曹云華 陳子恒

【內(nèi)容提要】東盟國防部長會議及擴大會議作為東盟主導下的地區(qū)防務協(xié)調(diào)機制，是東盟區(qū)域安全問題的政策取向及態(tài)度的投射，對東盟防長會議及擴大會議的考察是研究東盟南海政策演變的重要線索。具體來說，進入二十一世紀后，東盟在南海問題上扮演越來越活躍的角色，在南海問題上的“有所作為”，主要體現(xiàn)在將南海問題“工具化”。東盟通過搭建制度、制定規(guī)則和引導議題等手段，將南海爭端這一損害區(qū)域穩(wěn)定的“負資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化成用來平衡域外國家的戰(zhàn)略資源，進而凸顯東盟在區(qū)域中的中心地位。東盟的這一轉(zhuǎn)變既是出于調(diào)整與域外國家親疏遠近的需要，也是東盟推進“安全共同體”建設的謀略之舉。

引 言

南海主權(quán)歸屬的爭端始于20世紀60年代，圍繞部分南海島礁的主權(quán)歸屬及部分海域的管轄權(quán)，形成六國七方僵持不下的局面。因其涉及的爭端方之多、范圍之廣，一直被視為亞太地區(qū)的潛在風險源。南海問題一向是東南亞國際關系研究的重點和熱點，現(xiàn)有研究中，對于東盟在南海爭端中發(fā)揮的作用的探討，大致可以分為以下幾類：

一是“局外人”說。這種觀點認為，20世紀70年代南海爭端爆發(fā)后至今，東盟在南海問題上，絕大部分時間里處于角色缺失的狀態(tài)，縱使1992年以后，東盟開始在南海問題上顯露自己的看法，也都是無關痛癢的陳腔老調(diào)。有學者從實力的角度來解釋這一現(xiàn)象，即東盟在南海問題上是力不從心的。如羅托洛·蒂莫西(Timothy Rotolo)就認為，“鑒于東盟各國在涉及南海問題上固有的立場分歧和政策差異，其在南海問題上能發(fā)揮的作用也十分有限?！?1)Timothy Rotolo, “The Effectiveness Of ASEAN Under External Pressure: Cases Of Myanmar’s Accession And The South China Sea Disputes,” CMC Senior Theses, Paper 769, Claremont Colleges, 2013, p.47.周士新則從東盟內(nèi)部視角看待東盟在南海問題上采取的政策，他認為“東盟在南海問題上的中立政策是東盟各國處理相互之間關系、與域外國家關系的集中體現(xiàn)，東盟各成員國間不同的利益傾向，決定了東盟不可能為個別國家背書，摒棄中立的立場”(2)周士新：《東盟在南海問題上的中立政策評析》，《當太亞太》2016年第1期，第117頁。

二是“當事者”說。即將東盟視為“外交共同體”，認為東盟很難置身于南海問題之外。首先，南海爭端中的六國七方，除了中國和中國臺灣，剩余五個國家都是東盟成員國，南海問題關系到東盟過半的成員國，也勢必關系到東盟的團結(jié)和地區(qū)的穩(wěn)定。(3)陳培華：《東盟的南海問題政策與中國對策》，外交學院2015年碩士學位論文，第11頁。其次，有觀點認為，這種角色是東盟成員中同南海問題有直接利益相關的國家，推動南海問題“東盟化”、(4)張明亮：《“東盟化”南海議題——進程、動力與前景》，《南洋問題研究》2016年第1期，第2頁?！敖壖堋睎|盟后的產(chǎn)物。它們往往利用擔任東盟輪值主席國期間，在會議議題設置和文件起草上的主動權(quán)，形塑出東盟全體上下“一個鼻孔出氣”的氛圍；最后，有些學者從尋利的角度作出這一判斷，認為“南海問題已經(jīng)成為東盟尋求以‘大國平衡外交’提升其在地區(qū)事務中主導地位的支點”，(5)葛紅亮：《東盟在南海問題上的政策評析》，《外交評論》2012年第4期，第69頁。為了推動東盟一體化的發(fā)展，“東盟未來可能從目前的中立立場逐步發(fā)展到有限的傾向性立場”。(6)趙國?。骸墩撃虾栴}“東盟化”的發(fā)展——東盟政策演變與中國應對》，《國際展望》2013年第2期，第91頁。

三是“中間人”說。采取這種論調(diào)的學者傾向認為，東盟把南海問題置于區(qū)域合作機制的擘畫當中，并借由設置議題、制定規(guī)則、提供平臺和供給規(guī)范等手段，凸顯東盟在區(qū)域當中的地位。究其原因，在于東盟并非真正意義上的超國家機構(gòu)，所以“可以獲取的能夠直接用于應對南海問題的權(quán)力資源主要是制度性資源和規(guī)范性資源”。(7)王傳劍、孔凡偉：《東盟在南海問題上的作用及其限度——基于國際組織行為能力的分析》，《當代世界與社會主義》2018年第4期，第155頁。另外，東盟一向有運用制度的搭建來應對來自內(nèi)部和外部挑戰(zhàn)的傳統(tǒng)，在南海問題上充當“制度供給者”，也是出于這一“政策慣性”。

然而，東盟在南海問題中的角色定位并非從一而終，而是在不同時間和不同議題上有不同的角色轉(zhuǎn)換。一方面，由眾多中小國家組成、組織機構(gòu)松散的現(xiàn)實，給域外大國見縫插針、影響東盟的決策提供可乘之機。另一方面，東盟長期踐行的大國平衡戰(zhàn)略，要求其在錯綜復雜的南海形勢中，保持柔軟的身段和靈活的態(tài)度，這也決定了東盟在南海問題上的因時制宜。此外，近年來全球和本地區(qū)格局的變化及南海問題的特殊性，也賦予了東盟在處理這個問題上具有更多的話語權(quán)。今后，隨著整個國際局勢的演變及中美關系的發(fā)展變化，東盟將會在南海問題上采取更多的共識，更多的協(xié)調(diào)，更多的行動。冷戰(zhàn)結(jié)束時，就有西方學者曾經(jīng)指出，在冷戰(zhàn)時期，遏制紅色中國是凝聚東盟的粘合劑，冷戰(zhàn)結(jié)束后，東盟需要尋找新的凝聚力，南海問題有可能成為東盟新的粘合劑，現(xiàn)在看來，是不幸被言中了。

一、東盟防長會議及擴大會議中的南海問題

2006年5月9日，第一屆東盟國防部長會議(ADMM)在馬來西亞首都吉隆坡召開。作為東盟主導的區(qū)域安全合作機制，旨在通過防務和安全領域的對話與合作，推動地區(qū)穩(wěn)定與和平、指導東盟及其對話伙伴的國防、軍事官員交流、促進各方加深對國防和安全威脅的認知、增強各國軍事透明度和公開性，增進相互信任、協(xié)助推進《東盟協(xié)調(diào)一致第二宣言》(即《巴厘第二協(xié)議宣言》)中所規(guī)定的東盟安全共同體的建設，并推動《萬象行動綱領》的執(zhí)行。(8)ASEAN Secretariat, “Concept Paper for the Establishment of an ASEAN Defence Ministers’ Meeting (2006)”.2010年10月，為應對愈發(fā)復雜的區(qū)域形勢，東盟借鑒包括10+1、10+3和東亞峰會在內(nèi)先前的對話機制的經(jīng)驗，在原有十個成員國國防部長的基礎上，邀請澳大利亞、中國、日本、韓國、印度、美國、俄羅斯和新西蘭共八國的國防部長，召開東盟防長擴大會議(ADMM+)。

東盟防長會議及擴大會議作為本區(qū)域級別最高的國防安全交流與合作機制，進一步完善了以東盟為主導的地區(qū)合作框架，具有廣泛的代表性和濃厚的官方色彩，是東盟推動區(qū)域安全整合和一體化進程的新平臺。從2006年到2018年，其中涉及南海議題的討論大致經(jīng)歷了三個階段的變遷。

(一)“噤聲”時期：第一、二、三屆東盟防長會議(2006-2009年)

中國與東盟各國于2002年簽署了《南海各方行為宣言》(DOC)，不過在之后的幾年中，只有中國基本遵守了其中的規(guī)定和原則，積極推動南海海域的合作與共同開發(fā)，防止事態(tài)升級。菲律賓、越南等國卻小動作頻頻，妄圖借由舉辦紀念活動、設立旅游景區(qū)等“軟性”做法，彰顯其對南海島礁的所謂主權(quán)。2009年之前，南海地區(qū)雖然各種摩擦不斷，但南海局勢總體上是可控的。(9)傅瑩、吳士存：《南海局勢如何走到今天這一步》，《中國報道》2016年第6期，第35頁。在南海局勢基本穩(wěn)定的背景下，東盟防長會議并未直接將南海問題納入會議議程，而是將更多的注意力放在會議架構(gòu)的完善和相關衍生制度的籌劃。該時期的東盟防長會議，可以看作是東盟內(nèi)部在對于南海議題意見不統(tǒng)一的情況下，不斷磨合、凝聚共識的先期過程。該階段的議程主要集中在兩個方面：

一是制定東盟內(nèi)部安全合作原則與規(guī)范。東盟防長會議成立的初期，東南亞并未面臨嚴峻的安全隱憂，各國的政治和經(jīng)濟也穩(wěn)中有進，所以前三屆會議主要處理了東盟防長會議的機制建設和規(guī)范設置等議題。首先，各國國防部長經(jīng)由聯(lián)合聲明的形式，確認東盟防長會議是“東盟的有機組成部分，也是東盟建構(gòu)進程的重要補充”，(10)“Joint Press Release Of The Inaugural ASEAN Defence Ministers’ Meeting,” Kuala Lumpur, 9 May, 2006，p.3. https://admm.asean.org/dmdocuments/1.%20Joint%20Press%20Release%20of%20the%20Inaugural%20ASEAN%20Defence%20Ministers.pdf.在這一大框架的基礎之上，明確東盟防長會議將會沿襲東盟原本的決策原則和合作方式，即以不干涉內(nèi)政為核心，經(jīng)由非正式協(xié)商實現(xiàn)全體一致以及照顧各方舒適度的“東盟方式”。其次，各國國防部長承諾東盟防長會議將依循《東盟協(xié)調(diào)一致第二宣言》的規(guī)定，致力于借由東盟防長會議的召開以及后續(xù)合作，為建立東盟安全共同體(ACS)作出貢獻，推動落實《萬象行動綱領》及其后續(xù)計劃的實施。(11)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Enhancing Regional Peace And Stability,” Singapore,14 November, 2007, p.1. https://admm.asean.org/dmdocuments/2.%20Joint%20Declaration%20of%20the%20ASEAN%20Defence%20Ministers%20on%20Enhancing%20Regional%20Peace%20and%20Stability.pdf.最后，會議通過了建立東盟國防高級官員會議(ADSOM)的提議，并對東盟陸軍司令非正式會議(ACDFIM)、東盟陸軍總司令會議(ACAMM)東盟空軍總司令會議(AACC)及東盟海軍總司令會議(AMCN)等原有的軍事安全合作機制負責，完善以東盟防長會議為核心的區(qū)域安全合作框架。

二是籌劃東盟防長擴大會議召開的相關事宜。從2006年首屆東盟防長會議開始，東盟成員國就形成了對舉辦擴大會議的共識，各國國防部長認為“應該在積極參與和東盟對話伙伴事宜上保持開放、靈活和外向?！?12)“Joint Press Release Of The Inaugural ASEAN Defence Ministers’ Meeting”, Kuala Lumpur, 9 May, 2006，p.1.https://admm.asean.org/dmdocuments/1.%20Joint%20Press%20Release%20of%20the%20Inaugural%20ASEAN%20Defence%20Ministers.pdf.并在第二屆防長會議上，出臺了《東盟防長擴大會議概念文件》，正式將召開東盟防長擴大會議納入時間表。不過在此后的兩年，這一進程的推進卻稍顯遲緩。一方面，東盟防長擴大會議的建立，“要在所有成員國中達成共識，以所有成國都能接受的速度”(13)“Concept Paper For The Establishment Of An ASEAN Defence Ministers’ Meeting,” p.2. https://admm.asean.org/dmdocuments/7.%20ANNEX%20E%20ADOPTED%20Concept%20Paper%20ADMM-Plus%20Membership%20Principles.pdf.為前提，而各國對地區(qū)安全形勢的不同理解，決定了這一過程不可能一蹴而就。另一方面，該時期東盟防長會議本身的舉辦也是一波三折，2008年原定于泰國舉辦第三屆東盟防長會議，就因其國內(nèi)的政治風波取消。

(二)“謹慎平衡”時期(2010-2011年)：第四、第五屆東盟防長會議、第一屆東盟防長擴大會議

2009年之后，南海局勢逐漸升溫。越南、菲律賓在南海問題上更加躁進，屢次采取單方面行動，打破了南海的現(xiàn)狀。除了原本設立行政區(qū)、舉辦紀念活動等“軟措施”外，著手在南海油氣上做文章，意圖與外國公司合作開采南海油氣資源，大發(fā)“能源財”的同時，爭取域外國家為其南?！爸鳈?quán)”背書。以越南為例，截至2010年底，越南國家汽油集團已與來自全球范圍內(nèi)的油氣公司簽署了86份油氣勘探開發(fā)合同，光2009年一年就創(chuàng)紀錄地簽署14份新合同，其中大部分合同區(qū)塊就位于南海。(14)Petrol Vietnam, “Annual Report 2010,” http://english.pvnvn/?portal=news&page=detail&category_id=126&id=3670.另外，美國把戰(zhàn)略重心向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移，染指南海地區(qū)的圖謀趨于臺面化，甚至有學者指出，“在2010到2012年，美國在東南亞地區(qū)的行動都是圍繞著南海沖突展開?！?15)Sheldon W. Simon, “Conflict And Diplomacy In The South China Sea: The View From Washington,” Asian Survey, Vol. 52，No. 6, November/December 2012, p.1002.2010年7月召開的東盟地區(qū)論壇上，時任美國國務卿希拉里就表示，中國與東盟“在南沙群島和西沙群島的爭端妨礙了海上貿(mào)易的開展”，關乎美國“國家利益”，美方對此深切關注。(16)楊麗明：《美國—東盟峰會首次在美召開，議題或涉南海問題》，《中國青年報》2010年9月25日,第2版。這是美國政府首次旗幟鮮明地表示將介入南海爭端，并在此后借著聯(lián)合軍演、海洋監(jiān)測等方式，不斷加強在南海地區(qū)的存在，進而導致“南海問題”演變成中美關系中一觸即發(fā)的“未爆彈”。面對菲律賓、越南等國的步步進逼和美國“拉偏架”的做法，中國被迫采取一系列反制手段，增強在南海的存在。

這一時期，東盟也開始在東盟防長會議及擴大會議上直接對南海問題進行探討，但為了避免徹底激怒中國，導致南海爭端走向失控，這種討論仍處于一種謹慎和克制的階段。2010年之后，越南借輪值主席國職務之便，在推動南海問題“東盟化”進程中不余遺力，即“以東盟(國家)所倡導或主導，以東盟會議(場合)為平臺討論南海議題，”(17)張明亮：《“東盟化”南海議題——進程、動力與前景》，《南洋問題研究》2016年第1期，第2頁。并爭取與東盟協(xié)調(diào)一致，增強在南海地區(qū)與中國對抗的資本。在越南擔任輪值主席國的第四屆東盟防長會議上，確認了“東盟防長擴大會議將由東盟防長擴大會議與會國和澳大利亞、中國、日本、韓國、印度、美國、俄羅斯和新西蘭組成”(18)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Strengthening ASEAN Defence Cooperation For Stability And Development Of The Region,” Ha Noi, 11 May, 2011, p.3.https://admm.asean.org/dmdocuments/4.%20ANNEX%2010%20JOINT%20DECLARATION%20ADMM-4.pdf.，這也為東盟借用這一機制在南海問題上制衡中國提供制度支撐。第五屆東盟防長會議用聯(lián)合聲明的形式，通過“東盟防長會議的決策要基于全體東盟國家共識”、“東盟應當在東盟防長擴大會議中處于核心地位”(19)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Strengthening ASEAN Defence Cooperation Of ASEAN In The Global Community To Face New Challenges,” Jakatar,19 May, 2011, p.2.https://admm.asean.org/dmdocuments/5.%20-ANNEX%2011-%20Joint%20Declaration%20%20the%20Fifth%20ADMM.pdf.等會議決策原則，將東盟各個成員國捆綁在一起，使得原來僅屬于部分成員國和中國間的南海問題，上升為東盟和中國之間的問題成為可能。另外，為因應逐漸升溫的南海局勢，東盟防長會議重申“東盟成員國承諾將全面、有效地落實《南海各方行為宣言》，并致力于推動《南海區(qū)域行為準則》的達成，進一步促進地區(qū)和平穩(wěn)定”，“重申1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(UNCLOS)在內(nèi)的公認國際法原則所規(guī)定的地區(qū)和平穩(wěn)定、南海航行和飛越自由的重要性”(20)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Strengthening ASEAN Defence Cooperation Of ASEAN In The Global Community To Face New Challenges,” Jakatar,19 May, 2011, p.3.https://admm.asean.org/dmdocuments/5.%20-ANNEX%2011-%20Joint%20Declaration%20%20the%20Fifth%20ADMM.pdf.這是東盟防長會議首次對南海議題發(fā)出統(tǒng)一的聲音，意味著東盟對南海問題完成了從“噤聲”到“謹慎平衡”的策略轉(zhuǎn)變。

(三)“主動塑造”時期(2012-2018年)：第六至第十二屆東盟防長會議、第二至第五屆東盟防長擴大會議

隨著美國“重返亞洲”戰(zhàn)略推進，南海地區(qū)進入爭端的高發(fā)時期。圍繞黃巖島事件、中建南事件、仲裁案事件、島礁建設事件以及美國巡航事件等重大事件，中國在南海問題上承受的戰(zhàn)略擠壓達到頂值，在戰(zhàn)略態(tài)勢上陷入前所未有的不利局面。(21)李忠林：《中國對南海戰(zhàn)略態(tài)勢的塑造及啟示》，《現(xiàn)代國際關系》2017年第2期，第24頁。該時期，菲律賓和越南分別借著“黃巖島事件”和“海洋石油981”深水油氣田鉆井平臺等事件向中國發(fā)難，在各自國內(nèi)利用國營媒體等國家機器對中國進行抹黑、不斷煽動反華情緒，越南一些城市甚至爆發(fā)了嚴重的排華暴亂(22)Chris Buckley, Chau Doan. Thomas Fuller, “Hundreds Arrested In Riots Targeting Foreign Factories In Vietnam,” New York Times, May 14, 2014，https://www.nytimes.com/2014/05/15/world/asia/foreign-factories-in-vietnam-weigh-damage-in-anti-china-riots.html?hp.，而這股人為塑造出來的“民意”，也被用來為他們趨于強硬的南海政策助威。另外，在推動南海問題國際化上，菲律賓、越南等國也煞費苦心。一方面，積極推動軍事安全領域的多邊合作，屢次把軍艦駛進爭議海域，并聯(lián)合域外國家展開海上軍演，挑動南海地區(qū)的敏感神經(jīng)；另一方面，積極將南海議題納入地區(qū)或國際會議議程，通過污名化中國在南海的行為，試圖在國際上孤立中國。除了南海爭端當事國，域外大國也紛紛把手伸進南海地區(qū)。美國出臺“亞太再平衡”戰(zhàn)略后，在南海地區(qū)的聯(lián)合軍演成為常態(tài)，為越南、菲律賓等國繼續(xù)在南海問題上抗衡中國撐腰打氣。日本、印度、澳大利亞等國也以保障航行自由和區(qū)域穩(wěn)定為由，多次派遣軍艦到南?！白o航”。在美國為代表的外部勢力浸染下，東盟部分國家，特別是南海島礁聲索國在南海問題上的態(tài)度也趨于激進，進而作用于東盟在南海的策略選擇。

2012年之后，東盟防長會議及擴大會議對于南海問題的討論，不再僅限于蜻蜓點水式地呼吁各方保持克制，進而傾向扮演一個更活躍的角色，這一轉(zhuǎn)變可以從以下兩個方面看出端倪：其一是聯(lián)合聲明中關于南海問題的條文。就具體內(nèi)容看，2012年之前，東盟防長會議及擴大會議關注更多的是爭議性不大的國防安全合作，并且在非傳統(tǒng)安全領域率先取得了一系列進展，如“加強東盟防務機構(gòu)與區(qū)域民間組織合作”(23)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Strengthening ASEAN Defence Establishments To Meet The Challenges Of Non-Traditional Security Threats,” Pattaya, 26 February，2009，p.3. https://admm.asean.org/dmdocuments/3.%20Joint%20Declaration%20of%20ASEAN%20Defence%20Ministers%20on%20Strengthening%20ASEAN%20Defence%20Establishments%20to%20Meet%20the%20Challenges%20of%20NTS%20Threats.pdf.、“東盟軍事資源在人道主義援助和救災方面使用的路線圖”(24)“Terms Of Reference ASEAN Militaries Ready Group On Humanitarian Assistance And Disaster Relief (AMRG On HADR),” p.1.https://admm.asean.org/dmdocuments/TOR%20on%20AMRG,%20Final,%20as%20adopted%20by%20the%2010th%20ADMM.pdf.以及“推動東盟的國防工業(yè)合作”(25)“Concept Paper Of Establishing ASEAN Defence Interaction Programmes,” p.1. https://admm.asean.org/dmdocuments/Concept-Paper-ADMM-2013-1.%20Concept%20Paper%20on%20Establishing%20ASEAN%20Defence%20Interaction%20%20Programmes.pdf.等。2012年后，關涉南海的探討日益增多，東盟有意在這一議題上有所作為。表現(xiàn)為一再強調(diào)“各方應致力于全面有效地執(zhí)行‘南海各方行為宣言’，遵守包括1982年‘聯(lián)合國海洋法公約’在內(nèi)公認的國際法原則”(26)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Enhancing ASEAN Unity For A Harmonized And Secure Community,” Phnom Penh, 29 May, 2012，p.4. https://admm.asean.org/dmdocuments/6.%2009_ANNEX%209%20-%20Joint%20Declaration%20on%20Enhancing%20ASEAN%20Unity%20for%20a%20Harmonised%20and%20Secure%20Community.pdf.，“支持各方早日達成反映東盟南海問題六點原則的‘南海各方行為準則’”(27)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Defence Coopertation Towards Peaceful And Prosperous ASEAN Community,” Nay Pyi Taw, 20 May, 2014, p.4. https://admm.asean.org/dmdocuments/Complete%20signed%208th%20ADMM%20JD，%20as%20of%2019November2014.pdf.；就條文數(shù)量看，從2011年第一次在聯(lián)合聲明中提及南海問題時僅有2個相關條文，這一數(shù)字在此后幾年逐屆攀高，到2017年第十一屆的聯(lián)合聲明時達到了6條。

其二，東盟防長會議及擴大會議還建立了系列配套機制，為南海局勢降溫減壓提供交流的場域。最具指標性的是2014年第8屆東盟防長會議通過的“關于建立‘直接溝通聯(lián)絡機制’(DCL)的倡議”，(28)“Concept Paper On Establishing A Direct Communications Link In The ASEAN Defence Ministers’ Meeting Progress (2014),” p.1; ASEAN Secretariat, “Chairman’s Statement of the 31st ASEAN Summit,” 13 November, 2017, Manila, Philippines (2017), p.6.旨在通過建立直接通訊聯(lián)系，促進各成員國在包括海事安全在內(nèi)的緊急情況下迅速交換意見的能力，避免海上誤判及其帶來的不良影響。此外，作為東盟的預防性外交一部分，東盟防長會議通過了《海上互動指南》(29)“Concept Paper On The Guidelines For Maritime Interaction In The ASEAN Defence Ministers’Meeting Progress (2017)，” p.4. https://admm.asean.org/dmdocuments/2017_October_11th%20ADMM_Clark_23%20October%202017_%20Joint%20Declaration%20(as%20of%2023%20Oct%202017).pdf.和《軍機空中相遇行為準則》(30)“Concept Paper On Guide Lines For Air Military Encounters”, the 12th ADMM, Singapore, 19 October, 2018, p.4. https://admm.asean.org/dmdocuments/2018_Oct_12th%20ADMM_Singapore, %2019%20October%202018_[Final]%20Guidelines%20for%20Air%20Military%20Encounters.pdf.，并力邀中美等國加入，為可能出現(xiàn)的海上緊張局勢建立全面和可行的沖突管理措施。通過聯(lián)合聲明中措辭的調(diào)整以及更具約束力的機制的建立，東盟實現(xiàn)了在南海問題上的第二次策略轉(zhuǎn)型。

二、東盟調(diào)整南海策略的戰(zhàn)略意涵

當前，中美關系正在步入一種合作與競爭同時增強的 “新常態(tài)”以及“轉(zhuǎn)型期”，(31)傅瑩、王緝思主編：《超越分歧、走向雙贏——中美智庫研究報告》，2017年5月22日，第3頁。東南亞地區(qū)作為中美競爭的前沿勢必首當其沖。身陷“兩大之間難為小”窘境的東盟，也嘗試著化被動為主動，“工具化”南海問題，即以南海問題為抓手，通過搭建制度、制定規(guī)則和引導議題等手段，將南海爭端這一“負資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化成用來平衡域外國家的戰(zhàn)略資源，進而實現(xiàn)以下幾項戰(zhàn)略目標。

(一)實現(xiàn)與地區(qū)大國關系的親疏均衡

魏玲認為“東盟在長期外交實踐中，時常通過對關系的主動管理和調(diào)節(jié)，實現(xiàn)各種關系親疏均衡和體系環(huán)境最優(yōu)，從而維護和促進合作，并在此過程中維護自身安全、增進自身權(quán)利?！?32)魏玲：《關系平衡、東盟中心與地區(qū)秩序演進》，《世界經(jīng)濟與政治》2017年第7期，第38頁。南海問題激化的背后，反映的是大國在本地區(qū)博弈的白熱化。中美等國紛紛加大對本地區(qū)的施力，一定程度擠壓了東盟生存和發(fā)展的空間，但東盟向來擅長將不利的外部環(huán)境轉(zhuǎn)化成發(fā)展的推動力，妥善處置南海問題，將會有助于東盟在中美之間調(diào)整到最佳站位。

中國方面，截至2019年，中國-東盟雙邊貿(mào)易總額高達6415億美元，雙向累積投資量超過2000億美元，較十五年前成長了22倍，中國和東盟互為雙方第一和第二大貿(mào)易伙伴。(33)數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國商務部，http://www.mofcom.gov.cn.但經(jīng)濟上的密切，并不意味著雙方在其它領域也有著同等程度的密切。東盟對中國的崛起一向懷有疑慮，擔心中國綜合國力增長的最終結(jié)果，是中國古代“朝貢體系”在東南亞的再版。針對近些年中國在南海的海上維權(quán)和開發(fā)建設，東盟在政策上也有明顯的調(diào)整。其一是增強東盟在南海問題上的整體性，利用東盟在會議和機制中議題設置的能力，頻頻發(fā)表暗批中國在南海維護自身權(quán)益的聯(lián)合聲明。其二是加快區(qū)域安全協(xié)作機制的建構(gòu)，并積極引入?yún)^(qū)域外的國家充當制衡中國的砝碼，試圖通過制度約束中國在南海的行動。三是菲、越等南海爭端當事國不斷污蔑中國在南海地區(qū)“麻煩制造者”的形象，鼓吹“中國威脅論”，間接提高東盟對南海采取更具指向性的立場的“正當性”。在“大國平衡”的大戰(zhàn)略框架下，東盟南海問題上的政策轉(zhuǎn)變，在一定程度上拉開與中國的距離，對沖經(jīng)濟上過度依賴中國的潛在風險，同時也規(guī)避了完全倒向中國所引發(fā)的地緣政治“失衡”。

美國方面，時任美國防長萊昂·帕內(nèi)塔(Leon Panetta)在2012年香格里拉論壇上，拋出美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略，決定把戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞太地區(qū)，計劃在2020年之前，實現(xiàn)3個“60%”的目標，即把60%的美國海軍力量和60%的海外空軍力量部署到亞太地區(qū)，太平洋艦隊所轄部隊的60%部署到西太平洋地區(qū)(34)劉小兵：《從“亞太再平衡”戰(zhàn)略看美國在南海的軍事行動》，《光明日報》，2016年7月13日11版。，制衡中國的意圖不言而喻。在這一背景下，東盟南海策略調(diào)整對與美國的關系有雙重涵義。一方面，為美國“重返亞太戰(zhàn)略”提供抓手。另一方面，換取美國的資源與支持。東盟在南海問題上與中國劃清界限，在某種程度上可以看作向美國輸誠，既能以此換取美國參與到東盟主導的區(qū)域合作機制中，間接認可東盟在地區(qū)合作中“中心地位”，也可以爭取到美方更多的支持。

(二)供給制度和推廣規(guī)范，增加東盟在亞太地區(qū)中的分量

經(jīng)過五十余年的發(fā)展，東盟已經(jīng)發(fā)展成一個由10個成員國組成、擁有6.42億人口、GDP總量排名世界第6的區(qū)域性國家聯(lián)盟(35)東盟2018年統(tǒng)計年鑒，https://www.aseanstats.org/wpcontent/uploads/2018/12/asyb-2018.pdf.，除此之外，東盟還主導并創(chuàng)立了東亞峰會、東盟地區(qū)論壇、東盟“10+3”、東盟“10+1”以及東亞區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定(RCEP)等區(qū)域會議和框架，涉及政治、經(jīng)濟和軍事各個領域，作為其影響力的拓展和補充。(36)陳子恒：《論新形勢下東盟“中心地位”的存在與延續(xù)》，《廣東農(nóng)工商職業(yè)技術學院學報》2019第2期，第28頁。但現(xiàn)實的情況是，東盟和真正意義上的超國家機構(gòu)并不相同，其以互不干涉、協(xié)商一致、追求各方舒適度為核心的“東盟方式”及非強制、松散的機制安排，致使東盟在把組織決策轉(zhuǎn)換成實際作用或者影響力的能力不彰。換言之，在南海問題上，絕對權(quán)力的缺失，決定了東盟只能依靠提供制度性資源和規(guī)范性資源，來凸顯東盟在區(qū)域中的作用。

東盟以過去30年建構(gòu)的東亞峰會、東盟地區(qū)論壇、東盟防長會議及擴大會議等區(qū)域磋商機制為依托，主動將南海議題納入其中進行研討，并積極建構(gòu)包括“直接溝通聯(lián)絡機制”在內(nèi)的新的海上合作機制，為南海問題的解決提供制度性方案。通過為大國提供交流平臺，東盟嘗到了不少甜頭。一是在對大國關系進行一定程度的管理同時，疏解了地區(qū)緊張局勢。東南亞地區(qū)作為多國利益交匯點，在大國對抗中往往首當其沖。對此，東盟提出分三個階段實現(xiàn)區(qū)域的安全合作，即實施信心建設措施、發(fā)展預防性外交機制和發(fā)展爭端解決機制，(37)“ARF Concept Paper, Adopted At The 2nd ARF(1995),” http://www.asean.org/uploads/archive/5187-9.pdf.希望在把大國納入這一系列進程的基礎上，管控分歧、緩解沖突。二是引發(fā)各大國競相同東盟發(fā)展關系的熱潮。中國和東盟十國于2004年簽署《中國—東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議貨物貿(mào)易協(xié)定》之后，其他國家也紛紛跟進，與東盟締結(jié)了類似的經(jīng)濟協(xié)約。

另外，東盟試圖將“東盟方式”引入南海問題解決的進程中，實現(xiàn)對東盟價值和規(guī)范的推廣。在過去幾十年中，“東盟方式”以區(qū)域合作而非區(qū)域治理來實現(xiàn)區(qū)域的利益聚合，以共識而非強制來推進合作進程，(38)張?zhí)N嶺：《東盟50年:在行進中探索和進步》，《世界經(jīng)濟與政治》2017年第7期，第22頁。幫助本地區(qū)各國在建構(gòu)集體身份、實現(xiàn)政治聯(lián)合、推進一體化進程等問題上取得階段性成果，也為東盟如何拓展影響力提供新思路。東盟中小國家集團的特點和亞太地區(qū)斗而不破的大國關系，決定了東盟要想在亞太地區(qū)的區(qū)域整合中占有一席之地，就應該以合作的安全觀為指導思想，擘畫新的地區(qū)合作機制。南海也是東盟推廣“東盟方式”的試驗田，即利用包括聯(lián)合聲明在內(nèi)的政治宣言來約束南海爭端當事國，倡導通過和平方式解決南海問題，為各國就南海問題平等協(xié)商供應場域等方式，彰顯東盟在亞太區(qū)域中的中心地位。

(三)提升東盟組織粘合度和集體行動力

實際上，南海爭端原本只存在于部分東盟國家和中國間，即使在直接關涉的國家中，態(tài)度也因國情的不同而有所差別，但經(jīng)過部分東盟國家的話語建構(gòu)，南海爭端逐漸成為東盟是否團結(jié)一致的試金石。(39)李國選：《東盟方式與南海爭端》，《中國石油大學學報》(社會科學版)2015年第3期，第34頁。第27屆東盟峰上通過的《東盟2025：攜手前行》愿景文件，為政治安全共同體、經(jīng)濟共同體和社會文化共同體為支柱的東盟共同體未來10年的發(fā)展指明方向。而圍繞著南海問題，東盟進行規(guī)范的塑造和分享、機制建設、信任關系建立以及沖突的預防和管控，(40)葛紅亮：《南海問題與東盟“安全共同體”構(gòu)建》，《國際關系研究》2015年第6期，第119頁。表明南海問題在“安全共同體”的建設進程中的特殊的地位。妥善處置南海問題，也將對東盟的組織粘合度和集體行動力的提高有所裨益。

東盟在南海問題上表現(xiàn)出越來越強的積極性，很大程度上是為了安撫菲律賓、越南等南海爭端當事國。對于東盟在南海問題上長期的角色缺失，越南、菲律賓頗有微詞。2011年，中國同東盟共同通過了“落實《南海各方行為宣言》指導方針”，菲律賓外長德爾·羅薩里奧(Albert del Rosario)卻在隨后表示對這套指針案文不甚滿意，他認為“能使這份實施準則成功執(zhí)行的必要元素仍然欠缺?！痹侥贤饨徊块L助理范光榮(Pham Quang Vinh)對這份文件也頗有微詞，認為“今后雙方有必要開展頻繁的會晤，以取得實質(zhì)性進展”。(41)張喆：《南海各方行為宣言，達成越南和菲律賓不滿意》,東方早報,2011年7月22日。出于維系團結(jié)一致的考量，東盟在此后發(fā)表的南海相關的言論中呈現(xiàn)出明顯的傾斜，在立場上更照顧越南和菲律賓，介入的力度上也有加強。

其它東盟成員國也樂見東盟在南海問題上扮演更主動的角色。首先，東南亞地區(qū)外向型的經(jīng)濟形態(tài)，決定了東盟諸國在區(qū)域安全穩(wěn)定與海上航行自由上的共同利益，這是東盟在南海問題上形成統(tǒng)一陣線的重要原因；其次，對于全體東盟成員國來說，東盟不僅是發(fā)展對外關系的平臺，也是增強國際能見度、維持在區(qū)域合作中“中心地位”的跳板，而這一系列紅利無一不建立在一個精誠團結(jié)的東盟的基礎之上，東盟內(nèi)部因南海問題上態(tài)度的差異而離心離德，自然不為其他東盟國家樂見。印尼前外長馬蒂·納塔萊加瓦(Marty Natalegawa)就曾指出，“東盟各國要達成共識，才能解決‘東海’問題和完善《‘東?！袨闇蕜t》?！?42)越南通訊社：《越南前外長呼吁東盟加強在解決東海問題中的團結(jié)性》，2019年6月28日。最后，東盟內(nèi)部也存在一種聲音，即東盟的團結(jié)和統(tǒng)一的維持需要共同的敵人的存在，而實力快速上升帶來的不確定性和西方國家不遺余力的妖魔化，都推動著中國成為這一角色的“有力競爭者”。

三、東盟調(diào)整南海政策的戰(zhàn)略風險

近幾年，東盟采取了更主動的南海策略，利用南海議題踐行其大國平衡戰(zhàn)略，試圖在中美愈發(fā)激烈的戰(zhàn)略競爭中明哲保身。南海問題已經(jīng)成為東盟推行其大國平衡戰(zhàn)略的一個重要平臺。通過此議題，一方面凝聚東盟各成員國的團結(jié)；另一方面，吸引相關大國的關注，讓相關大國有更多的介入。東盟在南海問題上的政策轉(zhuǎn)變，表明其希望在包括南海等重要的區(qū)域事務上有更多的話語權(quán)，東盟這一轉(zhuǎn)變當然也是有很大風險的，需要在決策的執(zhí)行上把握分寸，守住中立客觀的立場，盡量規(guī)避以下戰(zhàn)略風險。

一是要避免因在南海問題上過度引入美國，對東盟在區(qū)域中的主導作用產(chǎn)生反噬。東盟國家為在南海問題上制衡中國，積極搭建跨區(qū)域的組織架構(gòu)，展開多邊軍事演習活動，為美國“重返亞洲”搭橋鋪路。值得注意的是，特朗普上臺后凡事講求“美國優(yōu)先”，倘若東盟與美國的依存度攀高，美國完全有可能“常駐”東南亞地區(qū)，“請神容易送神難”，在退場機制缺失的情況下，美國對本地區(qū)的介入將限制東盟在區(qū)域合作中持續(xù)發(fā)揮核心作用。

二是要避免惹惱中國，錯失“東盟崛起”的戰(zhàn)略機遇。東盟實力的躍升與中國息息相關。雙邊在經(jīng)濟領域的合作成果有目共睹。截至2019年，中國連續(xù)十年成為東盟最大貿(mào)易伙伴，東盟也超越美國成為中國第二大貿(mào)易伙伴。(43)數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國商務部，http://www.mofcom.gov.cn.雙方領導人同意共同推動《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》與“一帶一路”倡議對接，中國東盟雙方經(jīng)濟合作未來可期。另外，在區(qū)域一體化進程中，中國明確“支持東盟在不斷演變的地區(qū)架構(gòu)中的中心地位”，(44)李克強：《在第二十二次中國-東盟領導人會議上的講話》，新華社曼谷，2019年11月3日電，http://www.chinanews.com/gn/2014/12-01/6832255.shtml假若東盟南海上針對中國的意圖過于明顯，將很可能得不償失，失去中國在經(jīng)濟和政治領域的奧援。

三是東盟以“集團方式”參與南海問題或許會加劇內(nèi)部的分化。東盟缺乏“監(jiān)管人”的局面使得東盟無法發(fā)展為一個強勁且有韌性的國際組織，(45)[新]馬凱碩、孫合記：《東盟奇跡》，翟崑、王麗娜等譯，北京大學出版社，2017年，第199頁。加之追求“舒適度”、協(xié)商一致的“東盟方式”，都制約了東盟彌平分歧、整合各成員國的能力，在各成員國國家利益基本獨立的情況下，東盟以集體的身份參與到南海問題當中，勢必會激化部分主張置身于南海爭端之外的成員國的不悅，還有可能導致東盟各國的關系破裂。

結(jié) 語

南海議題是凝聚東盟的粘合劑還是分裂東盟的一劑毒藥？從歷屆東盟防長會議的情況看，它極有可能成為凝聚東盟的粘合劑。

首先，在南海議題上，東盟各成員國的分歧越來越小，共識越聚越多，甚至有結(jié)成“攻守同盟”的趨勢。這一點可以從歷屆東盟防長會議發(fā)表的聯(lián)合聲明中，關于南海問題條文數(shù)量的增加和表述方式的改變發(fā)現(xiàn)端倪。

其次，南海議題已經(jīng)成為東盟制衡中美等大國的一張牌。中美戰(zhàn)略競爭的態(tài)勢越明顯，東盟以南海議題為支點，施展“平衡外交”的戰(zhàn)略空間和彈性就越大，東盟的話語權(quán)就越有分量。

再次，南海問題和東盟的政治處境是聯(lián)動的。換句話說，在南海問題上能否有所作為，關乎東盟團結(jié)一致以及其中心地位的維系?？梢灶A見，東盟防長會議以及其他一些相關的東盟架構(gòu)，將會越來越頻繁地討論南海議題。

最后，東盟在南海問題上“有所作為”對南海問題的解決帶來了新的變量，為中國與爭議各方妥善解決南海問題增加了變數(shù)；同時，東盟引以為傲的“東盟方式”、東盟安全共同體建設和東盟在本區(qū)域制度架構(gòu)中的中心地位都將受此影響。在東盟試圖在南海問題上“有所作為”的背景下，如何引導東盟在南海問題上發(fā)揮更具建設性的作用需要進一步深入探討。