曹麗娟，許素菊

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，我國經(jīng)濟發(fā)展以“彎道超車”模式后發(fā)趕超，躍居世界第二大經(jīng)濟體，但發(fā)展過程中卻造成了生態(tài)的耗損。由于生態(tài)污染具有擴散性和突發(fā)性等特征，生態(tài)事件已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榭缃缧缘囊?guī)?；廴?，此時如何有效進行跨界生態(tài)治理便成了我們亟需思考的問題。

一、我國跨界生態(tài)治理的現(xiàn)狀

跨界通常可劃分為兩類：一類是跨越一國外或多國的邊界線或疆域；另一類是一國內(nèi)跨越不同的地理位置和疆域行政限制，是多維度、多區(qū)位的地域跨越。而本文所指的跨界是跨越省級行政區(qū)域。

生態(tài)治理由“生態(tài)”和“治理”兩個詞構(gòu)成，要明確其概念必須先厘清“生態(tài)”和“治理”的概念。生態(tài)（Ecology）一詞源于古希臘，最早用于研究自然生物中的個體，“意指家或我們的環(huán)境”[1]，即生物間的相互聯(lián)系及其與環(huán)境的緊密關(guān)系?！爸卫硎且粋€上下互動的管理過程……治理的實質(zhì)在于建立市場原則、公共利益和認同之上的合作”[2]，而生態(tài)治理是人們在實踐中探索出的用于處理人與自然關(guān)系的一種方式。其既側(cè)重于保護治理，又強調(diào)對生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)功能；既保護脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，又著眼預(yù)防，運用法制、觀念、規(guī)則等調(diào)節(jié)人與自然的關(guān)系?？傊鷳B(tài)治理強調(diào)人與自然的和諧共處，強調(diào)統(tǒng)籌兼顧和整體施策，強調(diào)系統(tǒng)性和全局性。

近年來，跨界環(huán)境污染逐漸威脅到人們正常的生活，社會各界人士的生態(tài)意識逐步增強，跨界治理逐漸成為共識，并在實際治理中發(fā)揮出其“合力”整治的作用。但因生態(tài)污染事件具有突發(fā)性、擴散性和復(fù)雜性等特征，這給跨界生態(tài)事件的治理與修復(fù)帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。目前，我國針對跨界大氣污染等生態(tài)事件進行了諸多探索，印發(fā)了《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》等指南，且在實踐過程中取得了明顯的成效。如在跨界水污染防治方面，安徽省政府及黃山市政府通過“新安江流域生態(tài)補償機制試點工作”，借鑒相關(guān)補償制度經(jīng)驗探索出生態(tài)補償安徽新模式，有效促進了跨區(qū)生態(tài)治理；樂山市在水域污染中實行“1+N”治理模式，形成了一主體管控、多主體參與其中的形式，明確了主體職責(zé)，相較傳統(tǒng)的零散方式來說進步顯著?；浉蹍f(xié)作治理深圳河積極建構(gòu)了“傳統(tǒng)媒體”與“大數(shù)據(jù)平臺”相溝通的渠道，促進了政府間的橫向合作溝通。2015 年深圳、廣州聯(lián)合召開工作會議，就茅洲河界整治問題達成一致意見，編制了相關(guān)方案，完善生態(tài)保護責(zé)任制、資源有償使用制度、生態(tài)控制管理制度等，推進生態(tài)治理工作，并取得較好成效。長三角地區(qū)通過跨界水體聯(lián)合的途徑不斷加強水體協(xié)同治理。然而跨界污染的現(xiàn)象仍頻頻發(fā)生，如2011 年河南濮陽水污染事件；2012 年廣西龍江河鎘污染事件；2013 年嘉興死豬漂浮江面事件，山西、陜西、內(nèi)蒙古交界地區(qū)的“黑三角”污染，江浙邊界水污染，豫鄂交界處的“白河”污染事件；2015年京津冀空氣污染，福建碳九泄露事件等等。

關(guān)于跨界生態(tài)污染治理我國已出臺了多部跨行政區(qū)的規(guī)范性文件，如《水污染防治法》《大氣污染防治法》《泛珠三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》等。2019 年5 月還印發(fā)了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，以構(gòu)建生態(tài)示范區(qū)“一心、兩廊、三鏈、四區(qū)”的生態(tài)格局。省際層面多個省份也積極探索建立了聯(lián)合治理機制并簽訂了相關(guān)的合作協(xié)議，如重慶市生態(tài)環(huán)境局與四川省生態(tài)環(huán)境廳于2020 年4 月簽訂了《聯(lián)合執(zhí)法工作機制》《危險廢物跨省市轉(zhuǎn)移“白名單”合作機制》，以共同應(yīng)對跨界生態(tài)事件的處理工作。北京環(huán)保局、天津環(huán)保局、河北省環(huán)保廳于2016 年共同簽署了《京津冀鳳河西支、龍河環(huán)境污染問題聯(lián)合處置協(xié)議》，建立了三省在水域環(huán)境上的聯(lián)合監(jiān)管機制。2013 年廣東廣西兩省就九洲江、賀江的環(huán)境問題簽署了《跨界河流水污染聯(lián)防聯(lián)治協(xié)作框架協(xié)議》來破解跨界水域治理的難題。這類合作式的治理模式有助于協(xié)調(diào)和監(jiān)管生態(tài)系統(tǒng)，打好生態(tài)保護的“防疫戰(zhàn)”，但執(zhí)法不力仍是阻礙跨界治理的原因之一。

綜上所述，我國跨界生態(tài)治理主要集中于已發(fā)生的水污染、空氣污染兩個層面的治理，土壤面源方面的跨界污染防治工作處于起步階段，且在跨界生態(tài)治理中前期預(yù)防治理相對較少，污染發(fā)生后的糾紛解決任務(wù)較重?？傮w來說，我國跨界生態(tài)治理通過各方的合作和努力取得良好成效，但也亟須解決當(dāng)下面臨的各種挑戰(zhàn)，以保證生態(tài)治理機制的長效性，最終實現(xiàn)“建設(shè)美麗中國”的目標(biāo)。

二、我國跨界生態(tài)治理面臨的困境

我國多數(shù)地區(qū)在追求經(jīng)濟發(fā)展的同時，經(jīng)常面臨生態(tài)資源退化、耗盡的問題，甚至是跨越行政區(qū)域的損耗。而資源相互交織的地區(qū)對資源的使用有著頻繁而錯綜復(fù)雜的沖突，其解決辦法尤為艱巨。雖然我國大氣協(xié)同治理成效顯著，但水域跨界治理及土壤面源治理仍面臨諸多困境。

（一）機制不健全

制度是跨界生態(tài)治理主體間相互聯(lián)通的紐帶，雖然中央政府、地方政府針對跨界治理出臺了多項制度、規(guī)范和規(guī)則，但還存在治理機制欠缺、設(shè)計不配套、執(zhí)行力不足等問題。

第一，缺乏專門立法。我國對跨界生態(tài)事件尚未形成具有針對性的立法，且目前相關(guān)法規(guī)制度體系也不健全。我國在跨界生態(tài)治理中雖有成功的案例，但多為邊摸索邊治理邊制定相關(guān)方案，還未形成系統(tǒng)、全面的頂層規(guī)劃。從我國生態(tài)文明建設(shè)的總要求來看，目前的整治效果與目標(biāo)要求之間差距還較大，環(huán)境立法原則與立法精神相差甚遠，跨界生態(tài)污染仍在加劇。同時，在“污染責(zé)任”界定、“污染樣本取證”和“統(tǒng)籌治理上”存在諸多困難，中央政府與地方政府在某些方面也未能做到完全協(xié)同治理。如在遇到跨界生態(tài)污染事件時，中央政府作為“大家長”進行宏觀指導(dǎo)，而由地方政府自行治理，但地方政府中部門“缺位”和“越位”現(xiàn)象仍存在，不利于推進跨界生態(tài)治理朝著長效化方向發(fā)展。

第二，溝通機制不暢，府際關(guān)系信任危機導(dǎo)致跨界生態(tài)治理合力不足?？缃缟鷳B(tài)治理往往會涉及多個部門、多個管轄地間的合作治理，但在跨省際的生態(tài)事件中尤其是在水域生態(tài)事件中由于上下游間涉及到多部門管理、流域分段管理，容易出現(xiàn)責(zé)任不明、各自為政、“搭便車”等問題，最終導(dǎo)致“九龍治水”困境發(fā)生。且“在既有的自上而下的科層式行政體系下，地方政府間聯(lián)系不足”[3]，這進一步加大了跨界生態(tài)合作的難度。在跨越省際轄區(qū)多部門職能與權(quán)力并不對等、職責(zé)不清的情況下，聯(lián)合治理中容易形成競爭博弈。

第三，沒有建立專門的跨界協(xié)商機制保障生態(tài)治理合作。易發(fā)生跨界行政區(qū)域中涉及所管轄區(qū)域內(nèi)有利益的生態(tài)資源爭著去管轄治理，而需要耗費人力、物力去整改和保護的環(huán)境區(qū)又出現(xiàn)相互推諉的情況，相互間沒有一個規(guī)范的溝通、協(xié)調(diào)平臺和法律機制約束，在利益分配沖突下容易產(chǎn)生糾紛，生態(tài)合作很容易淪為一個空殼。

第四，環(huán)保信息共享機制有待加強。由于跨界生態(tài)事件的擴散性極強，一些地區(qū)受到“地方保護主義”的影響，不愿意共享區(qū)域資源和信息數(shù)據(jù)或共享滯后，嚴重阻礙了跨界生態(tài)治理工作的及時部署。

第五，監(jiān)督機制還有待進一步細化。中辦、國辦出臺了《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》，進一步從制度上、從領(lǐng)導(dǎo)機制上完善了中央對生態(tài)保護工作的督察。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下對污染防治任務(wù)的落實工作進行有效監(jiān)督，生態(tài)治理的成效也頗豐。但在跨界生態(tài)治理模式中，地方的監(jiān)督還存在分布零散、規(guī)則有待細化、與監(jiān)督相關(guān)的配套機制還有待完善等細節(jié)性問題。

（二）政策不完善

我國的生態(tài)治理政策還很不完善，尤其是生態(tài)補償制度不完善。當(dāng)前，我國已開始重視生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中的生態(tài)補償機制建設(shè)，在國家層面已經(jīng)有多項法規(guī)條款將生態(tài)補償納入其中。近年的兩會更是將“加強生態(tài)安全屏障，健全生態(tài)保護補償機制”寫入了政府工作報告，并在多地進行了生態(tài)補償試點的實踐探索，但關(guān)于生態(tài)補償?shù)捻攲釉O(shè)計還缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃和宏觀性的可操作規(guī)劃。由于跨界生態(tài)補償往往涉及多個行政區(qū)劃，而目前我國還尚未構(gòu)建統(tǒng)一的補償標(biāo)準，生態(tài)補償主體單一，且在資源規(guī)劃中多采用內(nèi)部補償模式，市場模式引入較少，因此難以實行有效的生態(tài)補償。

（三）跨界生態(tài)治理能力薄弱

目前，跨界生態(tài)治理的主體主要是政府部門，總體來看，在跨界生態(tài)治理方面能力薄弱，突出表現(xiàn)在兩方面：一方面監(jiān)測統(tǒng)計體系較為薄弱。近年來，跨界生態(tài)事件頻發(fā)，環(huán)境部門和各行政部門加強了對生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測力度，但由于各部門工作性質(zhì)的差異性，監(jiān)測項目也有所側(cè)重，不能進行全面的對比共享分析，嚴重浪費了監(jiān)測、統(tǒng)計的人力、財力和物力。另外，跨界生態(tài)治理模式中生態(tài)污染的監(jiān)測技術(shù)還不是特別精準，在監(jiān)測方面還存在一定的誤差，且由于設(shè)備、技術(shù)條件的限制并不能長時間連續(xù)獲取污染區(qū)域的信息及超清圖像進行分析，制約了跨界生態(tài)治理工作質(zhì)量的提高。另一方面，生態(tài)修復(fù)制度有待強化。生態(tài)修復(fù)是指采取生物技術(shù)或生態(tài)工程措施修復(fù)遭到破壞的資源和生態(tài)環(huán)境，使受到損害的生態(tài)系統(tǒng)逐漸恢復(fù)到原來的或與原來相似的功能和結(jié)構(gòu)狀態(tài)。我國在生態(tài)修復(fù)工作上進行了多年的探索，也取得了諸多治理經(jīng)驗，但目前我國在生態(tài)修復(fù)立法方面還存有不足，生態(tài)修復(fù)工作尚未有系統(tǒng)的準則規(guī)范細則，未明確企業(yè)等主體的修復(fù)責(zé)任，生態(tài)修復(fù)科學(xué)技術(shù)還需加大研發(fā)力度等。同時，生態(tài)修復(fù)需采取一系列的技術(shù)手段，研制環(huán)保、高效的污染防治設(shè)備也需要化學(xué)技術(shù)、物理技術(shù)、生物技術(shù)等作為支撐，而我國在生態(tài)環(huán)境方面的技術(shù)站位還需要在創(chuàng)新中不斷提高，且推進生態(tài)保護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也仍在探索中。

三、我國跨界生態(tài)治理的對策

生態(tài)建設(shè)是一項事關(guān)民生福祉的事業(yè)，跨界生態(tài)治理工作更是生態(tài)建設(shè)中的重要一環(huán)。因此要從健全綜合機制、治理政策、治理能力建設(shè)等層面著手破解跨界生態(tài)治理困境，統(tǒng)籌推進我國省際跨界生態(tài)治理機制建設(shè)，實現(xiàn)“美麗中國”的目標(biāo)。

（一）健全跨界生態(tài)治理綜合機制

1. 加強頂層設(shè)計，完善生態(tài)立法

從協(xié)同治理這一原則出發(fā)，按照生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展要求進行整體謀劃，進一步明晰指導(dǎo)思想和遵循原則，明確環(huán)境領(lǐng)域的政策優(yōu)先權(quán)，加強生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)計、區(qū)域之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動和環(huán)境信息的透明度，健全規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、跨界水域開發(fā)合作機制，在深化改革中尋求跨界生態(tài)治理的動力，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升中央政府的全局調(diào)控能力。同時，在頂層設(shè)計管理上涉及面要廣泛，資源分配上要合理，密切配合國家生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略目標(biāo)和環(huán)境政策目標(biāo)，充分結(jié)合實際與其他領(lǐng)域政策進行整合，不斷完善生態(tài)保障機制。

習(xí)近平在《關(guān)于做好生態(tài)文明建設(shè)工作的批示》中強調(diào)“要深化生態(tài)文明體制改革，盡快把生態(tài)文明制度的‘四梁八柱’建立起來，把生態(tài)文明建設(shè)納入制度化、法治化軌道?！盵4]因此，國家立法機關(guān)以及下屬各級地方政府應(yīng)該積極推動制度朝著規(guī)范化、科學(xué)化的方向邁進，把生態(tài)污染、生態(tài)治理所涉及的相關(guān)責(zé)任和相關(guān)規(guī)范納入法律制度中，制定一套能夠?qū)缃缟鷳B(tài)治理進行有效監(jiān)管并契合“兩山”理論的法律機制，進一步加強生態(tài)監(jiān)管和合作，共同維護生態(tài)事件治理與修復(fù)的嚴肅性與權(quán)威性，進而優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系。具體來說，一是要建立跨界生態(tài)治理統(tǒng)籌法，明確中央政府、地方政府間的權(quán)責(zé)分配；二是建立跨界生態(tài)治理利益分配法和規(guī)范的生態(tài)補償法，以保障跨界合作的持續(xù)性；三是建立跨界生態(tài)治理管理法，從全局把控、調(diào)節(jié)生態(tài)治理工作。同時，應(yīng)當(dāng)盡快出臺《環(huán)境教育法》，將生態(tài)環(huán)境保護納入到國民教育體系中，推動生態(tài)教育法制化。此外，根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》的總體要求制定水域生態(tài)保護、生物多樣性評估、土壤污染防治等方面的細則，制定相關(guān)的管理措施和標(biāo)準，繼續(xù)推進生態(tài)法制化的建設(shè)。

2. 完善跨界政府協(xié)商機制

跨界生態(tài)治理中各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不同、所持資源各異，聯(lián)合治理的空間和潛能較大，而加強跨界政府部門間的溝通是跨界治理的有效保障。因此要完善跨界政府協(xié)商機制，加強橫向機制的互聯(lián)互通，實施環(huán)境治理信息共享，拓寬治理領(lǐng)域，優(yōu)化治理模式，挖掘治理新方法，貫徹落實跨界生態(tài)治理的各項政策，共同維護生態(tài)環(huán)境，激發(fā)政府主體活力與潛力，強化信息互利互通，做大做好跨界生態(tài)治理。首先，成立宏觀管控跨界區(qū)域生態(tài)事件的核心管理機構(gòu)，建立長期的治理顧問團隊，定期召開會議，協(xié)商探討可能出現(xiàn)的糾紛和處理預(yù)案，劃分治理任務(wù)和責(zé)任，制定適宜的治理標(biāo)準，在合同法規(guī)的前提下從宏觀層面建立良好的合作關(guān)系，從微觀上制定調(diào)節(jié)生態(tài)治理意外性的靈活機制，發(fā)揮其平臺作用，不斷推進生態(tài)環(huán)境治理工作。其次，建立生態(tài)資源管理制度。在跨界生態(tài)治理中，各區(qū)域可嘗試建立生態(tài)資源管理制度，根據(jù)污染實際情況制定法定的公平公正的補償政策，完善生態(tài)資源使用許可和有償使用制度等，加強對生態(tài)資源的保護。最后，充分發(fā)揮政府部門的協(xié)調(diào)、整合作用，對企業(yè)開展系統(tǒng)有效的指導(dǎo)工作和培訓(xùn)工作。政府應(yīng)當(dāng)制定突發(fā)生態(tài)事件應(yīng)急預(yù)案，為政府與企業(yè)、政府與公益組織的合作奠定基礎(chǔ)。

3. 健全跨界環(huán)保信息共享機制

生態(tài)具有脆弱性、擴散性和復(fù)雜性的特點，要從生態(tài)治理的整體性出發(fā)，建立收集信息、采集樣本、分析數(shù)據(jù)、治理監(jiān)控的技術(shù)平臺，實施生態(tài)治理信息共享，以便反饋數(shù)據(jù)，實時督察治理進度。

4. 健全社會監(jiān)督機制

建立健全相應(yīng)制度措施完善社會監(jiān)督機制。健全相應(yīng)的投訴體系，縮減重復(fù)監(jiān)管的成本，建立社會監(jiān)督機制平臺，對跨界生態(tài)治理中的主體行為加以引導(dǎo)和規(guī)范，以強制監(jiān)督和專項監(jiān)督為重點，扎實推進跨界生態(tài)治理。并完善環(huán)境公益訴訟制度，充分發(fā)揮新聞媒體的作用，通過多層次、多形式的輿論媒體監(jiān)督機制建設(shè)來提高跨界生態(tài)治理的效率，減少治理中的惰性成分和投機取巧行為。

（二）完善跨界生態(tài)治理政策

1. 健全生態(tài)征收及補償框架

首先，明確補償對象、補償方式和補償標(biāo)準，厘清生態(tài)補償?shù)闹骺腕w對象，完善補償框架?？山梃b“新安江流域生態(tài)補償機制”，在生態(tài)補償中既要關(guān)注生態(tài)的修復(fù)與治理，也要關(guān)注到污染主體與客體之間的經(jīng)濟發(fā)展問題。

其次，建立政策與市場相協(xié)調(diào)的生態(tài)補償模式，借助市場機制來完善生態(tài)補償機制，積極構(gòu)建生態(tài)環(huán)境資源交易平臺，拓寬生態(tài)補償資金來源渠道。目前我國大多數(shù)的生態(tài)賠償都是由政府承擔(dān)，應(yīng)擬定具有針對性的賠償制度，明確賠償標(biāo)準，聯(lián)合跨界區(qū)域的財務(wù)部門工作人員以及環(huán)保組織中的財會人員成立專門的賠償委員會，保障受害者的權(quán)益。

再次，健全多元主體補償機制。污染者付費的懲罰方式過于間接，具有不確定性，需要尋求其他多元的方式進行治理，因此應(yīng)當(dāng)以正面的鼓勵措施為主，采用補償式的獎懲機制。在生態(tài)補償中要不斷探索多元的方式來將綠色資源不斷轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展價值，加強政府宏觀調(diào)控，明確政府主體的角色定位，疊加居民生態(tài)支付，讓排污企業(yè)或周邊受益的居民參與到生態(tài)補償中。黨的十八大報告明確提出：“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。”[5]，即在生態(tài)補償和生態(tài)效益紅利的分配中要體現(xiàn)公平公正的原則。首先，生態(tài)補償不能僅是某一方補償其他方，還要考慮這些地區(qū)的發(fā)展水平和所損失的利益進行雙向補償。經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)為保障其他區(qū)的生態(tài)質(zhì)量有時必須控制某些產(chǎn)業(yè)的規(guī)模甚至關(guān)閉某些產(chǎn)業(yè)，因此，在補償時應(yīng)當(dāng)考慮這部分成本。其次，生態(tài)治理過程中，為保證各方的利益處于合理區(qū)間，如生態(tài)區(qū)旅游資源的分紅應(yīng)當(dāng)根據(jù)投入比例和成效分級分配。補償不僅要考慮生態(tài)中的實體經(jīng)濟損失，也要兼顧生態(tài)權(quán)益的損失，因此應(yīng)當(dāng)建立專項生態(tài)權(quán)益補償機制，成立生態(tài)基金會，將所獲取的補償由基金保管，作為治理經(jīng)費。

最后，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，完善稅收制度，保障政府的財權(quán)和事權(quán)對等。十九屆四中全會《決定》中強調(diào)要“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制……優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度”[6]。因此要堅持嚴與實的原則，根據(jù)生態(tài)資源類型的不同建立不同類種的稅收，設(shè)定征收標(biāo)準，明確何種程度的污染交付多少稅收等，強化生態(tài)稅收調(diào)節(jié)作用。最重要的是要完善稅收優(yōu)惠政策，支持企業(yè)單位進行綠色工業(yè)、生態(tài)工業(yè)的發(fā)展，以激發(fā)人們生態(tài)治理的動力、約束不法行為。同時，探索“生態(tài)補償與生態(tài)專項基金”建設(shè)，建構(gòu)統(tǒng)一共享的生態(tài)補償數(shù)據(jù)平臺，根據(jù)不同區(qū)域的生態(tài)差異采集相關(guān)數(shù)據(jù)并進行整理分類，為跨界生態(tài)治理提供數(shù)據(jù)支持和資金來源。

2. 落實執(zhí)法問責(zé)機制和績效考評機制

強化執(zhí)法隊伍的建設(shè)，對有“釣魚執(zhí)法”、失職瀆職行為的執(zhí)法人員進行嚴懲，提高環(huán)境違法成本，加強執(zhí)法力度，提高水域治理規(guī)劃的執(zhí)行效率，進一步強化公眾對水域環(huán)境的法治意識和保護意識。發(fā)揮多元制度優(yōu)勢，按照建設(shè)環(huán)境友好型社會的要求，合理制定各區(qū)域績效考核的標(biāo)準。不能片面追求經(jīng)濟發(fā)展而忽視生態(tài)治理，應(yīng)建立與時俱進的績效考核機制，堅持問題導(dǎo)向，發(fā)揮執(zhí)法的堡壘作用，將生態(tài)問責(zé)提升到規(guī)范化、制度化、科學(xué)化水平層面，營造風(fēng)清氣正的跨界生態(tài)治理風(fēng)氣。在執(zhí)法問責(zé)中既要考慮針對性，又要考慮現(xiàn)實性，堅持高效、精準的問責(zé)原則，形成橫縱面雙管齊下的責(zé)任體系。同時制定可量化的生態(tài)問責(zé)指標(biāo)、科學(xué)的問責(zé)程序，不斷細化執(zhí)法問責(zé)機制，尤其是加強重大突發(fā)事件的問責(zé)力度，對不作為、胡亂作為、違規(guī)決策、降低標(biāo)準的“官場病”行為予以嚴厲懲治，實現(xiàn)跨界執(zhí)法問責(zé)機制的長效性。與此同時，建立嚴格的審批制度。在項目建設(shè)和企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)均實行嚴格審批，并加大對生態(tài)破壞主體的懲處力度。還應(yīng)加強環(huán)保部門、公安部門、司法檢察院的聯(lián)合治理工作，做到執(zhí)法必嚴、有法必依、違法必究。

3. 加大生態(tài)資金的投入

跨界生態(tài)事件的治理合作需要經(jīng)濟上的強大支持，但地方政府的財稅收入有限，生態(tài)治理的經(jīng)費來源較少，治理難度系數(shù)高，因此應(yīng)當(dāng)加強以地方政府為主導(dǎo)、市場為輔的生態(tài)資金機制建設(shè)。按照《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》的總體要求和內(nèi)容給予地方政府相應(yīng)的財政資源支持，應(yīng)推進財政稅收體制改革，設(shè)立資源生態(tài)稅，推動環(huán)境治理成本內(nèi)部化。完善生態(tài)資金多元投入機制，充分運用好市場手段，不斷拓寬生態(tài)補償資金來源以促進生態(tài)補償規(guī)模的擴大。采用“政企投資”，積極引進社會資本、外資參與生態(tài)環(huán)保項目建設(shè)，通過第三方的環(huán)保技術(shù)服務(wù)保障生態(tài)治理和修復(fù)的有效推進，激勵企事業(yè)單位和民間環(huán)保組織進行生態(tài)保護投資，使生態(tài)環(huán)境資源不斷增值。

（三）加強跨界生態(tài)治理能力建設(shè)

1. 推進環(huán)境保護監(jiān)測、統(tǒng)計體系建設(shè)

我國現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在“4個突出問題”：一是難以落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任；二是難以解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)；三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題的新要求；四是難以規(guī)范和加強地方環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)。[7]要解決這“4個突出問題”，必須強化推動聯(lián)動執(zhí)法監(jiān)督力度，建立高效精準的監(jiān)管體系，不斷完善跨界生態(tài)監(jiān)測、統(tǒng)計體系建設(shè)，切實貫徹生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于進一步強化生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管執(zhí)法的意見》的精神，充分調(diào)動各組織、各行業(yè)在生態(tài)保護和治理中的主體監(jiān)督作用，建立標(biāo)準化的“網(wǎng)格管理監(jiān)督體系”，以“合力”推動跨界生態(tài)治理。監(jiān)督是生態(tài)保護和生態(tài)治理的調(diào)和劑之一，能夠直觀反映當(dāng)下的生態(tài)情況。要大力貫徹生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于統(tǒng)籌推進省以下生態(tài)環(huán)境機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革的通知》的精神，發(fā)揮各地政府的宏觀管理職能，構(gòu)建系統(tǒng)性的環(huán)保大格局，理順監(jiān)管監(jiān)測體系，促進生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)信息庫的規(guī)范化。同時，充分利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)云平臺等手段對生態(tài)污染物運輸、生態(tài)修復(fù)治理過程、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進行嚴格監(jiān)測。

2. 明確生態(tài)修復(fù)標(biāo)準，加強產(chǎn)學(xué)研一體化建設(shè)

對于生態(tài)修復(fù)，一方面要制定具體化、細節(jié)化的條款標(biāo)準，另一方面要強化科技支撐，加快推廣技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化與應(yīng)用，在生態(tài)修復(fù)準則上明確修復(fù)方式、修復(fù)影響預(yù)估方式、生態(tài)修復(fù)評價等。生態(tài)修復(fù)工作離不開技術(shù)的支撐，因此在大數(shù)據(jù)背景下要推進“跨界生態(tài)環(huán)境”的云管理信息系統(tǒng)，強化動態(tài)管理，加強與科研院所、民間科研組織的合作，充分發(fā)揮區(qū)域范圍內(nèi)的科技人才和教育資源優(yōu)勢，建立創(chuàng)新研究基地，提高生態(tài)技術(shù)站位，積極構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)學(xué)研基地，圍繞生態(tài)修復(fù)物理技術(shù)、化學(xué)技術(shù)、生態(tài)保護等內(nèi)容為跨界生態(tài)事件的處理提供智力支持。

跨界生態(tài)治理作為我國生態(tài)環(huán)境的一大難題，應(yīng)當(dāng)多運用哲學(xué)的系統(tǒng)思維方法，聯(lián)合多主體，由點及面打好生態(tài)治理的“合圍戰(zhàn)”，做到知行合一。目前，我國在跨界生態(tài)治理中前期預(yù)防治理研究相對較少，因此要加強對生態(tài)污染的預(yù)防研究，促使省際跨界生態(tài)治理不斷取得新的突破。應(yīng)保持定力，堅持用唯物辯證法的思維認真對待生態(tài)環(huán)境，嚴守治理標(biāo)準，不動搖、不放任、不開后門，將治理中的頑瘴痼疾連根拔起。應(yīng)學(xué)會用辯證法處理好人與自然間的局部和全局、當(dāng)前和長遠、重點和非重點的關(guān)系，著力推進人與自然的和諧共生，時刻把尊重自然、保護自然、順應(yīng)自然銘記于心，落實于行。