任 祥 楊春華

制度建設(shè)是黨的建設(shè)總體布局的重要組成部分，全面從嚴(yán)治黨，最根本之處就在于制度治黨、依規(guī)治黨。從理論邏輯及歷史的遷變而言，中國共產(chǎn)黨巡視制度體系，是在充分汲取中華傳統(tǒng)監(jiān)察制度文化、古代巡視制度思想、西方控權(quán)理論、世界主要政黨監(jiān)督實(shí)踐及馬克思列寧權(quán)力監(jiān)督思想精髓的基礎(chǔ)上，在黨的長期革命、建設(shè)及改革實(shí)踐中，經(jīng)過審慎的理論追問與深刻的制度省思而不斷豐富與完善的。伴隨著現(xiàn)代完整意義上實(shí)體性、程序性及保障性有機(jī)結(jié)合的黨內(nèi)巡視制度框架體系的逐步形成，巡視制度也朝著更加科學(xué)化、規(guī)范化、常態(tài)化的方向發(fā)展，黨內(nèi)巡視制度建設(shè)也由此進(jìn)入一個(gè)全新的歷史發(fā)展階段。

一、中國共產(chǎn)黨巡視制度的思想來源與理論邏輯分析

在構(gòu)建巡視制度過程中，中國共產(chǎn)黨始終從強(qiáng)化執(zhí)政黨建設(shè)及社會(huì)發(fā)展的角度出發(fā)，對巡視制度內(nèi)在價(jià)值理性與工具理性進(jìn)行整合，并對巡視思想及理論做出了進(jìn)一步的豐富和發(fā)展。

（一）中國監(jiān)察制度文化是黨內(nèi)巡視制度形成的主要思想要義

中國傳統(tǒng)制度文化是儒家、道家、法家、墨家等思想流派及諸子百家思想在政治社會(huì)層面交匯融合的產(chǎn)物，其對于執(zhí)政集團(tuán)、民眾監(jiān)督意識的覺醒及相關(guān)制度的形成產(chǎn)生了很大的影響。從主流上看，中國傳統(tǒng)制度文化是以儒家文化為本源，德主刑輔和綱常禮教傳統(tǒng)根深蒂固，“貴和”“尚中”“仁愛”“大同”等思想深入人心。西周時(shí)期周公制禮、呂侯制刑，漢代《春秋》的“決獄”、《魏律》的“八議”制度、《晉律》和《北齊律》的“準(zhǔn)五服制罪”等制度形成無一不深受儒家文化的熏陶及影響。當(dāng)然，在中國傳統(tǒng)制度文化中仍存有專制文化思想鉗制、缺乏現(xiàn)代意義上的法治與民主等方面問題，但這并不能掩蓋其注重禮治教化、道德自律及強(qiáng)化吏治等方面的思想精華。

（二）中國古代巡視思想是黨內(nèi)巡視制度形成的重要思想淵源

中國歷朝歷代均有監(jiān)察百官及成規(guī)定制的傳統(tǒng)，并形成了一整套豐富完善的巡視體系、巡視機(jī)構(gòu)、規(guī)章制度，是中國古代制度文化中的瑰寶，①廖嘉琦：《巡視制度的歷史考察與現(xiàn)代啟示》，《齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第12期。其在中國數(shù)千年的政治運(yùn)作體系中占據(jù)了重要地位。古代定期或臨時(shí)派員巡視地方，始于先秦，成于秦漢，完備于唐宋，興盛于明清，其制度實(shí)踐有著“以小監(jiān)大、以卑督尊、內(nèi)外相維、上下相制，由臨時(shí)派遣人員到固定常駐地方，例行巡視和專項(xiàng)巡視相結(jié)合”②李靜：《中國古代巡視制度對現(xiàn)今巡視工作的啟示》，《太原理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第4期。的鮮明特點(diǎn)。由于這些制度契合了中國傳統(tǒng)家國同構(gòu)的政治模式及國家權(quán)力的運(yùn)作規(guī)律，因此其對于察吏安民、緩和社會(huì)矛盾、調(diào)節(jié)政權(quán)內(nèi)部關(guān)系、保障封建社會(huì)政權(quán)體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)起到了積極的作用。然而，受制于封建專制統(tǒng)治的諸多掣肘，中國古代巡視制度亦存有“以皇權(quán)為中心的集權(quán)政治體制，對巡察權(quán)力監(jiān)督的缺位及巡察制度的單向性”③陳燕：《中國古代巡察制度及其當(dāng)代啟示》，《中共貴州省委黨校學(xué)報(bào)》2016年第2期。等方面顯著的歷史局限性。盡管中國共產(chǎn)黨巡視制度并未直接照搬古代的巡視制度，兩者在根本宗旨、監(jiān)督內(nèi)容及監(jiān)督制約等方面亦存在著本質(zhì)的區(qū)別，然而通過以時(shí)間為主線脈絡(luò)縱向分析中國古代主要巡視制度可見，古代巡視的相關(guān)思想與中國共產(chǎn)黨巡視制度方面亦有諸多的契合之處，有著以古鑒今、啟示當(dāng)代的重要作用。

（三）馬克思列寧經(jīng)典理論是黨內(nèi)巡視制度形成的直接思想來源

馬克思、恩格斯在創(chuàng)立科學(xué)社會(huì)主義理論過程中，很早便敏銳地關(guān)注到巴黎公社建設(shè)中公務(wù)人員權(quán)力的監(jiān)督問題。對于國家公共權(quán)力從社會(huì)中分離出來而又凌駕于社會(huì)之上的階級統(tǒng)治形式，馬克思認(rèn)為：“表面上看，這是這個(gè)政府權(quán)力對社會(huì)的最后勝利；實(shí)際上，這是這個(gè)社會(huì)里一切腐敗成分的大泛濫”④《馬克思恩格斯選集》(第3卷)，北京：人民出版社，2012年，第141頁。。而要鏟除國家政權(quán)軀體上的寄生贅瘤并實(shí)現(xiàn)權(quán)力的監(jiān)督，“舊政權(quán)的純粹壓迫性質(zhì)的機(jī)關(guān)予以鏟除，而舊政權(quán)的合理職能則從僭越和凌駕于社會(huì)之上的當(dāng)局那里奪取過來，歸還給社會(huì)的負(fù)責(zé)任的勤務(wù)員?！雹荨恶R克思恩格斯選集》(第3卷)，第100頁。列寧在繼承馬克思恩格斯執(zhí)政黨相關(guān)理論及對資產(chǎn)階級政黨關(guān)于權(quán)力制衡理論批判性吸收的過程中，及時(shí)組建了中央監(jiān)察委員會(huì)，并于1921年被進(jìn)一步明確為與黨的中央委員會(huì)完全平行、互不從屬及相互監(jiān)督的構(gòu)架，賦予了其較高的政治地位。在列寧看來：“手握權(quán)力具體管理國家和社會(huì)事務(wù)的黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、干部，在行使權(quán)力過程同時(shí)有以權(quán)謀私的危險(xiǎn)，從而給國家和社會(huì)造成危害，因此他們是監(jiān)督的重點(diǎn)?！雹尥蹑茫骸读?xí)近平權(quán)力監(jiān)督思想研究》，碩士學(xué)位論文，中國青年政治學(xué)院馬克思主義學(xué)院，2018年，第1頁。而要實(shí)行人民制約權(quán)力，人民可以監(jiān)督和罷免不滿意的國家干部，“一切可疑的、不可靠的和不堅(jiān)定的俄共黨員都必須清除出黨”⑦《列寧全集》(第41卷)，北京：人民出版社，2017年，第360頁。。列寧的這些思想深化了馬克思主義政黨制度，并且深刻地內(nèi)化了革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)黨的自我意識。

（四）西方權(quán)力制衡理論是黨內(nèi)巡視制度形成的合理有益借鑒

近代中國社會(huì)發(fā)展深受西方社會(huì)思潮的影響。關(guān)于“主權(quán)在民”思想，法國思想家莫耐認(rèn)為：“國王是人民的公仆，人民是國家的主人，人民立君，而不是君立人民”⑧尤光付：《中外監(jiān)督制度比較》，北京：商務(wù)印書館，2013年，第20頁。。法國哲學(xué)家盧梭認(rèn)為：“人生而自由，主權(quán)體現(xiàn)了人民的意志，它是公意的運(yùn)用，是集體的生命”⑨［法］盧梭：《社會(huì)契約論》，北京：商務(wù)印書館，1982年，第35頁。，他把主權(quán)在民思想置于社會(huì)契約的制度框架之下，強(qiáng)調(diào)每個(gè)個(gè)體都置身于公意的最高指導(dǎo)之下，并以此捍衛(wèi)個(gè)人的合法權(quán)利并有效保證社會(huì)契約的實(shí)現(xiàn)。這些思想為資產(chǎn)階級勝利后立法機(jī)構(gòu)及民眾監(jiān)督政府提供了堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)?！胺謾?quán)制衡”理論提倡權(quán)力并非集中于國家機(jī)構(gòu)的某一部門或某一部分人，而是為不同的機(jī)構(gòu)所分掌，并在不同權(quán)力之間形成相互牽制、互為監(jiān)督的制衡關(guān)系。英國阿克頓勛爵提出的“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”①［英］約翰·阿克頓：《自由與權(quán)力》，侯健、范亞鋒譯，北京：商務(wù)印書館，2001年，第342頁。論斷非常有名，揭示了構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制的客觀必要性。法國啟蒙思想家孟德斯鳩在對英國政治體制深入考察的基礎(chǔ)上，提出了立法、司法、行政三權(quán)分立思想及權(quán)力行使原則。這些制約政治權(quán)力的構(gòu)想，在近代西方國家政權(quán)變革與重組中為各種監(jiān)督方式的拓展提供了堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù)。

（五）世界主要政黨監(jiān)督實(shí)踐是黨內(nèi)巡視制度形成的重要參考

政黨是近代資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)、議會(huì)斗爭和自由民主思想發(fā)展的產(chǎn)物。②李軍：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，天津：天津人民出版社，2016年，第5頁。自現(xiàn)代意義上的政黨誕生而今的300余年里，政黨政治就逐步在現(xiàn)代政治生活中發(fā)展壯大并被推向極致。由于政黨追逐國家公權(quán)力、取得國家政權(quán)并影響公共政策的先天特性，由此對執(zhí)政黨的制約監(jiān)督就成為政黨政治規(guī)范有序的保障。③齊春雷：《西方政黨監(jiān)督的有效因素探析》，《廣東省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期。居于各國民族傳統(tǒng)、宗教文化、經(jīng)濟(jì)水平、政治制度的差異，其在政黨體制、組織形式及內(nèi)部運(yùn)作方式亦有著較大區(qū)別，各政黨內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容、形式及效果也是千差萬別。橫向來看，國外政黨監(jiān)督的重點(diǎn)主要聚焦于以下方面：政治紀(jì)律、政治規(guī)矩是否得到貫徹落實(shí)；黨內(nèi)高官是否守德清廉；黨的內(nèi)部運(yùn)作和活動(dòng)是否依規(guī)合法，黨的決策是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)、最大限度維護(hù)黨的利益；黨內(nèi)財(cái)務(wù)規(guī)章制度是否得到遵守。④石曉虎：《國外政黨黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)及面臨的難題》，《黨政研究》2015年第5期。為使黨內(nèi)監(jiān)督有規(guī)可循，許多政黨紛紛構(gòu)建了適應(yīng)自身發(fā)展的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，部分政黨還設(shè)立了專門的黨內(nèi)監(jiān)督與仲裁機(jī)構(gòu)，如英國工黨設(shè)立的督導(dǎo)員及新加坡人民行動(dòng)黨所推行的黨督制度。這些實(shí)踐為中國強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，尤其是加強(qiáng)巡視監(jiān)督無疑有著重要的啟示作用。

（六）中國共產(chǎn)黨長期實(shí)踐是黨內(nèi)巡視制度形成的重要理論支撐

歷史和實(shí)踐有力地證明，中國共產(chǎn)黨作為一個(gè)真正意義上的無產(chǎn)階級政黨，在其百年的奮斗歷程中，完全有自信解決自身存在的各種問題，也完全有能力實(shí)現(xiàn)自我的凈化、完善、革新及提高。中國共產(chǎn)黨與西方國家的執(zhí)政黨在理念、制度、實(shí)踐各個(gè)方面都有本質(zhì)的區(qū)別。針對國外政黨黨內(nèi)監(jiān)督所存在的黨內(nèi)監(jiān)督異化成為“黨內(nèi)分裂”及“自我弱化”、過分關(guān)注“關(guān)鍵少數(shù)”而忽視“絕大多數(shù)”、嚴(yán)密的制度構(gòu)架體系在實(shí)際執(zhí)行過程中難以落實(shí)、制度虛化現(xiàn)象普遍存在等困境⑤羅星：《國外政黨的黨內(nèi)監(jiān)督：主要做法、現(xiàn)實(shí)困境與經(jīng)驗(yàn)啟示》，《理論導(dǎo)刊》2018年第7期。，中國共產(chǎn)黨內(nèi)巡視通過有效的制度反腐聯(lián)動(dòng)，其自上而下性與“察、糾、舉”并舉的協(xié)同性所展現(xiàn)出來的自我革新能力，有效彌補(bǔ)了黨政體制一體化的缺陷；巡視巡察監(jiān)督中針對一把手的重點(diǎn)監(jiān)督破解了“一把手”面臨的監(jiān)督難題；巡視監(jiān)督的異體性和獨(dú)立性彌補(bǔ)了多黨合作制度中監(jiān)督不足的困境。⑥彭前生：《中國共產(chǎn)黨巡視制度設(shè)計(jì)的政治邏輯》，《社會(huì)科學(xué)研究》2016年第6期。這些有益的實(shí)踐在補(bǔ)齊黨內(nèi)監(jiān)督制度短板，實(shí)現(xiàn)巡視理論創(chuàng)新，助推黨內(nèi)監(jiān)督無盲區(qū)、無死角等方面無疑有著重要的創(chuàng)新意義。

二、中國共產(chǎn)黨巡視制度的歷史演進(jìn)

建黨以來中國共產(chǎn)黨巡視制度的歷史遷變，從中央特派員制度的探索到黨的十八大以來巡視制度的日臻完善，黨的巡視制度伴隨著中國革命、建設(shè)和改革的不斷深入而漸次走向規(guī)范與完善，并在加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、保持黨的先進(jìn)性和純潔性方面發(fā)揮了重要的作用。

（一）黨內(nèi)巡視制度的萌芽和初創(chuàng)階段（1921—1949）

通過派遣特派員以巡視方式指導(dǎo)黨的工作是中國共產(chǎn)黨對于黨內(nèi)巡視制度探索的開端。1922年黨的二大明確規(guī)定：“中央執(zhí)行委員會(huì)得隨時(shí)派員到各處召集各種形式的臨時(shí)會(huì)議，此項(xiàng)會(huì)議應(yīng)以中央特派員為主席?！雹咧醒霗n案館編：《中共中央文件選集》（第1 冊），北京：中共中央黨校出版社，1989年，第96頁。首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式確立了黨的特派員制度。1925年中央決定“派人到所屬各處監(jiān)督日常黨的工作”，并設(shè)立“中央特派巡行的指導(dǎo)員，使事實(shí)上黨能對于區(qū)及地方實(shí)行指導(dǎo)全部工作?！雹僦泄仓醒虢M織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館編：《中國共產(chǎn)黨組織史資料》（第8卷)，北京：中共中央黨校出版社，2000年，第67頁。這成為中央部署推進(jìn)巡視工作的開端及重要標(biāo)志。1928年10月，中央第一次以黨內(nèi)法規(guī)的形式發(fā)布了《巡視條例》通告，明確了巡視員的職責(zé)、條件與人數(shù)設(shè)置，巡視的期限及方式，并要求中央、省委、縣委、特委均需配置巡視員，黨內(nèi)巡視工作也由此朝著具體化、可操作性及規(guī)范化的方向發(fā)展?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)后，由于時(shí)局的原因，中國共產(chǎn)黨運(yùn)轉(zhuǎn)了十余年的巡視制度暫時(shí)中斷?？傮w來看，盡管這一時(shí)期黨的巡視工作發(fā)展還不夠完善成熟，尤其自抗戰(zhàn)后很長一段時(shí)間很少再被提及，但其前期作為對黨組織進(jìn)行管理的重要方式方法，對于推進(jìn)特殊時(shí)期黨中央各項(xiàng)決策的有效執(zhí)行、幫助建立或改組黨的組織機(jī)構(gòu)以及解決黨內(nèi)糾紛問題等方面產(chǎn)生了積極的影響。

（二）黨內(nèi)巡視制度的徘徊和停滯階段（1949—1978）

隨著中華人民共和國的成立，中國共產(chǎn)黨也宣告了實(shí)現(xiàn)由革命黨向執(zhí)政黨的偉大轉(zhuǎn)變。為使土地改革運(yùn)動(dòng)取得實(shí)效，在中央統(tǒng)一部署下，各地紛紛通過專設(shè)巡視團(tuán)、巡視組等方式，對土改進(jìn)行巡視工作。1952年3月，為配合整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的開展，各級法院、檢察院首先推行了巡視檢查制度。同年5月，中央巡視檢查委員會(huì)成立，派出巡視員對“三反”運(yùn)動(dòng)進(jìn)行專項(xiàng)巡視。這些巡視舉措，為新民主主義革命的勝利提供了強(qiáng)有力的組織制度保障。之后隨著政局的變化，巡視制度也在實(shí)踐探索中被弱化乃至逐漸中斷了。尤其是1966年5月—1976年10月“文化大革命”期間，黨的各級監(jiān)察機(jī)關(guān)遭到了全面破壞，各項(xiàng)工作亦陷于停滯狀態(tài)。在這一時(shí)期，雖然巡視制度依然存在，但已明顯弱化。②胡云生：《1949年以來中國共產(chǎn)黨巡視制度的發(fā)展歷程》，《洛陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第10期。其巡視工作主要是處理“四清”等歷史遺留問題及局部地區(qū)圍繞貫徹落實(shí)中央有關(guān)部署情況的巡視檢查活動(dòng)，但從規(guī)模、內(nèi)容、成效及常態(tài)化方面顯得較為局限。由于當(dāng)時(shí)全黨的工作還處于徘徊中前進(jìn)的局面，巡視工作在大部分時(shí)間內(nèi)處于暫時(shí)的擱置狀態(tài)，并在事實(shí)上逐漸淡出黨中央加強(qiáng)組織建設(shè)的視野。

（三）黨內(nèi)巡視制度的重啟與發(fā)展階段（1978—2002）

以十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志，基于整黨整風(fēng)及自身領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)行弊端的深刻反省，黨的建設(shè)在新的歷史條件下逐漸走入正軌，黨內(nèi)巡視工作的重新恢復(fù)開始被提上議事日程。1983年“整黨”工作被重新提出并加以運(yùn)用，這在一定意義上可以看作是對巡視制度重新恢復(fù)的先行實(shí)踐探索。③李伯超、田良富：《新中國成立以來黨內(nèi)巡視制度的歷史嬗變與啟示》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期。在這一時(shí)期，出于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和反腐敗斗爭需要，巡視制度隨著形勢的發(fā)展和黨的工作需要逐步恢復(fù)和發(fā)展起來。1996年10月，十四屆中央紀(jì)委第六次全會(huì)作出了根據(jù)工作需要，選派部級干部到地方和部門巡視的工作部署，同時(shí)制定并實(shí)施了《中共中央紀(jì)委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，對巡視干部的遴選、巡視組的具體管理等方面內(nèi)容予以明確的規(guī)定，這也是中央紀(jì)委第一次向地方和部門派出巡視組開展巡視工作。2001年5月，兩批巡視組由中央紀(jì)委、中央組織部聯(lián)合派出，分別對6個(gè)省(區(qū))開展了巡視試點(diǎn)工作，黨中央由此開啟了巡視制度全面發(fā)展的新征程。此時(shí)，隨著中央和廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對于巡視制度認(rèn)識的不斷深化，巡視工作的重點(diǎn)也實(shí)現(xiàn)了由前期關(guān)注基層組織建設(shè)和革命指導(dǎo)逐步向加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督方面的偉大轉(zhuǎn)變。

（四）黨內(nèi)巡視制度的確立與深化階段（2002—2012）

2002年11月，黨的十六大針對巡視做出了“改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，建立和完善巡視制度”的重大戰(zhàn)略決策。隨后中央紀(jì)委、中央組織部設(shè)立巡視工作辦公室，為巡視制度的健全及完善提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。同年12月，中央把巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容專節(jié)寫入《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，“首次以黨內(nèi)法規(guī)形式把巡視制度確定為黨內(nèi)監(jiān)督的十項(xiàng)制度之一，且確定為唯一自上而下的監(jiān)督制度地位”④胡云生：《1949—2019：中國共產(chǎn)黨巡視制度述略》，《中州學(xué)刊》2019年第7期。。自此，全國26個(gè)省區(qū)市及時(shí)對巡視工作進(jìn)行研究部署，并在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步開展了巡視工作。2007年10月，黨的十七大在章程修正案中第一次以黨章形式把巡視制度確定下來并納入黨的組織制度體系，其定位亦實(shí)現(xiàn)了由單純強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)方式和專項(xiàng)監(jiān)督檢查向黨內(nèi)監(jiān)督制度安排的功能轉(zhuǎn)向。2009年7月，中央制定并頒布實(shí)施了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，隨后明確了用中央巡視組替代原先規(guī)定的中央紀(jì)委、中央組織部巡視組，以此實(shí)現(xiàn)了由“部設(shè)”向“國設(shè)”的層級轉(zhuǎn)變，并對巡視工作的指導(dǎo)思想、機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作程序予以明確的規(guī)定。此時(shí)巡視機(jī)構(gòu)層級日臻健全，巡視任務(wù)更加清晰明了，黨的巡視制度也朝著規(guī)范化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的方向邁進(jìn)。

（五）黨內(nèi)巡視制度的成熟與完善階段（2012至今）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，立足于思想建黨、組織建黨和制度治黨，不斷優(yōu)化黨內(nèi)巡視工作，把其納入全面從嚴(yán)治黨制度建設(shè)的總體部署，并實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)巡視巡察制度從理論上的深化到實(shí)踐方面的層層遞進(jìn)、步步深入的過程。此時(shí)，巡視制度的總體框架體系已基本形成，巡視工作也逐步朝著縱深方向發(fā)展，“這為黨的建設(shè)和發(fā)展提供了重要保障，也是黨內(nèi)建設(shè)取得一系列成就、特別是反腐敗工作取得重大成就的重要制度基礎(chǔ)”①宮玉濤、王志瑤：《黨的十八大以來黨內(nèi)巡視制度的新發(fā)展與新特點(diǎn)》，《理論與改革》2016年第5期。。2012年黨的十八大，對進(jìn)一步推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革、深入推進(jìn)巡視制度的監(jiān)督作用提出了明確的要求。隨著新一輪中央巡視工作的正式啟動(dòng)，數(shù)名黨的高級領(lǐng)導(dǎo)干部因嚴(yán)重違紀(jì)違法問題被查處，在社會(huì)上產(chǎn)生了強(qiáng)烈的震撼和影響。之后隨著2015年、2017年兩次修訂《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，“一屆任期巡視全覆蓋”“在市縣黨委建立巡察制度”“建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)”等一系列政策組合拳效果初顯，巡視工作也由此實(shí)現(xiàn)新的進(jìn)展與突破，有力地提升了巡視巡察監(jiān)督的權(quán)威性、獨(dú)立性、專業(yè)性及廉潔性。

總而言之，中國共產(chǎn)黨巡視制度既是一個(gè)從典章制度成文規(guī)定進(jìn)行探討的過程，更是一個(gè)注重具體制度實(shí)踐的過程。巡視制度維護(hù)了集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)了依規(guī)管黨治黨，促進(jìn)了全面深化改革，厚植了堅(jiān)實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)，推進(jìn)了巡視理論創(chuàng)新。②胡云生：《1949—2019：中國共產(chǎn)黨巡視制度述略》。其巡視監(jiān)督制度演進(jìn)呈現(xiàn)出制度形成過程的漸進(jìn)性、制度運(yùn)行的獨(dú)立化與專門化、制度執(zhí)行的強(qiáng)勢化特征。③彭前生：《改革開放以來巡視制度重構(gòu)的階段、特征及理論邏輯》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。這充分彰顯了巡視制度與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代品質(zhì)并日益成為黨內(nèi)監(jiān)督的制度利器。

三、中國共產(chǎn)黨巡視制度的框架體系結(jié)構(gòu)

巡視制度的建立和完善是法治國家的重要標(biāo)志，也是深化全面從嚴(yán)治黨的重要政治動(dòng)力。中央在黨內(nèi)巡視制度的建立與完善過程中，從黨內(nèi)巡視制度體系規(guī)則化、常態(tài)化、制度化及有序化構(gòu)建的角度，以周詳?shù)闹贫瓤甲C、全面的觀察視角、深刻的剖析論證，積極統(tǒng)籌推進(jìn)各位階法規(guī)制度建設(shè)，對黨內(nèi)巡視工作規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化與現(xiàn)實(shí)化。初步形成了以《中國共產(chǎn)黨章程》為統(tǒng)領(lǐng)，以《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》為核心，以相關(guān)配套黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件為支撐，內(nèi)容相對完備、結(jié)構(gòu)相對合理、功能相對健全，實(shí)體性、程序性及保障性相結(jié)合的黨內(nèi)巡視法規(guī)制度框架體系。

（一）黨內(nèi)巡視實(shí)體性規(guī)范制度

從實(shí)體性規(guī)范及健全制度體系的角度而言，黨內(nèi)巡視實(shí)體性制度是有關(guān)巡視工作及巡視工作內(nèi)容的運(yùn)行規(guī)定與行動(dòng)準(zhǔn)則。以《中國共產(chǎn)黨章程》為統(tǒng)領(lǐng)，以不斷豐富和完善《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》這一規(guī)范巡視工作、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的重要基礎(chǔ)性、實(shí)體性法規(guī)為核心，積極制定了《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》《關(guān)于中央部委、中央國家機(jī)關(guān)部門黨組（黨委）開展巡視工作的指導(dǎo)意見（試行）》等一大批涵蓋有關(guān)巡視工作準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、細(xì)則、意見等黨內(nèi)法規(guī)制度群，為制度治黨及依規(guī)治黨提供了有力的保障。與此同時(shí)，積極加強(qiáng)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等與黨內(nèi)巡視工作緊密相關(guān)的重要黨內(nèi)法規(guī)、文件的互為依托、相互配套、相互銜接、互相呼應(yīng)，由此形成制度的合力并積極構(gòu)建黨內(nèi)巡視工作的制度框架體系結(jié)構(gòu)，以此使得制度的嚴(yán)肅性及權(quán)威性得到有效的彰顯。

（二）黨內(nèi)巡視機(jī)構(gòu)程序性及保障性制度

追求嚴(yán)密性、科學(xué)性、操作性及實(shí)踐性是程序性及保障性制度所必須遵循的重要原則，也是實(shí)體性制度得以有效落實(shí)的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。為強(qiáng)化巡視工作的規(guī)范化及制度化建設(shè)，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室先后研究制定了《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作規(guī)則》等46項(xiàng)重要配套制度，修改完善了《關(guān)于被巡視地區(qū)、單位配合中央巡視組開展巡視的規(guī)定》4個(gè)工作規(guī)則，并建立了與中央紀(jì)委、中央組織部、公檢法司等方面協(xié)調(diào)協(xié)作的10個(gè)機(jī)制，真正做到了左右聯(lián)動(dòng)、上下配套、系統(tǒng)集成。①白廣磊、侯逸寧：《加強(qiáng)巡視制度建設(shè):為推動(dòng)巡視工作向縱深發(fā)展提供制度保障》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2017年第17期。其程序性制度主要圍繞三個(gè)類別展開：一是在巡視業(yè)務(wù)工作方面：針對巡視準(zhǔn)備制定了《關(guān)于規(guī)范巡視準(zhǔn)備工作的意見》《關(guān)于被巡視黨組織準(zhǔn)備工作的意見》；針對巡視了解制定了《聽取被巡視地區(qū)和單位黨委、紀(jì)委匯報(bào)意見》；針對巡視報(bào)告制定了規(guī)范巡視報(bào)告意見及相關(guān)內(nèi)容模板；針對巡視反饋制定了《關(guān)于規(guī)范巡視反饋工作的意見》；針對巡視移交制定了《關(guān)于巡視移交工作的意見》；針對巡視整改制定了工作意見；針對綜合保障制定了公開發(fā)布執(zhí)紀(jì)審查信息、推動(dòng)巡視成果運(yùn)用等規(guī)定。二是針對協(xié)調(diào)協(xié)作方面，中央巡視辦還制定了與中央宣傳部有關(guān)監(jiān)督檢查工作協(xié)作機(jī)制、與審計(jì)工作協(xié)調(diào)機(jī)制、輿情應(yīng)對處置的協(xié)作機(jī)制、與中央紀(jì)委案件監(jiān)督管理室協(xié)作辦法等制度規(guī)定。三是針對自身建設(shè)方面。圍繞黨建和隊(duì)伍建設(shè)制定了巡視機(jī)構(gòu)黨委落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”、加強(qiáng)隊(duì)伍管理、加強(qiáng)借調(diào)干部管理、嚴(yán)格考勤等制度。圍繞文件管理還制定了傳達(dá)和報(bào)道領(lǐng)導(dǎo)同志指示、批示、內(nèi)部講話，公文管理、檔案管理等規(guī)定。圍繞保密管理還制定了保密工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則、深化保密工作等規(guī)定等。

（三）黨內(nèi)巡視制度的配套執(zhí)行

巡視制度體系的有效落實(shí)，需要形成其賴以生存并發(fā)揮作用的客觀環(huán)境，有賴于相關(guān)法規(guī)制度整體合力的形成。為強(qiáng)化黨內(nèi)巡視制度的配套執(zhí)行，各省、自治區(qū)、直轄市及部分中央和國家機(jī)關(guān)、相關(guān)行業(yè)黨組強(qiáng)化配套制度的建章立制，及時(shí)對相關(guān)巡視巡察制度進(jìn)行調(diào)整、修改及補(bǔ)充，進(jìn)一步修訂及完善了巡視巡察制度的相關(guān)實(shí)施辦法。目前已制定涵蓋巡視發(fā)現(xiàn)問題辦理、線索辦理、信息公開、監(jiān)督重點(diǎn)、方式方法、工作流程，成果運(yùn)用、工作評價(jià)、隊(duì)伍建設(shè)、檔案管理等各主要環(huán)節(jié)的具體制度1400多項(xiàng)，基本做到了重要工作有法可依、重要事項(xiàng)有章可循、重點(diǎn)環(huán)節(jié)有規(guī)可據(jù)、日常工作規(guī)范有序。②白廣磊、侯逸寧：《加強(qiáng)巡視制度建設(shè):為推動(dòng)巡視工作向縱深發(fā)展提供制度保障》。此外，各縣市及相關(guān)層級行業(yè)部門結(jié)合自身地域及行業(yè)特點(diǎn)，建立和完善了相應(yīng)的巡察制度。與此同時(shí)，中央加大對地方、國有企業(yè)、高等學(xué)校、社會(huì)組織、非公有制企業(yè)等領(lǐng)域黨建工作的指導(dǎo)與規(guī)范化建設(shè)。這些舉措有效落實(shí)了全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的重要制度規(guī)定，與中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件一道，共同構(gòu)成了由各領(lǐng)域各層級有關(guān)巡視巡察工作黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體，為黨內(nèi)巡視制度實(shí)現(xiàn)實(shí)體性規(guī)范與程序性規(guī)范提供了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

從歷史的經(jīng)驗(yàn)來看，改革的重點(diǎn)往往聚焦于組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，而制度創(chuàng)新的推進(jìn)需要堅(jiān)持實(shí)踐探索在前，總結(jié)提煉在后。受限于體系設(shè)計(jì)和制度本身的局限性，黨內(nèi)巡視制度如何有效防止“錢穆制度陷阱”“邊際收益遞減規(guī)律”等理論帶來的思想桎梏及制度窠臼，在新的歷史時(shí)期，只有把對巡視工作的規(guī)律性認(rèn)識外化為可操作性、系統(tǒng)的制度，并積極構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密并具有持久效力的監(jiān)督制度框架體系，由此方能實(shí)現(xiàn)不斷提高巡視工作水平、建立健全科學(xué)有效巡視制度的設(shè)計(jì)初衷。可以預(yù)見，通過中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系的進(jìn)一步建立與完善，黨內(nèi)巡視制度方面的經(jīng)驗(yàn)化、理論化成果勢必受到中央有關(guān)部門及學(xué)界的廣泛重視。黨內(nèi)巡視制度將繼續(xù)深化與黨內(nèi)各項(xiàng)法規(guī)制度的銜接性和程序性，提高制度的科學(xué)性和有效性，保障制度的規(guī)范性和執(zhí)行力，并根據(jù)形勢任務(wù)的變化不斷提升黨內(nèi)巡視制度建設(shè)的科學(xué)化水平。