肖 軍

（1.貴州民族大學 馬克思主義學院，貴州 貴陽，550025；2.云南大學 政府管理學院，云南 昆明，650091）

邊疆治理不僅是“一帶一路”建設的題中之義，也是國家治理的內(nèi)在要求。在“一帶一路”背景下，邊疆治理在國家的發(fā)展戰(zhàn)略中被賦予了新的內(nèi)涵，而傳統(tǒng)的邊疆治理結(jié)構(gòu)難以適應新形勢的發(fā)展需求，此時就應構(gòu)建新的邊疆治理結(jié)構(gòu)來適應國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的需要。因此，在回溯中國傳統(tǒng)邊疆治理結(jié)構(gòu)的基礎上剖析邊疆治理在“一帶一路”倡議中的地位，闡述構(gòu)建新型邊疆治理結(jié)構(gòu)的意義以及探究構(gòu)建新型邊疆治理結(jié)構(gòu)的途徑，不僅是對學理問題的回應，也是對中國治理現(xiàn)代化的時代回應。

一、我國傳統(tǒng)的邊疆治理結(jié)構(gòu)

很久以前，中國就是一個疆域遼闊的大國。自漢以后，中國歷代王朝將王朝的中心區(qū)域與邊緣區(qū)域進行區(qū)分，并設置專門機構(gòu)對邊緣地區(qū)實施統(tǒng)治和治理，使得邊疆以及邊疆治理在國家整體治理的框架中扮演著重要角色，并對國家的穩(wěn)定和發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。中原王朝不斷通過武力征服、權(quán)威臣服、道義說服以及和親政策等舉措管理王朝邊疆事務，其目的都是希望通過上述舉措穩(wěn)定邊疆局勢進而鞏固王朝權(quán)力?？陀^上講，中國歷史上的王朝國家依靠自身強大的國力、權(quán)勢的向心力、權(quán)力的威懾力和文化的感召力對處于邊緣地區(qū)的邊疆開展治理，在一定程度上贏得了邊疆異質(zhì)性地區(qū)人民的臣服、歸附、依賴甚至融合。

邊疆與邊疆治理又和民族國家密不可分。在近代中國，辛亥革命推翻了長達二千多年的君主專制制度，使得民族國家理念逐漸浸入人心。民族國家理念的形成促使中央政府思考邊疆以及邊疆治理等議題。然而由于國力羸弱，國家在管控邊疆事務方面力不從心，也就甭談對邊疆地區(qū)的有效治理，導致邊疆地區(qū)滋生了各種不利于穩(wěn)定與民族團結(jié)的問題。邊疆地區(qū)的發(fā)展滯后、潛在危機與沖突對國家的整體發(fā)展形成制約、構(gòu)成挑戰(zhàn)。同時，邊疆地區(qū)對賡續(xù)國家權(quán)力也發(fā)揮了關鍵作用，在長達十四年的抗日戰(zhàn)爭中，邊疆在抵御外敵入侵與維護國家主權(quán)方面功不可沒。周平先生認為，“從總體上看，邊疆在粉碎日本帝國主義滅亡中國的幻想，實現(xiàn)中華民族的凝聚和民族國家的構(gòu)建方面，發(fā)揮了十分重要的作用”①周平.我國邊疆研究的幾個基本問題[J].思想戰(zhàn)線，2016（5）：64-72。。

中華人民共和國成立后，新生政權(quán)從戰(zhàn)略高度審視邊疆與邊疆治理。為促進邊疆民族地區(qū)的發(fā)展，國家在少數(shù)民族聚居區(qū)實施了民族區(qū)域自治制度。在國家權(quán)力引導下，邊疆地區(qū)的政治生態(tài)和社會形態(tài)發(fā)生了巨大變遷。整體而言，邊疆地區(qū)人民已經(jīng)逐步構(gòu)建起對國家以及對作為國家民族共同體的中華民族的認同和接受。但是，我們要充分認識到邊疆地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展相對滯后現(xiàn)象和文化差異態(tài)勢在短時間內(nèi)無法消弭，甚至在邊疆地區(qū)還存在稍許蔑視或無視國家主權(quán)的分裂主義現(xiàn)象。因此，邊疆治理不僅在國家發(fā)展中具有重要意義，而且也是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要義與基本訴求。在國家提出“一帶一路”倡議的背景下，邊疆治理在國家的發(fā)展戰(zhàn)略中被賦予了新的內(nèi)涵，而傳統(tǒng)的邊疆治理結(jié)構(gòu)難以適應新形勢的發(fā)展需求，這就需要構(gòu)建新型的邊疆治理結(jié)構(gòu)來適應新形勢的發(fā)展需求。我們應將邊疆治理納入到國家治理的整體框架之中，有效對接“一帶一路”建設的發(fā)展需求，進而助力中華民族偉大復興。

二、“一帶一路”背景下的邊疆與邊疆治理

邊疆與國家主權(quán)范圍內(nèi)的領土幅員有著密切關聯(lián)，邊疆與國家行政權(quán)力輻射的廣度也有著千絲萬縷聯(lián)系。一般來講，邊疆是國家領土的邊緣部分，距離核心地區(qū)有著較遠的地理距離，在政治權(quán)力分配上處于外圍，經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后、信息通訊與交通基礎設施發(fā)展緩慢，有著潛在的沖突風險。然而，邊疆的內(nèi)涵與外延在很大程度上伴隨著一國國力和現(xiàn)代化治理能力的變化處于動態(tài)的發(fā)展之中。因此，在“一帶一路”背景下我國需要對邊疆與邊疆治理進行再思考。

（一）“一帶一路”凸顯海洋邊疆的重要性

長期以來，中國對邊疆以及邊疆治理的認知僅限于陸地邊疆，而沒能從戰(zhàn)略上重視海洋邊疆，即使在外國船艦利炮的沖擊后中國也在陸疆和海疆的固防上存在長期爭議。時至今日，隨著綜合國力的快速提升和民族復興步伐逐步加快，中國的發(fā)展已經(jīng)與世界緊密相連，中國日益增強的經(jīng)濟影響力已經(jīng)從本土拓展到世界，而中國經(jīng)濟發(fā)展的一個重要環(huán)節(jié)就是海洋經(jīng)濟。然而，快速發(fā)展的海洋經(jīng)濟需要與中國的海洋利益相契合。因此，國家的“十二五”規(guī)劃明確指出：“堅持陸海統(tǒng)籌，制定和實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力”②新浪網(wǎng).十二五規(guī)劃：推進海洋經(jīng)濟發(fā)展.http：//news.sina.com.cn/c/2011-03-16/143222125839_3.shtml[EB/OL]，2011-03-16。。近些年，隨著海洋經(jīng)濟的發(fā)展，中國的海洋利益邊疆也在不斷拓展。國家倡導的“21世紀海上絲綢之路”在推動中國與大洋國家展開深入合作之時，也呼吁世人高度關注中國的海洋利益邊疆。中國海洋能源資源開發(fā)力度不斷加大。自20世紀90年代中期開始，中國從石油凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M口國，對石油資源的進口與日俱增。目前，中國已經(jīng)成為世界最大的原油進口國。中國經(jīng)濟的快速增長與能源資源消費已經(jīng)密不可分。為了確保能源資源的可持續(xù)性發(fā)展，中國已經(jīng)考慮減少對進口能源的依賴，以及不斷注重開發(fā)海洋能源資源。隨著中國對海洋資源開發(fā)的推進，包括越南、馬來西亞、菲律賓、日本等與中國有海域爭端的國家也在加快海洋資源開發(fā)的力度，這就需要中國采取有力、有理、有節(jié)與有利的舉措來維護中國的海洋邊疆利益，避免中國領海主權(quán)遭受侵蝕的同時推進中國海洋經(jīng)濟戰(zhàn)略踐履。目前，中國已經(jīng)在國家海洋局下設了海事監(jiān)督部隊、海事警務處、邊境管制局、海事局、漁業(yè)執(zhí)法部門等機構(gòu)來維護中國的海洋利益。隨著“一帶一路”倡議的深入踐履，我國亟需完善邊疆治理結(jié)構(gòu)來維護中國的海疆利益。

（二）“一帶一路”助力國家“利益邊疆”的拓展

我國提出的“絲綢之路經(jīng)濟帶”倡議，旨在不斷推動中國與相關國家借助區(qū)域合作框架、通過雙邊和多邊合作方式積極主動地與其他開展經(jīng)貿(mào)合作，打造政治互信、文化包容與經(jīng)濟融合的命運共同體。隨著“絲綢之路經(jīng)濟帶”倡議的推進，中國傳統(tǒng)的囿于“領土邊疆”的理念應被打破，進而進入“利益邊疆”拓展的時代。其實，隨著中國經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展及綜合國力的快速提升，中國在融入國際社會之時，其國家利益已經(jīng)不再局限于固有領土的范疇。在“一帶一路”框架下，中國與世界的聯(lián)系越發(fā)緊密，交往越發(fā)頻繁，人員、資金、技術(shù)、資本將不再限于國門之內(nèi)而是在世界范圍內(nèi)流動；信息技術(shù)的便捷化更是使得原來具有異質(zhì)性邊緣部分的邊疆成為國家開展對外合作的信息交流平臺；各國為了打造利益共同體，將不遺余力地促進快捷的交通運輸設施建設，這不僅將縮短各國之間交往的地理距離，更將促使邊疆地區(qū)成為國家開展對外合作的窗口。

“一帶一路”倡議使中國與世界的聯(lián)系更為密切，也使得中國的國家利益與參與各國相互交融，不斷拓展中國的“利益邊疆”。然而，隨著“利益邊疆”的拓展，邊疆治理的難度也將增大。隨著國家利益的擴展，中國不僅要維護傳統(tǒng)的“領土邊疆”以鞏固主權(quán)，還要維護日益拓展的“利益邊疆”以防止侵蝕。在政治互信方面，中國要積極向沿線國家宣傳自己的政策主張與和平發(fā)展的理念，不僅要讓沿線國家對中國的發(fā)展理念給予理解與支持，更要讓沿線國家認識到自身的發(fā)展與中國發(fā)展的高度契合；在經(jīng)濟融合方面，雖然中國對能源和市場的需求與日俱增，但是沿線國家亟需中國的技術(shù)、資金和人才，這為中國與沿線國家開展互利合作奠定基礎。同時，隨著經(jīng)濟利益的拓展，中國應當構(gòu)建維護資源供應、能源供給和運輸通道等方面的安全體系。隨著海外經(jīng)濟合作力度不斷深化，中國在不斷加強與各國之間的經(jīng)貿(mào)合作時，也增加了中國海外經(jīng)濟能力投放的風險。近年來，中國在非洲一些國家的投資面臨來自當?shù)匚溲b組織和恐怖分子的侵襲，甚至有工作人員付出了生命的代價，給我們敲響了警鐘。隨著海外利益的拓展，中國政府需在加強與當?shù)貒议_展安全保衛(wèi)工作之時，找合適之機建立維護海外利益的安全機構(gòu)，適時開展安保工作來維護中國海外利益的安全。由此可見，戰(zhàn)略崛起中的中國需要高度重視海外“利益邊疆”，并將“海外利益攸關區(qū)域”納入到國家現(xiàn)代化治理的框架中去。

陸上“絲綢之路”經(jīng)濟帶的實施與推進將促進中國進一步密切與東南亞、南亞、西亞、歐洲等地區(qū)的聯(lián)系。正在建設的亞歐大陸橋?qū)⑹沟弥袊c沿線國家的商品、技術(shù)、人才和資金流動更加便捷和頻繁，諸多產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化重組將更為頻繁，進而促進中國與亞歐國家在經(jīng)濟商貿(mào)方面快速融合。同時，“21世紀海上絲綢之路”建設的推進密切了中國與太平洋、印度洋、以及部分大西洋國家在政治、經(jīng)濟、安全等領域的關系。一方面，“絲綢之路”倡議的有效踐履將助推中國經(jīng)濟快速融入世界，并激活若干區(qū)域經(jīng)濟；另一方面，中國經(jīng)濟高度融入全球?qū)⒋蚱苽鹘y(tǒng)的領土邊疆理念，將拓展中國的利益邊疆。維護國家日益拓展的“利益邊疆”需要國家在更大的地理空間中關切安全與發(fā)展。國家的經(jīng)濟和軍事實力、維護域外利益的意志力、動員國民的號召力以及國家的決策能力都必須在一個更為廣闊的地理空間給予考量。周平先生指出，“中國在越來越融入世界和海外利益日漸凸顯的情況下，國家利益的邊界必然隨之向外延伸”①周平.國家治理須有政治地理空間思維[J].探索與爭鳴，2013（8）：11-16。。

（三）與“一帶一路”相隨的國家治理現(xiàn)代化凸顯邊疆的戰(zhàn)略性

“絲綢之路”經(jīng)濟帶倡議的實踐給中國引領全球經(jīng)濟發(fā)展提供了新的契機，也是中國作為負責任大國的積極嘗試。隨著中國國際影響力的擴大以及國際社會對中國期望的提高，中國的國家治理能力就成為外界普遍關注的議題。針對此議題，習近平總書記于2014年在省部級專題研討班的重要講話中指出，“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成”②習近平.完善和發(fā)展中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N].人民日報，2014-02-18。。就國家權(quán)力而言，中國的中央權(quán)力比較大，有能力集中社會資源加強對邊疆地區(qū)的支援和建設。然而，中國長期以來的邊疆治理都依賴于中央的政策調(diào)控和政府對政策的直接執(zhí)行，沒有發(fā)揮邊疆地區(qū)建設性資源的積極功效，沒能發(fā)揮邊疆民眾在邊疆治理中的主觀能動性，而是在很大程度上將邊疆視為國家治理的邊緣部分。

隨著中國的戰(zhàn)略崛起和中華民族偉大復興進程的推進，中國需要將國家治理和國家發(fā)展相融合并根據(jù)環(huán)境的變遷適時調(diào)整國家治理的理論、框架、方式以及目標?！耙粠б宦贰背h的推進需要國家從認知上重視邊疆在國家整體發(fā)展中的戰(zhàn)略性地位，在治理體系上將邊疆治理納入國家整體的治理框架中，在實踐上充分調(diào)動邊疆民眾的參與積極性并發(fā)揮邊疆社會在國家治理現(xiàn)代化中的重要作用。在“三股勢力”猖獗的地區(qū)，邊疆治理現(xiàn)代化可以有效促進該地區(qū)“善治”目標的實現(xiàn)。邊疆治理現(xiàn)代化能最大化地實現(xiàn)邊疆地區(qū)的穩(wěn)定、繁榮與發(fā)展，限制或消弭邊疆社會中的不確定因素，降低邊疆地區(qū)的風險。在“一帶一路”背景下，邊疆治理現(xiàn)代化可以將中國的沿海與內(nèi)陸、東部與西部、國內(nèi)與“絲綢之路”帶沿線國家進行有效鏈接，凸顯邊疆在國家治理現(xiàn)代化中的戰(zhàn)略地位。

三、新時期重塑邊疆治理結(jié)構(gòu)

就世界主要國家治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗來講，邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵在于國家能夠重視邊疆以及從戰(zhàn)略高度給予邊疆治理的頂層設計，并著手解決邊疆治理現(xiàn)代化基礎的邊疆治理結(jié)構(gòu)。在“一帶一路”背景下，中國傳統(tǒng)的邊疆治理結(jié)構(gòu)難以適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，并且這種治理結(jié)構(gòu)的滯后性嚴重影響中國邊疆治理的現(xiàn)代化。因此，重塑邊疆治理結(jié)構(gòu)就成為邊疆治理現(xiàn)代化的基礎和“一帶一路”建設有效推進的基本條件。

（一）重塑邊疆治理的主體結(jié)構(gòu)

基于中國政府權(quán)力的龐大和集中，中國長期以來在推進邊疆治理議題上主要依靠各級政府，形成了政府主導的“一元化”治理主體結(jié)構(gòu)。然而，中國的戰(zhàn)略崛起需要國家應時突破傳統(tǒng)的“一元化”治理主體結(jié)構(gòu)，塑造與當前國家宏大戰(zhàn)略發(fā)展相匹配的由政府主導的包括市場、社會、媒體和個人都能參與的“多元化”邊疆治理主體結(jié)構(gòu)。陳進華先生認為，“現(xiàn)代化治理主體是多元的，黨、政、企、社、民、媒等都需要參與到國家治理中”①陳進華.治理體系現(xiàn)代化的國家邏輯[J].中國社會科學，2019（5）：23-39。。陳進華先生在闡述不同主體應發(fā)揮不同的功能之時，也強調(diào)了我國的治理必須接受黨的領導與公眾的監(jiān)督。在邊疆治理的具體實踐中，應發(fā)揮政府對多元治理主體的引領與協(xié)調(diào)功能才能有效避免治理的失靈。

政府主導的多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)能夠促使政府、個人、社會、媒體與市場構(gòu)建起協(xié)同治理機制，推動多元主體在邊疆治理中展開有效互動并實現(xiàn)資源共享，更為有效應對開放格局下邊疆地區(qū)日益頻發(fā)的復雜性事宜，進而破解邊疆地區(qū)長期存在的安全、穩(wěn)定與發(fā)展難題。囊括了政府、市場、社會、媒體與個人的治理結(jié)構(gòu)擁有權(quán)力依賴、利益鏈接與信息共享的特征。隨著“一帶一路”倡議的深入踐履，為有效應對邊疆日益復雜的態(tài)勢，多元而非一元的邊疆治理主體結(jié)構(gòu)必須成為構(gòu)建當代邊疆治理類型的結(jié)構(gòu)基礎。長期以來，在傳統(tǒng)邊疆治理理念的影響下，我國邊疆治理主體結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)為在黨的領導下實施的政府單一主體治理結(jié)構(gòu)，使得政府在邊疆治理結(jié)構(gòu)中扮演著大包大攬的角色。改革開放以來，伴隨中國綜合國力的提升，國家針對邊疆地區(qū)的目標已經(jīng)不再僅僅限于鞏固邊疆、維護穩(wěn)定，而是注重推廣政治、經(jīng)濟、文化、和諧社會與生態(tài)文明“五位一體”的建設發(fā)展模式。當前，邊疆地區(qū)事務的多樣性、復雜性與多變性日益顯現(xiàn)，僅實施政府治下的單一治理結(jié)構(gòu)是不能適應邊疆治理的現(xiàn)實需要的。

推進政黨、政府、社會、市場、媒體與個人協(xié)同治理的邊疆治理主體結(jié)構(gòu)，需要國家和政府相信并認可市場、社會、媒體以及個人的治理能力，通過頂層設計、戰(zhàn)略構(gòu)建、制度規(guī)范、政策疏導和資金技術(shù)支持等途徑不斷規(guī)范市場、社會、媒體以及個人等主體參與邊疆事務的方式與行為，進而運用分權(quán)或授權(quán)的方式不斷完善各個主體在邊疆治理中的權(quán)力、責任與利益分配機制。伴隨經(jīng)濟社會的快速發(fā)展與“一帶一路”倡議的不斷推進，社會、市場、媒體以及民眾會在積極參與邊疆治理并獲得了一定話語權(quán)，在邊疆治理中發(fā)揮出一定積極作用?？陀^講，這些多元主體參與邊疆治理是“國家—政府”治理結(jié)構(gòu)的有效補充，使得傳統(tǒng)的邊疆治理結(jié)構(gòu)受到強勁沖擊。在推進邊疆治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變時，我們也應厘清以下幾個問題：第一，厘清多元主體的來源與合法性，合理界定各主體的權(quán)利與責任；第二，平衡各主體的發(fā)展進度，對發(fā)展緩慢的治理主體給予政策引導和支持；第三，在推進各主體發(fā)揮建設性作用之時謹防境外勢力的滲透。承認多元主體在邊疆治理結(jié)構(gòu)中的作用，并不等于否定“國家主義”治理結(jié)構(gòu)，而是要求政府轉(zhuǎn)變邊疆治理的理念，順應時代發(fā)展要求，進一步豐富與完善邊疆治理的方式與功能，形成在黨的領導下由政府主導的包括市場、社會、媒體與民眾共同參與的邊疆治理主體結(jié)構(gòu)。

（二）重塑邊疆治理的認知結(jié)構(gòu)

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，中國以昂揚姿態(tài)在國際社會中迅速崛起，以包容胸懷擁抱世界。隨著國家的崛起，邊疆與邊疆治理在國家發(fā)展的進程中不可避免地從“邊緣”走向“核心”，在國家發(fā)展與治理中起著舉足輕重的作用。在國家對外交往不斷密切以及國家利益不斷拓展的背景下，邊疆不僅成為“一帶一路”建設的支撐，也是國家實施周邊戰(zhàn)略的基礎，更是國家對外戰(zhàn)略實踐的橋頭堡。邊疆地區(qū)得到有效的治理，才能實現(xiàn)邊疆地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展，才能為國家的更好發(fā)展提供堅實的支撐和強有力的保障。

隨著綜合國力的快速提升，中國通過和平崛起來實現(xiàn)中華民族偉大復興的抱負已相當明晰。在不斷發(fā)展的過程中，中國以開放包容的胸懷擁抱世界。隨著中國與各個國家與地區(qū)的交流與合作不斷密切，中國的海外利益也遍及全球。中國當前倡導的“一帶一路”倡議助推中國與周邊國家及地區(qū)在諸多領域的合作日益深入，使得中國的邊疆地區(qū)成為中國開展周邊及區(qū)域合作的橋頭堡，使得邊疆從昔日的“邊緣”地帶成為在新時期擁有與領土幅員核心區(qū)相媲美的地位。在“一帶一路”合作框架下，中國不斷拓展的陸疆與海疆利益以及其他邊疆利益也日益顯現(xiàn)，這就需要國家將這些不斷拓展的利益納入國家的發(fā)展與治理框架中來。在此情形下，邊疆所指稱的就不再固于傳統(tǒng)的“邊疆民族地區(qū)”，也不再局限于國家領土幅員的邊緣地區(qū)，而是顯現(xiàn)出一種立體式、多元化與復雜性并存的復合結(jié)構(gòu)。這樣一來，在國家對外交往與合作的宏大戰(zhàn)略指引下，這種復合結(jié)構(gòu)的邊疆在國家發(fā)展中的地位自然是傳統(tǒng)意義上的邊疆難以企及的。

就傳統(tǒng)而言，治理一般是在國家領土疆域范圍之內(nèi)展開。國家會因毗鄰地區(qū)的領土和邊疆地區(qū)的歸屬進行角逐。在王朝時期，國家主要依靠武力通過戰(zhàn)爭的形式來獲取領土和鞏固邊疆。王朝對邊疆地區(qū)的治理往往是在王朝強盛之時才能有效，而在王朝國力衰落之時對邊疆地區(qū)的治理往往會顯得鞭長莫及；在民族國家時代，國家采用武力抑或通過協(xié)商來拓展邊緣地帶；在全球化時代，隨著科學技術(shù)的便捷和經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，國家的活動已經(jīng)超越一國既有的領土范圍。這樣一來，至少會形成兩種態(tài)勢：第一，國力強盛且邊疆治理有效的國家便會超越既有領土范圍將國家“利益邊疆”拓展到更為廣闊的地區(qū)甚至全球；第二，國力羸弱且邊疆治理失效的國家不僅會遭受邊疆領土的損失，還可能面臨國家主權(quán)遭侵蝕的危險。前者如美國已經(jīng)將其戰(zhàn)略利益與海外利益拓展至全球，后者如前蘇丹在多種誘因的驅(qū)使下使得國內(nèi)沖突不斷，進而導致國家分裂。換言之，一個國家的治理與國家的發(fā)展有著密切關聯(lián)。為順利推進“一帶一路”建設和實現(xiàn)中國的戰(zhàn)略崛起，我國需要高度重視邊疆與邊疆治理，推動邊疆治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，進而不斷推動國家治理的理念、方式、技術(shù)與目標等形成的治理結(jié)構(gòu)與國家發(fā)展的環(huán)境相適應。

國家治理的現(xiàn)代化離不開有效的邊疆治理。經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的變化，要求國家有現(xiàn)代化的治理理念、框架、工具與方式來應對快速發(fā)展的國內(nèi)社會以及日益復雜的國際與地區(qū)局勢。邊疆因處于國家固有領土的邊緣地帶，因宗教、民族、發(fā)展以及文化等多方面的差異而往往矛盾顯現(xiàn)、問題復雜、形勢多變，滋生了諸多復雜的邊疆問題。為推進邊疆治理的有效實施，國家需要從戰(zhàn)略高度重視邊疆治理，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的邊疆治理方略，加強邊疆治理應對策略的頂層設計，在現(xiàn)代化的邊疆治理理念下運用與時俱進的邊疆治理工具和方式，有計劃、有組織、有目標地逐步推進邊疆治理。

（三）重塑邊疆治理體系

邊疆治理體系的現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要議題?，F(xiàn)代化的邊疆治理體系不僅有益于豐富治理現(xiàn)代化的內(nèi)容，也有助于國家治理能力的現(xiàn)代化構(gòu)建。治理體系主要包括了價值觀念、制度設計與治理模式。客觀而言，中國傳統(tǒng)邊疆治理體系也囊括了價值觀念、制度設計與治理模式，但并沒有給予系統(tǒng)的整合，也就難以契合邊疆治理現(xiàn)代化的需求。因此，實現(xiàn)“一帶一路”背景下邊疆治理的現(xiàn)代化建設就需要重塑價值觀念、制度設計與治理模式。

首先，要重塑價值觀念。傳統(tǒng)邊疆治理的目標與任務主要是為實現(xiàn)邊疆地區(qū)的穩(wěn)定與安全，進而鞏固國家統(tǒng)一與實現(xiàn)政治穩(wěn)定。因此，“安全”與“穩(wěn)定”便在國家傳統(tǒng)的邊疆治理體系中處于絕對主導地位，相對就忽視了發(fā)展成效，也在很大程度上使得民主、公平、正義、平等與法治等價值處于從屬或被忽視的境地。傳統(tǒng)邊疆治理的價值觀念對新中國成立后的邊疆治理舉措有著重大影響。然而，隨著“一帶一路”建設的不斷推進，傳統(tǒng)的邊疆治理價值體系難以引領我國邊疆治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求，這就需要重塑邊疆治理的價值體系。實際上，邊疆治理體系現(xiàn)代化的價值追求與中國特色社會主義的價值追求是一致的，其核心就是要實現(xiàn)黨的領導。黨提出的社會主義核心價值觀的基本內(nèi)容，這其實就是國家治理的價值理念，那就是富裕邊疆、法治邊疆、文明邊疆、和諧邊疆、平安邊疆和美麗邊疆①方盛舉，蘇紫程.論我國陸地邊疆治理的價值追求[J].思想戰(zhàn)線，2016（3）：105-113。。邊疆治理體系的價值追求至少囊括了高效規(guī)范、安全穩(wěn)定與成果共享。高效規(guī)范領域的價值包括治理主體規(guī)范、治理政策規(guī)范、經(jīng)濟發(fā)展有序；安全與穩(wěn)定的價值追求要求在主體方面是實現(xiàn)國家、社會、市場與個人的安全與穩(wěn)定，在內(nèi)容方面實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)以及軍事等領域的安全與穩(wěn)定；成果共享的價值追求要求共享發(fā)展成果、共享和諧成果以及共享創(chuàng)新成果等。邊疆治理體系現(xiàn)代化的價值追求需要根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展情況進行調(diào)試。目前，在“一帶一路”背景下我國邊疆治理的價值觀念應確立為“高效規(guī)范、安全穩(wěn)定、文明有序與成果共享”。

其次，加快推進邊疆治理的創(chuàng)新制度設計。邊疆治理體系與治理能力的現(xiàn)代化集中體現(xiàn)為制度設計與制度操作規(guī)范。能夠設計適應時代發(fā)展的制度體系并能使之行之有效，深刻影響著邊疆治理體系的轉(zhuǎn)型與重塑。實際上，邊疆治理制度的科學設計與規(guī)范操作有益于提高制度層面的整合力度，也是邊疆治理體系能否重塑的關鍵。當然，邊疆治理的制度建設是一項長期復雜的系統(tǒng)工程，不僅涉及黨的領導、人民當家作主，還涉及依法治國與社會發(fā)展。第一，不斷深化黨在邊疆治理制度建設中的引領作用?！包h在改革進程中‘總攬全局、協(xié)調(diào)各方’的作用無可替代，同時作為大腦和中樞，黨中央必須有定于一尊、一錘定音的權(quán)威”②姜衛(wèi)平.必須堅持黨對一切工作的領導[N].人民日報，2019-01-09。。第二，不斷革新現(xiàn)有制度的功能與效力。在黨的領導下，我國創(chuàng)建的具有自身特色的民族區(qū)域自治制度經(jīng)過不斷充實，在推進邊疆治理現(xiàn)代化的征程上已經(jīng)并將長期發(fā)揮積極作用。第三，鞏固與完善邊疆治理的法治體系，不斷推進各項有涉邊疆治理制度的規(guī)范化、程序化與制度化。第四，應勢適時推動制度創(chuàng)新，對邊疆地區(qū)民眾的社會服務需求、邊民流動以及自主管理等方面的制度都要不斷革新。第五，整體謀劃，推動各項制度有效整合。邊疆治理的各項制度必須服務于國家治理現(xiàn)代化和國家整體發(fā)展的戰(zhàn)略大局，實現(xiàn)不同領域與不同層次制度的有機整合與有效銜接。

再次，重塑邊疆治理模式。傳統(tǒng)的邊疆因其治理主體不同而產(chǎn)生了國家-政府型治理模式、市場主導型治理模式、社會型治理模式以及地方主導型治理模式。長期以來，中國的邊疆治理模式主要是國家-政府型治理模式。國家-政府型治理模式是以計劃的方式來引領邊疆治理，強調(diào)政策的執(zhí)行力和對相關程序的尊崇，主要依靠國家與政府的強制性力量來開展相關治理活動。這種治理模式使得權(quán)力的分布呈現(xiàn)出“中心”向“外圍”遞減的趨勢，在一定程度上會降低國家的治理效能，進而導致國家治理能力的弱化。這種治理模式的特征是政府在邊疆治理中處于絕對優(yōu)勢，而使得其他因素難以有效發(fā)揮積極效能。國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求呼吁邊疆治理模式的轉(zhuǎn)變。邊疆治理模式的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變緣于傳統(tǒng)邊疆治理權(quán)力中心的力量正在發(fā)生變化，使得邊疆治理模式理應由傳統(tǒng)的單一模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣獏f(xié)作”型模式，在積極發(fā)揮政府、市場、社會以及個人能動性的基礎上不斷構(gòu)建區(qū)域協(xié)作治理模式與國際合作治理模式?！罢畱撛诔浞职l(fā)揮主導作用的同時，積極動員社會力量，充分與非政府組織、私營部門等在溝通、協(xié)商基礎上進行協(xié)同——協(xié)同各種力量來共同應對現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，在多元共治中尋求治理績效最大化”③周平.陸疆治理：從“族際主義”轉(zhuǎn)向“區(qū)域主義”[J].國家行政學院學報，2015（6）：22-28。。

（四）推動邊疆治理能力重塑

黨的十八屆三中全會明確提出實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的目標。邊疆治理能力現(xiàn)代化也是國家治理能力現(xiàn)代化不可或缺的重要組成部分。邊疆治理能力的提升也是提升邊疆治理效率的重要保障。缺乏有效的治理能力，邊疆治理價值就難以深入推進；缺乏有效的治理能力，邊疆治理的創(chuàng)新制度就難以高效踐履；缺乏有效的治理能力，邊疆治理模式就難以正常運轉(zhuǎn)；缺乏有效的治理能力，邊疆治理的現(xiàn)代化體系不僅難以發(fā)揮效用，也終將難以為繼。因此，重塑邊疆治理能力與實現(xiàn)邊疆治理能力現(xiàn)代化是推動邊疆治理轉(zhuǎn)型的關鍵。在構(gòu)建完善的治理體系后，治理體系效能的有機轉(zhuǎn)化呼吁高效的治理能力。

首先，加強制度執(zhí)行力。制度設計在治理體系中居于關鍵地位，而制度執(zhí)行力又是檢視制度設計效能的關鍵。因此，治理體系效能的發(fā)揮取決于制度執(zhí)行力的成效。制度執(zhí)行力在一定程度上與制度設計具有同等重要的地位。再完善的制度如得不到有效的貫徹執(zhí)行，也不能發(fā)揮任何效能，甚至會產(chǎn)生負面影響，因為它使得人們對制度產(chǎn)生良好效能的期望破滅。我們現(xiàn)在的很多邊疆治理制度，在執(zhí)行力方面仍然面臨諸多挑戰(zhàn)，為實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化，我們必須有推動各項邊疆治理制度深入踐履的勇氣與魄力，應對這些挑戰(zhàn)?？傮w而言，我國的民族區(qū)域自治制度、基層自治制度、邊疆文化教育制度以及邊疆人事制度等在我國邊疆地區(qū)已經(jīng)得到了很好的貫徹落實，但仍需要不斷探究深入踐履的途徑與渠道。一方面應不斷完善制度執(zhí)行中的指標落實，突出制度執(zhí)行過程中的重點，減少并消除制度執(zhí)行過程中不必要的效能耗損；另一方面應分清制度執(zhí)行過程中的主次，不斷對制度執(zhí)行過程中的功能進行開發(fā)，并將其最大限度地轉(zhuǎn)化為制度的治理效能。

其次，提升“元治理”能力。在開展治理的過程中，在各個治理主體的協(xié)作遇到瓶頸時，各個治理主體由于立場與利益訴求的不同會導致彼此產(chǎn)生分歧，進而使得協(xié)作治理遭遇困境，此時就需要構(gòu)建一種“元治理”模式?！熬W(wǎng)絡治理、科層制治理以及市場治理都存在失靈可能性。而元治理就是為了克服治理失靈而展開的自我管理”①Bob Jessop.The Rise of Governance and the Risks of Failure：the Case of Economic Development［J］.International Social ScienceJournal，1998，50（155）：29-45。?！霸卫怼睆娬{(diào)政府在治理中的協(xié)調(diào)主體地位，強調(diào)政府協(xié)調(diào)市場、媒體與社會各個治理主體關系的職能，以便使得治理體系達到平衡協(xié)調(diào)的狀態(tài)，進而使得治理體系在良好的制度設計中實現(xiàn)良性發(fā)展?！霸卫怼蹦芰梢钥朔卫硎Щ虿豢芍卫淼睦Ь常诒Ｕ现卫碇贫鹊耐暾耘c凝聚力、完善治理結(jié)構(gòu)、增強治理功能以及有效落實制度執(zhí)行力等方面發(fā)揮積極作用。在邊疆治理能力重塑的過程中，切實落實“元治理”能力不僅有利于協(xié)調(diào)各個治理主體，發(fā)揮最大治理效能，也有益于邊疆治理能力的現(xiàn)代化構(gòu)建。

再次，不斷革新現(xiàn)代治理技術(shù)。俞可平先生認為，“在社會政治生活中，治理是一種偏重于技術(shù)性的政治行為”②俞可平.中國治理變遷30年（1978-2008）[J].吉林大學社會科學學報，2008（5）：5-17。。傳統(tǒng)邊疆治理注重圍繞政府權(quán)力來推進各項政策的踐履，而對治理技術(shù)的重視不足，這不利于“一帶一路”框架下我國邊疆現(xiàn)代化治理能力的建設。因此，隨著“一帶一路”建設的深入推進，影響邊疆發(fā)展與治理的各種因素在邊疆地區(qū)相互交織，要實現(xiàn)邊疆治理能力的效能轉(zhuǎn)換就必須依靠現(xiàn)代治理技術(shù)。一是依法廣泛應用信息技術(shù)。在互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)快速發(fā)展的時代，依法科學地利用現(xiàn)代信息技術(shù)不僅能拓展邊疆治理思路，更能提高邊疆治理能力。二是不斷提升“軟”治理技術(shù)。一方面對各個治理主體展開溝通，形成良好的制度化的溝通渠道，在平等、坦誠與互信的基礎上推進各個治理主體達成合作愿景。另一方面在各個治理主體遇到分歧時通過有效的協(xié)商，找尋到各種共贏的渠道，實現(xiàn)治理資源的最優(yōu)化配置與實現(xiàn)治理效能的最大化。為提升“軟”治理的效能，在注重規(guī)則性技術(shù)在協(xié)作過程中運用的同時，也要注重引領與加強各個治理主體在推進邊疆治理過程中的行為性技術(shù)。高效能的治理技術(shù)不僅能推動邊疆地區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，也有益于實現(xiàn)邊疆治理能力的現(xiàn)代化。

四、結(jié)語

面對國內(nèi)外環(huán)境的變化，在國家推進“一帶一路”建設與實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的框架下，邊疆與邊疆治理在國家發(fā)展與治理中的地位日益顯現(xiàn)。這種變化已經(jīng)具有全面性、根本性和結(jié)構(gòu)性的特質(zhì)。邊疆的內(nèi)涵不斷變化、外延不斷拓展，邊疆的范圍更為廣闊、形態(tài)更為多樣。這樣一來，就需要國家重新審視邊疆與邊疆治理在國家發(fā)展與治理現(xiàn)代化中的地位與意義，打破將邊疆與內(nèi)地關系界定為“邊緣—核心”的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)，打破長期以來政府在邊疆治理中的一元結(jié)構(gòu)，在新時期通過多元互動使得邊疆地區(qū)的快速發(fā)展與邊疆治理的有效推進來促進核心地區(qū)的發(fā)展并促進國家治理現(xiàn)代化的有效踐履。故此，邊疆與邊疆治理對于國家發(fā)展和治理的意義，就在本文所闡述的新型結(jié)構(gòu)中得到凸顯。