何 柳

[內(nèi)容提要]“南極條約體系”在2048年前禁止任何礦產(chǎn)資源活動，但南極海域因其國際法屬性的不明確造成了一些爭議問題：是否同時適用1982年《聯(lián)合國海洋法公約》，其礦產(chǎn)資源是否享有“國際海底區(qū)域”制度規(guī)定的“人類共同繼承財產(chǎn)原則”的法律地位?！堵?lián)合國海洋法公約》的“國際海底區(qū)域”制度與“南極條約體系”中的《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》，同時適用于“南極條約區(qū)域”內(nèi)南極海域礦產(chǎn)資源活動，兩套制度的法律沖突在規(guī)范層面仍未解決。但在實踐中，國際社會對南極作為自然保護區(qū)地位的普遍共識，決定了在2048年后極有可能繼續(xù)禁止南極采礦。

目前，國際海底區(qū)域制度正面臨一系列的調(diào)整和變革，國際海底勘探活動正轉(zhuǎn)向開發(fā)階段，制定國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章不但是國際海底管理局的優(yōu)先工作事項，也是國際海洋法領(lǐng)域現(xiàn)階段最重要的國際立法之一。隨著深?？萍?、裝備水平的提升，我國進入深海領(lǐng)域開展資源勘探開發(fā)活動的主體逐漸增多，已成為深海資源勘探大國，在國際海底區(qū)域的利益與戰(zhàn)略需求也與日俱增。

一、南極海域礦產(chǎn)資源及其分布

南極海域蘊藏有石油、天然氣和錳結(jié)核等礦產(chǎn)資源。羅斯海大陸架上有一個3000—4000米的沉積盆地，羅斯海冰架下的沉積巖厚度約有4000—8000米。最新的研究表明，羅斯海盆地是南極最具有資源潛力的盆地之一，其地質(zhì)資源量大約為91.5億噸。(1)參見杜民等：《南極羅斯海盆地油氣地質(zhì)條件及資源潛力研究》，《極地研究》2016年第1期，第113頁。威德爾大陸架底下是地質(zhì)年代為中生代和新生代的沉積巖，其厚度約14—15千米，比羅斯海大陸架下的沉積巖更加厚，因此威德爾大陸架有可能是南極油氣儲藏量更豐富的地區(qū)。(2)參見鄒克淵：《南極礦物資源與國際法》，北京：北京大學(xué)出版社，1996年，第35頁。普里茲灣的海床上有幾千米厚度的中生代晚期沉積層，科學(xué)研究結(jié)果表明，該區(qū)域可能是東南極大陸邊最有前景的石油區(qū)。其中，普里茲灣斷陷盆地區(qū)的PS.3(3)普里茲灣研究區(qū)地層可以劃分為五個沉積單元：包括前寒武紀的變質(zhì)巖基底(PS.5)，晚二疊世—早三疊世期間和白堊紀期間的兩期裂谷期沉積(PS.4及PS.3)，晚始新世—中新世期間被冰川改造的被動大陸邊緣沉積(PS.2)及上新世以來的冰川沉積(PS.1)。參見丁巍偉、董崇志、程子華：《南極洲東部普里茲灣區(qū)沉積特征及油氣資源潛力》，《地球科學(xué)(中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報)》2013年增刊，第103頁。，大陸架外緣與陸坡深水區(qū)的PS.2上部可能是油氣的潛力生成區(qū)(4)參見丁巍偉、董崇志、程子華：《南極洲東部普里茲灣區(qū)沉積特征及油氣資源潛力》，《地球科學(xué)(中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報)》2013年增刊，第103頁。。別林斯高晉海存在一個大約3千米厚的沉積巖盆地，該盆地中可能有大量侏羅紀和新生代時期的沉積物。南緯60度的南極輻合帶下有一個500千米寬的連續(xù)錳結(jié)核帶狀區(qū)，該區(qū)域是南極海域錳結(jié)核最為富集的地區(qū)，在其以北和以南地區(qū)也存在一些錳結(jié)核含量較少的區(qū)域。

目前已有的南極海域礦產(chǎn)資源的資料數(shù)據(jù)，大多是20世紀70、80年代美國等國家在南極大陸周邊海域進行勘探性鉆探所得出的結(jié)論。1991年《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》(以下簡稱《馬德里議定書》)簽訂以后，幾乎沒有更新的數(shù)據(jù)資料，各國對南極海域礦產(chǎn)資源的探索仍處于“勘探”之前的階段。(5)參見劉曉春：《南極大陸地質(zhì)與礦產(chǎn)資源》，2018年中國極地科學(xué)學(xué)術(shù)年會報告，2018年10月12日。我國于1994年批準加入了《馬德里議定書》，并且嚴格遵守該議定書關(guān)于2048年前全面禁止南極地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)活動的規(guī)定。

然而，1959年制定的《南極條約》第4條對領(lǐng)土主張的“凍結(jié)”，允許了領(lǐng)土主張國與非領(lǐng)土主張國等所有各方同意對領(lǐng)土主張的法律地位持不同意見。(6)《南極條約》第4條做出了在條約有效期內(nèi)“凍結(jié)”領(lǐng)土爭議的處理，承認并尊重《南極條約》簽訂前七個國家對南極大陸部分地區(qū)提出的領(lǐng)土主權(quán)要求，以及國際社會其他國家不承認這些領(lǐng)土主張的事實，維持了條約簽訂之前的原狀；同時又禁止了條約有效期內(nèi)現(xiàn)有領(lǐng)土主張的擴大和新的領(lǐng)土主張的提出。第4條并沒有解決南極大陸領(lǐng)土主權(quán)問題，而是通過“凍結(jié)”的方式，協(xié)調(diào)了領(lǐng)土主張國、非領(lǐng)土主張國和保留了領(lǐng)土主張權(quán)利的國家各自的利益，使主權(quán)問題可能引發(fā)的爭端得到有效控制。從《南極條約》的和平目的以及開展國際合作的宗旨、目的出發(fā)看待第4條的規(guī)定，“凍結(jié)”主權(quán)要比“禁止”主權(quán)更靈活，更能使具有不同利益訴求的國家擱置領(lǐng)土主權(quán)爭議，實現(xiàn)南極國際合作的共同權(quán)利和義務(wù)。事實上，七個領(lǐng)土主張國以及美國、蘇聯(lián)這兩個保留了領(lǐng)土主張權(quán)利的國家全都是《南極條約》12個原始締約國的成員國。考慮到這一點，《南極條約》在領(lǐng)土問題上做出了“凍結(jié)”而不是“禁止”的規(guī)定也就不足為奇了。第4條顯然顧及了上述國家的利益，不否認它們在條約締結(jié)前的領(lǐng)土主張，賦予了這些條約原始締約國作為領(lǐng)土主張國的特殊地位。沿海國的概念和領(lǐng)?；€的定義，是決定是否可以將海洋法的管轄規(guī)則適用于南極洲周圍水域的關(guān)鍵因素。(7)Christopher C.Joyner, “The Antarctic Treaty and the law of the sea: fifty years on”, Polar Record, Vol.46, No.1, 2010, p.15.這就導(dǎo)致了南極海域法律地位的含糊不清：七個領(lǐng)土主張國全部批準加入了1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)，它們依據(jù)《海洋法公約》對其“南極領(lǐng)土”附屬的南極海域提出專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架等主權(quán)要求；(8)七個領(lǐng)土主張國批準加入1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的時間分別是：英國1997年7月25日、澳大利亞1994年10月5日、新西蘭1996年7月19日、挪威1996年6月24日、阿根廷1995年12月1日、智利1997年8月25日、法國1996年4月11日。參見《聯(lián)合國海洋法公約簽署及保留聲明》，聯(lián)合國公約與宣言檢索系統(tǒng)，2020年6月14日，https://treaties.un.org/pages/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-6&chapter=21&Temp=mtdsg3&clang=_en [2020-10-15]。非領(lǐng)土主張國則一般不承認任何這些海洋主張的有效性，主要是因為它們認為沒有真正的沿海國存在，“南極條約”第4條不允許在其有效期內(nèi)提出任何“新”主張。

在此情況下，作為海洋的南極海域究竟適用哪一套國際法律制度？作為規(guī)范國際海洋事務(wù)的基本法，《海洋法公約》是否適用于南極海域？《海洋法公約》所創(chuàng)建的“國際海底區(qū)域”(以下簡稱“區(qū)域”)制度是否存在于南極海域？南極海域的礦產(chǎn)資源是否可以依照《海洋法公約》中的“區(qū)域”制度，以“人類共同繼承財產(chǎn)原則”處理？假如南極海域是“南極條約體系”與《海洋法公約》的重疊適用區(qū)域，那么南極海域礦產(chǎn)資源的法律地位又是什么？包括《馬德里議定書》在內(nèi)的“南極條約體系”是否規(guī)制作為陸地的南極洲與作為海洋的南極海域，即整個南極地區(qū)所有的事務(wù)，是否是與《海洋法公約》等其他國際法相背離的、可以“自成一類”的法律制度？如果南極海域只適用“南極條約體系”，那么2048年后南極海域礦產(chǎn)資源的發(fā)展空間會存在哪些可能性？這些問題在學(xué)理上都值得明晰與探索。

隨著工業(yè)金屬需求的日益增長，蘊藏著豐富礦產(chǎn)資源的國際海底區(qū)域已成為各國關(guān)注的戰(zhàn)略新疆域。我國是世界有色金屬資源的最大生產(chǎn)國和最大消費國，也是目前擁有勘探礦區(qū)數(shù)量最多的國家。2015年《中華人民共和國國家安全法》對維護我國在極地、深海的活動、資產(chǎn)和其他利益安全的規(guī)定，2016年《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》的出臺，“十三五”規(guī)劃提出要積極參與深海、極地等新領(lǐng)域國際規(guī)則的制定，“蛟龍?zhí)胶！敝卮蠊こ痰慕ㄔO(shè)，都說明了我國對極地與深海事業(yè)史無前例的重視與投入。鑒于上述問題的討論具有重要的現(xiàn)實意義，而相關(guān)的研究尚不多見，因此本文試圖分析和回答這些問題。

二、南極海域的國際法制度

1982年《海洋法公約》是否適用于南極海域，是一個在學(xué)理上有一定爭議的問題。《海洋法公約》簽訂時未能考慮極地海域的法律問題，也沒有對南極海域法律制度作出特殊安排。因此，有學(xué)者認為，第三次聯(lián)合國海洋法會議的談判者有意避開或刻意排除了南極海域(9)E.J.Sahurie, The International Law of Antarctica, New Haven Press and Dorrecht: Martinus Nijihoff, 1991, p.442; G.D.Triggs, “the Antarctic Treaty System: Some Jurisdictional Problems”, in G.D.Triggs (ed.), The Antarctic Treaty Regime: Law, Environment and Resources, Cambridge: Cambridge University Press, 1987, p.92.，《海洋法公約》文本中也刻意避免使用“南極”字眼(10)Olav Schram Stokke & Davor Vidas ed., Governing the Antarctic, Cambridge: Cambridge University Press, 1996, p.64.。然而，1986年聯(lián)合國秘書長在關(guān)于“南極洲問題”的報告中指出，《海洋法公約》是適用于所有海域的全球性公約，沒有任何海域可以被排除在公約適用范圍以外。因此，公約也適用于南極海域。據(jù)此，有學(xué)者認為，公約沒有明示規(guī)定的條款排除適用于南極海域，(11)F.Orrego Vicuna, “The Law of The Sea and The Antarctic Treaty System: New Approaches to Offshore Jurisdiction”, in C.C.Joyner and S.K.Chopra ed., The Antarctic Legal Regime, Dordrecht: Martinus Nijihoff, 1988, p.101.因而同樣適用于南極海域。(12)參見阮振宇：《南極條約體系與國際海洋法：沖突與協(xié)調(diào)》，《復(fù)旦學(xué)報(社會科學(xué)版)》2001年第1期，第133頁。

《南極條約》的締結(jié)是為了集中處理南極洲的領(lǐng)土爭議，因此《南極條約》是一項旨在管理南極大陸本身的協(xié)定，除了第6條，條約的全文不涉及南極海域事務(wù)。《南極條約》第6條的規(guī)定(13)《南極條約》第6條規(guī)定：本條約的規(guī)定應(yīng)適用于南緯60度以南的地區(qū)，包括一切冰架；但本條約的規(guī)定不應(yīng)損害或在任何方面影響任何一個國家在該地區(qū)內(nèi)根據(jù)國際法所享有的對公海的權(quán)利或行使這些權(quán)利。表明，條約把視為公海的南極海域交給國際海洋法(14)當時的“國際海洋法”是指1958年在聯(lián)合國第一屆海洋法會議上簽訂的《公海公約》《領(lǐng)海與毗連區(qū)公約》《大陸架公約》《公海漁業(yè)和生物資源養(yǎng)護公約》，又稱為日內(nèi)瓦海洋法四公約。來處理，有關(guān)公海的海洋法在南極海域繼續(xù)適用(15)此處“有關(guān)公海的海洋法”是指1958年的《公海公約》。1958年2月24日至4月27日在日內(nèi)瓦召開的第一次聯(lián)合國海洋法會議上通過《公海公約》，于1962年9月30日生效?！豆９s》規(guī)定的公海范圍，是指不包括一國領(lǐng)?；騼?nèi)水的全部海域。，但條約并沒有界定南極海域公海的范圍，也并沒有明確海洋法的其他方面如何在“南極條約區(qū)域”內(nèi)適用(16)Tim Stephens, “An icy reception or a warm embrace? The Antarctic Treaty System and the international law of the sea”, in Klaus Dodds, Alan D.Hemmings, Peder Roberts eds, Handbook on the Politics of Antarctica, Cheltenham: Edward Legar Publishing Limited, UK, 2017, p.441.。但大多數(shù)國家在法律上將南極海域全部視為公海，無論是否是《南極條約》或《海洋法公約》的簽約國，任何國家都在南極海域享有科學(xué)研究自由、航行自由等公海自由的權(quán)利?！赌蠘O條約》之后的“南極條約體系”中其他法律文書，汲取了現(xiàn)代海洋法中的很多概念、規(guī)則、規(guī)范和原則，這一點也進一步證實了南極海域的法律地位屬于現(xiàn)行的海洋法。(17)Christopher C.Joyner, “The Antarctic Treaty and the law of the sea: fifty years on”, Polar Record, Vol.46, No.1, 2010, pp.17,15.例如，《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》旨在保護南極整個海洋生態(tài)，它既是“南極條約體系”內(nèi)核心的公約，同時也是一項區(qū)域漁業(yè)管理協(xié)定，宗旨是在南大洋履行《海洋法公約》及其1995年《魚類種群協(xié)定》中促進可持續(xù)漁業(yè)活動的關(guān)鍵目標。(18)Tim Stephens, “An icy reception or a warm embrace? The Antarctic Treaty System and the international law of the sea”, in Klaus Dodds, Alan D.Hemmings, Peder Roberts eds, Handbook on the Politics of Antarctica, Cheltenham: Edward Legar Publishing Limited, UK, 2017, p.445.又如，“南極條約體系”中主要法律文書對于南極科學(xué)研究的規(guī)定，其宗旨是為保護締約方在南極海域從事海洋科學(xué)研究的權(quán)利。這種管理責任來源于1982年《海洋法公約》明文規(guī)定的公海制度的法律義務(wù)。(19)Christopher C.Joyner, “The Antarctic Treaty System and the Law of the Sea-Competing Regimes in the Southern Ocean?”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.10, No.2, 1995, p.322.

將海洋法的管轄規(guī)則適用于南極海域在規(guī)范層面的爭議，主要是南極洲是否存在沿海國，以及如何劃定南極洲周圍水域的領(lǐng)?；€。七個領(lǐng)土主張國認為其在《南極條約》締結(jié)之前的領(lǐng)土主張具有合法性，而非領(lǐng)土主張國則認為這些主張缺乏成為一個真正的沿海國或者甚至是一個合法領(lǐng)土的必要條件。(20)沿海國指的是一個特定的領(lǐng)土，其邊界與海洋相鄰，由有組織的政府統(tǒng)治下的人口所占領(lǐng)，在其外交事務(wù)中具有主權(quán)和獨立的性質(zhì)。參見：Christopher C.Joyner, “The Antarctic Treaty and the law of the sea: fifty years on”, Polar Record, Vol.46, No.1, 2010, p.15.；《聯(lián)合國海洋法公約》中的“沿海國”應(yīng)當同時具備兩個基本要素：一個是地理要素，即陸地領(lǐng)土的一部分或全部鄰接海洋的國家；另一個則是法律要素，即具有海岸的陸地必須屬于主權(quán)國家控制的領(lǐng)土。參見陳力：《論南極海域的法律地位》，《復(fù)旦學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年第5期，第153頁。《南極條約》第4條沒有解決南極大陸領(lǐng)土主權(quán)問題，只是承認并尊重七個國家的領(lǐng)土主張，以及國際社會其他國家不承認這些領(lǐng)土主張的事實；通過“凍結(jié)”的方式允許主權(quán)要求國、非主權(quán)要求國和保留了主權(quán)要求的國家等所有各方同意對領(lǐng)土主張的法律地位持不同意見。

另外，《海洋法公約》中僅有第234條涉及“冰封區(qū)域”的海洋環(huán)境保護，沒有任何條款規(guī)定“冰封區(qū)域”的領(lǐng)?；€劃定，至今也無相關(guān)的國家實踐。南極洲大部分地區(qū)全年都被冰所包圍，冰架的碎片經(jīng)常斷裂，獨特的地理特征使得任何潛在的海岸線變得不固定和不規(guī)則，因而很難確定“沿海低潮線”與領(lǐng)?；€。南極洲周圍海域的領(lǐng)?；€是永久冰或冰架的邊緣，還是地殼均衡變化補償之前或之后冰或巖石界面的實際位置?(21)David W.H.Walton, “UNCLOS versus the Antarctic Treaty”, Antarctic Science, Vol.20, No.4, 2008, p.311.《海洋法公約》關(guān)于基線確定的規(guī)定無法適用于南極地區(qū)的地理狀況，無法確定領(lǐng)?；€，就無法根據(jù)海洋法建立海洋主張區(qū)域。

“南極條約體系”與《海洋法公約》之間沖突的根源依然是《南極條約》未解決的主權(quán)問題，沖突的焦點是南極領(lǐng)土主張國依據(jù)《海洋法公約》建立或主張的海洋區(qū)域的合法性。七個陸地領(lǐng)土主張國根據(jù)《海洋法公約》提出的海洋主張，到目前為止，既不能完全合法化，也不能最終否定，關(guān)于其根據(jù)國際法的合理性和有效性的分歧依然存在。(22)Patrizia Vigni and Francesco Francioni, “Territorial claims and coastal states”, in Klaus Dodds, Alan D.Hemmings, Peder Roberts eds, Handbook on the Politics of Antarctica, Cheltenham: Edward Legar Publishing Limited, UK, 2017, p.248.這些海洋主張的提出，并不是海洋法本身對“南極條約體系”的挑戰(zhàn)，而是領(lǐng)土主張國維護“南極領(lǐng)土主權(quán)”的舉措對“南極條約體系”的挑戰(zhàn)。(23)Tim Stephens, “An icy reception or a warm embrace? The Antarctic Treaty System and the international law of the sea”, in Klaus Dodds, Alan D.Hemmings, Peder Roberts eds, Handbook on the Politics of Antarctica, Cheltenham: Edward Legar Publishing Limited, UK, 2017, p.449.一旦《南極條約》失效，則領(lǐng)土主張國將有可能恢復(fù)其已有的主張，因此海洋主張的提出是鞏固其領(lǐng)土主張基礎(chǔ)的一種手段。(24)David W.H.Walton, “UNCLOS versus the Antarctic Treaty”, Antarctic Science, Vol.20, No.4, 2008, p.311.

雖然“南極條約體系”與《海洋法公約》兩個制度之間出現(xiàn)了沖突，例如，在《南極條約》有效期內(nèi)領(lǐng)土主張被擱置的情況下，對南極海域的深海海床、大陸架等提出主張，依據(jù)《海洋法公約》是合法的，但可能損害“南極條約體系”和平、科學(xué)與環(huán)境管理的基本原則；(25)根據(jù)筆者2019年8月23日與劍橋大學(xué)斯科特極地研究所布萊恩·林托特(Bryan Lintott)博士的討論整理。但南極領(lǐng)土主張國并沒有試圖在其所主張的南極海域行使沿海國管轄權(quán)。它們對南極海域提出大陸架、專屬經(jīng)濟區(qū)等主張的用意，是宣示及重申作為領(lǐng)土主張國的地位，而不是行使《海洋法公約》賦予的主權(quán)權(quán)利。(26)Marcus Haward, “Australia and the Antarctic Treaty”, Polar Record, Vol.46, No.1, 2010, p.14.作為南極條約協(xié)商國，它們主動選擇了遵守《南極條約》第4條，維護“南極條約體系”穩(wěn)定的國際義務(wù)。例如，澳大利亞于1979年宣布設(shè)立南極捕魚區(qū)，1994年宣布設(shè)立南極專屬經(jīng)濟區(qū)，但同時又表示，不對外國船只和人員行使其根據(jù)《海洋法公約》規(guī)定在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)享有的專屬權(quán)利。(27)Patrizia Vigni and Francesco Francioni, “Territorial claims and coastal states”, in Klaus Dodds, Alan D.Hemmings, Peder Roberts eds, Handbook on the Politics of Antarctica, Cheltenham: Edward Legar Publishing Limited, UK, 2017, p.244.澳大利亞、阿根廷向聯(lián)合國大陸架界限委員會(以下簡稱“大陸架委員會”)提交了附屬于其“南極領(lǐng)土”的大陸架劃界案，但請求委員會暫不審議。

盡管關(guān)于南極海域海洋主張是否合法及有效的意見分歧持續(xù)存在，但海洋主張的存在并不妨礙“南極條約體系”的適用，領(lǐng)土主張國在實踐中顯然承認“南極條約體系”優(yōu)先于適用于南極地區(qū)的其他國際規(guī)定(28)Patrizia Vigni and Francesco Francioni, “Territorial claims and coastal states”, in Klaus Dodds, Alan D.Hemmings, Peder Roberts eds, Handbook on the Politics of Antarctica, Cheltenham: Edward Legar Publishing Limited, UK, 2017, p.248.，它們遵守“南極條約體系”的義務(wù)而非強化《海洋法公約》賦予的權(quán)利，以務(wù)實合作而非對抗的方式化解了“南極條約體系”與《海洋法公約》在南極海域可能發(fā)生的沖突。

三、南極海域礦產(chǎn)資源制度的法律沖突

“南極條約體系”內(nèi)與礦產(chǎn)資源制度直接相關(guān)的法律文件，有1988年的《南極礦產(chǎn)資源活動管理公約》(以下簡稱《礦產(chǎn)公約》)以及1991年的《馬德里議定書》。前者從未生效，于1991年被《馬德里議定書》所取代?！恶R德里議定書》與《海洋法公約》的“區(qū)域”制度，同時適用于“南極條約區(qū)域”內(nèi)南極海域的礦產(chǎn)資源活動，兩者在規(guī)范層面與決策層面都存在沖突。

(一)南極礦產(chǎn)資源制度的建立

20世紀80年代初，“南極條約體系”面臨體系外要求將“人類共同繼承財產(chǎn)”原則適用于南極地區(qū)的壓力。馬來西亞總理馬哈蒂爾在1981年聯(lián)合國大會演講中，提倡作為“無人居住”的地區(qū)，南極應(yīng)像深海海床一樣作為“人類共同繼承財產(chǎn)”，交由聯(lián)合國來管轄。(29)參見郭培清、石偉華：《馬來西亞南極政策的演變(1982年—2008年)》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2009年第3期，第14頁。馬來西亞還聯(lián)合第三世界國家批評“南極條約體系”的缺陷、南極礦產(chǎn)資源的公平開發(fā)等問題。在一些發(fā)展中國家和國際組織的支持下，1983年開始“南極問題”被列入聯(lián)合國大會議程。

南極條約協(xié)商國認為，“南極條約體系”對所有國家公平開放，已經(jīng)是目前管理南極事務(wù)的最好選擇；強烈反對由聯(lián)合國以“人類共同繼承財產(chǎn)”原則處理南極事務(wù)，創(chuàng)建南極治理的新機制。然而，迫于體系外的壓力，特別是為防范《海洋法公約》締結(jié)后聯(lián)合國介入南極事務(wù)的規(guī)劃和管理，1982—1988年期間南極條約協(xié)商會議舉行了12次會議，專門討論礦產(chǎn)制度，在最后一次會議上達成了《礦產(chǎn)公約》。

在此背景下產(chǎn)生的《礦產(chǎn)公約》，試圖在南極海底制度設(shè)置上與《海洋法公約》達成協(xié)調(diào)。(30)參見阮振宇：《南極條約體系與國際海洋法：沖突與協(xié)調(diào)》，《復(fù)旦學(xué)報(社會科學(xué)版)》2001年第1期，第137頁。在礦產(chǎn)資源的法律地位方面，《礦產(chǎn)公約》明確規(guī)定了礦產(chǎn)資源的開發(fā)和分配必須保證全人類的利益，同時特別照顧發(fā)展中國家的利益。該公約的一些條款包含了《海洋法公約》所規(guī)定的支配“區(qū)域”及其資源的總原則，即“人類共同繼承財產(chǎn)”原則。(31)參見《南極礦產(chǎn)資源活動管理公約》第35條第7款(a)項、第6條、第29條第3款(b)項、第26條第3款(e)項。然而，《礦產(chǎn)公約》對南極礦產(chǎn)資源法律地位的規(guī)定與“人類共同繼承財產(chǎn)”原則并不完全一致?！逗Ｑ蠓üs》確立的“區(qū)域”資源勘探開發(fā)的基本制度是“平行開發(fā)制度”。而《礦產(chǎn)公約》確立的勘探開發(fā)制度則是一種“單一開發(fā)制”，從事南極礦產(chǎn)資源活動的主體只有擔保國和經(jīng)營者，沒有設(shè)立類似國際海底管理局企業(yè)部這樣可以對“區(qū)域”資源直接開發(fā)的機構(gòu)。經(jīng)營者可以是公約的締約國，或締約國的一個機構(gòu)，也可以是依締約國法律設(shè)立的一個法人，或上述任何一方組成的有擔保國的聯(lián)合企業(yè)。(32)參見《南極礦產(chǎn)資源活動管理公約》第1條第11款， 南極條約秘書處，http://www.ats.aq/documents/ recatt/Att311_e.pdf [2020-09-29]。由于大多數(shù)發(fā)展中國家并不具備在南極從事礦產(chǎn)資源活動的資金和技術(shù)實力，所以這種“單一開發(fā)制”實際上只對有能力的發(fā)達國家有利。

在適用范圍方面，《礦產(chǎn)公約》對《海洋法公約》第十一部分規(guī)定的“區(qū)域”制度是否適用于南極地區(qū)海底的問題，保留了解釋的余地。在《礦產(chǎn)公約》談判中，協(xié)商國在其適用范圍問題上意見不一致，一些協(xié)商國認為整個深海海底屬于國際海底管理局管轄；另一些協(xié)商國則認為“南極條約體系”是一個特別制度，南緯60度以南的海底不受國際海底管理局管轄。(33)R.Wolfrum, The Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Resource Activities: An Attempt to Break New Ground, Berlin: Springer-Verlag, 1991, p.33.協(xié)商國為了避免與國際海底管理局的管轄權(quán)發(fā)生明顯的沖突，同時為了確保協(xié)商國不同意見之間的平衡，最終找到一個折衷辦法?！兜V產(chǎn)公約》明確了其“適用范圍”止于南極海域的“深海海底”，此處的“‘深海海底’是指按照國際法的大陸架的定義，大陸架地理范圍以外的海床及底土”。(34)參見《南極礦產(chǎn)資源活動管理公約》第5條第2、3款，南極條約秘書處，https://www.ats.aq/documents/ recatt/Att311_e.pdf [2020-09-29]。

1989年，在巴黎舉行的第15屆南極條約協(xié)商會議上，法國和澳大利亞倡議締結(jié)一項全面保護南極環(huán)境公約，該公約應(yīng)將南極確立為一個自然保護區(qū)；美國提議在“南極條約體系”各法律文件的基礎(chǔ)上建立全面綜合的措施；新西蘭建議制定全面的環(huán)境保護措施，組成一個完整、有約束力的環(huán)境保護制度；智利和瑞典等國也提出要求建立全面保護南極環(huán)境的制度。因此，此次會議上通過了建議ATCM XV-1，(Recommendation ATCM XV-1)協(xié)商國同意將于1990年在巴黎舉行一次南極條約特別協(xié)商會議，專題協(xié)商《礦產(chǎn)公約》第8條中提出的環(huán)境責任議定書的制定，“討論有關(guān)全面保護南極環(huán)境及其附屬和相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)的所有建議”(35)建議ATCM XV-1，南極條約秘書處, http://www.ats.aq/devAS/ats_meetings_meeting_measure.aspx?lang=e [2020-09-29]。。

第11屆南極條約特別協(xié)商會議(SATCM XI)從1990年巴黎第一次會議到1991年10月馬德里最后一次談判，一共舉行了四次會議，最終簽署了《馬德里議定書》。在馬德里會議上，協(xié)商國一致同意，在議定書生效之前，“目前對南極礦產(chǎn)資源活動的限制應(yīng)該繼續(xù)”(36)《第11屆南極條約特別協(xié)商會議最后決議書》，南極條約秘書處，http://www.ats.aq/documents/ SATCM11_4/fr/SATCM11_4_fr002_e.pdf [2020-09-29]。。議定書規(guī)定，2048年前，“科學(xué)研究除外，禁止任何與礦產(chǎn)資源相關(guān)的活動”(37)《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》第7條，南極條約秘書處，https://www.ats.aq/documents/keydocs/vol_1/vol1_4_AT_Protocol_on_EP_e.pdf [2020-09-29]。，從而暫時擱置了礦產(chǎn)資源開發(fā)問題。由此，“南極條約體系”開始轉(zhuǎn)向全面保護南極環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)，《礦產(chǎn)公約》被《馬德里議定書》取代，實際上未能生效。

(二)兩套礦產(chǎn)資源制度之間的沖突

雖然《馬德里議定書》沒有就其適用范圍作出明確規(guī)定，但由于該議定書是為了補充，而不是為了修改或修正《南極條約》，(38)參見《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》第4條第1款，南極條約秘書處，https://www.ats.aq/documents/keydocs/vol_1/vol1_4_AT_Protocol_on_EP_e.pdf [2020-09-29]。所以，兩者的適用范圍是相同的，《馬德里議定書》適用于“南極條約區(qū)域”，即南緯60度以南地區(qū)，包括所有冰架。因此，無論從領(lǐng)土主張國、非領(lǐng)土主張國或第三國的角度來看，《馬德里議定書》的適用范圍，與《海洋法公約》的適用范圍，至少在南緯60度以南海底的一部分有重疊。(39)T.Scovazzi, “The Antarctic Treaty System and the New Law of the Sea: Selected Questions”, in F.Francioni and T.Scovazzi eds., International Law for Antarctica, The Hague: Kluwer Law International, 1996, p.391.因此，目前適用于南緯60度以南南極海底礦產(chǎn)資源活動的法律制度有兩套：一項制度是《海洋法公約》第十一部分“區(qū)域”，并由1994年《關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國海洋法公約第十一部分的協(xié)定》(以下簡稱《執(zhí)行協(xié)定》)加以補充；另一項是《馬德里議定書》，特別是其第7條的規(guī)定?！逗Ｑ蠓üs》規(guī)制全球范圍內(nèi)“區(qū)域”的礦產(chǎn)資源活動，但《馬德里議定書》在南緯60度以南地區(qū)禁止了除科學(xué)研究以外的與礦產(chǎn)資源有關(guān)的任何活動。然而，這兩項制度都在法律上生效。那么，問題就是，在目前兩套制度都適用的情況下，這兩項條約對于“南極條約區(qū)域”內(nèi)南極海域礦產(chǎn)資源的規(guī)定是否相互沖突？在哪些方面出現(xiàn)了沖突？是否可能解決這些沖突？

《海洋法公約》的締約國都受公約第311(6)條的約束，該條規(guī)定：締約國同意對第136條所載關(guān)于人類共同繼承財產(chǎn)的基本原則不應(yīng)有任何修正，并同意它們不應(yīng)參加任何減損該原則的協(xié)定。《海洋法公約》對“人類共同繼承財產(chǎn)原則”規(guī)定的核心內(nèi)容，是勘探和開發(fā)礦產(chǎn)資源。而《馬德里議定書》第7條在議定書適用范圍內(nèi)禁止礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的規(guī)定，意味著“原先基于經(jīng)濟分配的人類共同繼承財產(chǎn)概念在南極的適用失去了意義”(40)R.E.Money, “The Protocol On Environmental Protection To The Antarctic Treaty: Maintaining A Legal Regime”, Emory International Law Review, Vol.7, 1993, p.192.，《海洋法公約》第136條所設(shè)想的“人類共同繼承財產(chǎn)原則”的一個基本要素，為全人類利益利用原則，在南極海底地區(qū)被有效地中止適用，公約中以“人類共同繼承財產(chǎn)原則”開發(fā)分配“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源的規(guī)定也就無從談起。(41)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》在宣告“區(qū)域”及其資源是人類的共同繼承財產(chǎn)這一總原則之后，接著又對支配“區(qū)域”的具體原則作了多項規(guī)定：不得據(jù)為己有原則、國際管理原則、共同使用原因而，《馬德里議定書》部分地減損了《海洋法公約》第136條所載并以其第137—149條為基礎(chǔ)的“人類共同繼承財產(chǎn)原則”。(42)則、為全人類利益利用原則、專為和平目的利用原則；遵循國際法原則及規(guī)則原則、造成損害負有賠償原則、保護海洋環(huán)境原則、適當顧及沿海國的權(quán)利和合法利益原則、“區(qū)域”內(nèi)活動與其他活動相互適應(yīng)原則。參見華敬炘：《海洋法學(xué)教程》，青島：中國海洋大學(xué)出版社，2009年，第285—287頁?！逗Ｑ蠓üs》和《馬德里議定書》分別在規(guī)范和禁止海底礦產(chǎn)活動方面令人費解的關(guān)系，直接轉(zhuǎn)化為一個參與問題：只要《馬德里議定書》還包括適用于南緯60度以南整個海床的第7條，那么它的締約國就不應(yīng)成為《海洋法公約》的締約國。(43)Davor Vidas, The Relationship between the Environmental Protocol and the Law of the Sea Convention regarding the Southern Ocean Seabed, Lysaker: Fridtjof Nansen Institute, 1999, p.12.對于那些既是《海洋法公約》締約國，又是南極條約協(xié)商國和《馬德里議定書》締約國的國家，批準加入《馬德里議定書》并遵循禁止南極地區(qū)礦產(chǎn)活動的行為，是否違反了《海洋法公約》第311(6)條？

目前為止，在實踐中與《馬德里議定書》禁止采礦的規(guī)定發(fā)生直接沖突的案例是，部分南極領(lǐng)土主張國主張其所屬的非南極地區(qū)島嶼或陸地的大陸架延伸至南緯60度以南的“南極條約區(qū)域”。包括：2004年11月15日澳大利亞向大陸架界限委員會提交的凱爾蓋朗深海高原地區(qū)(Kerguelen Plateau)和麥夸里海嶺地區(qū)(Macquarie Ridge)外大陸架劃界案；2009年4月21日阿根廷向大陸架界限委員會提交的喬治亞群島和桑德維奇群島越過南緯60度的外大陸架劃界案；2009年5月11日英國提交的南喬治亞和南桑德維奇群島(South Georgia and South Sandwich Islands)大陸架劃界案，其延伸到南緯60度以南地區(qū)的部分與阿根廷的主張重疊。(44)參見朱瑛、薛桂芳、李金蓉：《南極地區(qū)大陸架劃界案引發(fā)的法律制度碰撞》，《極地研究》2011年第4期，第320—321頁。此類大陸架主張是基于明確的島嶼主權(quán)歸屬以及《海洋法公約》賦予的大陸架主權(quán)權(quán)利而提出的合法權(quán)利。(45)有關(guān)南極地區(qū)的大陸架主張可分為兩類：一類是附屬于南極領(lǐng)土主張的大陸架主張。由南極大陸向南極海域自然延伸的大陸架，例如澳大利亞、英國等南極領(lǐng)土主張國對其“南極領(lǐng)土”附屬的大陸架提出主張要求。此類大陸架主張直接關(guān)聯(lián)到南極大陸的領(lǐng)土主張，因而國際社會的普遍態(tài)度是反對領(lǐng)土主張國對南極大陸附屬海域的海床及底土提出主權(quán)要求。第二類是非南極地區(qū)、主權(quán)明確的島嶼或陸地延伸到南緯60度以南的大陸架主張。此類大陸架主張則是基于明確的島嶼主權(quán)歸屬以及《海洋法公約》賦予的大陸架主權(quán)權(quán)利而提出的合法權(quán)利。對澳大利亞凱爾蓋朗深海高原地區(qū)和麥夸里海嶺地區(qū)大陸架延伸到南緯60度以南的劃界案，大陸架界限委員會的審議建議是基本同意，國際社會也沒有提出異議。這也說明了此類大陸架主張的合法性。然而，大陸架外部界限也是“區(qū)域”的邊界，大陸架劃界的同時也確定了“區(qū)域”的范圍。此類大陸架劃界案包括了部分“南極條約區(qū)域”內(nèi)南極海域的海床和底土，因而直接關(guān)系到南極海域海底礦產(chǎn)資源開發(fā)，也直接對《馬德里議定書》形成了沖擊。

一般國內(nèi)法上判斷法律效力的兩項基本原則是后法優(yōu)于先法、特別法優(yōu)于一般法，在解決國際條約之間的法律沖突中也起著重要的作用。然而，國際法與國內(nèi)法不同，國際社會不存在一個統(tǒng)一的立法與司法機關(guān)，沒有更高的權(quán)威，國家之間地位平等，國際法是平行主體之間的法?，F(xiàn)代國際法不斷碎片化發(fā)展，出現(xiàn)不同條約之間相互沖突的現(xiàn)象，同時由于缺乏像國內(nèi)法那樣統(tǒng)一明確的法律體系及立法司法機構(gòu)，因而對國際條約之間的沖突至今并沒有普遍認可的解決規(guī)則。因此，如要將國內(nèi)法上解決條約沖突的上述兩種基本原則，應(yīng)用于解決《海洋法公約》與《馬德里議定書》關(guān)于“南極條約區(qū)域”內(nèi)南極海域礦產(chǎn)資源法律地位的沖突，則會存在很大困難。

《海洋法公約》與《馬德里議定書》在對“南極條約區(qū)域”內(nèi)南極海域礦產(chǎn)資源的法律地位這一事項的義務(wù)規(guī)范上，兩者完全無法兼容。在此情況下，“后法優(yōu)先原則”決定條約的適用(46)《維也納條約法公約》第30條規(guī)定，解決條約沖突的基本原則是，兩者是否針對同一事項；如果針對同一事項，兩者是否訂明須不違反另一條條約？如果未訂明，則兩者是否可以兼容？如果兩者不能兼容，則按照“后法優(yōu)先原則”決定條約的適用。參見：Tullio Scovazzi, “The Antarctic Treaty System and the New Law of the Sea: Selected Questions”, in Francesco Francioni and Tullio Scovazzi ed., International Law for Antarctica, Amsterdam: Kluwer Law International, 1996, pp.388-389。，然而無法判斷《海洋法公約》與《馬德里議定書》的“先約”與“后約”的地位(47)《維也納條約法公約》第30條沒有明確規(guī)定判斷“先約”與“后約”的標準。參見陳力：《中國南極權(quán)益維護的法律保障》，上海：上海人民出版社，2018年，第92頁。。國際法體系中并不存在區(qū)別一般法與特別法的明確標準，一項條約或條款在某些情況下可能是一般法，在其他情況下又可能是特別法，而對于調(diào)整不同領(lǐng)域中法律關(guān)系的國際條約，要確定何者的規(guī)定更為特殊，何者為特別法，更加困難。(48)參見廖詩評：《論后法優(yōu)先原則與特別法優(yōu)先原則在解決條約沖突中的關(guān)系》，《河南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2011年第2期，第8頁。因而，使用“特別法優(yōu)先原則”解決《海洋法公約》與《馬德里議定書》之間的規(guī)范沖突也存在困難。

這些規(guī)范層面的法律沖突依然沒有得到解決，表現(xiàn)為南極條約協(xié)商國為執(zhí)行《馬德里議定書》而通過的國內(nèi)立法對議定書和《海洋法公約》在海底礦產(chǎn)活動方面的關(guān)系問題有不同解釋。一些國家的國內(nèi)立法，例如，《德國執(zhí)行環(huán)境保護議定書法》(the German Act Implementing the Environmental Protection Protocol)在南緯60度以南的整個地區(qū)實施采礦禁令，從而與《海洋法公約》第十一部分及《執(zhí)行協(xié)定》的有關(guān)規(guī)定相沖突，它們同時也是《海洋法公約》締約國。另一些協(xié)商國則在其國內(nèi)立法中豁免了南緯60度以南海床的某些部分適用《馬德里議定書》禁止采礦的規(guī)定，避免與《海洋法公約》第十一部分及其規(guī)定的國際海底管理局的權(quán)限發(fā)生沖突。例如，1994年英國《南極法》(Antarctic Act 1994)規(guī)定，在國際法規(guī)定的大陸架界限之外南緯60度以南的所有海床，不受禁止礦產(chǎn)資源活動的限制。(49)1994年英國《南極法》第1節(jié)、第6節(jié)，英國立法網(wǎng)， https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1994/15/contents [2020-10-10]。

《馬德里議定書》與《海洋法公約》同時適用于南緯60度以南的南極海域，也會帶來管轄權(quán)、決策權(quán)沖突的問題?！逗Ｑ蠓üs》在全球范圍適用，根據(jù)公約創(chuàng)設(shè)的機構(gòu)，例如國際海底管理局可以在其職權(quán)范圍內(nèi)管理、討論、決定與南極海域的海底及其資源有關(guān)的事項。同時，南極條約協(xié)商會議以及“南極條約體系”設(shè)立的環(huán)境保護委員會等機構(gòu)，也有權(quán)決定與“南極條約區(qū)域”內(nèi)有關(guān)的海底及其資源事項。那么，由此產(chǎn)生的問題是，誰有權(quán)決定禁止在南極海床的一部分進行海底礦產(chǎn)活動。由南極條約協(xié)商會議通過的《馬德里議定書》對南極海床的一部分進行采礦的禁令，是否需要國際海底管理局加以確認才能生效？或是議定書的規(guī)定本身是有效的，國際海底管理局只需要接受這一既成事實？如果對某一海底區(qū)域的豁免，只有在國際海底管理局針對每一種特定情況作出決定才生效，那么只要海管局沒有作出明確的決定，《海洋法公約》第311(6)條不應(yīng)削弱“人類共同繼承財產(chǎn)原則”的規(guī)定將依然適用，《海洋法公約》締約國也不應(yīng)成為《馬德里議定書》的締約國。(50)Davor Vidas, The Relationship between the Environmental Protocol and the Law of the Sea Convention regarding the Southern Ocean Seabed, Lysaker: Fridtjof Nansen Institute, 1999, p.18.因此，兩種制度在決策層面的沖突，又會回到前述規(guī)范層面的法律沖突帶來的參與問題。這也意味著，南極條約協(xié)商會議在南極事務(wù)的某些領(lǐng)域為了獲得法律效力，必須得到另一個國際組織的確認。南極條約協(xié)商國的“集體管轄權(quán)”將會受到挑戰(zhàn)，協(xié)商會議與海管局之間管轄權(quán)、決策權(quán)的劃分和協(xié)調(diào)也將是一個問題。

四、南極海域礦產(chǎn)資源制度的發(fā)展趨勢

2048年《馬德里議定書》到期后，南極海域礦產(chǎn)資源的發(fā)展趨勢很有可能繼續(xù)禁止采礦。這樣預(yù)測的依據(jù)有以下兩點。

第一，正如達沃·維達(Davor Vidas)所指出的，環(huán)境因素是解決《馬德里議定書》與《海洋法公約》之間法律沖突的唯一可行的出路。(51)Davor Vidas, The Relationship between the Environmental Protocol and the Law of the Sea Convention regarding the Southern Ocean Seabed, Lysaker: Fridtjof Nansen Institute, 1999, p.23.60年來，國際社會普遍認同南極作為自然保護區(qū)的地位，環(huán)境保護是“南極條約體系”發(fā)展過程中反復(fù)出現(xiàn)的一個主題——從1959年《南極條約》禁止核試驗和核廢料處理，到1991年《馬德里議定書》承諾“全面保護南極環(huán)境及其附屬和相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)”，并指定“南極洲為自然保護區(qū)，致力于和平與科學(xué)”(52)Tim Stephens, “An icy reception or a warm embrace? The Antarctic Treaty System and the international law of the sea”, in Klaus Dodds, Alan D.Hemmings, Peder Roberts eds, Handbook on the Politics of Antarctica, Cheltenham: Edward Legar Publishing Limited, UK, 2017, p.447.。保護南緯60度以南陸地與海洋的荒原價值和原始生態(tài)系統(tǒng)，早已成為國際社會的共識。

“南極條約體系”在其形成的最早期就將環(huán)境保護納入南極條約協(xié)商會議的決策過程中，在其演進過程中始終是以南極環(huán)境和生態(tài)保護而不是南極資源的開發(fā)利用作為價值導(dǎo)向和優(yōu)先考慮。1959年《南極條約》在解決了領(lǐng)土主權(quán)爭端和潛在軍事化這兩個引發(fā)地緣政治沖突的當務(wù)之急后，締約國就開始關(guān)注環(huán)境問題。

1964年第三屆南極條約協(xié)商會議上，制定并通過了《保護南極動植物議定措施》(以下簡稱《議定措施》)。(53)1982年，《議定措施》正式生效。2011年，南極條約協(xié)商會議宣布，鑒于《議定措施》的規(guī)定已被《馬德里議定書》的條款所取代，《議定措施》將“不再適用”。參見《第34次南極條約協(xié)商會議的最后報告》，南極條約秘書處，http://www.ats.aq/documents/ATCM34/fr/ATCM34_fr002_e.pdf [2020-10-10]。它規(guī)定，各方把條約區(qū)域視為一個特殊的保護區(qū)，對有突出科學(xué)價值的地區(qū)，為保護其獨特的自然生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)當指定其為“專門保護區(qū)”。(54)參見《保護南極動植物議定措施》序言、第8條，南極條約秘書處，https://www.ats.aq/documents/recatt/att080_e.pdf [2020-10-10]?！蹲h定措施》與第一屆、第二屆南極條約協(xié)商會議分別采納的《保護生物資源的建議》《保植物議定措施的建議》共同構(gòu)成了“南極條約體系”下第一套全面的環(huán)境保護法。

“南極條約體系”隨后制定的主要國際公約，包括未生效的《礦產(chǎn)公約》，都集中在環(huán)境保護和資源養(yǎng)護方面?！兜V產(chǎn)公約》談判啟動的時候，南極并沒有任何采礦活動或近期可以采礦的前景。(55)Anthony (Tony) James Press, “Conservation Law in Antarctica and the Southern Ocean: the Antarctic Treaty System, Conservation and Environmental Protection”, in Guifang (Julia) XUE, Liu HE (Eds.), Law and Governance: Emerging Issues of the Polar Regions, Beijing: China University of Political Science and Law Press, 2018, p.10.啟動《礦產(chǎn)公約》談判的推動力，是在允許開采之前建立嚴格的、預(yù)防性的環(huán)境保護制度。在礦產(chǎn)開發(fā)問題的討論和《礦產(chǎn)公約》談判的整個過程中，協(xié)商國非常關(guān)注環(huán)境保護以及采礦對南極生態(tài)系統(tǒng)的影響，并且在南極條約協(xié)商會議的決議中反復(fù)地表達了這一關(guān)切。《礦產(chǎn)公約》規(guī)定，除非對礦產(chǎn)資源活動對南極環(huán)境及其附屬和相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)造成的可能影響進行評估，并確保所涉及活動不會導(dǎo)致大氣、陸地或海洋環(huán)境、動植物種群的分布、空氣和水質(zhì)等發(fā)生重大變化，否則不應(yīng)開展任何南極礦產(chǎn)資源活動。(56)參見《南極礦產(chǎn)資源活動管理公約》第4條第2款，南極條約秘書處，http://www.ats.aq/documents/recatt/Att311_e.pdf [2020-10-10]。

鑒于《礦產(chǎn)公約》未達成共識，南極條約協(xié)商國迅速啟動了《馬德里議定書》的談判，這也清楚地表明，協(xié)商國決心建立一個全面的南極環(huán)境管理制度，承諾將全面保護南極環(huán)境及依附于它的和與其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)，將南極指定為僅用于和平與科學(xué)的自然保護區(qū)。(57)參見《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》第2條，南極條約秘書處，https://www.ats.aq/documents/keydocs/vol_1/vol1_4_AT_Protocol_on_EP_e.pdf [2020-10-10]。

“南極條約體系”現(xiàn)有的主要法律文件，已構(gòu)成了一個全面廣泛的南極地區(qū)環(huán)境管理的條約框架。60年來，條約體系在保護南極環(huán)境和生態(tài)，維護和平，增進科學(xué)研究和國際合作等實踐中，顯示出了高度的成熟及有效性。在此情況下，2048年后，條約體系依然以環(huán)境保護為優(yōu)先考慮事項，全面禁止礦產(chǎn)開采的可能性更大，新的法律制度取而代之的可能性很小。需要注意的是，得出這樣的結(jié)論，并不意味著在規(guī)范層面“南極條約體系”是與《海洋法公約》相背離的、可以“自成一類”的特殊的法律制度，而是在實踐中國際社會普遍傾向于對南極地區(qū)的環(huán)境和生態(tài)給予特殊保護。

第二，南極海域采礦在極端的海洋與地球物理條件下是不切實際，也是不經(jīng)濟的。南極的海洋和地球物理的現(xiàn)實情況，使得《海洋法公約》規(guī)定的深海海底采礦制度不太可能實際適用于南緯60度以南的水域。南極海域一年中的大部分時間都被冰雪覆蓋，即使是在南半球整個春季和夏季的幾個月，南極海域都是地球上風(fēng)力最大、最冷、最嚴酷的海域之一。實際存在于南極海域海底的多金屬結(jié)核或錳結(jié)核的巖石結(jié)核探明儲量尚不明確，但相比太平洋與印度洋，南極海域深海海底結(jié)核礦床的數(shù)量相對較少。在南極海域下的海床上采礦作業(yè)，其成本將高得令人望而卻步，對海上作業(yè)人員來說也極其危險。(58)Christopher C.Joyner, “The Antarctic Treaty and the law of the sea: fifty years on”, Polar Record, Vol.46, No.1, 2010, p.19.因此，在可預(yù)見的未來，赴南極海域采礦的動力不大。

五、結(jié) 語

南極海域適用的法律制度，是由《海洋法公約》連同“南極條約體系”中規(guī)范與海洋議題相關(guān)的法律文件共同組成。作為陸地的南極洲則適用“南極條約體系”，南極國際法律制度存在陸海二元的國際法來源。(59)根據(jù)筆者2018年10月11日“2018中國極地科學(xué)學(xué)術(shù)年會”期間對中國極地研究中心戰(zhàn)略研究室主任張俠的訪談?wù)??！逗Ｑ蠓üs》第十一部分“區(qū)域”與其《執(zhí)行協(xié)定》以及“南極條約體系”中的《馬德里議定書》重疊，適用于“南極條約區(qū)域”南極海域礦產(chǎn)資源活動。兩套法律制度在規(guī)范層面、決策層面都存在沖突，目前為止仍未得到解決。

“南極條約體系”自創(chuàng)立以來的價值導(dǎo)向，始終是保護南極地區(qū)獨特的環(huán)境與生態(tài)，而非資源的開發(fā)與利用。國際社會普遍認同南極作為致力于和平與科學(xué)的自然保護區(qū)地位。此外，南極海域極端的海洋、地球物理條件，也使得南極海域采礦不但成本極高，而且不太現(xiàn)實。這些因素決定了《馬德里議定書》與《海洋法公約》在南緯60度以南的海底礦產(chǎn)資源法律地位問題上的沖突在可預(yù)見的未來仍將停留在規(guī)范層面，也決定了2048年以后南極海域禁止采礦的規(guī)定極有可能不會改變。