陳占江 范晴雯

一、引言

改革開放以來(lái)，奮進(jìn)與困頓同在，成就與教訓(xùn)共生，欣悅與悲嘆交集。經(jīng)濟(jì)奇跡與環(huán)境惡化相生相克無(wú)疑是改革開放辯證法最為棘手、亟待破解的實(shí)踐難題。然而，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所引起的環(huán)境破壞在具體空間中既非線性惡化亦非均衡分布。20世紀(jì)90年代，中國(guó)在承接發(fā)達(dá)國(guó)家污染轉(zhuǎn)移的同時(shí)出現(xiàn)了城市向農(nóng)村、東部向西部、沿海向內(nèi)地轉(zhuǎn)移污染的現(xiàn)象?！?991年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》首度披露“全國(guó)遭受工業(yè)污染和城市垃圾危害的耕地達(dá)1000萬(wàn)公頃”，《1995年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》明確指出“以城市為中心的環(huán)境污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移”的客觀事實(shí)，《2010年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》則稱“城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢(shì)”。幾乎在同一進(jìn)程中，東部向西部、沿海向內(nèi)地轉(zhuǎn)移污染的趨勢(shì)有增無(wú)減且成為一個(gè)眾所周知的事實(shí)。①王剛：《中國(guó)污染遷徙路線圖》，《中國(guó)新聞周刊》2006年第4期。頗為悖謬的是，在污染轉(zhuǎn)移持續(xù)進(jìn)行的過(guò)程中，中國(guó)發(fā)展理念不斷“增綠”、環(huán)境立法日趨嚴(yán)苛、治理力度愈益加大、公民環(huán)境意識(shí)普遍提升。那么，污染何以能夠在如此背景中成功轉(zhuǎn)移？污染轉(zhuǎn)移將會(huì)引發(fā)何種后果？

國(guó)際學(xué)術(shù)界關(guān)于污染轉(zhuǎn)移的研究主要形成兩大較有影響力的理論，即“污染避難所假說(shuō)”和“公害輸出論”。流行于歐美經(jīng)濟(jì)學(xué)界的“污染避難所假說(shuō)”認(rèn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家之所以能夠借助于自由貿(mào)易將高污染企業(yè)不斷地遷移到欠發(fā)達(dá)國(guó)家，原因在于發(fā)達(dá)國(guó)家與欠發(fā)達(dá)國(guó)家之間所存在的環(huán)境規(guī)制差異為污染企業(yè)趨利避難提供了空間。日本環(huán)境社會(huì)學(xué)界所提出的“公害輸出論”幾乎同樣認(rèn)為，在世界經(jīng)濟(jì)一體化的過(guò)程中，發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境規(guī)制嚴(yán)格于欠發(fā)達(dá)國(guó)家，因而產(chǎn)生從規(guī)制嚴(yán)格的發(fā)達(dá)國(guó)家向規(guī)制寬松的欠發(fā)達(dá)國(guó)家直接和間接轉(zhuǎn)移污染的現(xiàn)象。②包智明：《環(huán)境問(wèn)題研究的社會(huì)學(xué)理論——日本學(xué)者的研究》，《學(xué)?！?010年第2期。兩者均著眼于跨國(guó)污染轉(zhuǎn)移，并將其歸因于環(huán)境規(guī)制的程度性差異。在解釋國(guó)內(nèi)污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)整體上接受了“污染避難所假說(shuō)”，將之歸因于城鄉(xiāng)、區(qū)域間的環(huán)境規(guī)制差異以及由此形成的比較優(yōu)勢(shì)。與經(jīng)濟(jì)學(xué)從污染輸出者角度進(jìn)行研究不同的是，社會(huì)學(xué)更傾向于從污染承接者所面臨的外部約束中尋求答案。洪大用認(rèn)為城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移污染之所以可能，原因在于城鄉(xiāng)二元控制體系的長(zhǎng)期存在，而區(qū)域污染轉(zhuǎn)移主要源于區(qū)域發(fā)展失衡和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。①洪大用：《中國(guó)城鄉(xiāng)二元控制體系與環(huán)境問(wèn)題》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第1期；《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)現(xiàn)代化——以環(huán)境社會(huì)學(xué)為視角》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第9期。王曉毅指出城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移污染的根源在于，農(nóng)村的本土知識(shí)逐漸讓位于外來(lái)知識(shí)以及外界力量在農(nóng)村取得越來(lái)越強(qiáng)的支配權(quán)力，最終致使農(nóng)民失去抵御污染轉(zhuǎn)移的能力。②王曉毅：《淪為附庸的鄉(xiāng)村與環(huán)境惡化》，《學(xué)?！?010年第2期。羅亞娟則從社會(huì)文化心態(tài)的角度解釋污染轉(zhuǎn)移的成因。在她看來(lái)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)面臨著因經(jīng)濟(jì)差距所產(chǎn)生的社會(huì)性焦慮和追趕式心理，為發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移污染提供了社會(huì)基礎(chǔ)。③羅亞娟：《歷史性焦慮與三重追趕壓力：蘇北地區(qū)承接污染企業(yè)轉(zhuǎn)移的社會(huì)機(jī)制》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第3期。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，既有研究從不同視角對(duì)污染轉(zhuǎn)移動(dòng)因給出了具有一定解釋力的答案。遺憾的是，它們?cè)趯?duì)污染轉(zhuǎn)移后果存而不論的同時(shí)幾乎都忽略了這樣一個(gè)事實(shí)：污染轉(zhuǎn)移是特定時(shí)空中政府、市場(chǎng)和社會(huì)互動(dòng)、博弈乃至合謀的結(jié)果，而非僅僅由環(huán)境規(guī)制、產(chǎn)業(yè)政策、控制體系、權(quán)力結(jié)構(gòu)、社會(huì)心理等單一因素所致。進(jìn)言之，污染轉(zhuǎn)移是一個(gè)總體性社會(huì)事實(shí)，其發(fā)生的邏輯內(nèi)在于中國(guó)特定的發(fā)展階段、社會(huì)結(jié)構(gòu)、制度體系和社會(huì)意識(shí)形態(tài)之中，各種因素相互嵌套、彼此強(qiáng)化而難以獨(dú)立發(fā)揮作用。在諸多因素中，制度文本具有表征、聯(lián)結(jié)或強(qiáng)化其他因素的功能，而制度實(shí)踐則是政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者互動(dòng)的過(guò)程。基于這一認(rèn)識(shí)，本文擬從制度文本與制度實(shí)踐的關(guān)系視角對(duì)之作出解釋，并對(duì)其引發(fā)的后果進(jìn)行反思，藉此揭示中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性及其治理的艱巨性。

二、梯度發(fā)展格局中的制度選擇

從世界范圍看，現(xiàn)代化進(jìn)程中必然出現(xiàn)不同程度的環(huán)境污染。發(fā)達(dá)國(guó)家與欠發(fā)達(dá)國(guó)家的區(qū)別在于，前者因工業(yè)化和城市化所產(chǎn)生的污染在經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中不斷向后者轉(zhuǎn)移，后者卻在很大程度上因“后發(fā)劣勢(shì)”而必須接受。作為欠發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)40多年“時(shí)空壓縮”式現(xiàn)代化在取得經(jīng)濟(jì)奇跡的同時(shí)，付出了環(huán)境惡化的慘重代價(jià)。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家向中國(guó)轉(zhuǎn)移污染，還是中國(guó)內(nèi)生污染的迅速增加，從根本上與“時(shí)空壓縮”式現(xiàn)代化有關(guān)，而兩者之所以成為可能則取決于中國(guó)的制度選擇?！叭魏我粋€(gè)國(guó)家政權(quán)都面臨著競(jìng)爭(zhēng)生存的壓力，面臨著所屬疆域內(nèi)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的挑戰(zhàn)?！雹苤苎┕猓骸吨袊?guó)國(guó)家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)研究》，北京：三聯(lián)書店，2017年，第12—13頁(yè)。外部壓力和內(nèi)部挑戰(zhàn)成為一個(gè)國(guó)家制度選擇的邏輯起點(diǎn)。中國(guó)的外部壓力和內(nèi)部挑戰(zhàn)，來(lái)自于世界—中國(guó)以及中國(guó)城市—農(nóng)村、東部—西部之間的發(fā)展梯度格局所蘊(yùn)含的結(jié)構(gòu)性緊張。在某種意義上，中國(guó)內(nèi)部的污染轉(zhuǎn)移正是在上述三種結(jié)構(gòu)性約束中制度選擇的結(jié)果。所謂制度選擇，既包括制度文本的選擇，也包括制度實(shí)踐的選擇。

（一）外生性壓力與制度的“追趕”取向

16世紀(jì)以降，西方資本主義國(guó)家借由殖民戰(zhàn)爭(zhēng)和市場(chǎng)擴(kuò)張逐漸將各個(gè)相對(duì)孤立的國(guó)家連接起來(lái)并形成一個(gè)現(xiàn)代世界體系?，F(xiàn)代世界體系是一個(gè)由發(fā)達(dá)、中等發(fā)達(dá)和落后三個(gè)發(fā)展梯度的國(guó)家構(gòu)成并依次處于中心、半邊緣與邊緣地位的同心圓結(jié)構(gòu)。⑤參見(jiàn)［美］伊曼紐爾·沃勒斯坦：《現(xiàn)代世界體系》（第1卷），郭方等譯，北京：高等教育出版社，1998年。這一結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)由中心國(guó)家主導(dǎo)的不公平競(jìng)爭(zhēng)性系統(tǒng)。中心國(guó)家試圖借助不平等的游戲規(guī)則直接或間接地實(shí)現(xiàn)對(duì)半邊緣、邊緣國(guó)家的殖民并由此固化這一結(jié)構(gòu)。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，中國(guó)被迫卷入由西方主導(dǎo)的世界體系，墜入世界邊緣并屢遭侵略和凌辱。歷史的輝煌記憶和現(xiàn)實(shí)的殘酷處境激發(fā)和加劇了中國(guó)人的發(fā)展焦慮。從孫中山到毛澤東再到鄧小平，強(qiáng)烈的發(fā)展焦慮始終不曾紓解。民國(guó)初肇，孫中山將快速推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)視為中國(guó)擺脫弱國(guó)地位的第一要?jiǎng)?wù)。⑥黃彥編：《孫文選集》（中冊(cè)），廣州：廣東人民出版社，2006年，第373—374頁(yè)。中華人民共和國(guó)成立初期，毛澤東憂心于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢會(huì)被開除“球籍”。⑦毛澤東：《毛澤東文集》（第7卷），北京：人民出版社，1999年，第89頁(yè)。改革開放之初，鄧小平同樣有著發(fā)展緩慢的焦慮：“現(xiàn)在，周邊一些國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比我們快，如果我們不發(fā)展或發(fā)展得太慢，老百姓一比較就有問(wèn)題了?！雹汆囆∑剑骸多囆∑轿倪x》（第3卷），北京：人民出版社，1993年，第375頁(yè)。而這種社會(huì)性焦慮與發(fā)展主義具有高度的親和性。

源起于現(xiàn)代西方的發(fā)展主義，自20世紀(jì)中期從中心向邊緣迅速擴(kuò)散并成為一種社會(huì)意識(shí)形態(tài)被普遍接受。發(fā)展主義將“發(fā)展”等同“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”，將豐富多元的人類需求和自然生態(tài)化約成單一的向度并僅以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)衡量；同時(shí)，發(fā)展主義的另一迷思，即為“落后”國(guó)家或地區(qū)若能采取有效的方法完全可以追趕甚至超越發(fā)達(dá)國(guó)家②許寶強(qiáng)：《前言：發(fā)展、知識(shí)、權(quán)力》，許寶強(qiáng)、汪暉編：《發(fā)展的幻象》，北京：中央編譯出版社，2000年，第1—30頁(yè)。，處于世界體系邊緣卻渴望躋身中心的中國(guó)，顯然更容易接受發(fā)展主義這一思想和策略。為了快速縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展差距，1958—1960年間開展的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)深刻影響著其后的制度思維。1978年以來(lái)，中國(guó)通過(guò)對(duì)外開放以引進(jìn)最為稀缺的資本、技術(shù)和管理，對(duì)內(nèi)進(jìn)行體制、制度變革，以釋放政府、企業(yè)和社會(huì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的潛力和激情。從“多快好省”到“又快又好”再到“又好又快”，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)始終是制度文本與實(shí)踐所追求的核心旨趣?；谶@一旨趣所作出的制度選擇必然是重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕環(huán)境保護(hù)。在制度體系中，政治制度與經(jīng)濟(jì)制度具有高度的同構(gòu)性，這種同構(gòu)性在很大程度上消解了出現(xiàn)相對(duì)遲緩的環(huán)境制度的有效性。制度體系內(nèi)部的這種矛盾和失調(diào)為中國(guó)實(shí)現(xiàn)“趕超式發(fā)展”提供了空間。其結(jié)果是，日趨嚴(yán)苛的環(huán)境制度仍無(wú)法阻抑長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)環(huán)境污染的持續(xù)惡化。

（二）內(nèi)生性壓力與制度的“權(quán)宜”取向

現(xiàn)代世界體系形式上是一個(gè)梯度發(fā)展格局，其內(nèi)部產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性壓力對(duì)半邊緣尤其是邊緣國(guó)家的制度選擇有著深刻的影響。處于世界體系邊緣的中國(guó)選擇了趕超式現(xiàn)代化戰(zhàn)略，并圍繞這一戰(zhàn)略進(jìn)行了相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。然而，中國(guó)的制度選擇并非僅僅源于外生性壓力，從“五億人挨餓”到“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要”，這一充滿變動(dòng)性的內(nèi)生壓力對(duì)其產(chǎn)生的影響或許更為重要。改革開放之前，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的政治路線，從根本上抑制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；改革開放以后，國(guó)家通過(guò)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的體制變革、制度調(diào)整、政策創(chuàng)新，激活了政府、市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的潛能。在這場(chǎng)前所未有的深度改革中，行政分權(quán)與財(cái)政分權(quán)改革賦予地方政府相對(duì)獨(dú)立的政策制定權(quán)和財(cái)政使用權(quán)，地方政府的利益很大程度上從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中央集權(quán)體制中解放出來(lái)。中央與地方分權(quán)的結(jié)果，是使雙方利益目標(biāo)不盡相同甚至相互沖突。也即此因，地方政府在執(zhí)行中央政府的環(huán)境政策與法律上往往存在不同程度的偏差，選擇性執(zhí)行或象征性執(zhí)行；在制定地方性環(huán)境政策與法律時(shí)，地方利益往往是其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。面對(duì)這一情況，中央無(wú)法有效干預(yù)地方的政策執(zhí)行或制定。原因在于，改革的核心目標(biāo)是要通過(guò)放權(quán)來(lái)加速國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)，而中央若放慢經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以利環(huán)境保護(hù)，顯然與改革的初衷相背離。③李侃如：《治理中國(guó)：從革命到改革》，胡國(guó)成、趙梅譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010年，第296頁(yè)。所以，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)環(huán)境制度的執(zhí)行存在名實(shí)分離的傾向。

中國(guó)環(huán)境治理所陷入的困境，在一定程度上被中國(guó)內(nèi)部的梯度發(fā)展格局強(qiáng)化。眾所周知，中國(guó)區(qū)域之間歷來(lái)發(fā)展不平衡，改革開放以后這種不平衡尤為嚴(yán)重。在改革過(guò)程中，國(guó)家實(shí)施了“一部分地區(qū)、一部分人先富起來(lái)”的策略，并以政策調(diào)節(jié)、激勵(lì)的方式將資源配置向“一部分地區(qū)”傾斜。在政府這只“有形之手”和市場(chǎng)這只“無(wú)形之手”的合力下，區(qū)域差距被不斷拉大，由此形成了較發(fā)達(dá)、中等發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)的梯度格局。這種格局在空間上相應(yīng)地表現(xiàn)為東部、中部和西部。④孫立平等：《改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年第2期。相比于區(qū)域關(guān)系，城鄉(xiāng)關(guān)系在很大程度上被以戶籍制度為核心的“一國(guó)兩策”所形塑，兩者差距同樣被“兩只手”不斷拉大。20世紀(jì)90年代，城市—農(nóng)村、東部—西部的雙重梯度格局日漸凸顯。雙重梯度格局決定了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間有所差異。一是宏觀層面的環(huán)境政治話語(yǔ)、中觀層面的環(huán)境法律與微觀層面的政策工具之間存在一定程度的沖突⑤冉冉：《中國(guó)地方環(huán)境政治：政策與執(zhí)行之間的距離》，北京：中央編譯出版社，2015年，第53—62頁(yè)。，這種沖突在同一地區(qū)不同時(shí)間、同一時(shí)間不同地區(qū)表現(xiàn)有所不同。二是城市和東部在快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中所累積的環(huán)境污染逐漸逼近臨界值，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定形成巨大壓力，而農(nóng)村和西部卻因“后發(fā)”而有強(qiáng)烈的追趕壓力和較大的環(huán)境容量。在此背景下，當(dāng)東部發(fā)達(dá)地區(qū)更加追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和環(huán)境保護(hù)而主動(dòng)降低發(fā)展速度、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)，中西部地區(qū)卻更看重增長(zhǎng)速度和規(guī)模擴(kuò)張，大量承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。①洪大用：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)現(xiàn)代化——以環(huán)境社會(huì)學(xué)為視角》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第9期。一言以蔽之，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突的城鄉(xiāng)、區(qū)域差異為制度選擇提供了權(quán)宜性空間。

綜上所述，現(xiàn)代世界體系和中國(guó)梯度格局是中國(guó)制度選擇的結(jié)構(gòu)約束。受此約束，制度文本與制度實(shí)踐是最大限度回應(yīng)內(nèi)外壓力并從中尋求平衡的理性選擇。然而，“任何一種制度都存在三種狀態(tài)。制度的當(dāng)然狀態(tài)指稱制度的文本或要義；制度的實(shí)然狀態(tài)標(biāo)示制度的執(zhí)行狀況；制度的應(yīng)然狀態(tài)暗示制度改進(jìn)的目標(biāo)”②辛秋水等：《制度墮距與制度改進(jìn)——對(duì)安徽省五縣十二村村民自治問(wèn)卷調(diào)查的研究報(bào)告》，《福建論壇》2004年第9期。。理想的情況是三者統(tǒng)一于實(shí)然，而現(xiàn)實(shí)卻是三者之間常常存在差距。對(duì)中國(guó)環(huán)境制度而言，尤其如此。在世界體系中，中國(guó)的地位迅速?gòu)倪吘壪蛑行倪~進(jìn)；中國(guó)城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的差距在分權(quán)制和市場(chǎng)化的改革中被不斷拉大。這一雙重過(guò)程幾乎完全重疊于改革開放的歷史進(jìn)程。高度的時(shí)空壓縮幾乎決定了中國(guó)內(nèi)外的結(jié)構(gòu)性變化與制度安排的結(jié)構(gòu)性調(diào)整無(wú)法實(shí)現(xiàn)同步相應(yīng)。

三、制度空間中的污染轉(zhuǎn)移邏輯

中國(guó)城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的污染轉(zhuǎn)移是環(huán)境問(wèn)題演變到一定階段的特殊現(xiàn)象。這種現(xiàn)象之所以能夠規(guī)模性、持續(xù)性地發(fā)生，顯然有著復(fù)雜的動(dòng)力機(jī)制和制度邏輯。眾所周知，制度既是不同行動(dòng)主體發(fā)生互動(dòng)的規(guī)則前提，亦是彼此發(fā)生交換的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。“一個(gè)國(guó)家的運(yùn)行過(guò)程、解決問(wèn)題的能力與方式、應(yīng)對(duì)危機(jī)的抉擇、中央與地方政府間的關(guān)系、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，都是建立在一系列制度設(shè)施之上的?！雹壑苎┕猓骸吨袊?guó)國(guó)家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)研究》，北京：三聯(lián)書店，2017年，第9頁(yè)。在這個(gè)意義上，污染轉(zhuǎn)移與其說(shuō)是地方政府、污染企業(yè)違背環(huán)境制度的非法行為，毋寧說(shuō)是兩者在一定的制度空間中所作出的介于合法與非法之間的理性選擇。污染轉(zhuǎn)移的制度空間包括文本空間和實(shí)踐空間，前者是制度文本允許或不同制度間相互沖突所留有的空間，而后者則是在制度文本的模糊地帶由地方政府或污染企業(yè)尋求利益最大化所營(yíng)造的空間。無(wú)論是文本空間還是實(shí)踐空間，均是制度在梯度發(fā)展格局中差異化設(shè)計(jì)或執(zhí)行的結(jié)果。

（一）政績(jī)考核制度的“硬”與“軟”

改革開放的啟動(dòng)標(biāo)志著中國(guó)從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的制度轉(zhuǎn)型。然而，任何一個(gè)制度的成功實(shí)施都離不開切實(shí)有效的激勵(lì)機(jī)制。為了激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，中央政府對(duì)地方官員實(shí)施以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”為核心指標(biāo)的績(jī)效考核制度，并以此作為決定地方官員政治前途的依據(jù)。政治晉升無(wú)疑對(duì)地方官員構(gòu)成了一種強(qiáng)有力的激勵(lì)，各級(jí)地方官員因此積極參與到這場(chǎng)由中央政府充當(dāng)裁判的“晉升錦標(biāo)賽”之中。④周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。由于同級(jí)政府在轄區(qū)規(guī)模、人口總量、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面存在不同程度的差異，政績(jī)考核制度將“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”轉(zhuǎn)換為GDP增長(zhǎng)速度和可量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系而非單一的GDP總量。在晉升錦標(biāo)賽的壓力下，地方政府競(jìng)相制定更高的發(fā)展指標(biāo)并自上而下層層分解、層層加碼。在此壓力傳導(dǎo)系統(tǒng)中，地方官員竭力整合和動(dòng)員一切所能控制和影響的經(jīng)濟(jì)與政治資源，最大限度地提升轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。相比于在政績(jī)考核指標(biāo)體系中占有最高權(quán)重的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”這一“硬指標(biāo)”，“環(huán)境保護(hù)”顯然屬于等而次之的“軟指標(biāo)”。在“硬”“軟”之間，地方官員理性地選擇力促經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而弱化環(huán)境保護(hù)，甚至淪為“污染保護(hù)主義”的信奉者，無(wú)疑是制度邏輯的必然結(jié)果。

然而，政績(jī)考核制度具有多重指標(biāo)，而這些指標(biāo)的次序排列和權(quán)重設(shè)定在不同時(shí)間、不同地區(qū)亦非一成不變。20世紀(jì)90年代以后，中國(guó)進(jìn)入社會(huì)矛盾多發(fā)期，“社會(huì)穩(wěn)定”逐漸成為與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”并重的政績(jī)考核指標(biāo)。城市和東部地區(qū)在經(jīng)歷高速增長(zhǎng)之后，環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，引起民眾的強(qiáng)烈抗議。歷年《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，環(huán)境信訪呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)且存在明顯的區(qū)域差異，發(fā)達(dá)地區(qū)的信訪數(shù)量高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。作為環(huán)境抗?fàn)幍臉O端表達(dá)，環(huán)境群體性事件自1996年以來(lái)保持29%的增速。2003—2012年間，全國(guó)環(huán)境群體性事件，廣東最多，占全國(guó)總數(shù)的17.0%，江蘇、浙江為第二、第三，分別為11.3%、10.0%。①?gòu)埰?、楊祖嬋：《近十年?lái)我國(guó)環(huán)境群體性事件的特征簡(jiǎn)析》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第2期。曾經(jīng)長(zhǎng)期奉行的“污染保護(hù)主義”在居高不下的環(huán)境抗?fàn)幨录媲霸庥霭l(fā)展與穩(wěn)定之間的尖銳對(duì)立。在“穩(wěn)定壓倒一切”的政治邏輯中，地方政府被迫從“污染保護(hù)”轉(zhuǎn)向“環(huán)境保護(hù)”。應(yīng)該看到的是，這種轉(zhuǎn)向更多地發(fā)生在城市和東部地區(qū)，農(nóng)村和西部地區(qū)面臨的首要任務(wù)依然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政績(jī)考核制度的變化在梯度發(fā)展格局中所引發(fā)的結(jié)果是，城市與農(nóng)村、東部與西部的制度目標(biāo)出現(xiàn)差異和錯(cuò)位，由此為污染轉(zhuǎn)移提供了制度空間。

（二）環(huán)境準(zhǔn)入制度的“嚴(yán)”與“寬”

基于任何區(qū)域的環(huán)境容量和資源承載力都有其限度這一事實(shí)，國(guó)家通過(guò)制定一定的法律政策、準(zhǔn)入條件、指標(biāo)體系對(duì)項(xiàng)目類型及其選址、布局、規(guī)模、改建、擴(kuò)建、改造等活動(dòng)予以限制和約束。此即所謂的環(huán)境準(zhǔn)入制度對(duì)于工業(yè)污染具有源頭控制的功能。環(huán)境影響評(píng)價(jià)及其審批是環(huán)境準(zhǔn)入制度實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。1979年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》規(guī)定：“在進(jìn)行新建、改建和擴(kuò)建工程時(shí)，必須提出對(duì)環(huán)境影響的報(bào)告書，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門和其他有關(guān)部門審查批準(zhǔn)后才能進(jìn)行設(shè)計(jì)”，繼而指出，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本地的實(shí)際情況，要求對(duì)本轄區(qū)的縣級(jí)人民政府編制的規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”。以此而言，環(huán)境準(zhǔn)入制度的設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者主要是地方政府。在政績(jī)考核制度和行政與財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府為了能夠最大限度地招商引資，一方面競(jìng)相提供廉價(jià)土地、原材料、勞動(dòng)力、財(cái)政優(yōu)惠政策以及優(yōu)先發(fā)展資本回報(bào)率較高的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，另一方面在環(huán)境準(zhǔn)入制度上弱化規(guī)制強(qiáng)度或降低門檻。某種程度上，環(huán)境準(zhǔn)入的“逐底競(jìng)爭(zhēng)”幾乎成為地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要策略。某些地方政府甚至采取“編而不評(píng)”“評(píng)而不用”“未評(píng)先批”“未批先建”“擅自變更”“虛假環(huán)評(píng)”等背離制度文本的方式營(yíng)造機(jī)會(huì)空間。

如果說(shuō)“逐底競(jìng)爭(zhēng)”在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)是一種普遍現(xiàn)象，那么這種“普遍性”自20世紀(jì)90年代以后逐漸出現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域的分化。事實(shí)證明，粗放式增長(zhǎng)方式和“污染保護(hù)主義”的盛行必然導(dǎo)致“先發(fā)先污、后發(fā)后污”的結(jié)果。某種意義上，環(huán)境污染的速度、程度取決于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度和總量。城市和東部地區(qū)較早地逼近環(huán)境容量與資源承載力的極限，而農(nóng)村和西部地區(qū)卻與之相反。嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入制度因此成為城市和東部地區(qū)化解環(huán)境危機(jī)、緩和社會(huì)緊張的理性選擇和倒逼結(jié)果。正是在這一背景下，城市和東部地區(qū)開始從“逐底競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向“逐頂競(jìng)爭(zhēng)”，競(jìng)相提高環(huán)境準(zhǔn)入的門檻。環(huán)境準(zhǔn)入在制度文本上由“寬”變“嚴(yán)”。②李勝蘭、初善冰、申晨：《地方政府競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)境規(guī)制與區(qū)域生態(tài)效率》，《世界經(jīng)濟(jì)》2014年第4期。在制度實(shí)踐上，環(huán)評(píng)程序更加規(guī)范、環(huán)評(píng)審批更加嚴(yán)格、社會(huì)監(jiān)督更加深入。制度文本與制度實(shí)踐趨于統(tǒng)一。然而，這一變化卻為嚴(yán)重落后于城市和東部地區(qū)的農(nóng)村和西部地區(qū)提供了“歷史機(jī)遇”。為了抓住這一“機(jī)遇”，農(nóng)村和西部地區(qū)采取城市和東部地區(qū)曾經(jīng)使用的“逐底競(jìng)爭(zhēng)”策略，環(huán)境準(zhǔn)入制度在實(shí)踐上變得更為寬松。可以說(shuō)，環(huán)境準(zhǔn)入制度與政績(jī)考核制度的同構(gòu)性以及兩者在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的非同向變化，加劇了城市向農(nóng)村、東部向西部的污染轉(zhuǎn)移。

（三）產(chǎn)業(yè)升級(jí)政策的“先”與“后”

世界經(jīng)驗(yàn)表明，第二產(chǎn)業(yè)在現(xiàn)代化初始階段既是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之源亦是環(huán)境污染之源。中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與環(huán)境日益惡化在很大程度上源于第二產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中比重的急遽提升。尤其是第二產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期沿襲“三高一低”，即“高投入、高能耗、高污染、低效益”的粗放型增長(zhǎng)模式，而比例失調(diào)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)其又具有一定的“鎖定效應(yīng)”。事實(shí)上，發(fā)達(dá)國(guó)家在進(jìn)行環(huán)境治理過(guò)程中始終將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)作為其重要著力點(diǎn)。對(duì)中國(guó)而言，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)在發(fā)展理念革新和經(jīng)濟(jì)制度變革中被不斷強(qiáng)化。1987年黨的十三大報(bào)告首次提出“合理調(diào)整和改造產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”以來(lái)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)逐漸成為地方政府必須承受的“陣痛”和努力方向。產(chǎn)業(yè)升級(jí)的政策實(shí)踐一般將“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、搬”轄區(qū)內(nèi)的“三高一低”企業(yè)作為首要工作。眾所周知的“騰籠換鳥”“退城進(jìn)郊”“退二進(jìn)三”等即是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)政策的形象表達(dá)。北京市自1985年開始，分階段地將污染企業(yè)搬離，至2008年完成四環(huán)路以內(nèi)全部污染企業(yè)的搬遷工作。上海自20世紀(jì)90年代開始，第二產(chǎn)業(yè)比重不斷下降，而第三產(chǎn)業(yè)的比重則于2000年首次超過(guò)50%。2007年以來(lái)，上海進(jìn)行三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，污染企業(yè)陸續(xù)搬遷或淘汰。浙江、廣東分別于2004年、2008年實(shí)施“騰籠換鳥”政策，以第二產(chǎn)業(yè)的空間轉(zhuǎn)移推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

實(shí)踐表明，產(chǎn)業(yè)升級(jí)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)之間矛盾難以調(diào)和的結(jié)果。城市和東部地區(qū)為了快速實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，將其納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃并作為政績(jī)考核的重要內(nèi)容。圍繞產(chǎn)業(yè)升級(jí)的政策目標(biāo)，城市和東部地區(qū)主要采取以下兩種方式。一是直接“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、搬”轄區(qū)內(nèi)污染企業(yè)，為新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)騰出發(fā)展空間。二是嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入制度，從源頭限制污染企業(yè)進(jìn)入。前者直接轉(zhuǎn)移污染，而后者則屬于間接轉(zhuǎn)移污染。在政績(jī)考核制度和發(fā)展主義的合力下，城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的梯度發(fā)展格局為污染轉(zhuǎn)移提供了相應(yīng)的基礎(chǔ)。尤其是2000年開始實(shí)施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略加速了污染轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。產(chǎn)業(yè)升級(jí)政策對(duì)于城市和東部地區(qū)而言是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)雙贏的契機(jī)，通過(guò)制度“合法”地將大量污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出轄區(qū)范圍。而對(duì)于農(nóng)村和西部地區(qū)則是通過(guò)承接污染轉(zhuǎn)移在短期內(nèi)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，并以此調(diào)整第一產(chǎn)業(yè)比重過(guò)高、第二產(chǎn)業(yè)過(guò)低的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在一定意義上，城市和東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)政策推動(dòng)了農(nóng)村和西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的另一種調(diào)整以及彼此之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)結(jié)，兩者形成鮮明的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。這種“互補(bǔ)”是政績(jī)考核制度、環(huán)境準(zhǔn)入制度和產(chǎn)業(yè)升級(jí)政策共同創(chuàng)造的。

綜上而言，政績(jī)考核制度、環(huán)境準(zhǔn)入制度與產(chǎn)業(yè)升級(jí)政策之間相互嵌入、彼此強(qiáng)化是中國(guó)環(huán)境演變的動(dòng)力機(jī)制。三者在梯度發(fā)展格局中表現(xiàn)出明顯的時(shí)間差異和空間差異。這一雙重差異在很大程度上決定了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的矛盾呈非均衡空間分布，以及由此產(chǎn)生的落差效應(yīng)所引發(fā)的追趕壓力和社會(huì)焦慮。當(dāng)城市和東部地區(qū)優(yōu)先保護(hù)環(huán)境時(shí)，農(nóng)村和西部地區(qū)卻面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力。在行政與財(cái)政分權(quán)和“條塊結(jié)合、以塊為主”的體制中，地方政府的制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行無(wú)疑具有鮮明的“利己主義”色彩。這種“利己主義”既不同程度地偏離了中央政策和整體利益，也與其他地區(qū)有所沖突。可以說(shuō)，政績(jī)考核制度、環(huán)境準(zhǔn)入制度和產(chǎn)業(yè)升級(jí)政策在梯度發(fā)展格局中的實(shí)施是污染持續(xù)性、規(guī)模性轉(zhuǎn)移的動(dòng)力機(jī)制，而政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者在制度文本與制度實(shí)踐之間形成某種程度的理性共識(shí)是污染轉(zhuǎn)移的內(nèi)在邏輯。

四、污染轉(zhuǎn)移的非預(yù)期后果

如前所述，中國(guó)在世界體系中所作出的制度選擇成為經(jīng)濟(jì)奇跡和環(huán)境危機(jī)的同一根源，而在城鄉(xiāng)、區(qū)域梯度格局中所進(jìn)行的制度變革則為污染轉(zhuǎn)移營(yíng)造了合法性空間。世界發(fā)展梯度和國(guó)內(nèi)發(fā)展梯度對(duì)中國(guó)制度選擇的結(jié)構(gòu)性約束和差異性型構(gòu)深刻影響著環(huán)境污染的產(chǎn)生與演變。20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)與世界的關(guān)系發(fā)生深刻變化，發(fā)達(dá)國(guó)家向中國(guó)轉(zhuǎn)移污染的趨勢(shì)由強(qiáng)轉(zhuǎn)弱。同一過(guò)程中，中國(guó)城市向農(nóng)村、東部向西部轉(zhuǎn)移污染的趨勢(shì)卻由弱轉(zhuǎn)強(qiáng)?！皷|部—西部”經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移過(guò)程中引致的污染轉(zhuǎn)移彈性甚至高于“世界—中國(guó)”傳導(dǎo)機(jī)制。①林伯強(qiáng)、鄒楚沅：《發(fā)展階段變遷與中國(guó)環(huán)境政策選擇》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第5期。不同于跨國(guó)污染轉(zhuǎn)移，國(guó)內(nèi)污染的轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地之間，政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方主體尋找到一個(gè)利益結(jié)合點(diǎn)和匯聚點(diǎn)，并借由制度文本與制度實(shí)踐予以實(shí)現(xiàn)。然而，隨著轉(zhuǎn)入地環(huán)境危機(jī)的惡化和居民需求結(jié)構(gòu)的升級(jí)，污染轉(zhuǎn)移所依憑的利益結(jié)合點(diǎn)日趨裂變，并漸次引發(fā)制度合法性危機(jī)和“環(huán)境-社會(huì)”治理危機(jī)。

（一）制度合法性危機(jī)

制度穩(wěn)定的基礎(chǔ)在于合法性?！巴ǔＴ谥贫壤锏姆?，除了受形形色色的利害關(guān)系的制約外，還受到傳統(tǒng)的束縛和合法觀念的錯(cuò)綜復(fù)雜的制約?！雹冢蹚裕蓠R克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（上卷），林榮遠(yuǎn)譯，北京：商務(wù)印書館，2004年，第68頁(yè)。在馬克斯·韋伯看來(lái)，任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對(duì)制度的合法性信仰，而民眾信仰的動(dòng)機(jī)則可能來(lái)自于風(fēng)俗習(xí)慣、情感認(rèn)同或理性計(jì)算。中國(guó)改革開放標(biāo)志著制度合法性的基礎(chǔ)從對(duì)“卡斯司瑪權(quán)威”的情感認(rèn)同、信仰崇拜轉(zhuǎn)向?qū)Α罢?jī)效”的心理感受、主觀評(píng)價(jià)，而政府績(jī)效主要是指政府為社會(huì)提供物質(zhì)財(cái)富、福利保障等公共物品的能力。①趙鼎新：《國(guó)家合法性和國(guó)家社會(huì)關(guān)系》，《學(xué)術(shù)月刊》2016年第8期。在這個(gè)意義上，改革開放以來(lái)的制度合法性主要立基于它所能夠滿足民眾需求的程度，也即績(jī)效合法性。在“告別革命”之后，政府通過(guò)制度設(shè)計(jì)及其成功實(shí)踐創(chuàng)造了舉世罕見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)奇跡，民眾的生活水平、經(jīng)濟(jì)收入獲得了前所未有的普遍提高。在績(jī)效合法性的基礎(chǔ)上，中國(guó)的制度實(shí)踐充滿了韌性和彈性，即使一定程度地背離制度文本亦未遭到根本質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。以此而言，污染轉(zhuǎn)移所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在一定時(shí)期能夠喚起農(nóng)村和西部地區(qū)居民對(duì)制度合法性某種程度的信仰。之所以強(qiáng)調(diào)“一定時(shí)期”，乃是由于污染轉(zhuǎn)入地居民的需求層次和結(jié)構(gòu)隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而變化不居，當(dāng)環(huán)境侵害的深度和廣度擴(kuò)大到居民明確感知甚至危及生命健康時(shí)，所謂的績(jī)效合法性即會(huì)發(fā)生動(dòng)搖。尤其是，績(jī)效合法性與政治意識(shí)形態(tài)的合法性宣稱發(fā)生嚴(yán)重沖突時(shí)，制度合法性危機(jī)便難以避免。

眾所周知，“公平”作為社會(huì)主義制度的重要承諾已深入人心。然而，以“公平”為追求的制度實(shí)踐卻在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)不斷制造城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的發(fā)展差距。這種差距與其說(shuō)是自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)使然，毋寧說(shuō)是在政府和市場(chǎng)“兩只手”的合力下以非自由、不公平的機(jī)制將農(nóng)村勞動(dòng)力和西部自然資源源源不斷地向城市和東部供應(yīng)的結(jié)果。根據(jù)環(huán)境公平的原則，所有人都應(yīng)有享受清潔環(huán)境而不遭受不利環(huán)境傷害的權(quán)利，以及環(huán)境破壞的責(zé)任應(yīng)與環(huán)境保護(hù)的義務(wù)相對(duì)稱。②洪大用：《環(huán)境公平：環(huán)境問(wèn)題的社會(huì)學(xué)視點(diǎn)》，《浙江學(xué)刊》2001年第4期。污染轉(zhuǎn)移的實(shí)質(zhì)卻是，轉(zhuǎn)出地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的環(huán)境代價(jià)直接或間接地由為其做出犧牲和貢獻(xiàn)的轉(zhuǎn)入地分擔(dān)。農(nóng)村和西部地區(qū)開發(fā)的主體主要是具有資本、技術(shù)、管理等優(yōu)勢(shì)的外來(lái)者，而非處于劣勢(shì)地位的本地居民，而經(jīng)濟(jì)利益分配與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配卻沿著相悖的邏輯進(jìn)行。以此而言，污染轉(zhuǎn)移是社會(huì)不公平和環(huán)境不公平在農(nóng)村和西部地區(qū)生產(chǎn)與再生產(chǎn)的過(guò)程，是“發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)”“綠與非綠”空間區(qū)隔形成乃至固化的社會(huì)機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)表明，“發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)”“綠與非綠”的空間區(qū)隔已經(jīng)成為農(nóng)村和西部地區(qū)居民產(chǎn)生相對(duì)剝奪感的淵藪，而相對(duì)剝奪感本身即構(gòu)成對(duì)以“公平”為承諾的社會(huì)主義制度的合法性質(zhì)疑。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所蘊(yùn)含的績(jī)效合法性很大程度上被環(huán)境不公平和社會(huì)不公平所喚起的相對(duì)剝奪感抵消或吞噬。

（二）“環(huán)境-社會(huì)”治理危機(jī)

不言而喻，在所有的環(huán)境問(wèn)題中，都存在施害者、受益者與受害者。工業(yè)污染的施害者、受益者與受害者一般并不重疊，尤其在外源污染中施害者往往是最大的受益主體，而受害者卻是“弱勢(shì)的大多數(shù)”。污染轉(zhuǎn)移在農(nóng)村和西部地區(qū)所引發(fā)的不僅是環(huán)境危機(jī)，也包括社會(huì)危機(jī)。環(huán)境危機(jī)與社會(huì)危機(jī)之間并非彼此孤立、隔膜而是相互型構(gòu)、強(qiáng)化。環(huán)境危機(jī)是“人類的、為了人類的、由于人類的”行為所導(dǎo)致的自然的、物理的、化學(xué)的環(huán)境的變化或惡化，③［日］飯島伸子：《環(huán)境社會(huì)學(xué)》，包智明譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999年，第5頁(yè)。而“人類”顯然是由無(wú)數(shù)個(gè)差異化的個(gè)體和社群構(gòu)成。污染轉(zhuǎn)移在某種程度上促進(jìn)了社會(huì)性差異的再生產(chǎn)以及社會(huì)不公平的再擴(kuò)大。由于受益群體與受損群體的分離，抑或不同群體損益程度的差異，環(huán)境破壞主體與環(huán)境受損主體之間將不可避免地發(fā)生沖突。反之而言，社會(huì)危機(jī)所隱含的利益沖突、共識(shí)缺席和結(jié)構(gòu)失衡將進(jìn)一步加劇環(huán)境危機(jī)。污染轉(zhuǎn)移的持續(xù)進(jìn)行無(wú)疑與之有關(guān)。在這個(gè)意義上，環(huán)境危機(jī)與社會(huì)危機(jī)的互構(gòu)性決定了環(huán)境治理與社會(huì)治理應(yīng)相互吸納而非彼此分割。環(huán)境治理不能外在于社會(huì)治理，社會(huì)治理同樣不能孤立于環(huán)境治理。然而，以重塑制度合法性為旨?xì)w的環(huán)境治理和社會(huì)治理因治理結(jié)構(gòu)的失衡陷入不同于城市和東部地區(qū)的危機(jī)，也即“環(huán)境-社會(huì)”治理危機(jī)。

從污染轉(zhuǎn)移的發(fā)生機(jī)制看，地方政府與污染企業(yè)在制度空間中的“共謀”意味著兩者難以真正成為“環(huán)境-社會(huì)”治理的主體。事實(shí)上，無(wú)論是政府機(jī)構(gòu)還是市場(chǎng)主體一旦完全脫嵌于社會(huì)，政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間無(wú)法形成一個(gè)各安其位、良性互動(dòng)、微妙平衡的功能體系和穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，那么任何形式的治理都難以實(shí)現(xiàn)其目的。對(duì)農(nóng)村和西部地區(qū)而言，“環(huán)境-社會(huì)”治理尤其離不開由個(gè)體、家庭、社區(qū)、社會(huì)組織等構(gòu)成的“社會(huì)”的充分參與。然而，農(nóng)村和西部地區(qū)的“社會(huì)”在梯度發(fā)展和污染轉(zhuǎn)移的作用下已趨潰散。二十余年來(lái)，因貧困引起的人口流動(dòng)和因污染引起的環(huán)境移民導(dǎo)致農(nóng)村和西部地區(qū)家庭空巢化、社區(qū)空心化的趨勢(shì)日漸明顯。與家庭、社區(qū)的主體缺失相應(yīng)的是，社會(huì)組織的發(fā)育亦無(wú)應(yīng)有的個(gè)體之源。在城市和東部地區(qū)“社會(huì)”蓬勃興起并積極參與環(huán)境治理的同時(shí)，農(nóng)村和西部地區(qū)的社會(huì)組織無(wú)論在數(shù)量、規(guī)模、發(fā)育程度還是角色扮演、功能發(fā)揮上均處于“先天不足、后天乏力”的狀態(tài)。其結(jié)果是，“環(huán)境-社會(huì)”的治理主體錯(cuò)位、結(jié)構(gòu)失衡，資本和權(quán)力越出經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域和政治場(chǎng)域不斷向社會(huì)場(chǎng)域侵蝕和擴(kuò)張。①包智明、陳占江：《中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的環(huán)境之維：向度及其限度》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第6期。農(nóng)村和西部地區(qū)的“環(huán)境-社會(huì)”治理危機(jī)即在于此。尤其值得注意的是，西部是少數(shù)民族較多且集中聚居的地區(qū)，污染轉(zhuǎn)移所引發(fā)的環(huán)境危機(jī)和利益沖突可能向族群矛盾轉(zhuǎn)化。這種轉(zhuǎn)化既轉(zhuǎn)移了“環(huán)境-社會(huì)”治理的方向，亦部分失去了“環(huán)境-社會(huì)”的治理主體。

應(yīng)當(dāng)看到，制度合法性危機(jī)與“環(huán)境-社會(huì)”治理危機(jī)互為因果，彼此型構(gòu)。兩者是現(xiàn)行制度安排在梯度發(fā)展格局中實(shí)踐的非預(yù)期后果。在污染轉(zhuǎn)移持續(xù)推進(jìn)的過(guò)程中，居民生存處境惡化和需求結(jié)構(gòu)升級(jí)之間張力的增大，不斷加劇制度合法性危機(jī)與“環(huán)境-社會(huì)”治理危機(jī)。沿著污染轉(zhuǎn)移的歷史延長(zhǎng)線，雙重危機(jī)在經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)中愈益凸顯。短期來(lái)看，污染轉(zhuǎn)移是城市和東部地區(qū)向農(nóng)村和西部地區(qū)轉(zhuǎn)嫁環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為，前者環(huán)境的改善以后者環(huán)境的惡化為代價(jià)；長(zhǎng)期的結(jié)果卻是，農(nóng)村和西部地區(qū)的環(huán)境危機(jī)和社會(huì)危機(jī)將反向擴(kuò)散或傳導(dǎo)到城市和東部地區(qū)。在這個(gè)意義上，污染轉(zhuǎn)移所具有的“飛去來(lái)器效應(yīng)”決定了城市與農(nóng)村、東部與西部沒(méi)有真正的贏家。

余 論

作為一個(gè)超大規(guī)模的轉(zhuǎn)型國(guó)家，中國(guó)在現(xiàn)代世界體系和國(guó)內(nèi)梯度格局中的制度選擇有力刻畫著社會(huì)變遷的歷史圖景。在這幅歷史圖景中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這抹鮮艷亮麗的紅色與環(huán)境惡化這道黯淡無(wú)光的黑色構(gòu)成尖銳的對(duì)比。圍繞這種對(duì)比所形成的學(xué)術(shù)討論、所衍生的理論話語(yǔ)，在很大程度上是基于對(duì)中國(guó)模式抑或中國(guó)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的反思，但卻總體性地陷入了現(xiàn)代性/反現(xiàn)代性、科學(xué)主義/反科學(xué)主義、市場(chǎng)化改革/反市場(chǎng)化改革、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)/環(huán)境保護(hù)等一系列二元對(duì)立的窠臼之中。然而，這種非此即彼的二分思維卻忽略了中國(guó)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的歷史前提、結(jié)構(gòu)約束和社會(huì)過(guò)程，從而無(wú)法深刻理解轉(zhuǎn)型困境的根源和準(zhǔn)確把握制度變革的方向。經(jīng)濟(jì)奇跡與環(huán)境惡化的悖論性存在正是轉(zhuǎn)型困境的表征之一，而污染轉(zhuǎn)移則在更深層次上暗含著中國(guó)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的全部復(fù)雜性。某種意義上，整體性地討論中國(guó)環(huán)境問(wèn)題更易于簡(jiǎn)化中國(guó)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性，尤其是遮蔽城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的環(huán)境不公平和社會(huì)不公平。透過(guò)污染轉(zhuǎn)移，能夠看到中國(guó)與世界、中央與地方、整體與局部、城市與農(nóng)村、東部與西部、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)以及政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的復(fù)雜聯(lián)結(jié)和矛盾沖突。

作為中國(guó)環(huán)境演變的階段性現(xiàn)象，污染轉(zhuǎn)移是政府以制度調(diào)整應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的意外后果。政績(jī)考核制度、環(huán)境準(zhǔn)入制度和產(chǎn)業(yè)升級(jí)政策在城鄉(xiāng)、區(qū)域間的差異化實(shí)踐是污染持續(xù)性、規(guī)模性轉(zhuǎn)移的動(dòng)力機(jī)制，而轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地在制度空間中形成某種程度的理性共識(shí)是污染轉(zhuǎn)移的內(nèi)在邏輯。制度在為污染轉(zhuǎn)移開啟空間的同時(shí)逐漸蘊(yùn)育反對(duì)自身的力量，即制度合法性危機(jī)和“環(huán)境-社會(huì)”治理危機(jī)。制度改革因此成為預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、治理污染、化解危機(jī)的必然之途。然而，應(yīng)對(duì)污染轉(zhuǎn)移所進(jìn)行的制度改革必將是牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程。處于世界體系之中并試圖擺脫邊緣、躋身中心的中國(guó)，其復(fù)雜性不僅在于人口眾多、疆域遼闊、族群多元、生態(tài)多樣、歷史悠久，抑且在于“工業(yè)化初期的資本積累階段、工業(yè)化中期的產(chǎn)業(yè)升級(jí)階段和工業(yè)化后期的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型階段”②李培林：《現(xiàn)代性與中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，《社會(huì)》2008年第3期。三個(gè)發(fā)展階段同時(shí)并存于不同區(qū)域甚至同一空間之中。在一統(tǒng)體制下，發(fā)展梯度的客觀存在必然阻礙著制度共識(shí)的形成。面向污染轉(zhuǎn)移的制度改革，如何在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境保護(hù)與社會(huì)公平之間保持動(dòng)態(tài)平衡，以及在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化與環(huán)境之間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，無(wú)疑是一道巨大的難題。