成稟賦約束

第一，地理條件和區(qū)位因素是影響社會經濟發(fā)展的重要因素。甘肅地貌復雜多樣，高原山地多，氣候干旱，降水稀少，水資源短缺，自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、生存環(huán)境嚴酷，具有強烈的區(qū)域貧困特征。甘肅貧困人口集中分布在青藏高原、黃土高原和秦巴山區(qū)西部交匯地帶，地理區(qū)位偏遠，山大溝深，基礎交通設施建設極為落后，公路、鐵路網密度偏低，對外通達能力及便捷程度與經濟社會快速發(fā)展的要求不匹配。遠離經濟社會中心，謀求發(fā)展所需的人才、資金、市場等資源很難獲得，區(qū)位不利形成對經濟社會發(fā)展的強力約束。如甘肅典型深度貧困縣通渭位于甘肅中部，地處黃土高原丘陵溝壑區(qū)，土地資源貧乏，水土流失嚴重，自身發(fā)展動力不足，但2017年通渭高鐵站的開通促使距離交通干線縮短，形成“一小時經濟圈”，帶動經濟高速發(fā)展，為如期實現脫貧奠定基礎。第二，資源條件和環(huán)境容量是經濟社會發(fā)展的重要支撐。甘肅地處中國內陸，土地貧瘠，人地資源比例嚴重失調，生態(tài)環(huán)境嚴峻，地質災害頻發(fā)，資源匱乏與環(huán)境失調形成經濟發(fā)展的稟賦約束。雖然有些地區(qū)資源豐富，但無規(guī)劃、不合理的開發(fā)造成環(huán)境污染、經濟社會問題等，豐富的資源反而阻礙了經濟的發(fā)展，陷入“資源詛咒”。如甘肅少數民族地區(qū)臨夏回族自治州地域差異大，土地資源緊張，環(huán)境貧困效應特征顯著，但又地處青藏高原向黃土高原過渡地帶，水能蘊藏量大，如若不合理開發(fā)建設水利工程設施，極易陷入“資源詛咒”。

（二）政策偏失加劇區(qū)域失衡

自然環(huán)境要素的非均衡性產生區(qū)域差異性，政府政策的頒布實施缺乏針對性，不利于促進落后地區(qū)的轉型發(fā)展，貧困人民生活水平的提高。受改革開放后國家梯度開發(fā)發(fā)展戰(zhàn)略的影響和限制，國家政策更傾向于經濟發(fā)展前景廣闊的地區(qū)，如在沿海設置經濟特區(qū)、發(fā)展三大經濟圈等，甘肅省經濟發(fā)展水平總體上落后于全國平均水平，同東部發(fā)達省區(qū)相比，差距較大。2005年，全省國內生產總值僅占全國的1.06%；全省農民人均純收入1980元，遠遠低于全國平均3255的水平，多年來位居全國倒數[4]。中西部地區(qū)相對缺乏政策優(yōu)勢的支持，但也不乏西部大開發(fā)，將東部沿海的剩余經濟發(fā)展能力轉移提高西部經濟和社會發(fā)展水平，但由于實施時間相對滯后取得的效果相對不顯著。政策實施長期偏失導致甘肅政策脫貧的“紅利”低。如若區(qū)域政策和協同政策缺乏針對性，區(qū)域發(fā)展失衡將進一步加劇，偏遠區(qū)域貧困問題持續(xù)深化，將會拖了與全國一道奔小康的后腿。

（三）工作失職和松勁懈怠導致脫貧艱難

通過黨建促精準扶貧，基層干部扶貧治理能力明顯加強，精準識別、精準幫扶，積極高效的推進脫貧攻堅，但在實施的過程中仍然存在著工作不到位的情況。第一，靶向定位的不準確性。如數據統(tǒng)計具有滯后性、可變性，對貧困人口可支配收入的結果統(tǒng)計可能與實際情況存在誤差，可能會導致部分返貧人口無法及時享受政府幫扶。為確保精準扶貧“靶向定位”，慶陽市華池縣率先建立電子網格化管理平臺，實行實名制動態(tài)管理，確保貧困戶識別準確科學、基礎信息真實可靠，可供其他地區(qū)借鑒。第二，幫扶的不靈活性。政府操作層面的體制不順、機制不活，勢必會導致幫扶不力，致使重復化工作，效率降低。第三，形式主義、官僚主義屢禁不止，數字脫貧、虛假脫貧仍有發(fā)生，應防止松勁懈怠、精力轉移。

（四）代際傳遞重復貧困境遇

由于自然地理條件不利、區(qū)位不佳、政策偏失等原因導致發(fā)達地區(qū)越來越發(fā)達，落后地區(qū)越來越落后，貧富差距進一步加深。甘肅貧困人口集中分布在自然條件惡劣、基礎設施建設不完善、遠離經濟社會中心地區(qū)，收入性貧困、生態(tài)型貧困、能力性貧困、信息性貧困等貧困類型互相交織和疊加，貧困程度深，社會流動性弱，貧困和不利因素極易由父母傳遞給子女，掉入惡性循環(huán)的貧困陷阱。

區(qū)域轉型發(fā)展與農戶脫貧解困，可分解為要素稟賦和制度厚度兩大推進器[5]。綜上所述，甘肅擺脫貧困落戶的面貌，創(chuàng)建可持續(xù)發(fā)展途徑，實現長效脫貧，必須要著重把控好要素稟賦和制度厚度。要素稟賦具有區(qū)域差異性，制度厚度需要區(qū)域針對性。甘肅占地面積廣闊，地理區(qū)域差異大，必須精準劃分甘肅的區(qū)域分布。要素稟賦具有先天性，導致第一次發(fā)展差距，如若制度厚度無法保障，會進一步加大差距。因此，必須深入貫徹精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略，優(yōu)化精準扶貧區(qū)域模式，發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢，提升基層干部的扶貧解困能力和自我約束能力，通過區(qū)域轉型發(fā)展增加收入、改變就業(yè)改善代際傳遞困境，精準扶持機制，惠及貧困人口，推動減貧事業(yè)，探尋精準脫貧后可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

二、甘肅精準扶貧的區(qū)域模式

（一）甘肅精準扶貧區(qū)域模式的理論邏輯

基于整體設計和基層實踐，針對甘肅不同的區(qū)域特征進行精準梳理，組織開展有利于甘肅精準扶貧的具有認可度、代表性、穩(wěn)定性、持續(xù)性的理論概括，探索提出適合于甘肅精準扶貧的典型模式與途徑，促進甘肅不同區(qū)域的優(yōu)化轉型發(fā)展，在實踐中探索出甘肅特色的精準扶貧方案，為中國減貧貢獻甘肅智慧。

為進一步推進甘肅區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅步伐，國家頒布實施《六盤山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011—2020年）》，從貧困地區(qū)具體到貧困戶、貧困人口實現扶持對象精準，從村干部到駐村干部、第一書記確保因村派人精準，從“五個一批”到探索旅游扶貧、電商扶貧等要求項目審批精確、資金使用精確、措施到位精確，從確保摘帽到后續(xù)扶持政策支撐脫貧成效精準，以“精準扶貧+N”創(chuàng)新組合多種扶貧方式，在逐步完善生態(tài)補償、金融政策、土地管理等共性制度與政策的基礎上[6]，以消除貧困作為首要任務，以改善民生為基本目的，結合貧困區(qū)域特征，著力創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展區(qū)域模式，讓貧困群眾過上有尊嚴的幸福生活，從內心感受到溫暖，從而充分體現中國特色扶貧開發(fā)的優(yōu)越性。

（二）甘肅精準扶貧區(qū)域模式的基本特征

2011年發(fā)布的《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》將全國劃分為14個片區(qū)，為精準扶貧、精準脫貧提供了空間指引，甘肅主要是六盤山片區(qū)，包括秦巴山片區(qū)和部分藏區(qū)，集革命老區(qū)、少數民族地區(qū)、深度貧困地區(qū)等為一體，是貧困人口最集中、脫貧難度最大、成本最高的“硬骨頭”區(qū)帶。六盤山片區(qū)山地、平原、丘陵、河谷、盆地交錯，溝壑縱橫，地勢陡峭，年降水量少，植被稀疏，水土流失嚴重，但礦產資源豐富，水能蘊藏量大，旅游資源和文化資源開發(fā)潛力大?？傮w來看（表1）：第一，貧困面積大、程度深、人口多、難度大、成本高。脫貧基礎不牢固，返貧問題嚴重。在86個縣（區(qū)）中有43個國家扶貧開發(fā)重點縣，占全國扶貧開發(fā)縣的7.28%（國家扶貧開發(fā)重點縣為591個），占甘肅全省縣（區(qū)）的50%。第二，基礎設施建設薄弱，生產生活不便利。第三，生態(tài)環(huán)境脆弱，森林覆蓋率僅為18.38%，水土流失、荒漠化、沙漠化等生態(tài)問題嚴重，地質災害頻發(fā)。第四，旅游資源、文化資源等開發(fā)程度低，支柱型產業(yè)不強，產業(yè)鏈條短，農民增收難度大。第五，水資源匱乏，防洪減災體系不健全。第六，教科文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展緩慢，公共服務能力欠缺。區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展，結合不同區(qū)域的要素稟賦差異，提高精準扶貧的政策優(yōu)勢，探討適合本地區(qū)的精準扶貧區(qū)域模式。

1.隴東地區(qū)。該地區(qū)塬地面積比較大，全年降水量相對較少，光熱水土資源匹配較好，可以發(fā)展旱地特色農作物，是馬鈴薯、中藥材和雜糧的生產地；革命歷史悠久，是甘肅唯一的革命老區(qū)，紅色旅游資源豐富，應鏈條式發(fā)展紅色旅游業(yè)，打造支柱型產業(yè)；水土流失嚴重，應加強治理并對當地百姓進行生態(tài)補償，增加工資性收入。

2.隴南地區(qū)。該地區(qū)屬于秦巴山區(qū)、青藏高原、黃土高原三大地形交匯區(qū)域，地形復雜，氣候濕潤，生態(tài)旅游資源、自然資源豐富，應加大發(fā)展種植業(yè)，形成經濟果林、中藥材、草畜、蔬菜四大主導產業(yè)，打造特色農業(yè)基地，創(chuàng)設特色產業(yè)品牌；利用“互聯網+N”模式，發(fā)展電商扶貧。對自身發(fā)展動力不足的地區(qū)通過異地搬遷幫助貧困人口脫貧，合理開發(fā)利用資源優(yōu)勢，防止陷入“資源詛咒”。

3.少數民族地區(qū)，包括臨夏回族自治州和甘南藏族自治州。該地區(qū)處于青藏高原和黃土高原的過渡地帶，地勢陡峭，水力資源、風俗民情人文旅游資源豐富，牧區(qū)面積大，草場資源豐富，但教育普及率低，文化水平低。應提高貧困人口受教育水平，加強技能培訓，發(fā)展地方特色旅游業(yè)，打造牛羊肉生產基地和深加工產業(yè)，開發(fā)水力資源。如臨夏回族自治州通過民俗或節(jié)日吸引游客，推廣河州包子、河州彩陶等名優(yōu)特產的品牌輸出。

4.隴中地區(qū)。該地區(qū)是旱作農業(yè)區(qū)，年降水量少，是全國重要的洋芋、雜糧、中藥材和羊羔肉的產地。應加強東西部協作扶貧，如福州對口定西扶貧開發(fā)，采用“互聯網+”帶動產品遠銷，貧困群眾實現在家門口掙錢。提高種植業(yè)、畜牧業(yè)等的技能培訓，促使糧食增產和發(fā)展特色農產品的深加工。對于部分貧困家庭和村中危房，采用“小額貸款”的金融扶貧和異地搬遷扶貧。

5.河西地區(qū)。該地區(qū)位于黃河以西，礦產資源、植物資源、動物資源豐富，但土地荒漠化、沙漠化嚴峻，應重點進行土地的綜合治理，創(chuàng)新生態(tài)補償機制。針對少數民族地區(qū)，如重點貧困縣武威的天?？h、古浪縣大力發(fā)展風俗民情人文旅游，推廣名優(yōu)特產。

三、多措并舉推進甘肅可持續(xù)發(fā)展的途徑

甘肅破解貧困難題，應著眼于不同區(qū)域模式的基本特征和主要問題，著力推進區(qū)域轉型創(chuàng)新發(fā)展，在把控要素稟賦、制度厚度的基礎上，注重城鄉(xiāng)互動、區(qū)域聯動，推進全面脫貧與可持續(xù)發(fā)展路徑的有效銜接。加快創(chuàng)建生態(tài)補償機制；加強區(qū)域之間對口援助，創(chuàng)新“互聯網+”驅動的經濟發(fā)展新模式；強調扶貧開發(fā)與縣域經濟發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化、中心村鎮(zhèn)建設的耦合性[7]；促進扶貧開發(fā)與紅色文化、民俗風情文化的傳承、保護和發(fā)展相融合，落實精準幫扶，實現可持續(xù)發(fā)展，接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，促進逐步實現共同富裕。

（一）完善甘肅精準扶貧的區(qū)域政策體系

從甘肅不同地區(qū)的扶貧規(guī)劃來看，存在著“有區(qū)域、無政策”的突出問題，應基于自然地理情況、民生需求等加強政策保障，貫徹實施精準扶貧戰(zhàn)略，發(fā)展壯大特色優(yōu)勢產業(yè)，加強基礎設施建設，著重改善農村基本生產生活條件，深入推進基本公共服務均等化，積極推進區(qū)域經濟轉型跨越發(fā)展，完善區(qū)域政策：1.建立現代旱作農業(yè)發(fā)展示范區(qū)。甘肅年降雨量整體偏少，水資源匱乏，隴東地區(qū)、隴中地區(qū)多種植旱作物，應調整農業(yè)結構，優(yōu)化農業(yè)布局，增強農業(yè)效益，發(fā)展優(yōu)質、高效、生態(tài)的現代旱作農業(yè)，加大旱作物生產補貼力度，提升農作物的深加工，品牌輸出，探索西北地區(qū)現代旱作農業(yè)可持續(xù)發(fā)展新路子。2.加大生態(tài)恢復修復，創(chuàng)新生態(tài)補償體系。集中治理隴中隴東黃土高原水土流失，繼續(xù)推進“三北”防護林建設，打造黃河流域生態(tài)修復重點區(qū)，建立健全生態(tài)保護與恢復的長效機制。在生態(tài)工程建設過程中提高貧困戶的參與度，并使他們獲得其他工資性收入。3.推進旅游業(yè)、文化產業(yè)、特色產品協同發(fā)展。在少數民族地區(qū)，進一步完善交通運輸等基礎設施建設，挖掘民族特色的景點和文化，打造民族特色產品品牌，增加少數民族貧困群眾的轉移性收入。在隴東地區(qū)，大力推進紅色文化與旅游產業(yè)融合發(fā)展。此外，挖掘絲路文化、佛教文化、道教文化、河湟文化等優(yōu)勢旅游資源，密切區(qū)域旅游協作，打造一條線多站式旅游。如大力弘揚古絲綢之路文化，創(chuàng)建承東啟西、南拓北展樞紐，發(fā)揮區(qū)位比較優(yōu)勢，開拓國際市場，推進產業(yè)發(fā)展，全面融入“一帶一路”戰(zhàn)略。4.發(fā)展綠色、健康、特色農牧產品，利用“互聯網+”發(fā)展電子商務。六盤山片區(qū)特有的光熱水土資源優(yōu)勢造就了很多品質優(yōu)良、名聞天下“獨一份”的農牧產品。提高農牧產品的綠色、環(huán)保、安全、健康生產，完善農牧產品的深加工產業(yè)鏈，加強農牧產品質量標準制定與安全檢疫，打造特色農產品的品牌知名度，形成在國內外具有一定競爭力的特色農業(yè)產業(yè)群和產業(yè)帶，實現自然生態(tài)、人民生活、經濟生產“三生”共贏新格局。

表1 5個經濟區(qū)域基本特征與精準扶貧要點

（二）建立甘肅脫貧解困的內在傳導機制

甘肅無法高效迅速脫貧的原由在于傳統(tǒng)的開發(fā)式扶貧與可持續(xù)發(fā)展理念相悖，無法鞏固長期脫貧，并存在加劇貧困的可能性；產業(yè)升級扶貧往往偏向于扶富不扶窮，進一步加劇了貧富差距；社會流動性差以及階層固化問題導致的貧困代際傳遞，歸根溯源在于缺乏完善的從區(qū)域經濟社會發(fā)展到貧困農戶脫貧解困的傳導機制，缺乏分區(qū)、分類、分級地實施精準扶貧、精準脫貧的策略引導。實現甘肅長期的穩(wěn)固脫貧可持續(xù)發(fā)展，應著力建立脫貧解困的內在傳導機制：1.貧困人口參與機制。習近平曾談到：“擺脫貧困首要并不是物質貧困，而是擺脫意識和思路的貧困。扶貧必扶智，治貧先治愚。”[8](P137)強調要增強貧困人口脫貧奔小康的積極性、主動性、創(chuàng)造性，激發(fā)內生動力，增強扶貧開發(fā)的實效性。第一，加強貧困民眾的責任意識、法治意識和市場意識等，提高貧困人口科學參與精準脫貧?！笆谌艘贼~不如授人以漁”，由“輸血”向“造血”轉變，由“要我脫貧”向“我要脫貧”轉變，力破因災、因病、因學等導致貧困戶自我發(fā)展能力不足等現實難題。第二，建立健全貧困人口的表達機制，多渠道向政府反饋問題需求，政府及時回應并解決問題。第三，提供貧困人口參與脫貧解困的組織保障，如建立村民小組脫貧攻堅基層委員會等其他自治組織，調動民眾的參與積極性。2.黨員干部的引領作用。“只要貧困地區(qū)干部群眾激發(fā)走出貧困的志向和內生動力，以更加振奮的精神狀態(tài)、更加扎實的工作作風，自力更生、艱苦奮斗，我們就能凝聚起打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的強大力量?！盵9]堅持黨對脫貧攻堅的全面領導，干部是重要力量。第一，建立健全脫貧攻堅責任體系，完善省市縣鄉(xiāng)村五級書記抓扶貧工作格局。第二，建立干部駐村幫扶制度。2019年甘肅省委組織部對7262個貧困村全覆蓋選派第一書記，指導選派267名醫(yī)療專家到深度貧困縣開展“組團式”扶貧，選派4200名優(yōu)秀教師到貧困地區(qū)支教，奮戰(zhàn)在脫貧攻堅一線。第三，建立健全懲戒約束機制。脫貧攻堅任務能否高質量完成，關鍵在人，關鍵在干部隊伍作風[2]，對在扶貧攻堅中認識不到位、精力不集中、作風不扎實的扶貧干部所導致的問題要加大責任追究力度，嚴肅處理。只有廣大扶貧干部注重脫貧解困工作的方式方法，才能把準貧困民眾內生動力不足的“脈”，才能充分發(fā)揮扶貧干部的生力軍作用，進一步促使貧困群眾發(fā)揮主力軍作用。

（三）構建甘肅精準扶貧的土地政策體系

甘肅總土地面積45.5萬平方公里，位居全國第7，人均2.3公頃，比全國人均土地占有量高出一倍多，土地資源豐富。甘肅全省土地利用率為57.14%，但農地存在耕作不便、產能不高等問題，林地的經濟價值也尚未完全發(fā)揮；目前可供開發(fā)利用的荒地資源充足，達1126.15萬畝。人地關系是謀求可持續(xù)發(fā)展途徑的關鍵，區(qū)域模式的優(yōu)化轉型發(fā)展必須以充分開發(fā)、利用和管理土地資源為基，創(chuàng)新構建精準扶貧的土地政策體系：1.土地綜合整治。加速推進甘肅東部百萬畝災毀耕地復墾，推進土地整治工作。推進“坡改梯”，充分利用大山區(qū)、丘陵區(qū)、高原區(qū)土地利用率。實施鹽堿地改良，改善農田水利設施，逐步提高耕地質量。2.鄉(xiāng)村道路建設。鄉(xiāng)村通達、通暢、村村通是完善基礎設施建設的根本，加快構建廣覆蓋、多層次、網絡化的公路網絡，建設“平安放心路”“特色致富路”。3.易地搬遷扶貧。在“一方水土養(yǎng)育不了一方人”的區(qū)域，有計劃、有目的地幫助廣大貧困人民實現新家建設，妥善安置，確保搬遷群眾住房安全得到有效保障，嚴格評估搬入地的土地承載力，確保人地關系協調發(fā)展。

習近平總書記強調：“打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，中華民族千百年來存在的絕對貧困問題，將在我們這一代人的手里歷史性地得到解決?！盵10]到2020年全面建成小康社會，是中國共產黨確定的“兩個一百年”奮斗目標的第一個百年奮斗目標，是中國共產黨向人民、向歷史作出的莊重承諾。2020年是脫貧攻堅的決勝之年，甘肅是攻堅脫貧的重中之重，難中之難，要培養(yǎng)貧困人口在精準脫貧中的責任意識，把控要素稟賦和制度厚度統(tǒng)一于脫貧解困，有效配置資金、人才、市場等資源，建立健全可持續(xù)發(fā)展的長效機制和途徑，確保甘肅農村貧困人口全部脫貧，確保甘肅貧困縣全部脫貧摘帽，奪取脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利，真正落實共同富裕的理念，堅決完成這項對中華民族、對人類都具有重大意義的偉業(yè)！