王惠林

（1.中國地質(zhì)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北，武漢，430074；2.武漢大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢，430072）

一、引言

村干部“流官化”作為一項(xiàng)基層治理實(shí)踐，在江蘇、安徽、河南等地興起并逐漸呈普遍化趨勢。“流官化”是指村干部不再局限于由本村村民擔(dān)任，而是由同一鎮(zhèn)域內(nèi)的鎮(zhèn)村兩級干部實(shí)行跨村、跨層級任職。其主要表現(xiàn)為兩種形式：一是垂直流動，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下派到村里任職和村干部上調(diào)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職；二是水平流動，是指村干部在不同村莊之間的平行調(diào)動。學(xué)界對此現(xiàn)象的研究尚處于初始階段，關(guān)注的焦點(diǎn)集中于村干部流動性任職的本質(zhì)及其生成機(jī)制。當(dāng)前研究大都從行政控制的視角探討此問題，提出“流官化”是村級組織行政化的一種表現(xiàn)形式，它的本質(zhì)是國家權(quán)力通過強(qiáng)化對地方代理人的控制，實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的全方位滲透①杜姣.找回“自治”：村莊治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑研究[D].華中科技大學(xué)，2018。。如，賀雪峰指出，村干部“由土變流”使得村級治理由自治轉(zhuǎn)向行政化邏輯，體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級人事任免和調(diào)配權(quán)的掌控②賀雪峰.治村[M].北京：北京大學(xué)出版社，2017：33-36。。張雪霖、王金豹認(rèn)為職業(yè)流動系統(tǒng)的開放是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級組織實(shí)行的行政激勵措施③④張雪霖.村干部公職化建設(shè)的困境及其超越[J].西南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016（2）：44-50。④王金豹.關(guān)于“村干部職業(yè)化”的思考——以廣東省東莞市為例[J].南方農(nóng)村，2010（6）：85-89。。他們進(jìn)而提出，隨著“流官化”的推行，行政化治理邏輯將消解村社自治，主要表現(xiàn)為瓦解村莊內(nèi)生的動員體系、導(dǎo)致村民的普遍失語和村莊治理者脫離村民，形成“懸浮性”治理等。

上述觀點(diǎn)暗含著一個前提假設(shè)，即現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村社會仍具有較強(qiáng)的自治性，這種自治性主要體現(xiàn)為自主性能力，即村民能夠依靠自我的力量和鄉(xiāng)村社會內(nèi)部資源獲得秩序和發(fā)展，其中，在經(jīng)由村民自主選舉產(chǎn)生的村級治理主體帶領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)有效治理，也是村莊自主性能力的一種展現(xiàn)。因此，在討論村干部“流官化”現(xiàn)象之前應(yīng)首先明確一個問題，即當(dāng)前中國的鄉(xiāng)村社會是否具備完全自主的生產(chǎn)內(nèi)生性治理主體的能力。如若是，那么正如上述學(xué)者所言，以“流官化”為載體的行政力量介入極有可能會擾亂鄉(xiāng)村社會內(nèi)在的精英生產(chǎn)秩序；如若否，那么除卻行政控制邏輯，對村干部“流官化”現(xiàn)象還應(yīng)存在更具說服力的解釋。因此，理解村干部“流官化”實(shí)質(zhì)的關(guān)鍵就在于對當(dāng)前鄉(xiāng)村社會自主性能力的總體判斷上。鄉(xiāng)村社會的自治性狀況和自我維持秩序的能力與兩個因素緊密相關(guān)：一是鄉(xiāng)村自身的社會基礎(chǔ)，它是影響鄉(xiāng)村秩序生產(chǎn)能力的內(nèi)在變量；二是由國家權(quán)力系統(tǒng)所構(gòu)成的外部行政環(huán)境，主要體現(xiàn)為黨和政府在基層的治理任務(wù)和治理目標(biāo)。本文擬從內(nèi)外雙重視角出發(fā)，在把握鄉(xiāng)村社會自主性能力總體狀況的基礎(chǔ)上，探尋村干部“流官化”治理實(shí)踐的生成機(jī)制、功能，并結(jié)合鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)變遷和基層治理轉(zhuǎn)型的時代背景，反思村干部“流官化”對重塑基層的自治性與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要意義。

二、鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)變遷、基層治理轉(zhuǎn)型與“流官化”的生成

村干部“流官化”是在鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)發(fā)生變遷和基層治理快速轉(zhuǎn)型背景下，鄉(xiāng)村社會難以自主有效產(chǎn)出村級治理主體、適應(yīng)新時代鄉(xiāng)村振興要求情況下的實(shí)踐探索。

（一）鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)變遷背景下村干部自生秩序的斷裂

鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)變遷背景下村干部自生秩序的斷裂是“流官化”生成的內(nèi)在因素。傳統(tǒng)村干部遵循由社會性精英轉(zhuǎn)變?yōu)檎涡跃⒌某砷L路徑，即先具備一定的社會威望和社會承認(rèn)，進(jìn)而被推選為村干部，實(shí)現(xiàn)體制精英與非體制精英的合一。普通村民可通過兩種途徑積累社會威望以成為村干部的后備人選。一是先賦性的血緣關(guān)系，一般而言，輩分越高者越具有社會威望；二是主持興辦村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)。如杜贊奇指出，有“面子”的鄉(xiāng)村領(lǐng)袖將其權(quán)威建立在發(fā)揮某些社會職能、擔(dān)當(dāng)某種社會責(zé)任的基礎(chǔ)之上，如像鄉(xiāng)村郎中那樣治病救人、向村中宗族活動捐款、調(diào)解爭端等①杜贊奇.文化、權(quán)力與國家[M].南京：江蘇人民出版社，2003：128-130。。這部分具有較高社會威望的村干部在處理村務(wù)時，由于具備深厚的群眾基礎(chǔ)，而能使村民充分信服，因此能以低成本高效率的方式維持良好的村莊治理秩序。村干部治村的動力主要來源于社會性激勵，輔之以經(jīng)濟(jì)性激勵。通過上述可知，村干部自生秩序的存續(xù)需要具備兩個條件：一是村莊社會性權(quán)威能否實(shí)現(xiàn)再生產(chǎn)；二是在社會性激勵不足的情況下，村干部所獲得的職位收入能否維持其家庭再生產(chǎn)。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前大部分鄉(xiāng)村地區(qū)在上述兩方面皆面臨著較大困難。

1.村社共同體解體與社會性權(quán)威的失勢。社會性權(quán)威的失勢與國家政權(quán)建設(shè)及市場經(jīng)濟(jì)快速推進(jìn)背景下村社共同體的解體等兩個因素緊密相關(guān)。新生政權(quán)對農(nóng)地制度、鄉(xiāng)村社會架構(gòu)及鄉(xiāng)村文化的全方位改造，動搖了社會性權(quán)威存續(xù)的根基②陸益龍.鄉(xiāng)土中國的轉(zhuǎn)型與后鄉(xiāng)土性特征的形成[J].人文雜志，2010（5）：161-168。，而20 世紀(jì)80年代以來迅猛發(fā)展的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化則從根本上瓦解了村民積累社會威望，進(jìn)而成長為社會性權(quán)威的路徑。在市場化浪潮興起之前，中國的農(nóng)村社會可稱之為鄉(xiāng)土社會，在費(fèi)孝通先生看來，這種鄉(xiāng)土性至少包含兩方面特征：一是土地與農(nóng)業(yè)是其基礎(chǔ)要素，農(nóng)民的生產(chǎn)附著于土地；二是村落社會、熟人社會是農(nóng)民生活的基本單元，農(nóng)民的生活面向村莊，即“鄉(xiāng)土社會在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會，常態(tài)的生活是終老是鄉(xiāng)”③費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國[M].南京：江蘇文藝出版社，2007：9-19。。而在市場經(jīng)濟(jì)所推動的巨變時代，費(fèi)孝通先生所闡述的鄉(xiāng)土性的兩個重要特征皆發(fā)生了本質(zhì)變化。其一是從收入結(jié)構(gòu)上看，絕大多數(shù)農(nóng)民的生產(chǎn)不再與土地高度粘連，農(nóng)民家庭收入呈現(xiàn)出多元化與兼業(yè)化，且城市務(wù)工成為主要的收入途徑。其二是從居住結(jié)構(gòu)上看，社會生活高度流動，年輕一代的生活重心已轉(zhuǎn)向城市。它從兩個方面造成了村干部自生秩序的斷裂。首先，村莊精英大量流失，年輕人常年不在村，中老年人成為“留守”村莊的主體。據(jù)筆者在安徽省P 鎮(zhèn)某村的調(diào)查統(tǒng)計，30 歲以下的幾乎無人在村，他們要么通過考學(xué)而留在外地城市工作，要么在蕪湖、合肥等本地城市就業(yè)和安家，生產(chǎn)與生活空間均已不在村莊。40 歲以上、上有老下有小的中年群眾中的絕大多數(shù)也不在本地就業(yè)，而在村的群體多為60 歲以上的老年人。該村人口流動狀況在全國農(nóng)村特別是中西部地區(qū)農(nóng)村具有一定的普遍性。在此情況下，村級組織要么成為名副其實(shí)的“維持會”，要么陷入了無人繼替的困境。其次，村社共同體逐漸解體，社會文化網(wǎng)絡(luò)趨向碎片化，社會性權(quán)威因失去培育的土壤而逐步失勢。社會性權(quán)威的失勢主要體現(xiàn)在紅白儀式、矛盾糾紛調(diào)解等村莊公共活動與公共事件之中。以河南省S 鎮(zhèn)①依據(jù)學(xué)術(shù)規(guī)范，本文對文中的地名、人名進(jìn)行了技術(shù)處理。本文所用實(shí)證材料，如無特別說明，均來自調(diào)研。為例，在以前，紅白儀式曾是該地農(nóng)村生產(chǎn)代際尊卑和倫理秩序的重要機(jī)制，也是村民積累社會威望的主要途徑，村民回憶稱，“那時禮賓先生（紅白喜事的主持）的地位很高，主家會專門騰出一個房間給禮賓先生休息。全鎮(zhèn)一半以上的村干部職務(wù)由禮賓先生擔(dān)任”，而現(xiàn)在，市場化的婚慶司儀取代禮賓先生，酒席、宴會也不再需要親朋、鄰里幫忙，而是全權(quán)交給流動酒家。在矛盾糾紛調(diào)解方面，以前家族勢力大，輩分高的年長者是調(diào)解農(nóng)村各類糾紛事件的主體，他們運(yùn)用地方性知識和聲望資源擺平了大量矛盾糾紛，使絕大部分矛盾糾紛在鄉(xiāng)村社會內(nèi)部得到有效化解，避免了事件的升級與上移。而如今，他們紛紛退出了調(diào)解，主要原因是經(jīng)濟(jì)理性觀念對農(nóng)村社會的席卷導(dǎo)致人情、面子、關(guān)系等社會資本在鄉(xiāng)村治理中的作用收效甚微，傳統(tǒng)社會性權(quán)威的調(diào)解能力也逐漸趨于有限。如一位村支書所言，“以前有一定威信的村民敢于仗義執(zhí)言，遇到蠻不講理的農(nóng)戶甚至可以大打出手，而現(xiàn)在沒有人敢再說公道話，村民唯利是圖，說出來的話也沒有力量感”。董磊明、陳柏峰、聶良波在河南宋村的調(diào)查研究，90年代中期之前，內(nèi)生權(quán)威能夠維持村莊基本秩序；90年代后期以來，“老掌盤子”（內(nèi)生性權(quán)威）幾乎完全退出了糾紛解決②董磊明，陳柏峰，聶良波.結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)——河南宋村法律實(shí)踐的解讀[J].中國社會科學(xué)，2008（5）：87-100。。

2.新興治理主體的崛起及其離場。新興治理主體的崛起與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的分化密不可分。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下，大量農(nóng)民進(jìn)城實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)的同時，也騰出適當(dāng)?shù)霓r(nóng)地資源和經(jīng)濟(jì)機(jī)會空間，使一部分無法外出的村民成為堅守在農(nóng)村的“中堅力量”，以此填補(bǔ)人、財、物外流所留下的秩序真空。這部分留村群體即為“中堅農(nóng)民”?！爸袌赞r(nóng)民”是指通過自發(fā)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營為主體的，主要收入和社會關(guān)系在村莊，且收入水平不低于外出務(wù)工的村民③賀雪峰.論中堅農(nóng)民[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（4）：1-6。。由于利益關(guān)系和社會關(guān)系均深嵌于村莊，“中堅農(nóng)民”一方面具有強(qiáng)烈的維護(hù)農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序的動力，成為村莊公共物品供給中最積極的參與者；另一方面在治理過程中可充分調(diào)動各種非正式資源，具有較強(qiáng)的治理能力。這使其具備成為村級治理主體的基本品質(zhì)。以賀雪峰為代表的華中村治學(xué)者在安徽、河南、湖北等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，打工經(jīng)濟(jì)興起之后，上述農(nóng)村地區(qū)的村干部均實(shí)現(xiàn)較大程度的“中農(nóng)化”，即一部分農(nóng)民既擔(dān)任村干部，又通過適度規(guī)模經(jīng)營、開農(nóng)資店、經(jīng)營服裝店、副食店等形式捕獲農(nóng)村經(jīng)濟(jì)剩余。村干部職務(wù)與從事經(jīng)營性活動形成相互促進(jìn)的關(guān)系，因?yàn)榕c其他村民相比，擔(dān)任村干部的村民在信息以及其他資源的獲取上更具優(yōu)勢，而這些優(yōu)勢可直接或間接地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著村干部的準(zhǔn)職業(yè)化變革和資本化經(jīng)營主體的大量下鄉(xiāng)，以“中堅農(nóng)民”為代表的新興治理主體逐漸退出村級治理的行列。

其一，村干部的準(zhǔn)職業(yè)化變革與經(jīng)濟(jì)性激勵機(jī)制的失衡。村干部準(zhǔn)職業(yè)化近年來已呈普遍化趨勢，與之相伴的是一系列行政管理制度的實(shí)施，如常態(tài)化的辦公會議制度、坐班制、考勤制等④印子.職業(yè)村干部群體與基層治理程式化——來自上海遠(yuǎn)郊農(nóng)村的田野經(jīng)驗(yàn)[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017（2）：42-49。，如上海、安徽、江蘇等地，明確要求對村干部實(shí)行專職化和脫產(chǎn)化管理。這意味著村民如若要當(dāng)村干部，不得不放棄其他獲取經(jīng)濟(jì)收入的機(jī)會。對一部分地方財政實(shí)力雄厚、村莊利益密集的發(fā)達(dá)性地區(qū)農(nóng)村而言，其能夠支撐起職業(yè)化村干部的有序運(yùn)轉(zhuǎn)；但是對大部分普通農(nóng)業(yè)型村莊，地方財政能力的限制及村集體經(jīng)濟(jì)的空殼化使其難以承擔(dān)起高昂的治理成本，突出的體現(xiàn)在村干部無法獲得與其付出相匹配的工資收入。在此條件下，村民主動退出村莊治理抑或在村莊“說不上話，辦不成事”。以安徽省P 鎮(zhèn)為例，該地從2008年開始要求村干部與副業(yè)脫鉤。村干部收入由村集體承擔(dān)的“誤工補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)變?yōu)檎斦l(fā)放的固定工資，且收入水平呈上漲趨勢。其中，村主職干部收入由最初的954 元/月上漲至2900 元/月，副職干部收入由700 元/月上漲至2554 元/月。即便如此，村干部工資卻未能達(dá)到該地農(nóng)民外出務(wù)工平均年收入5-6 萬元的水平。村民普遍認(rèn)為，村干部并不是一份十分體面的工作，“只有那些沒有本事，在外面找不到飯吃，被市場淘汰下來的人才會回村當(dāng)干部”?！傲鞴倩睂?shí)行以前，村級組織由“一個老干部+若干待業(yè)青年”組成。

其二，資本化經(jīng)營主體下鄉(xiāng)擠占“中農(nóng)”村干部的經(jīng)濟(jì)機(jī)會空間。通過農(nóng)村自發(fā)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)秩序，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，是“中農(nóng)化”村干部生成的最主要路徑。然而，近些年，以龍頭企業(yè)、種養(yǎng)專業(yè)大戶為代表的資本化經(jīng)營主體在下鄉(xiāng)過程中，通過壟斷農(nóng)地、農(nóng)資市場和農(nóng)產(chǎn)品流通銷售環(huán)節(jié)等方式，擠占了大量的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)機(jī)會空間，動搖了“中堅農(nóng)民”的生存根基，“中農(nóng)化”村干部也由此逐步消失。以安徽省P 鎮(zhèn)為例，2014年之前，該地外出務(wù)工農(nóng)戶將農(nóng)地以非正規(guī)方式流轉(zhuǎn)給親戚、朋友或同村農(nóng)戶耕種，流入農(nóng)地的一般是因文化程度較低、家庭成員需要照料而無法外出的農(nóng)戶，他們只需支付少量租金，如200 斤/畝/年水稻，就能種植40-50 畝，據(jù)統(tǒng)計，平均每村有5-6 個。80%左右的村干部、村民小組長由“中農(nóng)”擔(dān)任。2014年以后，情況發(fā)生變化，原因是P 鎮(zhèn)開始引入農(nóng)業(yè)企業(yè)，以600 斤/畝/年水稻的價格流轉(zhuǎn)農(nóng)地，租期為5-10年。截至2018年底，P 鎮(zhèn)共引進(jìn)14 家農(nóng)業(yè)企業(yè)，平均規(guī)模為500 畝。其中，規(guī)模最大的是一家“稻蝦連作”企業(yè)，面積超過3000 畝，并且還在持續(xù)擴(kuò)大。企業(yè)負(fù)責(zé)人稱，“將會繼續(xù)上調(diào)租金以淘汰小規(guī)模經(jīng)營者”。原因有二：一是農(nóng)藥化肥污染水質(zhì)，影響其生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展；二是部分農(nóng)戶插花耕種，妨礙其連片經(jīng)營。面對高額地租，原來的“中農(nóng)”群體難以再通過自發(fā)的方式流轉(zhuǎn)到農(nóng)地，他們不得不外出務(wù)工或在農(nóng)業(yè)企業(yè)打工。

（二）基層治理轉(zhuǎn)型加速村干部的類型更替

基層治理轉(zhuǎn)型作為外在影響因素加速了村干部的類型更替，即原來以群眾基礎(chǔ)扎實(shí)、地方性知識優(yōu)異的村干部已不能適應(yīng)于新時代基層治理任務(wù)的目標(biāo)要求。當(dāng)前及未來的較長一段時期，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興和基層治理現(xiàn)代化是兩項(xiàng)最為重要的基層治理任務(wù)和目標(biāo)。它對村級治理主體所應(yīng)具備的知識結(jié)構(gòu)的要求發(fā)生了一定的轉(zhuǎn)變。

在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時期，村級組織的任務(wù)重心是“刮宮引產(chǎn)、收糧派款”，同時，還為農(nóng)民提供必要的水利、機(jī)耕道等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。村干部的日常工作是與千家萬戶的農(nóng)民打交道，主要內(nèi)容是做群眾工作。因此，在村干部的選拔和任用上，更注重對其群眾基礎(chǔ)和群眾工作能力的考察。這一時期，村干部主要由兩類群體組成：一是群眾基礎(chǔ)深厚的“好人村干部”；二是以黑灰勢力為背景的“強(qiáng)人村干部”。如陳柏峰研究發(fā)現(xiàn)，1990年代，兩湖平原地區(qū)涌現(xiàn)大量的“有才無德”村干部，主要原因是稅費(fèi)收繳中，鄉(xiāng)村干部通常難以用行之有效的方法治理“釘子戶”，其需要憑借“有才無德”村干部的暴力達(dá)成收繳目標(biāo)①陳柏峰.“有才無德”村干部：悖謬及原因[J].武漢科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011（4）：409-413。。

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)“按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求”②習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表 大會上的報告[R].北京：人民出版社，2017：32 頁。，“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”③習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表 大會上的報告[R].北京：人民出版社，2017：32 頁。。這帶來的必然影響是村級組織工作內(nèi)容的改變。一是村級治理事務(wù)質(zhì)量結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意味著下沉到鄉(xiāng)村兩級的治理任務(wù)不斷增多，且大部分屬于新生或歸屬模糊的事務(wù)，需要鄉(xiāng)村各部門及村干部之間的協(xié)調(diào)、配合。同時，這種以建設(shè)農(nóng)村、改造農(nóng)村為目標(biāo)的鄉(xiāng)村治理任務(wù)具有很強(qiáng)的發(fā)展性特點(diǎn)，是以對社會的重新塑造、建立新的治理環(huán)境為目標(biāo)④仇葉.鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)責(zé)任制與官僚制的二元共治機(jī)制[J].華中科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017（1）：121-129。。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)不僅需要整合和調(diào)動大量的人力、物力，而且需要村干部具備較強(qiáng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。二是村干部工作重心的轉(zhuǎn)變，即由與群眾打交道的室外工作為主轉(zhuǎn)向以臺賬等室內(nèi)工作為主?；鶎又卫憩F(xiàn)代化對村干部完成各項(xiàng)任務(wù)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化程度提出了要求。據(jù)河南省S 鎮(zhèn)的村干部介紹，現(xiàn)在村級治理事務(wù)處理的難度普遍增大，主要在于“走程序”，在處理事務(wù)的過程中需要編制大量的表格和文檔，過去用一天時間就能處理好的事情，現(xiàn)在最長的需要一個月。以信訪工作為例，在基層治理現(xiàn)代化提出以前，村干部只需做好信訪戶的思想工作，確保其不再上訪即可。而現(xiàn)在不僅要求完成任務(wù)，而且還需詳細(xì)記錄完成工作的具體程序，如是否有相應(yīng)的照片、視頻、上訪戶的簽字佐證，各種表格的填寫是否規(guī)范、完整等。該鎮(zhèn)某部門負(fù)責(zé)人表示，“沒有材料就不知道你干沒干活，上級來檢查，沒有照片、沒有文字，怎么證明你干活了呢？ ”電腦化操作、痕跡化管理方式倒逼了傳統(tǒng)“泥腿子”干部的退出，重塑了村干部的更替規(guī)則。如在精準(zhǔn)扶貧工作中，大部分老干部的知識結(jié)構(gòu)與識別、幫扶的精準(zhǔn)性要求之間存在錯配，表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性。

由此可見，村干部“流官化”是內(nèi)外雙重機(jī)制共同作用下的產(chǎn)物。鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)的變遷造成社會性權(quán)威的失勢及新興治理主體的離場，引發(fā)村干部選任難的問題，由自生秩序所產(chǎn)生的村干部不能完全滿足基層治理轉(zhuǎn)型的要求。

三、治理秩序的再造與“流官化”的功能

在村干部自生秩序發(fā)生斷裂的情況下，“流官化”實(shí)踐以行政供給村級治理主體的方式，再造了鄉(xiāng)村治理秩序，適應(yīng)了鄉(xiāng)村振興與基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)。

（一）填補(bǔ)農(nóng)村治理真空

維護(hù)村莊秩序穩(wěn)定是村干部“流官化”的基礎(chǔ)性功能。村干部“流官化”加強(qiáng)了基層干部之間的跨村和跨層級交流，拓寬了村干部的來源渠道。同時，村干部成為一種調(diào)劑性人力資源，結(jié)合村莊自主性程度、發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行靈活配置，有效彌補(bǔ)了部分村莊自生秩序的不足。社會性權(quán)威的失勢及以“中堅農(nóng)民”為代表的新興治理主體的離場，引發(fā)的直接后果是村級治理主體的缺位和治理真空狀態(tài)的凸顯，主要表現(xiàn)為：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施因缺乏有效管護(hù)而日益廢弛①楊華，王會.重塑農(nóng)村基層組織的治理責(zé)任——理解稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村治理困境的一個框架[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011（2）：41-49。、惠農(nóng)項(xiàng)目遭遇“最后一公里”困境②桂華.項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給體制分析—以農(nóng)地整治為例[J].政治學(xué)研究，2014（4）：50-62。、資源下鄉(xiāng)形成“分利秩序”③李祖佩.分利秩序——鴿鎮(zhèn)的項(xiàng)目運(yùn)作與鄉(xiāng)村治理（2007-2013）[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016：279-287。及農(nóng)民群體性上訪層出不窮等。村干部“流官化”以外部治理主體的輸入，維護(hù)了鄉(xiāng)村治理秩序。

以安徽省P 鎮(zhèn)X 村的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為例，X 村的村支書WCN 現(xiàn)年57 歲，其擔(dān)任了20年村干部。WCN個人能力突出，又屬村中大姓，在該地頗具社會威望。X 村在WCN 的帶領(lǐng)下不僅維持了良好的治理秩序，而且成為全鎮(zhèn)的明星村，大量項(xiàng)目資源落到該村實(shí)施。然而，WCN 即將退休，由于中青年普遍外流，村里難以再選出一位有如其一般工作能力強(qiáng)、群眾基礎(chǔ)深厚的村支書。為了化解這一難題，鎮(zhèn)政府將該村年輕的WXY 確定為村支書的后備人選，WXY 是該村的會計，雖然具備一定的群眾基礎(chǔ)，但工作能力有待提升。鎮(zhèn)政府先將其調(diào)至Y 村擔(dān)任村支書，隨后又調(diào)其至H 村，這一方面是為了鍛煉WXY，使其盡早具備接替WCN 的綜合能力，另一方面，H 村也面臨與X 村類似的困境，據(jù)村民介紹，“前任村支書干了30年，威望高，底下人的能力沒能得到鍛煉，以至于老書記退了之后，找不到合適的人”。WXY 的調(diào)入也是為了穩(wěn)定該村的治理秩序。

（二）重塑正式激勵機(jī)制

“流官化”實(shí)踐，尤其是自下而上的流動及伴隨職位升遷的平行流動，一定程度疏通了村干部的職位上升渠道，以正式化的激勵機(jī)制，重塑了村干部的激勵系統(tǒng)。村干部的治村動力來源于社會性激勵和經(jīng)濟(jì)性激勵兩種途徑。有學(xué)者研究指出，長期以來，村干部之所以能在較低的“誤工補(bǔ)貼”下保持工作的積極性，主要原因是人情、面子、社會聲望等社會性激勵在發(fā)揮作用，基層治理也主要圍繞非正式激勵機(jī)制而展開④申端鋒.治理轉(zhuǎn)型下村干部不勝任難題——兼論鄉(xiāng)紳模式的終結(jié)[J].探索與爭鳴，2014（7）：90-93。。然而，當(dāng)前村社共同體的解體和村莊價值生產(chǎn)能力的弱化導(dǎo)致原有的社會性激勵系統(tǒng)難以再有效發(fā)揮作用。

“流官化”實(shí)踐主要從兩個方面重塑了村干部的激勵機(jī)制：一是職位升遷渠道的開放及權(quán)責(zé)利的相應(yīng)配置。在“流官化”實(shí)施以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部分屬行政科層體系和群眾自治體系，村干部雖然承擔(dān)了繁重的村級治理工作，但其主體身份依然是農(nóng)民。而“流官化”實(shí)踐則打通了行政科層體系與群眾自治體系之間的界限和壁壘，為村干部由農(nóng)民向公務(wù)員身份的轉(zhuǎn)變提供了可能性，從而顯著增強(qiáng)村干部職位的吸引力。如在安徽省L 鎮(zhèn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“流官化”實(shí)行以后，吸引了大批年輕人。據(jù)該鎮(zhèn)組織辦主任介紹，“現(xiàn)在村干部成為熱門和搶手職業(yè)，有人想托關(guān)系進(jìn)來。大專學(xué)歷和普通本科學(xué)歷的年輕人在外面難找工作，村干部工資不低，離家近、花費(fèi)低，又方便照顧家庭，干得好還可能當(dāng)公務(wù)員”。二是以考核與報酬相結(jié)合的壓力傳導(dǎo)機(jī)制激活了村干部的治村動力。上級政府的考核壓力形成了村干部的治理責(zé)任，使其不得不盡最大的可能性配置資源以實(shí)現(xiàn)有效治理。

（三）培養(yǎng)專業(yè)知識，適應(yīng)基層治理現(xiàn)代化要求

“流官化”實(shí)踐還是一種培養(yǎng)村干部的重要方式，它適應(yīng)了政府任務(wù)轉(zhuǎn)型對村級治理主體提出的專業(yè)化、技術(shù)化要求。在長期的基層治理實(shí)踐中，村干部主要依托地方性知識治理鄉(xiāng)村事務(wù)。地方性知識是關(guān)于生活環(huán)境和個人特性的具體知識，如蘇力指出，村干部是地方性知識的載體①蘇力.送法下鄉(xiāng)[M].北京：中國政治大學(xué)出版社，2002：33-34。。在熟人社會中，村干部長期生活在這個社區(qū)或村組，也許沒有人們稱贊的“高大上”的知識體系，但獨(dú)特生活環(huán)境在一定程度上讓其擁有眾多可能令外來權(quán)力行使者必須予以重視的具體知識。地方性知識不需要經(jīng)過專門的培養(yǎng)和訓(xùn)練，而主要通過“熟習(xí)”獲取。費(fèi)孝通指出，“習(xí)”是指反復(fù)地做，隨著時間的歷練，使一個人慣于一種新的行為②費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國[M].南京：江蘇文藝出版社，2007：9-19。。由此可見，“熟習(xí)”依托于行為者反復(fù)地模仿和操練，形成的是一種自覺和慣習(xí)。地方性知識適用于鄉(xiāng)土本色的農(nóng)村社會。

而隨著鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)的變遷及無紙化辦公、信息化操作、網(wǎng)格化管理等現(xiàn)代治理技術(shù)在農(nóng)村的逐步普及，其對村干部的知識結(jié)構(gòu)也提出了新的要求，專業(yè)性知識在村級治理中的重要性日漸突出。專業(yè)性知識不能僅僅通過“熟習(xí)”而自然獲取，它必須經(jīng)歷一個不斷鍛造和培養(yǎng)的過程。村干部的跨村交流和跨層級流動是提升村級治理主體綜合素質(zhì)和處理復(fù)雜事務(wù)能力的有效途徑。如在江蘇、湖北、安徽等地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“流官”一般遵循以下成長路徑：首先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鎮(zhèn)域范圍統(tǒng)一招聘，要求年齡35 周歲以下，大專及以上學(xué)歷，通過筆試和面試者，接受為期兩個月的思想教育和上崗培訓(xùn)。然后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再依據(jù)各村情況對“流官”實(shí)行統(tǒng)籌安排，極少部分留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門，大部分被分派至各個行政村成為后備干部。經(jīng)過1-2年的群眾基礎(chǔ)積累，進(jìn)入村兩委班子，成為副職干部。接下來3-5年，將是一個交叉任職、換崗鍛煉的密集期。經(jīng)過密集的培訓(xùn)，一部分表現(xiàn)特別突出的“流官”通過考試或被提拔至鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門任職，而大部分由副職成為正職干部，直至成長為村支書。

既有研究主要基于國家與社會二元對立的視角，將村干部“流官化”解釋為國家行政權(quán)力向農(nóng)村社會的下沉，體現(xiàn)了國家進(jìn)一步強(qiáng)化了對村級組織及其代理人的控制。他們由此認(rèn)為下沉的行政權(quán)力將瓦解村莊內(nèi)生的組織動員體系，進(jìn)而壓縮基層自治空間。已有研究之所以得出如此結(jié)論，是因?yàn)槠湮茨軐⒋甯刹俊傲鞴倩爆F(xiàn)象納入鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)和基層治理轉(zhuǎn)型等影響鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的相關(guān)變量中進(jìn)行考察。本文基于河南、安徽、江蘇等農(nóng)村的實(shí)地調(diào)查，從內(nèi)外雙重視角出發(fā)，在把握現(xiàn)階段鄉(xiāng)村社會自主性能力總體狀況的基礎(chǔ)上，討論了村干部“流官化”的生成機(jī)制及其功能等問題。研究發(fā)現(xiàn)，在新的時代條件下，無論是鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)抑或是基層治理本身，其內(nèi)在的構(gòu)成要素均已發(fā)生了顯著變化。一是村民自治所賴以維系的鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變。在村民自治制度確立之初，中國的農(nóng)村社會還是一個相較均質(zhì)化和低度分化的鄉(xiāng)土社會，農(nóng)民對土地、村社組織具有較強(qiáng)的依賴性，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是其獲得家庭收入的主要甚至是唯一途徑，農(nóng)民生活在熟人社會單元之中。主體的完全在村及社會文化網(wǎng)絡(luò)的完整保存使得村莊具有相對獨(dú)立的秩序生產(chǎn)能力，其中也包括在經(jīng)由村民自主推選產(chǎn)生的社會性權(quán)威的帶領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)秩序與發(fā)展的能力。而工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的社會性質(zhì)，鄉(xiāng)土中國也由此轉(zhuǎn)入了“城鄉(xiāng)中國”。在百年未有之大變局的時代，傳統(tǒng)穩(wěn)定、封閉的村社共同體轉(zhuǎn)換成了流動的留守型村莊，熟人社會逐漸半熟人化直至陌生化。在鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)發(fā)生根本性變遷的條件下，依托于傳統(tǒng)資源所確立的村民自治不再具有自主的秩序生產(chǎn)能力，村干部繼替鏈條的斷裂就是這種自主性能力不足的表現(xiàn)之一。二是鄉(xiāng)村振興及基層治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)改變了村級組織的工作重心和治理方式。其工作重心由汲取資源轉(zhuǎn)向通過資源的有效分配，建設(shè)宜居鄉(xiāng)村，助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，讓農(nóng)民有獲得感，在此過程中完成向服務(wù)型村級組織的轉(zhuǎn)型。在治理方式上，由只注重事務(wù)的完成結(jié)果轉(zhuǎn)向過程與結(jié)果的并重。上述轉(zhuǎn)變對傳統(tǒng)型村干部的知識結(jié)構(gòu)、能力素養(yǎng)提出了全方位的挑戰(zhàn)。

因此，村民自治要適應(yīng)新的時代要求，就必須根據(jù)變遷的鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)和基層治理轉(zhuǎn)型作出相應(yīng)的調(diào)適。在村莊自主性能力不足的情況下，來自國家的外部行政助力成了再造村莊自治秩序的必要方式。村干部“流官化”即是一種由行政供給村級治理主體的有效方式。它填補(bǔ)了農(nóng)村治理真空，重塑了正式激勵機(jī)制，激發(fā)了村干部的治村動力，并通過專業(yè)化、技術(shù)化的村干部培養(yǎng)，滿足了基層治理現(xiàn)代化的要求，使村民自治重新煥發(fā)出了活力。

作為外部的行政助力，其在下沉過程中必然會與既有的村莊秩序產(chǎn)生摩擦，如遭遇既有村莊社會結(jié)構(gòu)的抵制、“流官”村干部的“去權(quán)威性”及伴隨“流官”下沉的規(guī)范化治理方式與鄉(xiāng)村事務(wù)的錯配等。因此，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

一是要通過吸納非體制性精英及實(shí)踐群眾路線等方式，積累和集聚散落在鄉(xiāng)村社會之中的傳統(tǒng)性資源，使作為“流官”的村干部更好地融入鄉(xiāng)村社會，在行政與自治的合力之下推動村莊善治。

二是合理調(diào)整助力方式。中國幅員遼闊，不同農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)出非均衡性的特征。如賀雪峰根據(jù)農(nóng)民認(rèn)同與行動單位將中國的農(nóng)村社會劃分為團(tuán)結(jié)、分裂和分散等三種類型①賀雪峰等.南北中國——中國農(nóng)村區(qū)域差異研究[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017：15-16。。這三種類型的村莊在秩序生產(chǎn)能力上存在顯著差異。如團(tuán)結(jié)型村莊的血緣、地緣關(guān)系保存完整，仍具有較強(qiáng)的自組織性和集體行動能力；分裂型村莊的傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)及血緣、地緣關(guān)系受到較大程度的沖擊，但仍保持有相當(dāng)程度的自組織能力；分散型村莊逐漸渙散和原子化，任何超出家庭范圍的組織都不具備組織動員能力。這雖是一種理想型的分類方式，但中國絕大多數(shù)的村莊卻未能跳脫出這三種類型，只是呈現(xiàn)的強(qiáng)弱上有所區(qū)分。針對不同類型的村莊，應(yīng)調(diào)整權(quán)力下沉的方式。如對第一類村莊，應(yīng)注重其內(nèi)生性資源的深度挖掘；對第二類村莊，應(yīng)通過資源輸入、治理主體供給等方式，幫助村莊重新凝聚和整合散落于村民之中的社會性資源，重塑自主性能力；對已趨于解體的第三類村莊，需要輸入新的公共規(guī)則，以新的利益基礎(chǔ)重塑村莊的組織性。

三是通過優(yōu)化資源配置，提升村莊自主性能力。治理資源的來源及其配置方式深刻影響著村莊的自主性程度。在當(dāng)前工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村及大量惠農(nóng)資金下鄉(xiāng)的背景下，外部資源對村莊的支援力度不斷加大，一部分村莊因?yàn)槊芗馁Y源輸入而成為“轉(zhuǎn)移性利益密集型”村莊，由此形成“依附型自治”形態(tài)，還有部分村莊主要依靠既有存量的激活，形塑出“自主型自治”。在治理資源的配置方式上，可分為以村集體為主體的分配和以農(nóng)戶為主體的分配，實(shí)踐證明，以村集體為主體的資源配置方式更有助于村莊自主性的塑造。因此，在當(dāng)前階段，應(yīng)以適度的農(nóng)地調(diào)整激活集體土地所有權(quán)關(guān)系，為村莊自主性能力的提升提供物質(zhì)基礎(chǔ)；應(yīng)通過加強(qiáng)集體資源的轉(zhuǎn)移配置力度，以新的利益聯(lián)結(jié)重塑村莊主體性。