（云南大學(xué) 政府管理學(xué)院，云南 昆明，650091）

一、研究背景

2019年5月15日，新的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱新《條例》）實施，從該條例第一條所宣示的立法目的看，原《條例》中的“促進依法行政”被修改為“建設(shè)法治政府”，這昭示著政府治理模式的深刻變化。首先，“依法行政要求政府及政府公務(wù)人員遵紀(jì)守法，保證政府行為于法有據(jù)；而法治政府要求政府更加積極地提供公共服務(wù)，保障公民權(quán)利”①燕繼榮.從依法行政到法治政府[J].北京行政學(xué)院學(xué)報，2013（05）：8-14。。顯然，“建設(shè)法治政府”這一立法目的的明確，進一步強化了《條例》一直追求的政府信息公開服務(wù)經(jīng)濟社會的立法目的。其次，雖然政府信息公開對于民主政治的價值功效是公認(rèn)的，但是原《條例》中并未對此予以明確。勿庸置疑，民主政治是法治政府的題中之義，法治政府建設(shè)目標(biāo)在新《條例》立法目的中的明確，讓政府信息公開的核心功能之一——民主參政凸顯出來，充分肯定了民眾的知情權(quán)及其在國家治理進程中的主體地位。新《條例》對“三需要”等條款的廢除，也昭示著它對法治政府建設(shè)及民主政治的追求。最后，信息公開服務(wù)經(jīng)濟社會的目的，更多是基于民眾權(quán)利的角度，偏重對民眾權(quán)利的保護；法治政府建設(shè)的立法目的，則是從宏觀保障的角度出發(fā)，治理過程中充分關(guān)注公共利益以及民主善治的結(jié)果。不難看出，根據(jù)新《條例》的立法目的，作為一種柔性的治理技術(shù)，政府信息公開正好契合國家治理現(xiàn)代化促進經(jīng)濟發(fā)展和推進民主政治的要求，而且其可控性也有助于民主與威權(quán)間張力的平衡，這一點在當(dāng)今社會轉(zhuǎn)型期尤顯重要。因此，在當(dāng)前法治尚不健全的情況下，在制度存量內(nèi)探討國家治理現(xiàn)代化路徑，探索一種民主化的治理方式，有較強的實踐意義，而對信息公開供需失衡加劇問題的紓解，治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)推進也是一個良好契機。

二、政府信息公開中供需失衡及其阻礙治理現(xiàn)代化的機理分析

（一）信息公開供需平衡及信息過載

今天幾乎已經(jīng)沒有人會質(zhì)疑政府信息公開的正確性和重要性，但一旦真要公開時，作為信息提供方的政府部門通常基于信息安全或信息壟斷利益等方面的考慮而傾向于將其視作一種威脅，試圖不予公開；而作為信息需求方的民眾卻總是傾向于最大限度地獲取信息。因而政府信息公開需要在兩者間尋求一個平衡點。在法治話語的背境中，這個平衡點應(yīng)是法定的。所以，本文所指的民眾需求，并非沒有任何限制、無度的信息需求，而是根據(jù)相關(guān)法律文件的規(guī)定，民眾可以獲得信息的一種期待。事實上，治理現(xiàn)代化的過程即法治的過程，強調(diào)一切主體的權(quán)利和訴求都應(yīng)置于法律框架內(nèi)。

當(dāng)前學(xué)界對信息公開的研究主要集中于探討信息供給是否依法進行方面。但除了公開主體的不作為和懶作為，總的說來，其余原因集中表現(xiàn)為信息過載，即政府所提供的信息超過了個人或系統(tǒng)所能接受、處理或有效利用的范圍，并導(dǎo)致故障的狀況①徐瑞朝，曾一昕.國內(nèi)信息過載研究述評與思考[J].圖書館學(xué)研究.2017（18）：21-25。。它表征一種信息過度供給與使用者有效處理能力間的矛盾——政府公開了許多信息卻不為民眾所感知或有效利用——冗余信息及信息的非結(jié)構(gòu)性構(gòu)成一種干擾因子，影響民眾對信息的利用，民眾在信息海洋中不能有效融合、內(nèi)化自己所需信息，形成信息過量與有效供給不足并存的局面。信息過載產(chǎn)生的原因是多方面的，例如，信息資源隨著技術(shù)的發(fā)展得以不斷開發(fā)，信息總量以指數(shù)級速度增長，信息密集化、多樣化、高速傳播卻因傳播噪音、失真等一系列問題導(dǎo)致信息污染，個體及公眾的信息素養(yǎng)不足等等，不一而足，有信息供給方的問題，也有信息需求方的問題，有客觀原因，也有主觀原因。

（二）信息公開供需失衡阻礙治理現(xiàn)代化的機理

1.影響政府合法性的證成。今天，政治認(rèn)同和政治信任是政府取得實質(zhì)合法性的唯一路徑。從認(rèn)識論的角度，合法性的證成首先需要讓作為被代理人的民眾知道作為代理人的政府一直在為自己的利益積極行事，進而認(rèn)同政府、信任并支持政府。顯然，這就要求政府及其運作是透明、讓民眾看得見的。透明度可以從政府提供信息的數(shù)量、質(zhì)量以及獲取信息的便捷程度、信息的有效性等維度衡量。但必須注意的是，這些都是法律視角、民眾視角而非政府視角的。信息供需失衡意味著透明度要求得不到滿足，合法性證成于是受阻，政府不但難以得到民眾認(rèn)同，且政府存在的合法性也會受到質(zhì)疑。其次，即使政府行事的結(jié)果不盡人意，由于政治信任有三個維度——能力維度、良善維度以及誠實維度，透明至少可以展現(xiàn)后兩個維度以及政府盡責(zé)的姿態(tài)。但如果信息供需失衡，各維度均不易展現(xiàn)，民眾就難有良好的心理感知——政治信任本身是一種心理感知。再次，倘若政府提供了信息卻未對民眾自身生產(chǎn)生活信息需求作出有效回應(yīng)，那么民眾在接受政府信息服務(wù)時的個體體驗就是不良的，勢必影響認(rèn)同和信任的形成。同時，由于民眾無法從委托代理關(guān)系中退出，在信息權(quán)和話語權(quán)不能得到尊重的情況下，對抗性勢必上升。

2.阻礙治理理性的提升和治理成本的降低。國家治理現(xiàn)代化是政府系統(tǒng)、市場系統(tǒng)和公民社會系統(tǒng)的治理現(xiàn)代化，善治則是三個子系統(tǒng)的協(xié)同治理。衡量國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是治理主體的理性化程度②王錫鋅，以信息公開作為治理改革的最佳支點[J].中國法律評論，2015（02）：30-33。，政府信息公開正是通過信息共享形成有效參與、多向互動而提升三大系統(tǒng)的治理理性，發(fā)揮其治理技術(shù)的威力，促進國家治理現(xiàn)代化。但信息過載及其導(dǎo)致的供需失衡卻可能使信息不能得到有效利用而阻斷這種提升路徑。

首先，它使得多元主體在參與時的有效信息需求得不到滿足，參與有名無實，信息公開制度本應(yīng)達(dá)成的權(quán)力制約難以形成，提升政府的規(guī)制理性因此實效不彰。同時，缺乏有效信息而形成的“虛假民意”，對國家治理并無價值。

其次，它也使得民眾溝通理性的生成受阻。社會治理需要社會關(guān)系的協(xié)調(diào)，而這種協(xié)調(diào)需要充分的溝通，溝通不暢勢必導(dǎo)致社會矛盾的產(chǎn)生。這種溝通包括政府與民眾的溝通，以及民眾不同利益主體間的溝通。溝通需要理性，要求各方主體能夠摒棄立場因素和情感因素形成的偏見，進行有條理的邏輯推理和研判，進而達(dá)成共識。哈貝馬斯認(rèn)為，人類可以通過理性的溝通建立共識，但需要有一個“理想的言談處境”，即權(quán)力和欺詐都不存在，只有最佳論據(jù)的力量發(fā)生作用。雖然這種“處境”過于理想，連哈氏本人也認(rèn)為現(xiàn)實社會中不可能存在。但充分的信息無疑可以作為一種“最佳論據(jù)”提升這種言談處境的理想度，促成相互理解并助力真正共識的達(dá)成——基于傾聽、協(xié)商形成而非基于強制形成。此外，信息充分使得真誠溝通、對話和反復(fù)辯證成為可能，實現(xiàn)良性互動和相互理解，這些都是民主有序的重要保障。但是，信息供需失衡由于“最佳論據(jù)”缺失，無疑會阻礙溝通理性和共識的生成。更進一步，信息不對稱還容易在民眾心理上滋生出一種不安全感，形成治理的系統(tǒng)性風(fēng)險，甚至引發(fā)沖突和危機。

再次，影響市場主體經(jīng)濟理性的形成。市場主體的管理活動以經(jīng)濟理性為最大原則，作為管理的基本要素，信息充分是經(jīng)濟理性的重要前提。研究表明，我國政府掌握了社會信息資源總量的80%，如果這些信息能為市場主體利用，使得其所需信息趨向完全，以市場為載體的經(jīng)濟理性將得以提升，市場對資源配置的可預(yù)見性增強。但如果信息供需失衡，市場主體需求得不到滿足，必將影響這種機理的效應(yīng)。

再次，供需失衡使得通過信息公開實現(xiàn)善治的通道受阻。國家治理現(xiàn)代化的理想狀態(tài)是政府、市場和社會的協(xié)同治理，即善治，它強調(diào)治理主體在資源與利益相互依賴基礎(chǔ)上決策的共同參與。“善治的要素眾多，核心在于如何實現(xiàn)公共信息的分享、流通，從而促成交流與形成共識；在此基礎(chǔ)上鼓勵有效的利益表達(dá)和協(xié)商合作”①王錫鋅.以信息公開作為治理改革的最佳支點[J].中國法律評論，2015（02）：30-33。。倘若治理各方主體所掌握的決策基礎(chǔ)資源——信息缺失，抉擇錯誤和行動偏差就在所難免。從發(fā)生學(xué)上說，不同主體共同行為的發(fā)生機制有三種：認(rèn)同、共識和默契。如果價值偏好和利益訴求不同的各方所掌握的信息不同，很難想象他們能夠相互認(rèn)同、達(dá)成共識，更遑論默契。如此，協(xié)同治理、公共生活的和諧就永遠(yuǎn)只是一幅藍(lán)圖。這個意義上，有成效的信息公開是一種隱性的協(xié)調(diào)和彌合機制。

最后，信息供需失衡對治理理性提升的阻礙勢必影響到政府對資源的汲取和利用效能。政府汲取資源的能力是其治理能力的重要組成部分，政府自身掌握的大量信息本身固然是一種不可或缺的資源，但民眾對這些信息有效利用形成的有效參與，以及參與過程中提出的建設(shè)性建議可以提升政府的規(guī)制理性，借此增強的社會溝通理性和市場經(jīng)濟理性還可以降低政府治理成本，提升社會治理效能?？偠灾?，信息的有效利用可以促成信息資源的增值，民眾的智慧通過這種利用成為治理資源。但信息過載及供需失衡在耗費政府大量資源的同時卻使這種增值成為泡影，實則減少了可資政府利用的資源。

綜上，信息過載及其引致的供需失衡的核心問題在于，信息資源不能得到有效利用。這直接影響到民眾對政府透明度的心理感知以及對政府的公共產(chǎn)品和服務(wù)體驗，政府信息公開的監(jiān)督功能和服務(wù)功能于是難以發(fā)揮，立法所追求的發(fā)展經(jīng)濟、推進民主的目的難以實現(xiàn)，治理現(xiàn)代化進程勢必受阻。而且，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府擁有的信息資源爆炸式增長，民眾信息需求的廣度和深度同時激增，處理不好，信息供需失衡中的信息過載問題將愈加嚴(yán)重，耗費大量政府資源的同時，重要信息卻被淹沒而不能得到有效利用。更進一步，與之相伴的信息處理速度降低、信息焦慮等問題還會影響民眾對信息的關(guān)注度和政治參與積極性，甚至耗損民眾理性，成為一種負(fù)向的顛覆性因素，直接阻礙制度功能的發(fā)揮和治理現(xiàn)代化進程。

三、政府信息公開供需失衡成因分析

（一）信息公開實踐中的工具理性傾向

就目前的情況看，我國政府信息公開的實踐中普遍存在著工具理性傾向，僅將信息公開視作政府的一種管理工具和實現(xiàn)管理目標(biāo)的手段。這樣，被染上過度實用主義色彩的信息公開，就演變成了利己性質(zhì)的過濾性公開，對政府管理有利的信息就公開，甚至大張旗鼓地宣傳，反之則盡量不予公開。按照羅森布魯姆的觀點，研究公共行政應(yīng)當(dāng)有管理、政治和法律三種視角，只有整合三種視角的認(rèn)知，才可能有對公共行政的全面把握和理解。當(dāng)前存在的工具理性傾向過于強調(diào)公開作為管理手段的意義卻忽視了其政治屬性和法律屬性，不注重對民眾訴求的回應(yīng)和自身的責(zé)任，以及解決公共問題的需要，不關(guān)注民眾的知情權(quán)和信息公開的民主參政功能。這樣的信息公開必然是跛足的，扭曲了信息公開制度的設(shè)計初衷，甚至影響民眾對制度本身的認(rèn)同?？梢哉f，這種工具理性傾向是造成信息過載及供需失衡的根本原因之一，極端者，甚至可以借助信息過載成就的形式合法性掩蓋其壟斷信息收益的目的，導(dǎo)致信息公開淪為空泛口號，成為壟斷利益正當(dāng)化的工具。

（二）對公眾需求產(chǎn)生和演化的邏輯以及認(rèn)知特點、信息素養(yǎng)關(guān)注不足

民眾的需求是多層次的、動態(tài)的且個體差異很大，但其產(chǎn)生和演化都遵循一定邏輯。了解這種邏輯，則易于分析、把握不同領(lǐng)域、不同時期的需求。民眾的信息需求邏輯取決于其需求動機，即通過信息公開要達(dá)成的目的，以及信息公開達(dá)成這種目的的作用機理。如前所述，民眾的信息需求源于自身生產(chǎn)生活的需要以及民主政治的訴求，任何信息需求的產(chǎn)生和演化均圍繞這兩個方面展開。明確這種邏輯，據(jù)此進行信息提供，可以在很大程度上解決政府信息公開中自說自話的尷尬，緩解供需失衡。民眾雖有不同需求，但就政府與民眾所對應(yīng)的角色而言，都是代理人與被代理人、服務(wù)者與監(jiān)督者。因而民眾的不同需求都應(yīng)在信息公開過程中得到供給方的重視，其需求邏輯都應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊?xì)致考察。但是，鑒于前述工具理性傾向，當(dāng)前政府信息公開的實踐中，更多關(guān)注的，是政府管理的目的以及信息公開的形式合法性而非民眾信息需求，更遑論更好地滿足這種需求的方式，或者去深究這種需求產(chǎn)生和演化的邏輯，民眾因此基本處于單向接收者的地位。結(jié)果是，政府提供了大量信息卻非民眾所需，信息公開陷入一種出力不討好的窠臼，信息過載的同時，供需失衡。

此外，公眾的認(rèn)知特征和信息素養(yǎng)也未受到足夠的關(guān)注。此處的公眾認(rèn)知，指公眾在政府信息公開的過程中感知相關(guān)信息并進行綜合判斷，形成認(rèn)識的動態(tài)心理過程。這一心理過程極其復(fù)雜，受到公眾理性和個人認(rèn)知等多重因素的綜合影響。信息素養(yǎng)指民眾根據(jù)公開的路徑找到所需信息、評估信息、組織信息及將信息有效應(yīng)用的能力。誠然，兩者都是信息需求方的因素，都直接影響著信息過載的程度及對信息的利用效率，供需失衡的校正必須改善這種認(rèn)知和信息素養(yǎng)。但另一方面，信息提供方對這兩者的預(yù)設(shè)是其信息策略的重要考量因素，如果這種預(yù)設(shè)與信息需求方的真實情況差異過大，供需失衡就是必然。例如，在今天政府公信力面臨挑戰(zhàn)的背景中，提供方是否意識到公民對信息的懷疑式認(rèn)知方式？政府系統(tǒng)有自己的話語體系，按政府公文的規(guī)范和體例形成，信息公開也按這套話語體系進行，高度專業(yè)且規(guī)范性強，但這套體系與民眾認(rèn)知能力的距離如何？未受過專業(yè)訓(xùn)練的民眾能否準(zhǔn)確理解其內(nèi)容、把握其價值？“X政發(fā)”“X政令”“X政函”......一般百姓是否有能力區(qū)分？倘若將機構(gòu)作為信息分類依據(jù)，民眾是否清楚部門構(gòu)成和職能配置，是否能夠找到信息查詢?nèi)肟?？顯然，當(dāng)前政府對公眾的認(rèn)知方式和能力的觀照明顯不足，形成一種信息壁壘。中國青年報社會調(diào)查中心通過問卷網(wǎng)對2000人進行的一項調(diào)查顯示，對于以往政府機關(guān)出臺的政策文件，70.7%的受訪者感覺官話、套話多①中國新聞網(wǎng).56.8%受訪者期待通過社交媒體互動獲得政策解讀[EB/OL].http：//www.chinanews.com/sh/2016/10-01/8020834.shtml，2019-05-06。。事實上，公眾“原子式”的個體認(rèn)知較難把握，但公眾整體認(rèn)知特性把握卻并非不可為，關(guān)鍵在于對其重視的程度。即使不考慮其自利性，政府對民眾信息需求的漠視，一廂情愿地按自己的意愿預(yù)設(shè)民眾需求并據(jù)此進行法律所要求的信息公開，也堪稱對民眾主體性的一種冒犯。

（三）信息構(gòu)建力度不夠，信息有序度不足

之所以出現(xiàn)信息過載，除了政府信息本身的海量增長以外，還因為這種信息內(nèi)容的非結(jié)構(gòu)性及無序性。未經(jīng)處理的信息，一般內(nèi)容龐雜、多元但不成其為一個邏輯整體，呈碎片化狀態(tài)。通常，部分只有在整體意義的脈絡(luò)中才可能被認(rèn)識清楚，碎片化信息體系化程度差，會呈現(xiàn)1+1＜2的局面。這種信息對需求者而言，不僅其價值難以真正體現(xiàn)出來，甚至還會產(chǎn)生負(fù)面作用，因為在獲取者不全面了解信息真實背景的情況下，對信息的理解可能就是片面的，據(jù)此所作出的反應(yīng)通常缺乏邏輯推演和理性。同時，這些碎片化的信息還可能肢解共識，加劇使用者的斷章取義，消減民眾理性。為避免這種情況的發(fā)生，就需要對碎片化信息進行處理，使之結(jié)構(gòu)化、有序化，信息構(gòu)建正是信息結(jié)構(gòu)化和有序化的重要手段。

對于信息構(gòu)建，不同視角有不同的理解。但其目的都是化復(fù)雜繁瑣為簡單明晰，將體系結(jié)構(gòu)化的理念應(yīng)用于信息的組織，減輕信息干擾，增強信息的可用性和可理解性。顯然，構(gòu)建以應(yīng)用戶滿意度為核心。但是，由于上述工具理性的存在，信息公開的目標(biāo)定位以政府而非用戶——民眾為中心，導(dǎo)致呈現(xiàn)出來的信息針對性、有效性和可靠性不足，例如死鏈，信息更新不及時，維護不到位等等。即使是《條例》明確要求的法規(guī)政策信息（行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等），作為政府運行和調(diào)整社會關(guān)系的重要依據(jù)，需要公眾及時完整地知曉，很多時候也只是信息的集合而非有效構(gòu)建。這種“速記式”的信息提供方式所呈現(xiàn)出的信息結(jié)構(gòu)性很弱，顯然難以解決海量信息的可用性和可理解性。而且實踐中仍然存在規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)公開而不公開的情形，導(dǎo)致信息體系不完整，既難以讓民眾有效獲取和判斷政府重要信息，也不利于法規(guī)政策信息的普及，一定程度上影響了其調(diào)整社會關(guān)系的成效。此外，由于新舊《條例》采取的都是誰制作誰公開的模式，各部門各自為陣，信息關(guān)聯(lián)度不高，加上信息孤島問題，整體結(jié)構(gòu)銜接不暢，信息仍呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)而未得到良好整合。以重大項目的公開為例，按照相關(guān)法律的規(guī)定，其立項、批準(zhǔn)、實施、評估和審計全過程的程序信息和結(jié)果信息都應(yīng)當(dāng)公開。但由于公開由不同的政府部門進行，導(dǎo)致同一項目的信息分屬不同網(wǎng)站，四分五裂，如果再考慮信息孤島，即使同一個概念在不同公開主體處也會有不同的內(nèi)涵和外延，甚至互不關(guān)聯(lián)。這樣一個項目的信息因缺乏構(gòu)建而變得支離破碎，結(jié)果是政府信息供給看似充分，卻難以滿足民眾的需求。

信息構(gòu)建力度不足還反映在政府信息公開目錄的制作上。政府信息公開目錄是政府信息公開工作的基礎(chǔ)和核心，作為一個緊密聯(lián)系、邏輯性極強的信息框架，它依法將政府主動公開的信息按一定的分類方法進行排序和編碼而形成信息條目匯總，以便對信息資源檢索、定位與獲取，也是一個信息構(gòu)建的過程。一個高質(zhì)量的信息公開目錄基于精巧而全面的信息構(gòu)建形成，對政府而言，是信息公開工作有序和有效的保障手段；對于民眾而言，則是海量信息有序呈現(xiàn)且具備檢索性的前提。因而信息公開目錄的設(shè)計直接關(guān)涉民眾能否在海量信息中找到自己所需信息以滿足自身需求。但就目前的情況看，情況卻不盡人意。《政府信息公開目錄系統(tǒng)實施指引》規(guī)定了主題分類、機構(gòu)分類、體裁和服務(wù)對象等四種分類方法，如果信息提供者采用四種分類方法制成政府信息公開的目錄體系，基本上能夠滿足絕大部分用戶的信息查詢需求。但是實踐中普遍存在的情況是，許多部門分類方法單一，大多只采用了主題分類方法，只有很少的部門采用了“服務(wù)對象分類”的方法。即使這樣，還存在覆蓋不全、類目與類目間區(qū)分度不夠、深度和精度不足等情況，甚至邏輯混亂，外延重疊，縱向?qū)哟尾磺?，邏輯關(guān)系不明。這種情況下，如果民眾對所需信息背景不甚了解，無法準(zhǔn)確刻畫信息特征時，檢索就很困難。加上對某些信息分類不準(zhǔn)確，或不符合公眾的檢索習(xí)慣，使用者就如同大海中撈針出現(xiàn)信息過載。

四、衡平信息過載型政府信息公開供需矛盾的思路

信息供需失衡的解決應(yīng)從供需兩方面進行。限于主題和篇幅，本文僅從信息提供方進行探討。如果將政府信息公開視作一種公共服務(wù)，公眾的“信息福利”取決于政府信息公開的意愿以及政府的信息傳播能力，前者的強化應(yīng)從愿景驅(qū)動入手，后者的提升則需將民眾需求作為切入點和著力點。

（一）愿景驅(qū)動

愿景是人們?yōu)橹畩^斗而期望達(dá)到的景象。以愿景作驅(qū)動，將信息公開納入治理現(xiàn)代化視閾，強調(diào)政府信息公開的政治屬性和法律屬性，重視其在治理現(xiàn)代化進程中的回應(yīng)性，關(guān)注政府、社會和企業(yè)三大子系統(tǒng)的理性培育，尊重民眾的知情權(quán)，政府信息公開才可能有持續(xù)的內(nèi)生動力。

1.將塑造合作共同體作為信息公開的價值選擇。愿景驅(qū)動要求明確的價值選擇和排序，而價值選擇和排序要求清晰的認(rèn)知。作為信息供給方的政府的認(rèn)知程度，尤其是對與作為需求方的民眾的關(guān)系的認(rèn)知，決定著政府信息公開制度功能的實現(xiàn)程度。顯然，對抗理念與合作理念必將產(chǎn)生兩種截然不同的結(jié)果，而治理現(xiàn)代化所要求的協(xié)同、善治均指向合作。合作基于利益產(chǎn)生，合作共同體建立在利益共同體之上。勿庸諱言，行政實踐中政府有其自身利益，民眾也有其自身訴求。但從長遠(yuǎn)看，我國政府與民眾之間，根本利益是一致的，且“雨我公田，遂及我私”，如前所述，信息公開不僅只是一個監(jiān)督與被監(jiān)督的問題，更是政府合法性的證成問題和治理成本的降低問題。民眾需求的滿足，可以促進善治，同時證成政府合法性。從這個意義上說，雙方具有根本利益的共同性和依存性——這正是雙方形成合作共同體的基礎(chǔ)。雖然政府信息公開或多或少都可以在一定程度上滿足民眾需求，但對此有充分的認(rèn)知，才能真正理解利益共同體和合作的真正意義，政府回應(yīng)性和責(zé)任性才可能更高。事實上，供需平衡和民眾滿意可以被視作政府信息公開持續(xù)性的內(nèi)生動力源。當(dāng)前政府公開信息的動力是自上而下的，政府的公開意愿更多取決于上級的考評以及信息公開的形式合法性。但是，這種自上而下的壓力源自外部，且越往下越容易衰減。要強化政府的信息公開意愿，須有一種需求作為其內(nèi)生動力。利益共同體及合作共同體的清晰認(rèn)知，可以保證這種內(nèi)生動力的持續(xù)性。

在此清晰的認(rèn)知之上，明確的價值選擇和排序成為可能，也只有基于明確的價值選擇和排序，行為主體才可能在更廣闊的視界中探尋實現(xiàn)這種價值追求的能力。同時，作為一種治理技術(shù)，政府信息公開可以載舟也可以覆舟，這也同樣取決于其價值選擇——價值選擇決定選擇的動機和意愿，也只有在明確的價值選擇之下，才可能有清晰的行動策略和行為準(zhǔn)則。

將塑造合作共同體作為其價值選擇，要求作為信息提供方的政府在信息公開中以合作取向替代宣教、控制取向，用合作體系的總體利益替代控制體系的利益。為此，不僅要包容①包容性發(fā)展理論和包容性治理理論中，包容是一種平等、參與、共享的理念。民眾訴求，追求共同體的長遠(yuǎn)利益、整體利益與和諧，并且須將這種需求轉(zhuǎn)化為信息公開的動力，形成一種包容性治理。否則，不把信息公開作為一個系統(tǒng)一個整體對待，在信息公開的價值排序中只顧一己之利，以此為重而輕視公共利益，只顧眼前利益而不顧長遠(yuǎn)利益，必然導(dǎo)致政府合法性的喪失。

2.確立治理目標(biāo)導(dǎo)向的信息公開理念。愿景驅(qū)動，還必須修正當(dāng)前政府信息公開實踐中的工具性傾向。這就必須充分認(rèn)識政府信息公開在治理現(xiàn)代化進程中的作用，確立治理目標(biāo)導(dǎo)向的信息公開理念。治理目標(biāo)導(dǎo)向的公開其實是一個向民眾賦權(quán)的過程，在“信息為王”的時代，誰掌握了信息誰就掌握了權(quán)力，讓政府掌控的資源真正服務(wù)社會，讓政府控制的權(quán)力真正回歸社會，這要求將信息公開系統(tǒng)定位為治理的一個子系統(tǒng)，著眼于社會、市場的能動性，讓民眾在共享原為政府壟斷的信息資源的基礎(chǔ)上，真正參與到治理現(xiàn)代化進程中，實現(xiàn)治理主體多元化，讓政府信息公開成為民眾普遍關(guān)注和積極參與的事務(wù)，發(fā)揮信息公開的治理功能。同時，也需要將善治作為信息公開的出發(fā)點和歸宿點，將信息公開作為國家治理的重要環(huán)節(jié)和方式，圍繞政府合法性證成，提升理性、降低治理成本展開，以民眾需求為切入點，在充分觀照民眾的需求邏輯和認(rèn)知特點的基礎(chǔ)上，通過信息構(gòu)建使信息結(jié)構(gòu)化、體系化，校正供需失衡，使信息公開真正服務(wù)于市場和社會，服務(wù)于政府合法性的證成和治理成本的降低。

3.強化主體間性。主體間性是哈貝馬斯提出的交往行為理論中的重要概念，指理性的交往行為應(yīng)以主體為中心，即主體－主體模式而非主體－客體模式。它強調(diào)具有主體性的人在實踐中的多向度交流，描繪了多主體平等交往的生活世界②米麗娟.主體間性視閾下交往行為的合理性與和諧社會建構(gòu)[J].重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014（06）：180-183。。結(jié)合上述價值選擇和理念，信息公開過程中，主體間性要求政府在共同體的建構(gòu)中重視信息需求方的價值和能動性，將其視作平等的對話主體，通過對話促進共同體各方的相互認(rèn)同，達(dá)成共識實現(xiàn)協(xié)同和共治。這一點對于政府尤其重要——鑒于現(xiàn)實中存在的權(quán)力關(guān)系，只有政府愿意，各方主體才可能有平等的身份。為此，信息提供方必須探究民眾的需求邏輯和認(rèn)知特點，并對此作出回應(yīng)。關(guān)注這一點，是政府信息公開思路的重大變革，即在雙方地位不平等的情況下，真正確立公眾的主體地位，將公眾視作信息公開的合作者而非公開的對象，著眼于政府與民眾的互動與合作，搭建一個雙方對話的平臺，在真誠而平等的環(huán)境中，讓民眾的信息需求在公開中得到體現(xiàn)和尊重，保證信息公開系統(tǒng)的平等性、開放性和責(zé)任性，通過溝通形成共識。

（二）以民眾需求為著力點，提升政府的信息傳播能力，實現(xiàn)信息真正可及

以愿景驅(qū)動解決政府信息公開的意愿問題之后，接下來就是政府信息傳播能力的提升問題。如果將信息公開制度視作治理體系的子系統(tǒng)，信息傳播能力作為信息公開制度執(zhí)行體系的核心，自然是治理能力的重要組成部分。信息傳播能力低下，治理能力不足，治理現(xiàn)代化就是一句空話。事實上，新《條例》將法治政府建設(shè)作為立法目的之一，本身就要求政府職能上的積極作為，而不僅僅是原《條例》中“依法行政”所要求的政府在行政過程中遵守確定的法律法規(guī)③燕繼榮.從依法行政到法治政府[J].北京行政學(xué)院學(xué)報.2013（05）：8-14。。積極作為在政府信息公開過程中就要求信息傳播能力的提升。

信息傳播能力指作為傳播主體的政府有效完成信息公開這一傳播活動所必需的能力，它決定著傳播的力度和效果。按照美國傳播學(xué)者帕克斯的觀點，傳播能力被概括為三個主題：控制、適應(yīng)與合作，他認(rèn)為一個有能力的傳播者應(yīng)該是以“合適的”和“合作的”方式，對傳播環(huán)境進行控制和把握的人④王怡紅.西方“傳播能力”研究初探[J].新聞與傳播研究.2000（01）：57-67。。據(jù)此，政府在信息公開過程中的信息傳播能力可以理解為政府以一種合適的方式、本著合作的目的控制信息公開系統(tǒng)的能力。具體說來，控制是信息公開系統(tǒng)的題中之義，但在民主社會，作為傳播者的政府對系統(tǒng)的控制顯然受到來自民眾的制約。同時，政府與民眾間存在一種相互依存又相互競爭的張力，為了己方利益的實現(xiàn)，各方都必須相互調(diào)適。所以，“圣人無常心，以百姓心為心”，在民主政治和服務(wù)行政的視野中，政府信息公開的調(diào)適過程就是政府對民眾信息需求及其變化作出回應(yīng)，采取一種合適的方式控制、發(fā)布信息的過程。這一過程以合作為目的，這正好與前述塑造共同體的價值選擇及治理導(dǎo)向、主體間性契合。所以，政府信息公開中政府的傳播能力最終就體現(xiàn)為政府的合作姿態(tài)，以及政府根據(jù)民眾需求調(diào)整公開行為的能力，這種能力在信息公開目錄的優(yōu)化、公開內(nèi)容的信息構(gòu)建和解讀中都應(yīng)得到反映。

1.優(yōu)化政府信息公開目錄。這是政府調(diào)適的重要方面，也是解決信息過載及供需失衡的關(guān)鍵舉措之一。如前所述，信息公開的價值不在于政府是否發(fā)布了信息，而在于其是否能夠根據(jù)民眾的認(rèn)知特點和需求邏輯發(fā)布可以為民眾理解、利用的信息。這種理解和利用始于信息的檢索，而目錄是檢索的基礎(chǔ)。檢索主體是民眾，根據(jù)民眾的認(rèn)知和理解設(shè)計目錄成為政府調(diào)適的當(dāng)然起點。因此，應(yīng)將信息公開目錄的優(yōu)化作為解決信息過載問題的突破點，通過信息構(gòu)建優(yōu)化信息公開目錄，將海量信息的結(jié)構(gòu)化框架通過目錄呈現(xiàn)。首先，信息公開目錄有足夠的廣度、深度和精度。廣度是指政府信息公開目錄體系所涵蓋的政府主動公開信息的范圍。2008年老《條例》實施后，全國許多省市都制定了實施辦法和公開指南，但新《條例》的公開范圍有一些變化，因而各地應(yīng)及時據(jù)此作出調(diào)整。深度指目錄體系的層級結(jié)構(gòu)。這種層級結(jié)構(gòu)應(yīng)視具體情況不同而確定，過于簡單，不能緩解大海撈針的狀態(tài)；過于復(fù)雜和細(xì)碎，不僅加大信息公開的投入成本，還可能放大信息過載造成的干擾。精度則主要是分類及類目問題。目前，許多政府網(wǎng)站的信息公開都是按主題分類進行的。這種分類有其優(yōu)勢，在所有分類中較易識別，但不同用戶有不同的需求背景和信息檢索習(xí)慣，如果只提供一種目錄，勢必在一定程度上影響檢索的便捷性，可能會犧牲一部分用戶。因此，隨著信息幾何級數(shù)的增長，從信息供需平衡的角度，應(yīng)盡量提供多種分類的目錄以方便民眾查找，以緩解信息過載問題。但除了增加分類方法外，要提高檢索效率，還必須對分類和類目的精度予以足夠的重視，涵蓋本部門的、精細(xì)化的類目體系是必要的，且類目間應(yīng)有精確劃分，如果外延重疊，勢必影響目錄的清晰度。其次，目錄必須可調(diào)適。以民眾的需求為核心，即要求信息公開系統(tǒng)是開放的、動態(tài)的系統(tǒng)，隨經(jīng)濟社會發(fā)展而變化的民眾需求應(yīng)能及時反映到信息公開系統(tǒng)中，且有信息提供方的及時回應(yīng)，才能保證信息供需的平衡。因而信息公開目錄架構(gòu)須有較強的彈性和擴展度，目錄設(shè)計須有較強的前瞻性，才能保證信息公開目錄能夠不斷吸納、整合新的信息需求。

2.加強信息解讀，挖掘信息價值。優(yōu)化信息公開目錄可以讓民眾獲知信息更加便捷，但民眾獲知信息不等于其可以理解、利用信息。信息過載及供需失衡導(dǎo)致制度功效不彰的關(guān)鍵，在于政府提供了海量信息的同時，民眾需求卻得不到滿足，這除了根源于民眾不能從海量信息中檢索到自己所需信息，還源于認(rèn)知和利用水平不高導(dǎo)致其不能很好地理解和利用檢索到的信息。前者可以通過優(yōu)化公開目錄和信息構(gòu)建改善，后者則亟待民眾信息素養(yǎng)的提升，但政府在其中仍然有很大的作為空間。短期看，政府的解讀作為對信息的一種深加工方式，無疑可以直接影響民眾對信息的理解和利用。政府既是信源又是信息傳播者，其解讀的權(quán)威性自不待言，但這種權(quán)威解讀以何種方式呈現(xiàn)，可否為民眾接受和利用，則取決于反映政府傳播能力的合作姿態(tài)和解讀定位。從長遠(yuǎn)看，政府的信息解讀過程也是民眾信息素養(yǎng)的提升過程，政府在其中肩負(fù)著師者的重任，是政府治理能力的重要反映。

首先，政府信息尤其是政策信息的規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性不容挑戰(zhàn)，但未必能為民眾所認(rèn)知和理解。要解決信息過載問題，必須解決這種規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)和民眾話語體系之間的矛盾。改變民眾認(rèn)知方式、提升民眾認(rèn)知能力非一日之功，因而解決這一矛盾最現(xiàn)實的途徑就是信息解讀。基于政府信息傳播能力的“合作”主題，需要政府發(fā)揮信息解讀的能動性，以一種平等的姿態(tài)，在解讀時理解民眾的認(rèn)知方式、匹配民眾的一般經(jīng)驗，接受民眾的話語體系，將“官話”轉(zhuǎn)變成能為民眾所理解、利用的內(nèi)容，真正實現(xiàn)信息可及。

其次，解讀的單向性應(yīng)予以糾正。如前所述，基于治理目標(biāo)導(dǎo)向的信息公開應(yīng)當(dāng)是一個開放的系統(tǒng)。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和民眾權(quán)利意識的增強，對信息管理和服務(wù)的訴求會越來高也越來越實際。通過良性互動對此進行回應(yīng)，將信息解讀中的“獨白”轉(zhuǎn)化為“對白”，是實現(xiàn)信息解讀功能的關(guān)鍵所在，也才能切實解決信息過載及供需失衡。這不僅應(yīng)在信息申請公開領(lǐng)域有所反應(yīng)，而且在主動公開領(lǐng)域，也應(yīng)設(shè)置相應(yīng)通道，讓民眾的困惑和意見得以順利進入信息公開系統(tǒng)，否則，只會加劇信息混沌和信息過載。

再次，應(yīng)注意信息解讀的說理性和結(jié)構(gòu)性。如前所述，當(dāng)今民眾已經(jīng)不是被動的接收者，而且多持一種懷疑式的認(rèn)知方式。因而信息解讀過程中，必須充分注意民眾這種“審視”的眼光，對政策的價值選擇、決策依據(jù)等等充分說理。事實上，根據(jù)傳播學(xué)大師李普曼的擬態(tài)環(huán)境論，人們對世界的看法并不完全來自于直接經(jīng)驗，而是大多來自于傳播媒介給人們營造的“擬態(tài)環(huán)境”。信息解讀其實正是建構(gòu)這樣一個擬態(tài)環(huán)境的過程，在其間確立一個認(rèn)知基礎(chǔ)，引導(dǎo)民眾的認(rèn)知方式。例如政策出臺的相關(guān)背景，政府決策中的考量因素，實施過程中的具體情形、難點和要點等，雖是一些側(cè)面信息，卻有助于民眾對政策信息的理解和利用。此外，政策通常是一個體系，因而解讀時需要先對分散的政策及條文進行梳理，因為在一個結(jié)構(gòu)化的政策框架中所進行的政策解讀，說理性會更強，也更易于為使用者接受。

最后，對于政策文件解讀，信息解讀的發(fā)布途徑也會影響公開效果?！吨袊嗄陥蟆返南嚓P(guān)調(diào)查表明，受訪者最歡迎的三大形式是：社交媒體平臺互動（56.8%）、負(fù)責(zé)人接受訪談（51.9%）、撰寫解讀評論文章（47.0%）。接下來還有：新聞發(fā)布會（36.9%）、進行數(shù)字化解讀（36.5%）、加入圖表圖解（29.4%）等①中國新聞網(wǎng).56.8%受訪者期待通過社交媒體互動獲得政策解讀[EB/OL].中國新聞網(wǎng).http：//www.chinanews.com/sh/2016/10-01/8020834.shtml，2019-05-06。。因而信息提供的途徑也是滿足民眾需求的重要考量因素。