邵建平 馬曉東

【內(nèi)容提要】作為東盟非南海聲索國，緬甸對(duì)南海具體爭議保持中立、不持立場；呼吁爭議各方通過和平方式解決爭議、維護(hù)地區(qū)和平與穩(wěn)定；希望東盟不會(huì)因南海爭端陷入分裂、中國—東盟整體關(guān)系也不會(huì)因南海問題受到影響。同時(shí)，作為東盟成員國，緬甸也希望自己在擔(dān)任東盟輪值主席國期間能夠在南海問題上發(fā)揮一定的影響力，彰顯自身“東盟輪值主席國”的地位。緬甸對(duì)南海爭端的態(tài)度和反應(yīng)是基于緬甸的外交傳統(tǒng)、對(duì)中緬關(guān)系的重視以及自身東盟成員國身份認(rèn)同的不斷強(qiáng)化。“東盟奇跡”使得緬甸逐步將與東盟及成員國的外交放在了優(yōu)先位置。因此，緬甸對(duì)南海爭端的立場和反應(yīng)將在維護(hù)東盟團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)上兼顧中國的感受。

作為東盟非南海聲索國，緬甸在南海爭端上并未明確發(fā)表過南海政策。但作為東盟成員國，緬甸也在東盟系列會(huì)議上參與了有關(guān)南海爭端的討論并發(fā)表了意見和看法。2014年5月，中越兩國因“981鉆井平臺(tái)”事件引發(fā)了兩國關(guān)系的緊張。而緬甸當(dāng)年擔(dān)任東盟輪值主席國，其也就中越兩國在南海的爭議問題發(fā)表了意見和看法，并作為輪值主席國引領(lǐng)東盟其他成員國一起做出了一定的反應(yīng)。緬甸退休外交官、有影響的智庫學(xué)者也都就南海爭端發(fā)表了看法。從緬甸政府官員、退休外交官和智庫學(xué)者對(duì)南海爭端的表態(tài)可以管窺緬甸對(duì)南海爭端的態(tài)度。2016年7月12日，《聯(lián)合國海洋法公約》附件七下的臨時(shí)仲裁庭對(duì)菲律賓單方面提起的南海仲裁案發(fā)布了仲裁意見，緬甸也就南海仲裁案專門發(fā)布了聲明。緬甸專門發(fā)布的聲明也表明了其對(duì)南海爭端的態(tài)度。本文以緬甸2014年擔(dān)任東盟輪值主席國為主線分析其對(duì)南海爭端的基本態(tài)度和反應(yīng)，并從緬甸外交傳統(tǒng)、身份認(rèn)同和現(xiàn)實(shí)利益幾個(gè)角度剖析緬甸對(duì)南海爭端態(tài)度和反應(yīng)的成因，最后研判其未來發(fā)展趨勢。

一、緬甸對(duì)南海爭端的態(tài)度和反應(yīng)

2012年，在柬埔寨擔(dān)任東盟輪值主席國期間，第45屆東盟外長會(huì)議專門就南海爭端進(jìn)行了討論。緬甸時(shí)任外長吳溫納貌倫首次較為完整地闡述了緬甸對(duì)南海爭端的看法，他說“緬甸希望南海爭端能夠通過對(duì)話和接觸和平解決；應(yīng)該強(qiáng)調(diào)《南海各方行為宣言》在爭議各方間建立互信和要求爭議各方用和平方式解決爭議的重要性；緬甸全力支持落實(shí)《南海各方行為宣言》的指針并歡迎中國和東盟在南海推進(jìn)合作項(xiàng)目；緬甸繼續(xù)支持全面有效落實(shí)《南海各方行為宣言》，支持爭議各方盡力用和平方式解決爭議；東盟和中國就‘南海行為準(zhǔn)則’的談判已經(jīng)取得了積極的成果，我們應(yīng)該保持這種勢頭”。(1)Carlyle A.Thayer, “ASEAN’S Code of Conduct in the South China Sea: A LitmusTest for Community-Building?” The Asia-Pacific Journal, Vol.10, Issue 34, Number 4, Aug 19, 2012, p.10.2016年7月13日，緬甸外交部也專門就南海仲裁案的結(jié)果發(fā)布了聲明。聲明指出“盡管緬甸不是南海爭議方，但緬甸高度關(guān)注南海局勢的發(fā)展變化；緬甸一如既往地呼吁和支持爭議各方依據(jù)普遍認(rèn)可的包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的國際法原則通過談判協(xié)商和平解決爭端；緬甸呼吁各方保持克制，避免采取激化緊張局勢的行動(dòng)，避免訴諸武力和武力威脅；緬甸將與東盟其他成員國和中國一起全面落實(shí)《南海各方行為宣言》和‘南海行為準(zhǔn)則’早期收獲成果”。(2)“Myanmar’s Statement on the Award of the Arbitral Tribunal on the South China Sea under Annexure VII of UNCLOS”, 13 July, 2016, p.1.http://www.mofa.gov.mm/wp-content/uploads/2016/07/Press-Releases.pdf.從緬甸政府的上述兩次表態(tài)來看，盡管緬甸不是南海爭議方，但作為東盟成員國，緬甸也關(guān)注南海局勢。希望爭議能夠基于國際法通過和平方式得以解決；希望南海爭議不影響中國—東盟整體關(guān)系；希望自己能夠在南海局勢的和平與穩(wěn)定中發(fā)揮重要作用。

1.緬甸對(duì)具體爭議持“中立”態(tài)度，但希望自己“有為”

作為東盟非南海主權(quán)聲索國，緬甸奉行“中立”態(tài)度，不卷入具體的爭議，也不對(duì)具體的爭議持任何立場。但是因?yàn)?014年作為東盟輪值主席國的特殊身份使緬甸意識(shí)到自己要在南海和平與穩(wěn)定局勢的維護(hù)中發(fā)揮作用，顯示自身“東盟輪值主席國”的地位和東盟成員國的身份。2014年是緬甸自1997年加入東盟以來第一次擔(dān)任東盟輪值主席國。2014年初，有聲音質(zhì)疑緬甸因與中國多年的特殊友好關(guān)系會(huì)像2012年擔(dān)任東盟輪值主席國的柬埔寨一樣在南海爭端上支持中國。(3)Subhash Kapila, South China Sea and ASEAN Chairmanship, 6 Jan, 2014, http://www.southasiaanalysis.org/node/1437.面對(duì)質(zhì)疑，緬甸政府和智庫學(xué)者都急于澄清“緬甸在南海爭端上持中立態(tài)度，不支持任何一方的具體主張”。緬甸政府對(duì)此極為警醒，緬甸總統(tǒng)發(fā)言人耶塔曾明確表態(tài)“緬甸擔(dān)任東盟輪值主席國時(shí)不會(huì)因?yàn)閬碜灾袊膲毫Χ谀虾幎松现С种袊欢抑袊矝]有在這個(gè)問題上向緬甸施壓”。(4)Kyaw Hsu Mon, “ASEAN to Express Concern on South China Sea Tension: Burma Minister”, the Irrawaddy, 10 May 2014, https://www.irrawaddy.com/news/burma/asean-chair-burma-can-make-progress-south-china-sea-disputes-official.html.緬甸外交部下屬的緬甸國際戰(zhàn)略研究所主席丹梭奈也說“盡管緬中關(guān)系很密切，但東盟國家的團(tuán)結(jié)也非常重要，緬甸在南海爭端上將奉行不偏不倚的原則”。(5)Kyaw Hsu Mon, “Burma to Seek South China Sea Resolution at ‘Pace Comfortable to All Countries’,” 24 April 2014,https://www.irrawaddy.com/in-person/interview/burma-seek-south-china-sea-resolution-pace-comfortable-countries.html.

當(dāng)然，首次作為東盟輪值主席國，緬甸也不希望自己在南海和平與穩(wěn)定的維護(hù)方面無所作為。因此，緬甸在東盟外長會(huì)議、東盟峰會(huì)、甚至是東亞峰會(huì)上都允許東盟國家討論南海爭端。甚至還主導(dǎo)東盟針對(duì)中越“981鉆井平臺(tái)事件”引發(fā)的緊張局勢專門發(fā)布了《東盟外長有關(guān)南海最近局勢的聲明》。緬甸也意識(shí)到自己與中國的特殊關(guān)系，因此對(duì)自己信心滿滿，認(rèn)為要利用擔(dān)任東盟輪值主席國期間為南海爭端的解決貢獻(xiàn)力量。緬甸總統(tǒng)發(fā)言人耶塔曾表示緬甸與中國的密切關(guān)系將使得緬甸在協(xié)調(diào)南海爭端的解決方面具有優(yōu)勢。(6)Latt, Win Ko Ko and Ni Ni Myint, “Myanmar-China Ties to Help on South China Sea Issue, Says Presidential Spokesman,” Mizzima News, January 17, 2014.http://www.mizzima.com/mizzima-news/myanmar/item/10826-myanmar-china-ties-to-help-on-south-china-sea-issue-says-presidential-spokesman/10826-myanmar-china-ties-to-help-on-south-china-sea-issue-says-presidential-spokesman.此外，緬甸在2012年至2015年還擔(dān)任東盟—美國關(guān)系協(xié)調(diào)國。盡管美國不屬于南海爭議方，但自美國國務(wù)卿希拉里2010年在河內(nèi)舉行的東盟地區(qū)論壇上宣稱南海也涉及美國的利益后，中美兩國在南海的博弈也不斷加劇，美國甚至成了南海爭端局勢惡化的最大推手。早在2013年就有分析認(rèn)為，緬甸2014年擔(dān)任東盟輪值主席國和東盟—美國關(guān)系協(xié)調(diào)國的雙重身份能夠使緬甸更好地處理與中國的關(guān)系，能夠更加平穩(wěn)地推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”的談判。(7)Thuzar, Moe, “Myanmar’s 2014 ASEAN Chairmanship: A Litmus Test of Progress?” The National Bureau of Asian Research, December 4, 2013, http://www.nbr.org/research/activity.aspx?id=377.緬甸外交部下屬的緬甸國際戰(zhàn)略研究所主席丹梭奈也說“緬甸擔(dān)任東盟輪值主席國期間，對(duì)于南海爭端將尋求各方都比較舒適的進(jìn)度推進(jìn)‘南海行為準(zhǔn)則’談判”。(8)Kyaw Hsu Mon, “Burma to Seek South China Sea Resolution at ‘Pace Comfortable to All Countries’, ” 24 April 2014,https://www.irrawaddy.com/in-person/interview/burma-seek-south-china-sea-resolution-pace-comfortable-countries.html.緬甸是這樣想的，也是這樣做的。其在擔(dān)任東盟輪值主席國期間，積極協(xié)調(diào)，使解決南海爭端的“雙軌思路”得到了中國和東盟的認(rèn)可，中國和東盟在《南海各方行為宣言》的全面有效落實(shí)和“南海行為準(zhǔn)則”的談判方面都取得了進(jìn)展。

2.緬甸呼吁各方通過和平方式解決爭端，不影響地區(qū)和平與穩(wěn)定

作為東南亞地區(qū)國家，緬甸也珍惜持續(xù)了數(shù)十年的地區(qū)和平與穩(wěn)定，不希望南海局勢引發(fā)戰(zhàn)爭，危及地區(qū)的和平與安全。為此，緬甸一直呼吁爭議各方保持克制的同時(shí)遵守包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的國際法，和平解決爭端，維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定。2014年5月2日，越南海軍和海岸警衛(wèi)隊(duì)阻止中國“981鉆井平臺(tái)”在西沙群島海域中建島附近搭建石油鉆塔，導(dǎo)致雙方船艇發(fā)生碰撞。越南的挑釁使中越兩國在南海爆發(fā)了自1988年以來最激烈的沖突。作為東盟輪值主席國，緬甸呼吁中越雙方保持克制。緬甸外長吳溫納貌倫說“我們(東盟)密切關(guān)注南海最近的局勢，我們呼吁中越雙方通過和平方式解決爭端”。(9)Kyaw Hsu Mon, “ASEAN to Express Concern on South China Sea Tension: Burma Minister,” the Irrawaddy, 10 May, 2014，https://www.irrawaddy.com/news/burma/asean-chair-burma-can-make-progress-south-china-sea-disputes-official.html.在緬甸主導(dǎo)下于2014年5月10日和5月11日通過的《東盟外長有關(guān)南海當(dāng)前局勢的聲明》和《第24屆東盟峰會(huì)主席聲明：“邁向一個(gè)更加團(tuán)結(jié)、和平和繁榮的共同體”》，都呼吁“南海各方根據(jù)包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的公認(rèn)的國際法原則，保持克制，避免采取影響地區(qū)和平穩(wěn)定的行動(dòng)，通過和平手段解決爭端，不訴諸武力或以武力相威脅，維護(hù)南海的和平穩(wěn)定、海上安全、海上和空中自由航行，充分有效履行《南海各方行為宣言》，盡早達(dá)成南海行為準(zhǔn)則”。(10)“ASEAN Foreign Ministers’ Statement on The Current Developments in The South China Sea,” 10th May 2014, Nay Pyi Taw; Chairman’s Statement of the 24th ASEAN Summit: “Moving forward in Unity to a Peaceful and Prosperous Community,” Nay Pyi Taw, 11 May, 2014.2016年5月28日，緬甸退休外交官吳欽貌撰文稱，南海爭端的相關(guān)方應(yīng)該遵守并踐行《聯(lián)合國海洋法公約》，根據(jù)國際法和平解決爭端，無論是現(xiàn)在，還是未來，包括緬甸在內(nèi)的國際社會(huì)都不希望南海局勢升級(jí)，走向全面沖突。(11)“South China Sea Territorial Dispute News analysis 11” , The Global New Light of Myanmar, 28 May, 2016.緬甸宣傳部長兼總統(tǒng)發(fā)言人吳業(yè)國表示：緬甸作為東盟的輪值主席國，希望相關(guān)國家通過和平對(duì)話解決南海爭端。(12)《緬甸總統(tǒng)發(fā)言人吁各方和平協(xié)商解決南海爭端》，鳳凰視頻，2014年8月6日，http://baidu.v.ifeng.com/watch/8327499631526053944.html?page=videoMultiNeed2016年7月16日，緬甸全國民主聯(lián)盟中央執(zhí)委吳孟雅昂辛表示，相關(guān)國家在南海爭端上，應(yīng)該通過和平談判的方式來解決，通過強(qiáng)權(quán)及外部力量來施壓干涉是不可取的。(13)《新聞直播間 國際社會(huì)關(guān)注南海爭端 緬甸：緬政要發(fā)表評(píng)論 支持中國立場》，央視網(wǎng)，2016年7月16日，http://tv.cctv.com/2016/07/16/VIDEIhYXjzGAMxFtRgWuJslg160716.shtml.2016年8月12日，緬甸退休外交官吳欽貌再次撰文發(fā)表看法，文章再次要求各方遵守包括《聯(lián)合國海洋公約》在內(nèi)的國際法，文章最后向中國提議“強(qiáng)大的、正在崛起的地區(qū)超級(jí)大國，我們的好鄰居——中國，應(yīng)該積極踐行當(dāng)年由中、緬、印共同提倡的和平共處五項(xiàng)原則，尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整，如果有任何沖突，請(qǐng)放在五項(xiàng)原則里處理，‘讓友善成為永恒，讓敵意消失’”。(14)“South China Sea Territorial Dispute News Analysis 111”, The Global New Light of Myanmar, 12 August 2016.筆者與緬甸幾個(gè)研究機(jī)構(gòu)學(xué)者座談時(shí)，大部分學(xué)者都認(rèn)為“南海問題離緬甸非常遙遠(yuǎn)，不是緬甸非常關(guān)心的問題”，但表示希望爭議能夠通過和平方式獲得解決。

從緬甸政府的表態(tài)、官員的有關(guān)發(fā)言來看，緬甸不希望南海局勢緊張，危及地區(qū)穩(wěn)定與和平。同時(shí)，緬甸呼吁爭議各方在遵守國際法的基礎(chǔ)上通過和平方式解決爭議。

3.緬甸希望南海爭端不影響東盟的團(tuán)結(jié)和中國—東盟整體關(guān)系

緬甸本來2005年就要首次擔(dān)任東盟輪值主席國，但囿于國內(nèi)民主狀況的進(jìn)展，東盟部分成員國和東盟的部分對(duì)話伙伴國都抵制，因此緬甸當(dāng)年不得不放棄擔(dān)任東盟輪值主席國。隨著2011年緬甸舉行了民主選舉，東盟才決定緬甸2014年擔(dān)任東盟輪值主席國。緬甸將擔(dān)任東盟輪值主席國作為一份“莫大的榮譽(yù)”和東盟以及西方國家對(duì)自身民主化進(jìn)程的認(rèn)可。而2014年也是東盟發(fā)展的關(guān)鍵之年，因?yàn)榘凑找?guī)劃，東盟將在2015年建成東盟共同體。為此，緬甸制定了擔(dān)任東盟輪值主席國期間要完成了任務(wù)和目標(biāo)：確保2015年底建成東盟共同體剩余任務(wù)的全面落實(shí)；設(shè)定加速推進(jìn)東盟共同體建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，回顧共同體建設(shè)的重要作用，尋找激發(fā)東盟活力的倡議，規(guī)劃推進(jìn)東盟對(duì)外關(guān)系的項(xiàng)目；落實(shí)東盟地區(qū)論壇展望聲明的中期回顧并為東盟地區(qū)論壇制定一個(gè)新的展望；將東盟發(fā)展成為一個(gè)以人民為中心的組織，加強(qiáng)公民社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)婦女、青年、國會(huì)議員和媒體對(duì)東盟活動(dòng)的參與；準(zhǔn)備制定《東盟：超越2015年展望》。(15)Yun Sun, “Myanmar’s ASEAN Chairmanship,” Great Powers and the Changing Myanmar, Issue Brief, No.4, Stimson Center, September 2014, pp.5-6.

從這些任務(wù)和目標(biāo)來看，緬甸2014年擔(dān)任東盟輪值主席國的主要任務(wù)就是要盡力維護(hù)東盟的團(tuán)結(jié)和東盟中心性地位、推進(jìn)東盟共同體建設(shè)。英國公投脫歐后，緬甸有學(xué)者擔(dān)心東盟會(huì)成為下一個(gè)歐盟走向分裂。緬甸學(xué)者吳貌貌基警醒到：東盟應(yīng)該警惕國際和地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)境的改變，從而保持東盟內(nèi)部的團(tuán)結(jié)。他認(rèn)為有兩個(gè)原因?qū)⑹箹|盟更加強(qiáng)大、更加重要。第一，東盟與全世界許多國家和國際組織建立了對(duì)話機(jī)制，東盟將贏得更多尊重，并控制“駕駛員”的位置，東盟將是一個(gè)團(tuán)結(jié)的聯(lián)盟。第二，南海處于極其重要地緣政治的位置，是東西方戰(zhàn)略博弈的焦點(diǎn)，一個(gè)是當(dāng)今超級(jí)大國美國，一個(gè)是正在崛起的地區(qū)大國中國，東盟將在中間發(fā)揮極其重要的作用。東盟在將域外大國引入東盟框架下時(shí)，應(yīng)保持清醒，允許大國在東盟的存在，但應(yīng)避免東盟淪為大國競爭的戰(zhàn)場。那些跟中國或者跟美國有共同利益的東盟成員國，在南海爭端上應(yīng)保持謹(jǐn)慎，避免南海爭端升級(jí)，避免造成東盟的分裂，因?yàn)橹挥幸粋€(gè)團(tuán)結(jié)的東盟才能更好地為東盟及其成員國服務(wù)(16)“Brexit Referendum: Its likely Impact on Regional Organizations,” The Global New Light of Myanmar, 1 July, 2016.。

因此，緬甸不希望東盟因南海爭端陷入分裂。緬甸要盡可能地使東盟成員國在有關(guān)南海爭端的議題上最大限度地達(dá)成最低程度的共識(shí)。所以，緬甸面對(duì)南海爭端時(shí)在兩個(gè)目標(biāo)間謹(jǐn)慎地平衡，即東盟各國能就有關(guān)問題達(dá)成最低程度的一致意見；南海爭端不影響中國—東盟關(guān)系。在行動(dòng)上，緬甸主導(dǎo)東盟各國在2014年5月舉行的東盟外長會(huì)議上專門討論中越正在不斷激化的南海爭端，還前所未有地達(dá)成了一致性意見，發(fā)布了《東盟外長有關(guān)南海最近局勢的聲明》。而與此同時(shí)，緬甸政府官員一再強(qiáng)調(diào)，南海爭端只是相關(guān)爭議方之間的問題，而不是中國—東盟間的問題。緬甸總統(tǒng)發(fā)言人耶圖在東盟外長會(huì)議結(jié)束后就表態(tài)“這是中越雙方的問題，并非中國與東盟之間的問題”。(17)《南海爭端主導(dǎo)東盟峰會(huì) 東道主緬甸避“中國話題”》，大公網(wǎng)，2014年05月11日，http://news.takungpao.com/world/exclusive/2014-05/2470654.html.緬甸國際戰(zhàn)略研究所主席丹梭奈也認(rèn)為“南海爭端是直接當(dāng)事國的問題，不是中國與東盟的問題，不應(yīng)影響中國與東盟的關(guān)系。緬甸認(rèn)為南海島礁主權(quán)問題應(yīng)該由中國和相關(guān)爭議各方通過雙邊談判解決；而南海自然資源的勘探和開發(fā)、南海航行和飛越自由由中國和東盟共同努力維護(hù)”。(18)Nyunt Maung Shein, “Myanmar’s Preparation to Resolve Maritime Conflicts in the Region,” 11 June, 2013, https://myanmarisis.org/publication_pdf/maritime-conflicts-u-nyunt-maung-shein-ykdXS6.pdf, p.3.總之，緬甸希望自己擔(dān)任東盟輪值主席國期間在處理南海爭端時(shí)既能照顧到包括越南、菲律賓在內(nèi)的東盟成員國的利益，又能顧及中國的感受，達(dá)到既能維護(hù)東盟團(tuán)結(jié)，又讓南海爭端不要影響中國—東盟關(guān)系的效果。

二、緬甸對(duì)南海爭端態(tài)度和反應(yīng)的成因

緬甸對(duì)南海爭端的態(tài)度和反應(yīng)主要是基于其外交政策、對(duì)緬中關(guān)系的重視、對(duì)自身東盟成員國身份認(rèn)同的加強(qiáng)。

1.緬甸奉行中立主義的外交政策

緬甸獨(dú)立后很長一段時(shí)間都奉行中立主義外交政策。其中1948年至1962年，緬甸奉行積極的中立主義政策，爭取和與緬甸具有共同利益的所有國家都建立起密切的關(guān)系。吳努總理曾說“我們要努力與和緬甸具有共同利益的國家建立外交關(guān)系，但緬甸也不與任何國家集團(tuán)結(jié)盟，卷入到對(duì)抗當(dāng)中，中立主義能夠有效維護(hù)緬甸的國家利益和世界和平”。(19)Chi shad Liang , Burma’ s Foreign Relations :Neutralism in Theory and Practice(Praeger Publishers, 1990), pp.62-.63.1962年奈溫發(fā)動(dòng)軍事政變奪取政權(quán)后繼續(xù)堅(jiān)持中立主義外交政策。1962年3月2日，奈溫政府成立的緬甸聯(lián)邦革命委員會(huì)在對(duì)外政策的聲明中宣稱“緬甸聯(lián)邦自獨(dú)立以來所采取的積極中立政策，在目前的國際條件下，依然是最合適的政策”。(20)尤洪波：《冷戰(zhàn)期間緬甸的中立外交政策》，《南洋問題研究》2002年第1期，第80頁。正因?yàn)榉钚小爸辛⒅髁x”外交政策，當(dāng)東盟1967年成立伊始邀請(qǐng)緬甸加入時(shí)，緬甸予以拒絕。因?yàn)榫挼檎J(rèn)為加入東盟可能會(huì)影響自己是不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)創(chuàng)始成員國的形象，而且緬甸堅(jiān)持和平共處五項(xiàng)原則和中立主義。(21)Mya Than, Myanmar in ASEAN: Regional Cooperation Experience(ISEAS Publications, 2005), p.84.20世紀(jì)70 年代后期，針對(duì)蘇聯(lián)支持下的越南在中南半島尋求地區(qū)霸權(quán)的情況，緬甸也繼續(xù)在維持與中、蘇關(guān)系平衡的基礎(chǔ)上努力在中國和越南的沖突中保持中立。(22)劉務(wù)：《緬甸獨(dú)立后外交政策的演變與中緬關(guān)系的發(fā)展》，《當(dāng)代亞太》2010年第1期，第115頁。緬甸領(lǐng)導(dǎo)人意識(shí)到印支戰(zhàn)爭可能會(huì)產(chǎn)生外溢，因此努力將自身置身事外，奉行孤立主義的外交政策。(23)Maung Aung Myoe, “The Logic of Myanmar’s China Policy,” Asian Journal of Comparative Politics, 2016, Vol.1, No.3, p.287.1988年，新軍人政權(quán)上臺(tái)后盡管在1990年舉行了大選，但軍政府拒絕承認(rèn)大選結(jié)果導(dǎo)致緬甸遭受國際社會(huì)，尤其是西方國家、印度和東盟國家的制裁和封鎖，緬甸不得已在1988年至1992年施行了短暫的向中國“一邊倒”的外交政策。1992年，緬甸認(rèn)為向中國“一邊倒”的政策不利于緬甸的國家利益。加之東盟、印度和日本等國家也意識(shí)到不能繼續(xù)放任緬甸與中國關(guān)系的深化，因?yàn)檫@樣將導(dǎo)致中國在東南亞地區(qū)影響力的不斷增長。所以，緬甸逐步放棄了向中國“一邊倒”的外交政策，開始推行大國平衡外交政策并于1997年成功加入東盟。此后，盡管國際社會(huì)對(duì)緬甸國內(nèi)民主和人員狀況批評(píng)之聲一直不斷，美國、歐盟等國家或國際組織繼續(xù)對(duì)緬甸實(shí)行了較長時(shí)間的制裁，但緬甸的大國平衡外交，尤其是與中國、印度和日本等國的關(guān)系都順利推進(jìn)。

盡管緬甸外交政策自1948年以來幾度發(fā)生演變，但其“中立主義”的精髓一直得以保持。2011年，吳登盛在其總統(tǒng)就職演講中指出“自緬甸獨(dú)立以來，各屆政府雖在政治、經(jīng)濟(jì)、政策方針、理論問題等方面存在分歧，但在外交政策方面卻出奇的一致，奉行的是不偏不倚、獨(dú)立自主的外交政策，在處理國際關(guān)系事務(wù)方面一直堅(jiān)持著‘和平共處五項(xiàng)原則’；不盲從于任何大國的影響，在國際關(guān)系中保持中立，不允許任何國家在緬甸領(lǐng)土設(shè)立軍事基地，不挑釁或侵略任何國家，不干涉他國內(nèi)政，從不威脅國際和地區(qū)的安全與穩(wěn)定”。(24)“The New Light of Myanmar: President U Thein Sein Delivers Inaugural Address to Pyidaungsu Hluttaw,” 31 Mar, 2011, http://www.burmanet.org/news/2011/03/31/the-new-light-of-myanmar-president-u-thein-sein-delivers-inaugural-address-to-pyidaungsu-hluttaw/.2016年8月19日，昂山素季在中國釣魚臺(tái)國賓館接受采訪時(shí)更加明確地表示緬甸政府將繼續(xù)奉守中立主義外交傳統(tǒng)。她說：“緬甸歷屆政府都盡力奉行不結(jié)盟政策，這屆政府也不例外，緬甸將繼續(xù)同中國和其他國家真誠相待”。(25)“Joint Press Release between the Republic of the Union of Myanmar and the People’s Republic of China,” The Global New Light of Myanmar, 12 August 2016.

正因?yàn)榉钚兄辛⒅髁x外交政策，緬甸對(duì)于南海具體爭端總體持“不卷入”的態(tài)度、不對(duì)具體的爭議發(fā)表看法，不支持和不反對(duì)爭議任何一方的具體聲索和要求。同時(shí)，緬甸還希望爭議能夠通過和平方式得以解決，爭議不影響地區(qū)和平與穩(wěn)定。

2.緬甸重視與中國的關(guān)系

1949年12月16日，緬甸宣布承認(rèn)中華人民共和國，是第一個(gè)承認(rèn)中華人民共和國的非社會(huì)主義國家。建交之初，緬甸擔(dān)憂中國會(huì)因緬甸華人的國籍問題、邊界問題和國民黨殘軍問題向緬甸發(fā)難，威脅緬甸的安全，但是中國并沒有這樣做。中緬兩國建交后，中國不僅與緬甸妥善解決了緬甸華人的國籍問題和兩國的邊界問題，而且中國在國民黨殘軍問題上對(duì)緬甸給予了理解。20世紀(jì)50年代中期，中緬兩國形成了“胞波”情誼，此后兩國關(guān)系除了緬甸1967年“6·26”反華排華事件后陷入短時(shí)間低潮外，中緬關(guān)系一直保持了較為強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭。1988年緬甸新軍人政權(quán)上臺(tái)后，由于遭受西方國家的全面制裁和封鎖，緬甸在外交上奉行了較短時(shí)間的對(duì)華“一邊倒”政策，使得中緬雙邊關(guān)系在政治、經(jīng)濟(jì)、安全、人文交流等全面發(fā)展，中緬關(guān)系也被外界冠以 “特殊關(guān)系”。(26)張榮美：《2009 年以來美國因素對(duì)中緬關(guān)系的影響》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2015年第6期，第61頁。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著國際局勢的變化，緬甸面臨的外交壓力也開始減小。因此緬甸開始從對(duì)華“一邊倒”向大國平衡外交轉(zhuǎn)變。隨著緬甸加入東盟、與日本、印度關(guān)系正?；挼榈拇髧胶馔饨徊粩嗌罨?。盡管如此，因地緣上臨近，對(duì)華關(guān)系仍然是緬甸外交的重中之重。1988年以來，中緬關(guān)系總體上在政治、經(jīng)濟(jì)等方面都呈不斷深化的態(tài)勢。不斷深化的中緬關(guān)系對(duì)緬甸維護(hù)國家的核心利益至關(guān)重要，因?yàn)橹袊谡瓮饨弧⒔?jīng)濟(jì)、安全上的支持是緬甸國家核心利益和重大關(guān)切必不可少的支撐條件。

在政治方面，中國一直奉行不干涉緬甸內(nèi)政的原則，并在國際場合聲援緬甸政府。緬甸對(duì)華政策的基本邏輯主要基于緬甸的歷史遺產(chǎn)、內(nèi)部安全挑戰(zhàn)、地緣現(xiàn)實(shí)和地區(qū)安全環(huán)境。(27)Maung Aung Myoe, “The Logic of Myanmar’s China Policy,” Asian Journal of Comparative Politics, Vol.1, No.3, 2016, p.284.基于維護(hù)國家主權(quán)、政治自主和領(lǐng)土完整，并確保政權(quán)安全和生存的原則，緬甸對(duì)華政策的目標(biāo)是要確保中國不對(duì)緬甸的發(fā)展做出任何不利的反應(yīng)，最大限度地減少中國干涉緬甸內(nèi)政的可能性。(28)Maung Aung Myoe, “The Logic of Myanmar’s China Policy,” p.285.對(duì)于緬甸的核心訴求，中國不僅予以全面的尊重，而且還在國際場合支持和聲援緬甸。中國希望看到緬甸國內(nèi)的各方能夠通過對(duì)話促進(jìn)民族的和解，逐步實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、民主與發(fā)展，強(qiáng)調(diào)國際社會(huì)要在尊重緬甸主權(quán)的基礎(chǔ)上協(xié)助緬甸人民解決問題。(29)李晨陽、楊祥章：《“緬甸問題”的由來、形成、演變與實(shí)質(zhì)》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2014年第3期，第16頁。1988年緬甸新軍人政權(quán)上臺(tái)后，尤其是軍政府不認(rèn)可1990年大選結(jié)果，導(dǎo)致西方國家全方位制裁和封鎖緬甸，并對(duì)緬甸的民主、人權(quán)狀況予以批評(píng)指責(zé)。而中國則嚴(yán)格遵守和平共處五項(xiàng)原則，堅(jiān)持不干涉緬甸的內(nèi)政，并對(duì)緬甸的發(fā)展給予了全面的支持和幫助。此外，中國還在國際場合支持緬甸政府，如2006年9月15日和2007年1月12日兩次在安理會(huì)否決了制裁緬甸的決議。

2010年以來，隨著緬甸政局變化和對(duì)外政策的調(diào)整，中國在緬甸對(duì)外關(guān)系中一枝獨(dú)秀的時(shí)期已經(jīng)成為過去，但特殊的地理位置使得中國在緬甸多元化外交中的獨(dú)特地位難以撼動(dòng)(30)李晨陽：《2010年大選之后的中緬關(guān)系：挑戰(zhàn)與前景》，《和平與發(fā)展》2012年第2期，第36頁。，中國依然是緬甸多邊外交中的最大一邊(31)賀圣達(dá)：《緬甸政局發(fā)展態(tài)勢(2014—2015)與中國對(duì)緬外交》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2015年第1期，第17頁。。和中國繼續(xù)保持友好關(guān)系仍然是緬甸捍衛(wèi)國家利益的首選。因此，總體而言，盡管密松電站被擱置對(duì)中緬關(guān)系造成了一定的影響，但其只是中緬關(guān)系的一個(gè)插曲。2010年以來，友好合作仍然是中緬關(guān)系的主流，兩國高層互訪頻繁，中國仍然一以貫之對(duì)緬甸的核心利益保持尊重，對(duì)緬甸核心利益的訴求表示支持和理解。2011年5月，時(shí)任總統(tǒng)吳登盛訪華，兩國簽署了《中緬關(guān)于建立全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》，提升了兩國關(guān)系的性質(zhì)，重申相互尊重彼此的核心利益。其中中國重申“尊重緬甸的獨(dú)立、主權(quán)和領(lǐng)土完整，支持緬方走符合本國國情的發(fā)展道路”(32)《中緬關(guān)于建立全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》，中華人民共和國中央政府門戶網(wǎng)站，2011年5月27日，http://www.gov.cn/jrzg/2011-05/27/content_1872426.htm.，再次確認(rèn)了依據(jù)和平共處五項(xiàng)原則發(fā)展與緬甸的關(guān)系。2014年11月，李克強(qiáng)總理訪問緬甸，中國在雙方簽署的《中華人民共和國與緬甸聯(lián)邦共和國關(guān)于深化兩國全面戰(zhàn)略合作的聯(lián)合聲明》中更加明確地重申“尊重緬甸的獨(dú)立、主權(quán)和領(lǐng)土完整，積極評(píng)價(jià)緬甸國內(nèi)改革發(fā)展取得的進(jìn)展，支持緬甸國內(nèi)和平進(jìn)程，支持緬甸為促進(jìn)國內(nèi)穩(wěn)定與發(fā)展所作的努力”。(33)《中華人民共和國與緬甸聯(lián)邦共和國關(guān)于深化兩國全面戰(zhàn)略合作的聯(lián)合聲明》，中華人民共和國外交部網(wǎng)站，2014年11月15日，http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676788/1207_676800/t1211367.shtml.

2015年11月緬甸大選民盟獲勝以來，緬甸政府并未像某些西方媒體炒作的倒向西方，而是繼續(xù)執(zhí)行務(wù)實(shí)的外交政策，將對(duì)華關(guān)系置于重要的位置。2016年8月，昂山素季首次以國務(wù)資政兼外交部長的身份訪華，這是她以國務(wù)資政身份出訪東盟以外的第一個(gè)大國，可見對(duì)中緬關(guān)系的重視。而中國也一如既往支持緬甸的核心利益。在2016年8月兩國簽署的《中華人民共和國和緬甸聯(lián)邦共和國聯(lián)合新聞稿》中，中國“贊賞緬甸政府推進(jìn)民族和解、改善民生的施政理念和政策舉措，支持緬甸政治轉(zhuǎn)型，走符合本國國情的全面包容性發(fā)展道路，確保民族和解與和平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保持社會(huì)和諧。中方愿繼續(xù)為緬甸經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供力所能及的幫助，并愿采取具體措施支持緬方改善民生的努力”。(34)《中華人民共和國和緬甸聯(lián)邦共和國聯(lián)合新聞稿》，中華人民共和國外交部網(wǎng)站，2016年8月20日，http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676788/1207_676800/t1390419.shtml.2017年，緬甸若開邦羅興亞人問題不斷發(fā)酵，與西方國家一味批評(píng)指責(zé)緬甸政府不同的是，中國不斷呼吁國際社會(huì)客觀看待緬甸政府面臨的困難與挑戰(zhàn)，保持耐心并提供支持和幫助(35)《中國代表就緬甸若開邦問題在聯(lián)合國安理會(huì)闡述中方立場》，新華網(wǎng)，2017年9月29日，http://news.xinhuanet.com/world/2017-09/29/c_1121746403.htm.，理解并支持緬甸政府實(shí)現(xiàn)國內(nèi)和平與民族和解的努力(36)《2017年9月19日外交部發(fā)言人陸慷主持例行記者會(huì)》，中華人民共和國外交部網(wǎng)站，2017年9月19日，http://www.china.com.cn/news/world/2017-09/19/content_41613952.htm.，而不是一味批評(píng)和指責(zé)緬甸政府。昂山素季對(duì)中緬關(guān)系的現(xiàn)狀非常滿意，并認(rèn)可中國對(duì)緬甸的真誠。2017年9月20日，昂山素季在接受中國媒體專訪時(shí)表示“我很喜歡兩國關(guān)系現(xiàn)階段的狀態(tài)，因?yàn)槲覀儍蓢g有堅(jiān)實(shí)的相互理解的基礎(chǔ)。我看到中國領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于我們的需要感同身受，我們相信他們真誠地希望我們的邊境地區(qū)實(shí)現(xiàn)和平，因?yàn)檫吘车暮推脚c穩(wěn)定對(duì)兩國有百利而無一害?！?37)《昂山素季就若開邦沖突、中緬關(guān)系等問題接受中國媒體專訪》，國際在線，2017年9月22日，http://news.cri.cn/20170922/58516263-558f-cd49-8e34-56a2f664fd4b.html.

經(jīng)濟(jì)上，中國更是緬甸的重要依靠。1988年遭受西方國家的全面制裁后，與中國的貿(mào)易、來自中國的投資、援助成為了緬甸經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐。

20世紀(jì)90以來，中緬雙邊貿(mào)易持續(xù)增長。尤其是隨著邊境貿(mào)易的發(fā)展，到2002年，中緬貿(mào)易額實(shí)現(xiàn)了突破，中國僅次于新加坡和泰國，成為緬甸第三大貿(mào)易國。此后，在中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)框架下，中國政府在2004年1月1日和2006年1月1日分別對(duì)110種和87種緬甸出口中國的商品實(shí)行免關(guān)稅優(yōu)惠政策。2006年以來中緬貿(mào)易增長迅速，2010年中國超越泰國成為緬甸的第一大貿(mào)易伙伴，中緬雙邊貿(mào)易額達(dá)到了44.44億美元。此后，中國一直是緬甸第一大貿(mào)易伙伴國。2018年，中緬雙邊貿(mào)易額152.4億美元，同比增長13.1%，其中中方出口額105.5億美元，同比增長17.9%，進(jìn)口額46.9億美元，同比增長3.6%。(38)《中國同緬甸的關(guān)系》，中華人民共和國外交部網(wǎng)站，2019年1月，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676788/sbgx_676792/.在投資方面，2001年中緬兩國政府簽署了《關(guān)于鼓勵(lì)促進(jìn)和保護(hù)投資協(xié)定》。該協(xié)定是緬甸政府與外國政府簽訂的第一個(gè)投資保護(hù)協(xié)定，有力地推動(dòng)了中國企業(yè)到緬甸投資的熱情。根據(jù)緬甸國家計(jì)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展部提供的數(shù)據(jù)，截至2010年7月31日，緬甸共批準(zhǔn)了31個(gè)國家在緬12個(gè)領(lǐng)域的440個(gè)項(xiàng)目，投資總額達(dá)319億美元。其中中國的投資從2010年1月的18億美元猛增到123億美元(含香港)。(39)《中國(含香港)躍居外國對(duì)緬甸投資首位》，中華人民共和國駐緬甸聯(lián)邦共和國大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處，2010年10月15日，http://mm.mofcom.gov.cn/aarticle/zxhz/tjsj/201010/20101007188073.html.到2011年2月，中國大陸的對(duì)緬投資達(dá)到96億美元，超過泰國的95.6億美元，成為緬甸最大的外資來源國。(40)《截至2010/11財(cái)年外國對(duì)緬甸投資總額超360億美元》，中華人民共和國駐緬甸聯(lián)邦共和國大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處，2012年5月4日，http://mm.mofcom.gov.cn/aarticle/zxhz/tjsj/201105/20110507531906.html.截至2017年1月，在所有對(duì)緬投資國家和地區(qū)中，中國以總投資額180億美元位居首位，共有183個(gè)已批準(zhǔn)投資項(xiàng)目。(41)《中國對(duì)緬甸投資總額在所有國家和地區(qū)中列首位》，中華人民共和國駐緬甸經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處，2017年7月5日，http://mm.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201707/20170702604782.shtml.1988年9月以來，中國還向緬甸提供了一定的無償援助和優(yōu)惠貸款，并免除了緬甸部分到期債務(wù)。2003年，中國向緬甸提供了2億美元的優(yōu)惠貸款和625萬美元的物資援助(42)C.S.Kuppuswamy, “Sino-Myanmar Relations and Its Pact on the Region,” March 3, 2011, http://www.eurasiareview.com/03032011-sino-myanmar-relations-and-its-impact-on-the-region/.；2005年，中國承諾向緬甸提供1億美元的援助(43)C.S.Kuppuswamy, “Sino-Myanmar Relations and Its Pact on the Region,” March 3, 2011, http://www.eurasiareview.com/03032011-sino-myanmar-relations-and-its-impact-on-the-region/。2006年6月，中國政府公開表示向緬甸提供2億美元的低息特別貸款，用于緬甸政府5個(gè)部門的計(jì)劃項(xiàng)目。(44)Genser, Jared, “ Testimony to U.S.-China Economic and Security Review Commission,” August 3, 2006.2008年，緬甸遭受納吉斯風(fēng)暴襲擊后，中國政府、中國紅十字會(huì)、對(duì)外友協(xié)、云南省政府、廣西自治區(qū)政府、全國婦聯(lián)、中國扶貧基金會(huì)、中國有色金屬礦業(yè)公司都對(duì)緬甸伸出援手，援助總額超過了3500萬元人民幣。(45)《中國政府再向緬甸提供3000萬元人民幣緊急援助》，人民網(wǎng)，2008年5月9日，http://world.people.com.cn/GB/8212/9491/113836/7217695.html.緬甸軍政府最高領(lǐng)導(dǎo)人丹瑞于2010年9月7—11日訪問中國期間，中國進(jìn)出口銀行和國家開發(fā)銀行和緬甸簽署了中國向緬甸提供42億美元無息貸款的協(xié)議，這筆貸款將用于水電、信息技術(shù)、公路和鐵路等項(xiàng)目建設(shè)，期限為30年。(46)C.S.Kuppuswamy, “Sino-Myanmar Relations and Its Pact on the Region,” March 3, 2011, http://www.eurasiareview.com/03032011-sino-myanmar-relations-and-its-impact-on-the-region/.2010年11月30日，中國發(fā)展銀行與緬甸外國投資銀行簽署協(xié)議，中國向緬甸提供24億美元的貸款用于中緬天然氣管道的建設(shè)。(47)Juliet Shwe Gaung, “Massive Loan from China to Fund Gas Investment,” Myanmar Times, December 13-19, 2010, http://www.mmtimes.com/2010/business/553/biz55301.html.

3.緬甸對(duì)自身東盟成員國身份的認(rèn)同在強(qiáng)化

對(duì)于緬甸軍政府1990年拒絕承認(rèn)大選結(jié)果并對(duì)在大選中獲得勝利的民盟進(jìn)行堅(jiān)決的打壓、軟禁民盟領(lǐng)袖昂山素季的行為，東盟和西方國家一樣對(duì)此非常不滿。1996年，丹瑞大將訪華時(shí)告知中國，緬甸即將加入東盟，中國對(duì)此也是極為支持。但是，因?yàn)榫挼閲鴥?nèi)民主和人權(quán)問題，緬甸和東盟的關(guān)系也經(jīng)常發(fā)生齟齬。東盟部分國家對(duì)緬甸內(nèi)政的批評(píng)和干涉引起了緬甸的反感。尤其是軍政府2003年5月30日將獲得自由不久的昂山素季再次軟禁，招致了東盟部分國家的激烈批評(píng)并要求軍政府盡快釋放昂山素季。該事件使緬甸和東盟的關(guān)系急劇惡化，馬來西亞甚至揚(yáng)言：如果緬甸軍政府不釋放昂山素季，將把緬甸開除出東盟。(48)Larry Jagan, “Myanmar Looks to ASEAN First for Its Future,” in Li Chenyang, Chaw Chaw Sein & Zhu Xianghui eds, Myanmar: Reintegrating into the International Community(World Scientific Publishing Co.Pte.Ltd, 2016), p.52.此后幾年，緬甸與東盟的關(guān)系若即若離。直到2008年緬甸遭受納吉斯風(fēng)暴肆虐后，東盟在緬甸救災(zāi)過程中的支持使得緬甸對(duì)東盟的印象發(fā)生了根本性改觀，時(shí)任總理吳登盛親身經(jīng)歷了東盟對(duì)緬甸的支持和幫助。2011年當(dāng)選總統(tǒng)后，吳登盛著力全面推進(jìn)與東盟的關(guān)系，其迫切需要依托東盟獲得國際社會(huì)對(duì)緬甸新政府的認(rèn)可。緬甸在一定程度上已經(jīng)認(rèn)識(shí)到自身的國際地位與東盟榮辱與共。(49)項(xiàng)皓、張晨：《緬甸國際角色的定位與演變趨勢分析》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2015年第3期，第56頁。因此，緬甸對(duì)好不容易才爭取到的2014年擔(dān)任東盟輪值主席國地位非常重視。

按照計(jì)劃，東盟2015年底將建成東盟共同體，2014年對(duì)東盟來說至關(guān)重要。而緬甸作為東盟輪值主席國，也意圖通過全面維護(hù)東盟的團(tuán)結(jié)和中心性提高自己在東盟中的地位。因此，緬甸擔(dān)憂東盟因南海爭端陷入分裂，所以謹(jǐn)慎地維持與中國關(guān)系和與東盟關(guān)系的微妙平衡。一方面，緬甸不希望因南海爭端激怒中國，同時(shí)也希望自己在擔(dān)任東盟輪值主席國期間盡力滿足包括越南和菲律賓等東盟其他成員國的訴求。

三、緬甸對(duì)南海爭端態(tài)度和反應(yīng)的趨勢

從緬甸對(duì)南海爭端態(tài)度的成因來看，緬甸將會(huì)最大限度地在保持與中國的密切關(guān)系和維護(hù)東盟在南海問題上的團(tuán)結(jié)之間尋求平衡。首先，緬甸會(huì)繼續(xù)堅(jiān)持“中立主義”，不介入南海具體爭議，對(duì)中國和部分東盟成員國間的具體爭端不持立場；其次，將充分發(fā)揮自身與中國的特殊友好關(guān)系，盡量協(xié)調(diào)中國與東盟部分成員國在南海的爭端，最大限度地維護(hù)東盟的團(tuán)結(jié)，不使東盟因南海爭端而陷入分裂。正如緬甸學(xué)者奈哥哥(Naing Ko Ko)所認(rèn)為的緬甸可以在東盟部分成員國與中國間不斷發(fā)酵的南海爭端中扮演緩和劑的角色。作為東盟非南海主權(quán)聲索國，緬甸可以在“南海行為準(zhǔn)則”的磋商中貢獻(xiàn)力。(50)Naing Ko Ko, “What’s Next for Myanmar-China Relations?,” Myanmar Times, 31 Aug, 2016, https://www.mmtimes.com/opinion/22241-what-s-next-for-myanmar-china-relations.html.

首先，緬甸的發(fā)展離不開中國，因此緬甸在南海爭端問題上將會(huì)繼續(xù)顧及中國的感受。中國的投資、援助仍然是緬甸不可或缺的。在國內(nèi)民族問題的解決方面，緬甸同樣需要中國的支持和配合。2016年7月，民盟發(fā)布了緬甸經(jīng)濟(jì)政策的12個(gè)目標(biāo)，主要聚焦于農(nóng)業(yè)、工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而緬甸的基礎(chǔ)設(shè)施，包括鐵路、航空、公路、電力等都非常薄弱，在世界經(jīng)濟(jì)論壇每年發(fā)布的《全球各國競爭力報(bào)告》中，緬甸的排名都極為靠后。緬甸計(jì)劃與財(cái)政部部長吳覺溫(U Kyaw Win)2016年9月中旬在第五屆歐洲貨幣基金組織緬甸全球投資論壇曾說道“為了實(shí)現(xiàn)長期的增長和發(fā)展，緬甸在電力、交通、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和工業(yè)區(qū)領(lǐng)域需要大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資”。(51)“Myanmar Looks to China to Increase Foreign Direct Investment,” Oxford Business Group, 28 Sep, 2016,http://www.oxfordbusinessgroup.com/news/myanmar-looks-china-increase-foreign-direct-investment.而中國發(fā)起成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和“一帶一路”倡議，都是緬甸大力改善國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的重要支撐。

另一方面，緬甸越來越重視與東盟的關(guān)系，甚至已經(jīng)將與東盟的關(guān)系作為其對(duì)外關(guān)系的基石。1997年加入東盟后，盡管囿于國內(nèi)政治狀況與東盟關(guān)系嫌隙不斷，但總體而言緬甸越來越重視與東盟的關(guān)系和東盟的一體化進(jìn)程。2007年9月，緬甸發(fā)生了“袈裟革命”。新加坡當(dāng)時(shí)擔(dān)任東盟輪值主席國，新加坡外長楊榮文建議緬甸不參與東盟有關(guān)譴責(zé)緬甸軍政府射殺行為的聯(lián)合聲明。但當(dāng)時(shí)的緬甸外長吳年溫拒絕了楊榮文的建議，同意包括緬甸在內(nèi)的所有國家為這次聯(lián)合聲明背書。(52)馬凱碩、孫合記：《東盟的奇跡》，翟崑、王麗娜譯，北京大學(xué)出版社，2017年，第235頁。緬甸當(dāng)時(shí)為了東盟的團(tuán)結(jié)加入到了批評(píng)自己的東盟聯(lián)合聲明，足見其對(duì)東盟的重視。2014年，緬甸對(duì)首次擔(dān)任東盟輪值主席國極為重視。當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)府發(fā)言人耶塔說“2014年是緬甸加入東盟以來首次擔(dān)任東盟輪值主席國。緬甸對(duì)此寄予厚望，希望藉此提升緬甸的國際形象，為緬甸政府正在推行的改革帶來政治和經(jīng)濟(jì)方面的收益”。(53)Kyaw Hsu Mon, “ASEAN to Express Concern on South China Sea Tension: Burma Minister,” the Irrawaddy, 10 May, 2014, https://www.irrawaddy.com/news/burma/asean-chair-burma-can-make-progress-south-china-sea-disputes-official.html.因此，緬甸極為重視維護(hù)東盟的團(tuán)結(jié)，有意識(shí)地利用東盟平臺(tái)顧及東盟南海主權(quán)聲索國的感受。正因?yàn)槿绱?，中越兩國因?81鉆井平臺(tái)”爆發(fā)沖突后，緬甸外長吳溫納貌倫曾表示，“東盟各國外長將討論南海爭端，并達(dá)成一個(gè)聯(lián)合聲明”。(54)Kyaw Hsu Mon, “ASEAN to Express Concern on South China Sea Tension: Burma Minister,” the Irrawaddy, 10 May, 2014, https://www.irrawaddy.com/news/burma/asean-chair-burma-can-make-progress-south-china-sea-disputes-official.html.而且東盟在2014年5月10日的確前所未有地通過了《東盟外長關(guān)于南海最近形勢的聲明》。該聲明開篇就指出“東盟外長表達(dá)了對(duì)南海最近形勢(中越981鉆井平臺(tái)事件)的嚴(yán)重關(guān)切，當(dāng)前的形勢增加了地區(qū)緊張”。(55)“ASEAN Foreign Ministers’ Statement On The Current Developments In The South China Sea,” 10th May, 2014, Nay Pyi Taw, p.1, http://www.asean.org/storage/images/documents/24thASEANSummit/ASEAN%20Foreign%20Ministers%20Statement%20on%20the%20current%20developments%20in%20the%20south%20china%20sea.pdf.菲律賓國際戰(zhàn)略研究中心的杰里米·科魯多(Jeremie P.Credo)認(rèn)為該聲明的出臺(tái)表明東盟已經(jīng)團(tuán)結(jié)起來應(yīng)對(duì)冒犯和挑釁行為，緬甸此舉也贏得了東盟其他成員國的尊重。(56)Jeremie P.Credo, “Myanmar’s ASEAN Leadership: Progress on the South China Sea,” CIRSS Commentaries, Vol.I, No.7, September 2014, p.2.當(dāng)時(shí)，“981鉆井平臺(tái)事件”的當(dāng)事方是中國和越南，而越南作為東盟成員國參與了緬甸主導(dǎo)通過的《東盟外長關(guān)于南海最近形勢的聲明》，其針對(duì)中國的態(tài)度不言自明。此外，據(jù)美國一位高級(jí)官員爆料，在2014年緬甸主持的東盟地區(qū)論壇上，緬甸允許東盟相關(guān)成員國在會(huì)上發(fā)泄對(duì)中國單方面使用軍事力量實(shí)現(xiàn)脅迫性目標(biāo)的不滿和失望，美國認(rèn)為這對(duì)中國來說是一個(gè)巨大的挫折。(57)Wroughton Lesley, Paul Mooney, “U.S.Says Southeast Asia Concern over China at ‘All-Time High’,” Reuters.August 10, 2014.http://in.reuters.com/article/2014/08/10/asean-southchinasea-idINKBN0GA06B20140810.

民盟政府上臺(tái)后，更加重視與東盟的關(guān)系，積極推行“東盟優(yōu)先”的外交政策。昂山素季于2016年4月首次闡述了新政府的外交政策：“緬甸外交政策重點(diǎn)將從‘雙邊關(guān)系’轉(zhuǎn)到‘區(qū)域一體化’和‘多邊主義’，新政府的外交政策目標(biāo)是與鄰國建立合作，以致力于維護(hù)區(qū)域和全球和平”。(58)《昂山素季表示將闡明緬甸外交政策》，中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)站，2016年4月22日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201604/20160401303707.shtml.可見緬甸民盟政府對(duì)東盟的重視。在行動(dòng)上，民盟政府從2016年3月上臺(tái)執(zhí)政到2016年8月份訪華，這期間緬甸出訪或接待來訪的國家全部是東盟成員國，足見緬甸對(duì)東盟及其成員國關(guān)系的重視。2016年5月，緬甸新總統(tǒng)吳廷覺第一個(gè)出訪的國家是東盟輪值主席國老撾。2016年6月7日，新加坡總理李顯龍對(duì)緬甸進(jìn)行為期3天的國事訪問。李顯龍是昂山素季新政府成立后首位對(duì)緬訪問的外國政府首腦。6月23日至25日，緬甸國家顧問兼外交部長昂山素季開始對(duì)泰國進(jìn)行為期3天的訪問。7月22日，昂山素季以外交部長的身份再度出訪老撾，參加第49屆東盟外長會(huì)議。在第49屆東盟外長及系列會(huì)議上，緬甸外長昂山素季向東盟同僚強(qiáng)調(diào)要重視東盟的聲譽(yù)和對(duì)國際法的支持。昂山素季的表態(tài)被認(rèn)為其對(duì)南海仲裁案的立場比此前更加激進(jìn)。(59)Elina Noor, “ASEAN not so Divided on the South China Sea,” East Asia Forum, 17 August, 2016.

2018年4月28日，東盟在輪值主席國新加坡舉行峰會(huì)。在峰會(huì)前夕，新加坡起草了“東盟峰會(huì)主席聲明零號(hào)草案”，其中有很大篇幅涉及南海爭端，且措辭激烈，包括對(duì)南海島礁建設(shè)和軍事化表示嚴(yán)重關(guān)切、歡迎南海仲裁案等。當(dāng)時(shí)緬甸并沒有像柬埔寨等東盟非南海聲索國一樣提出較多的異議。(60)Carlyle A.Thayer, “South China Sea: Zero Draft of Chairman’s Statement 32nd ASEAN Summit,” Thayer Consultancy Background Brief, April 27, 2018.最終，東盟第32屆東盟峰會(huì)主席聲明中保留了“東盟承諾全面尊重法律和外交程序”的表述，并將其放在的前言部分，這既避免了將在放在南海問題部分的敏感性，也客觀上提高了該話語在主席聲明中的地位。從緬甸對(duì)與東盟關(guān)系的重視來看，緬甸將會(huì)在“南海行為準(zhǔn)則”的磋商過程中充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢維護(hù)東盟的團(tuán)結(jié)，同時(shí)積極展開協(xié)調(diào)，推動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”的磋商。2019年2月27至28日，落實(shí)《南海各方行為宣言》第27次聯(lián)合工作組會(huì)就在緬甸內(nèi)比都順利舉行。

結(jié) 語

作為東盟非南海聲索國，中立主義外交傳統(tǒng)和對(duì)緬中關(guān)系的重視決定了緬甸在南海具體爭議中奉行不偏不倚的中立立場，并且希望南海局勢能夠保持穩(wěn)定、不影響中國和東盟關(guān)系的大局。同時(shí)，作為東盟的一員，隨著東盟的發(fā)展壯大，緬甸對(duì)“東盟成員國”身份的認(rèn)同越來越強(qiáng)烈。在擔(dān)任東盟輪值主席國時(shí)，緬甸將維護(hù)東盟的團(tuán)結(jié)、維護(hù)東盟在地區(qū)事務(wù)中的中心位置作為首要目標(biāo)和任務(wù)。在緬甸的環(huán)狀外交中，東盟已經(jīng)逐步處于第一環(huán)的位置，而中國、印度和日本等周邊大國則處于第二環(huán)的位置。正因?yàn)槿绱?，?duì)于地區(qū)熱點(diǎn)南海問題，緬甸出于兼顧現(xiàn)實(shí)利益和身份認(rèn)同的考慮，在擔(dān)任東盟輪值主席國期間發(fā)揮了議程設(shè)置、議題主導(dǎo)的能力，在南海問題上考慮東盟成員國利益和考量中國的感受之間維持最大限度的平衡。從未來趨勢看，緬甸對(duì)南海問題的態(tài)度及反應(yīng)將會(huì)維持一定程度上的延續(xù)性，支持和推動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”的盡快達(dá)成。