陶 鵬 李 芳

一、災(zāi)害管理的政治：政治注意力視角及其價(jià)值

災(zāi)害管理與政治-行政系統(tǒng)的互嵌，深刻形塑了災(zāi)害管理與政治之間的關(guān)系。從災(zāi)害動(dòng)力學(xué)的角度來(lái)看，災(zāi)害的產(chǎn)生是自然事件與社會(huì)環(huán)境相互作用而引致的負(fù)面結(jié)果，政治要素與社會(huì)要素、經(jīng)濟(jì)要素、文化要素共同構(gòu)成了災(zāi)害的社會(huì)脆弱性水平，并對(duì)災(zāi)害危機(jī)的社會(huì)影響有著放大和衰減作用。①B.Wisner，P.Blaikie ，T.Cannon，I.Davis.At risk：Nature hazards，people's vulnerability and disasters.London：Routledge，2004.就社會(huì)脆弱性而言，基于政治生態(tài)學(xué)視角的災(zāi)害研究強(qiáng)調(diào)權(quán)利與資源分配對(duì)于災(zāi)害脆弱性水平的影響，并在災(zāi)害與政治的關(guān)系上逐步形成所謂“災(zāi)害制造著政治，政治也制造了災(zāi)害”②M.Guggenheim.Introduction：disaster as politics-politics as disaster.The Sociological Review，2014(s1)：1-16.，即災(zāi)害本身具備塑造某種特定政治環(huán)境的能力，而潛在的政治環(huán)境也可能加劇或消減災(zāi)害影響。傳統(tǒng)災(zāi)害政治研究的發(fā)展推動(dòng)了災(zāi)害與政治之間宏觀聯(lián)系的理論建構(gòu)，而災(zāi)害管理的政治研究框架的建立則更進(jìn)一步為災(zāi)害管理政策與政治環(huán)境之間的互動(dòng)提供了中觀視角。筆者曾將災(zāi)害管理的政治按照災(zāi)害管理的階段劃分成了：避責(zé)政治、府際政治、批示政治以及框架競(jìng)爭(zhēng)政治，并分別與風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急整備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)管理四階段相對(duì)應(yīng)，自此，初步形成了基于災(zāi)害管理周期內(nèi)的典型政治場(chǎng)域特征的災(zāi)害管理的政治研究框架。③陶鵬：《災(zāi)害管理的政治理論建構(gòu)》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期。

依循災(zāi)害管理的政治本土化研究導(dǎo)向，在中國(guó)災(zāi)害管理的制度與政策背后的作用要素體系中，中國(guó)政治體制特征可被視作核心要素。在美國(guó)災(zāi)害政治場(chǎng)域中備受關(guān)注的“總統(tǒng)聲明”（Presidential Declaration）對(duì)于聯(lián)邦資源的使用具有決定性的作用，與之相類似，中國(guó)災(zāi)害政治運(yùn)作體系中的“領(lǐng)導(dǎo)批示”同樣在應(yīng)對(duì)層面體現(xiàn)出放大作用，領(lǐng)導(dǎo)批示彰顯出領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于某些事物的關(guān)注或重視。在中國(guó)政治運(yùn)行過(guò)程中，“領(lǐng)導(dǎo)重視”成為公共政策議程設(shè)置及相關(guān)政策規(guī)劃、執(zhí)行及反饋評(píng)估的核心，對(duì)公共政策有著至關(guān)重要的影響?！邦I(lǐng)導(dǎo)”在此語(yǔ)境之下，往往指的是不同層級(jí)的黨政領(lǐng)導(dǎo)，在中國(guó)行政管理首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制框架下，他們對(duì)于黨政事務(wù)的影響極為重要，領(lǐng)導(dǎo)的重視本質(zhì)上反映出黨政的注意力，故以本文將“領(lǐng)導(dǎo)重視”視為“政治注意力”，前者是對(duì)后者的現(xiàn)實(shí)表達(dá)與實(shí)踐操作，后者更適用于學(xué)術(shù)概念話語(yǔ)的表達(dá)與對(duì)話。實(shí)際上，政治注意力與災(zāi)害管理的互動(dòng)及影響是災(zāi)害管理的政治研究面臨的核心問(wèn)題。在中國(guó)背景之下，討論災(zāi)害管理的政治時(shí)，更需要充分認(rèn)識(shí)到領(lǐng)導(dǎo)重視對(duì)于政治-行政運(yùn)行體系的影響，以此為切入點(diǎn)來(lái)透視政治與災(zāi)害管理的關(guān)系則更易于形成基于中國(guó)話語(yǔ)的詮釋與理論產(chǎn)出。本文試圖通過(guò)建立政治注意力與災(zāi)害管理的理論聯(lián)系之基本框架，為更進(jìn)一步理解、分析、預(yù)測(cè)中國(guó)災(zāi)害管理制度運(yùn)行與演變邏輯提供新思路。

有學(xué)者將災(zāi)害政治研究主題劃分為：框架競(jìng)爭(zhēng)（framing contests）、民眾對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)的態(tài)度、政治穩(wěn)定與危機(jī)以及社會(huì)崩潰（societal collapse）四個(gè)方面。①S.Poggione，V.T.Gawronski.Public Response to Disaster Response：Applying the “5C+A” Framework to El Salvador 2001 and Peru 2007，International Studies Perspectives，2012(13)：195-210.結(jié)合前者的分類，本文將災(zāi)害政治研究按照宏觀理論演繹到微觀實(shí)證分析的維度劃分成：災(zāi)害政治邏輯、災(zāi)后社會(huì)政治沖突、框架競(jìng)爭(zhēng)（framing contest）與制度變革、政府救災(zāi)實(shí)務(wù)與官僚理性研究主題。災(zāi)害管理的政治則是基于災(zāi)害管理的話語(yǔ)體系來(lái)探討政治對(duì)于災(zāi)害管理制度與行為的影響。從以往災(zāi)害政治或?yàn)?zāi)害管理的政治研究來(lái)看，災(zāi)害事件作為焦點(diǎn)事件（focusing events）并如何影響到政策變遷路徑是一種經(jīng)典研究主題，托馬斯·伯克蘭（Thomas Birkland）引入政策變遷的經(jīng)典理論，即認(rèn)為焦點(diǎn)事件會(huì)影響輿論源流，打開(kāi)政策窗口并開(kāi)啟政策變遷。②T.A.Birkland.“Focusing Events，Mobilization，and Agenda setting”，Journal of Public Policy，1998 (1)：53-74.托馬斯·伯克蘭的研究正式開(kāi)啟了基于危機(jī)引致的政策變遷模型研究，也讓研究者們將研究視線轉(zhuǎn)移到政治注意力與災(zāi)后政策變遷的研究上。阿簡(jiǎn)·波恩（Arjen Boin）等人認(rèn)為框架建構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)不僅是對(duì)危機(jī)事件的詮釋沖突特征的體現(xiàn)，更在于其對(duì)后危機(jī)時(shí)期的政治與政策的影響，并將框架建構(gòu)類型劃分為最小化事件影響、承認(rèn)事件影響、最大化事件影響等三種，不同類型的框架建構(gòu)過(guò)程會(huì)導(dǎo)致政治與政策層面的差異性影響。③A.Boin，P.‘t Hart，A.McConnell.Crisis Exploitation：Political and Policy Impacts of Framing Contests.Journal of European Public Policy，2009 (1)：81-106.但是，伯克蘭、伯恩等人的研究側(cè)重于焦點(diǎn)事件后的災(zāi)害相關(guān)管理政策的變遷，從災(zāi)害管理階段和議題聚焦性來(lái)看，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)研究只側(cè)重于注意力與災(zāi)害管理某個(gè)階段的關(guān)聯(lián)性，從而忽視了災(zāi)害整體或周期維度上的潛在價(jià)值，另一方面總統(tǒng)聲明、領(lǐng)導(dǎo)批示等維度的研究更加側(cè)重于官僚行為操作層面，在一般理論建構(gòu)以及與經(jīng)典理論的對(duì)話層面不足，而政治注意力正是重要連接。為此，有必要重新基于政治注意力視角來(lái)歸納演繹災(zāi)害管理的政治，同時(shí)，該理論體系也應(yīng)當(dāng)與災(zāi)害管理的周期階段相適應(yīng)，從而為災(zāi)害管理周期階段與政治注意力之間的聯(lián)系提供分析框架。

在中國(guó)災(zāi)害政治研究之中，傳統(tǒng)以歷史學(xué)為視角的“荒政”研究，通過(guò)史料分析，勾勒出災(zāi)害與政治連接的宏觀歷史脈絡(luò)。④李文海、夏明方、朱滸：《中國(guó)荒政書(shū)集成》，天津：天津古籍出版社，2010年。在公共管理與政治學(xué)視角的災(zāi)害管理的政治研究相對(duì)匱乏，而以政治注意力為切入點(diǎn)的相關(guān)研究尚未發(fā)現(xiàn)。當(dāng)討論災(zāi)害管理的政治時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意到不同地域的政治環(huán)境差異性，只有在形成關(guān)于本地災(zāi)害管理的政治基本認(rèn)知后，才可能做更多深入挖掘和橫向政治與政策比較研究。那么，新的分析框架亦有必要吸納更多中國(guó)元素與中國(guó)特色，以便更好地體現(xiàn)出本地政治環(huán)境特征。通過(guò)將政治-行政話語(yǔ)體系中的“領(lǐng)導(dǎo)重視”與學(xué)術(shù)話語(yǔ)體系中的“政治注意力”之間建立有效連接，以政治注意力視角來(lái)透視災(zāi)害管理的政治擁有獨(dú)特的學(xué)術(shù)價(jià)值，開(kāi)展以政治注意力為基礎(chǔ)的災(zāi)害管理研究，對(duì)于充分理解中國(guó)災(zāi)害管理的政治亦有著較強(qiáng)的解釋力，同時(shí)也為相關(guān)研究進(jìn)行國(guó)際學(xué)術(shù)對(duì)話提供基礎(chǔ)。

二、注意力的分配與競(jìng)爭(zhēng)：理解中國(guó)災(zāi)害管理的政治環(huán)境

赫爾伯特·西蒙（Herbert Simmon）于1947年指出由于人類認(rèn)知具有不可避免的局限性，有限理性的決策者必須選擇性地對(duì)繁雜的信息加以關(guān)注和解釋。組織行為作為認(rèn)知與結(jié)構(gòu)化雙重過(guò)程，其中，注意力即對(duì)于信息的處理具有十分重要的影響。社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)于決策者的注意力分配則成為威廉·奧卡西奧（William Ocasio）力圖重新帶回的分析要素，他主張將結(jié)構(gòu)與認(rèn)知作為組織注意力形塑的要件，并以此構(gòu)建以注意力為基礎(chǔ)的企業(yè)行為觀點(diǎn)，提出注意力的聚焦性（Focus of Attention），注意力的情境性（Situated Attention）、注意力的結(jié)構(gòu)分布（Structural Distribution of Attention）是理解企業(yè)行為的三個(gè)基本原則。①W.Ocasio.Towards an Attention-Based View of the Firm，Strategic Management Journal，1997，Vol.18 (Summer Special Issue)，187-206.在政治科學(xué)領(lǐng)域，一般認(rèn)為弗蘭克·鮑姆加特納 ( Frank Baumgartner) 和布萊恩·瓊斯（Bryan D.Jones）的系列研究率先將注意力引入政治科學(xué)，②F.R.Baumgartner，B.D.Jones. Agendas and Instability in American Politics，Chicago：The University of Chicago Press，1993.B.D.Jones and F.R.Baumgartner.The Politics of Attention：How Government Prioritizes Problems.Chicago：University of Chicago Press，2005.B.D.Jones and F.R.Baumgartner.A Model of Choice for Public Policy，Journal of Public Administration Research and Theory，2005(3)：325-351.并在近些年來(lái)愈發(fā)受到重視?；谥袊?guó)情境的政治注意力研究尚未獲得研究者們的足夠關(guān)注，在中國(guó)的政治體制之中，政治領(lǐng)導(dǎo)層的注意力將直接影響著政策過(guò)程，“領(lǐng)導(dǎo)重視”——成為中國(guó)社會(huì)改革與公共政策議程推動(dòng)的核心動(dòng)力之一，即領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注成為政治系統(tǒng)對(duì)于社會(huì)議題的反饋，也是對(duì)公共政策制定與執(zhí)行的推動(dòng)與調(diào)試，③馬駿、侯一麟：《中國(guó)省級(jí)預(yù)算中的政策過(guò)程與預(yù)算過(guò)程：來(lái)自兩省的調(diào)查》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2005年第5期；王紹光：《中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第5期；賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。同時(shí)，注意力再分配亦引導(dǎo)著地方政府行為變化，如有學(xué)者提出注意力再分配屬于地方政府職能變遷的表層邏輯，它從屬于權(quán)力和利益的邏輯。地方政府的注意力則是一種選擇的機(jī)制，作為激活政府職能的起點(diǎn)，注意力機(jī)制受到權(quán)力的制約，中央的精神、上級(jí)的批示都會(huì)導(dǎo)致注意力的投向發(fā)生變化。同時(shí)，注意力機(jī)制也受到利益的制約。④李挽霞：《權(quán)力、利益與注意力的再分配：地方政府職能變遷的一個(gè)解釋框架》，《社會(huì)學(xué)》2012年第2期。

注意力政治學(xué)的關(guān)鍵并不僅僅在于要研究和了解注意力在政治中的作用而且更重要是在于如何在政治中將注意力作為策略來(lái)運(yùn)用。⑤練宏：《注意力分配——基于跨學(xué)科視角的理論述評(píng)》，《社會(huì)學(xué)研究》2015年第4期；倪梁康：《注意力現(xiàn)象學(xué)的基本法則——兼論其在注意力政治學(xué)—社會(huì)學(xué)中的可能應(yīng)用》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（人文科學(xué)版）》2017年第5期。顯然，政治注意力本身具有雙向?qū)傩?，即它的分配與競(jìng)爭(zhēng)具有雙向作用機(jī)制，分配強(qiáng)調(diào)的是政治注意力自上而下的流動(dòng)，競(jìng)爭(zhēng)則是強(qiáng)調(diào)下級(jí)政治-行政領(lǐng)導(dǎo)為獲取上級(jí)政治-行政領(lǐng)導(dǎo)的政治注意力而主動(dòng)采取的措施。政治注意力的分配強(qiáng)調(diào)的是政治家對(duì)于公共事務(wù)的關(guān)注而產(chǎn)生的政治注意力效應(yīng)；政治注意力的競(jìng)爭(zhēng)則是強(qiáng)調(diào)為了產(chǎn)生這種政治注意力效應(yīng)而采取的策略，在此，注意力本身便成為了一種策略。政分配與競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)具有一致性，即是要獲取最大化的政治注意力效應(yīng)。那么，何為政治注意力效應(yīng)？通常，在中國(guó)的政治體系運(yùn)作過(guò)程中，公共政策過(guò)程中的政治關(guān)注即領(lǐng)導(dǎo)重視具有非凡的作用。一旦被領(lǐng)導(dǎo)所重視的事務(wù)往往甚至可能成為黨政工作的“當(dāng)務(wù)之急”，吸引到大量的政治與行政資源，這些領(lǐng)域由于所受到的政治注意力而產(chǎn)生的各種外在與內(nèi)在的變化，可以將之視為政治注意力效應(yīng)。被越高層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視則政治注意力效應(yīng)越發(fā)顯著，政治注意力的效應(yīng)所帶來(lái)的影響是全方位的，所以，獲得政治注意力效應(yīng)對(duì)于推動(dòng)政策變遷與實(shí)際工作均有著顯著作用。當(dāng)然，如果很不幸的是由于負(fù)面事件而引起了領(lǐng)導(dǎo)重視，那么，政治注意力效應(yīng)會(huì)讓事件的負(fù)面影響擴(kuò)大，責(zé)任主體則面臨更大可能的問(wèn)責(zé)。顯然，對(duì)于政治注意力的競(jìng)爭(zhēng)亦需要視具體情況，對(duì)于負(fù)面事件方面，下級(jí)政府更希望其遠(yuǎn)離政治注意力，而“創(chuàng)新”“創(chuàng)優(yōu)”“經(jīng)驗(yàn)”等可以“爭(zhēng)先”的事務(wù)則更希望能夠獲得足夠的政治注意力。

中國(guó)災(zāi)害管理所處的政治環(huán)境中，注意力的競(jìng)爭(zhēng)與分配同樣存在，并深刻影響著災(zāi)害管理的運(yùn)作。災(zāi)害管理的政治主張是結(jié)合災(zāi)害管理本身出發(fā)來(lái)探討政治對(duì)于災(zāi)害管理的意義。那么，政治注意力的競(jìng)爭(zhēng)與分配對(duì)于中國(guó)災(zāi)害管理的影響，則需要結(jié)合災(zāi)害管理的周期階段劃分來(lái)剖析政治注意力效應(yīng)及其生成機(jī)制。作為災(zāi)害研究領(lǐng)域的經(jīng)典規(guī)范理論——“綜合應(yīng)急管理理論”將災(zāi)害管理劃分為風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)管理四個(gè)基本階段，這是災(zāi)害管理的基本周期。同時(shí)，災(zāi)害管理往往涉及到多災(zāi)種，不同災(zāi)種所產(chǎn)生或引發(fā)的政治注意力效應(yīng)亦存在差異。

三、災(zāi)害管理周期模型與政治注意力：傳統(tǒng)框架的優(yōu)化

傳統(tǒng)災(zāi)害管理的政治分析框架是按照災(zāi)害管理的階段劃分為避責(zé)政治、府際政治、批示政治以及框架競(jìng)爭(zhēng)政治，并分別與風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急整備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)管理四階段相對(duì)應(yīng)，在該框架之下，作為一種理論概化而言，災(zāi)害與政治的關(guān)系研究被進(jìn)一步細(xì)化為了災(zāi)害管理與政治的關(guān)系，災(zāi)害管理的政治被認(rèn)為更貼近災(zāi)害管理與政治運(yùn)作現(xiàn)實(shí)連接。而在具體的測(cè)度層面，該理論卻尚未找尋到統(tǒng)一且合適的維度來(lái)予以分析與測(cè)度。政治注意力在災(zāi)害管理周期模型中的應(yīng)用則提供了深化傳統(tǒng)框架的可能空間。

在風(fēng)險(xiǎn)管理階段，政治注意力對(duì)于各級(jí)政府風(fēng)險(xiǎn)管理認(rèn)知、制度及行為導(dǎo)向具有指導(dǎo)作用，決定著各級(jí)政府風(fēng)險(xiǎn)管理的作為。本地社會(huì)所面臨風(fēng)險(xiǎn)繁多，而風(fēng)險(xiǎn)往往具有選擇性，政治要素是形塑風(fēng)險(xiǎn)偏好的重要因素，一旦某種風(fēng)險(xiǎn)具備了政治注意力，則此種風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)被體制所重視并加以識(shí)別、因應(yīng)。此一過(guò)程可視作政治注意力在風(fēng)險(xiǎn)管理階段的分配，其分配導(dǎo)向?qū)⒅苯右龑?dǎo)著政府、市場(chǎng)、家庭資源向風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域的投入，而能夠推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理階段的政治注意力分配，可能來(lái)自焦點(diǎn)事件、輿論壓力、領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)知等方面。再看風(fēng)險(xiǎn)管理階段的政治注意力競(jìng)爭(zhēng)，顯然，風(fēng)險(xiǎn)管理如果要獲得政治注意力，則需要能夠在風(fēng)險(xiǎn)管理上有人力、財(cái)力、物力等的投入，但風(fēng)險(xiǎn)管理是一種特殊的投入，其投入產(chǎn)出之間很難形成直接聯(lián)系，這與風(fēng)險(xiǎn)的不確定性屬性有重要聯(lián)系。如此，在有限的資源投入背景之下，一些政府對(duì)于“看不見(jiàn)”產(chǎn)出的風(fēng)險(xiǎn)管理熱情不高；反之，在如何避免政治注意力上卻有更強(qiáng)動(dòng)力，風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)象為負(fù)面事件，面對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)演化而來(lái)的危機(jī)事件，往往伴隨著的是問(wèn)責(zé)，政治-行政體系內(nèi)部官員為了減少自身責(zé)任而傾向于避責(zé)。那么，在風(fēng)險(xiǎn)管理階段的政治注意力競(jìng)爭(zhēng)演進(jìn)成為以避責(zé)為主軸的減少危機(jī)發(fā)生后的政治注意力的運(yùn)作。此一過(guò)程亦可被視為風(fēng)險(xiǎn)管理階段的政治注意力的競(jìng)爭(zhēng)，不同責(zé)任主體通過(guò)體制重構(gòu)、話語(yǔ)等途徑，避免、轉(zhuǎn)嫁、弱化或消減責(zé)任，①C.Hood，What happens when transparency meets blame-avoidance?，Public Management Review，Vol.9，No，2，007，191-210.因?yàn)橐坏┪C(jī)事件之后的政治注意力聚焦于本級(jí)政府、本部門、官員自身則意味著對(duì)官員政治-行政生涯帶來(lái)重大負(fù)面影響。風(fēng)險(xiǎn)管理階段的政治注意力分配體現(xiàn)出了自上而下主導(dǎo)傾向，而政治注意力競(jìng)爭(zhēng)則呈現(xiàn)出地方政府“不求有功但求無(wú)過(guò)”的思想。

在應(yīng)急準(zhǔn)備階段，應(yīng)急管理在常態(tài)期的管理工作主要以預(yù)案編制及演練、組織能力建設(shè)為主，政治注意力亦會(huì)影響著應(yīng)急準(zhǔn)備的制度建構(gòu)與行為塑造。顯然，政治注意力分配將會(huì)影響應(yīng)急準(zhǔn)備的資源投入與行為導(dǎo)向。一方面，政治注意力的分配情形決定了本地應(yīng)急準(zhǔn)備的外部政治環(huán)境，并直接影響著對(duì)于預(yù)案建設(shè)和組織應(yīng)急管理能力建設(shè)的投入程度。預(yù)案建設(shè)作為事前行政體系應(yīng)急協(xié)同的方案，政治注意力對(duì)于應(yīng)急管理階段的關(guān)注，將決定著應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)，應(yīng)急預(yù)案對(duì)于應(yīng)急管理周期階段及內(nèi)容的關(guān)注反映了政治注意力的變化與傾向。同時(shí)，應(yīng)急預(yù)案建設(shè)及其演練本身是需要資源投入的事務(wù)，政治注意力影響預(yù)案編制能力和演練方式。而在政治注意力的分配決定資源投入強(qiáng)度背景下，行政人員編制、組織權(quán)力范圍、行政級(jí)別高低等組織能力是對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備工作開(kāi)展的基本保障，政治注意力的分配反映了領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于某項(xiàng)事務(wù)及其管理的組織建設(shè)重視程度，那么，組織結(jié)構(gòu)與能力的變革過(guò)程之中，政治注意力分配將是重要作用因素。另一方面，在政治注意力的競(jìng)爭(zhēng)層面，應(yīng)急管理在常態(tài)期所制定的政策目標(biāo)、制定框架需要在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程之中，投入相應(yīng)的資源以推動(dòng)政策執(zhí)行。組織權(quán)力是保障政策執(zhí)行的核心要素，通過(guò)各種途徑爭(zhēng)取到領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于應(yīng)急管理工作的支持，將有限的資源投入到應(yīng)急準(zhǔn)備之中將是各級(jí)政府應(yīng)急管理部門的基本途徑。一旦獲得了更高、更多的政治注意力則將會(huì)更有力地推動(dòng)常態(tài)期預(yù)案建設(shè)、組織能力培育等工作，那么，各級(jí)政府應(yīng)急管理部門會(huì)爭(zhēng)取到領(lǐng)導(dǎo)重視以求提升本部門調(diào)動(dòng)、應(yīng)用資源的能力。顯然，政治注意力地分配與競(jìng)爭(zhēng)在應(yīng)急準(zhǔn)備階段深刻反映了公共政策執(zhí)行過(guò)程中的政治要素之重要影響，政治注意力決定著非災(zāi)變時(shí)期即應(yīng)急準(zhǔn)備相關(guān)政策的執(zhí)行力度。

在應(yīng)急響應(yīng)階段，政治注意力更是應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)導(dǎo)向、強(qiáng)度的“節(jié)拍器”和“指揮棒”，中國(guó)突發(fā)事件之后的應(yīng)急響應(yīng)理念設(shè)計(jì)之中，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是首要原則，政治要素在救災(zāi)應(yīng)變過(guò)程之中始終體現(xiàn)引領(lǐng)作用，其中，黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視即政治注意力對(duì)于應(yīng)急響應(yīng)行為模式至關(guān)重要。一方面，在應(yīng)急響應(yīng)階段的政治注意力分配層面。由災(zāi)害危機(jī)事件所制造的特殊政治場(chǎng)域之中，由于受到高度的社會(huì)輿論聚焦，同時(shí)政治-行政系統(tǒng)基于合法性維持和提升的需要，使得災(zāi)后政治場(chǎng)域之中并不缺乏政治注意力。但是并非所有類型的災(zāi)害危機(jī)事件均能夠獲得相同的政治注意力，往往依據(jù)災(zāi)害危機(jī)事件差異，政治注意力的分配相應(yīng)地存在差異性，災(zāi)害事件的強(qiáng)度、危害性并非是獲取政治注意力的唯一考量，黨政領(lǐng)導(dǎo)的主觀感受和認(rèn)知亦是災(zāi)后政治注意力強(qiáng)度變化的重要因素。那些受到政治注意力聚焦的災(zāi)害危機(jī)事件，往往會(huì)被各級(jí)政府部門所重視，將投入更高強(qiáng)度的資源和努力去進(jìn)行強(qiáng)有力的應(yīng)對(duì)。而那些并未受到政治注意力聚焦的災(zāi)害危機(jī)事件，受到更大范圍和強(qiáng)度的資源和努力投入的可能性則小得多。當(dāng)然，隨著中國(guó)突發(fā)事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的建立完善，黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于事件的分級(jí)有了統(tǒng)一共識(shí)之后，政治注意力聚焦強(qiáng)度與事件分級(jí)強(qiáng)度相關(guān)性逐漸走向穩(wěn)定，而不可否認(rèn)的是，政治注意力的聚焦將是更強(qiáng)程度災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對(duì)的保障。另一方面，在應(yīng)急響應(yīng)階段的政治注意力競(jìng)爭(zhēng)層面，災(zāi)害危機(jī)事件所帶來(lái)高度社會(huì)聚焦的場(chǎng)域之下，政治-行政主體的表現(xiàn)將是維持和提升合法性的重要方式。政治-行政主體在災(zāi)害應(yīng)對(duì)階段的良好表現(xiàn)，將更容易被領(lǐng)導(dǎo)所發(fā)現(xiàn)并重視，從而在災(zāi)后政治場(chǎng)域之中，無(wú)論是公共注意力還是政治注意力都更為聚焦且放大救災(zāi)行為的影響。政治-行政主體的行為不僅能回應(yīng)民意需要，亦能夠獲得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政治注意力。如此，在應(yīng)急響應(yīng)階段的政治注意力分配與競(jìng)爭(zhēng)同樣體現(xiàn)出了政治要素對(duì)于災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對(duì)的主導(dǎo)性，指揮著應(yīng)急資源響應(yīng)災(zāi)害危機(jī)需要，并且在特殊的災(zāi)后政治場(chǎng)域中，政治-行政主體的積極作為對(duì)于獲取政治注意力推動(dòng)自身政績(jī)被上級(jí)認(rèn)可的可能性變得更高。

在應(yīng)急恢復(fù)階段，政治注意力對(duì)于恢復(fù)管理的建設(shè)導(dǎo)向、強(qiáng)度亦有著突出影響，而政治注意力的競(jìng)爭(zhēng)同樣構(gòu)成了災(zāi)后重建政治環(huán)境的主軸。一方面，災(zāi)后重建與恢復(fù)作為一項(xiàng)公共政策，亦是一種通過(guò)權(quán)威進(jìn)行資源分配的過(guò)程，越是影響較大的災(zāi)害危機(jī)，其災(zāi)后重建與恢復(fù)的過(guò)程越是復(fù)雜，其政治要素影響的可能與強(qiáng)度則會(huì)更高。通常，災(zāi)后恢復(fù)重建面臨的事務(wù)較多、復(fù)雜，面對(duì)不同層次、不同方面的災(zāi)后恢復(fù)重建的需求，在中國(guó)以政府為主導(dǎo)的重建模式之中，政治-行政力量在恢復(fù)重建的導(dǎo)向與模式上存在著極其重要的影響。為此，政治注意力對(duì)于恢復(fù)重建的聚焦上的變化將影響著有限的災(zāi)后重建資源的投入走向，同樣地，政治注意力所聚焦到的領(lǐng)域和方向，將為調(diào)查問(wèn)題與制度重建“定調(diào)”。一旦那些被政治注意力所關(guān)注和影響到的恢復(fù)重建議題，則相應(yīng)被重建政策規(guī)劃所重視，反之亦然?；謴?fù)重建過(guò)程實(shí)際是政治注意力對(duì)于恢復(fù)重建議題分配的過(guò)程。另一方面，政治注意力的競(jìng)爭(zhēng)在災(zāi)后恢復(fù)重建階段成為地方各級(jí)政府在重建過(guò)程中的運(yùn)作主軸。越是嚴(yán)重的災(zāi)害危機(jī)事件，越是需要地方政府之間的互助協(xié)同。在中國(guó)災(zāi)后政府間關(guān)系的運(yùn)行過(guò)程之中，中央與地方政府之間共同支援災(zāi)區(qū)重建恢復(fù)成為基本模式，通常最高層級(jí)的援建模式便是跨省對(duì)口援建機(jī)制。如此府際災(zāi)后重建關(guān)系模式之下，基于政治晉升錦標(biāo)賽理論看來(lái)，在對(duì)口支援輸出地區(qū)而言，能夠體現(xiàn)其重建效果和政績(jī)的便是對(duì)口被援建地區(qū)的重建獲得群眾和領(lǐng)導(dǎo)的廣泛認(rèn)可，在災(zāi)后重建的府際政治場(chǎng)域內(nèi)，各級(jí)對(duì)口援建輸出的地方政府之間形成了相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)域，那么，其將擁有充足的動(dòng)力去推動(dòng)重建資源投入以獲取上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)政治注意力。如此，在災(zāi)后恢復(fù)管理階段的政治注意力將決定著災(zāi)后重建恢復(fù)的議題選擇與資源投入，而地方政府在府際重建政治場(chǎng)域中的行為更是深刻反映出政治注意力的競(jìng)爭(zhēng)之影響。

四、大數(shù)據(jù)方法：災(zāi)害政治注意力研究的技術(shù)進(jìn)路

大數(shù)據(jù)方法與技術(shù)的演進(jìn)過(guò)程帶來(lái)了對(duì)于政治注意力的分析與測(cè)度上的重大轉(zhuǎn)變，對(duì)以往可能被視為“黑箱”的政治注意力問(wèn)題有了新的分析方法，技術(shù)進(jìn)路決定了政治注意力研究將走向更為快速發(fā)展的時(shí)期。通常，政策議題能夠獲得啟動(dòng)和成功取決于多種要素，如政治主體的偏好（References of Political Actors）、組織結(jié)構(gòu)、意外事件等，①P.Alexandrova.Explaining political attention allocation with the help of issue character：evidence from the European Council，European Political Science Review (2016)，8：3，405-425; T.A.Birkland.“Focusing Events，Mobilization，and Agenda setting”，Journal of Public Policy，1998 (1)：53-74; J.C.Talbert，M.Potoski.Setting the Legislative Agenda：The Dimensional Structure of Bill Cosponsoring and Floor Voting，The Journal of Politics，2002(3)，864-891; C.Green-Pedersen，P.B.Mortensen.Who sets the agenda and who responds to it in the Danish parliament? A new model of issue competition and agenda-setting，European Journal of Political Research，2010(2)：257-281.宏觀政治視角去探討公共政策動(dòng)力學(xué)問(wèn)題受到越來(lái)越多的關(guān)注，在比較議程研究共同體中，更加強(qiáng)調(diào)注意力變化而非政策變遷。通過(guò)由行政演講、政治宣言、大眾媒介與議會(huì)活動(dòng)（如法案、質(zhì)詢）等構(gòu)成的文本大數(shù)據(jù)的建立來(lái)觀察注意力變化，并以此對(duì)政治注意力與政策變遷、公共支出等相關(guān)議題的聯(lián)系展開(kāi)研究。②W.Jennings，P.John.The dynamics of political attention：Public opinion and the Queen's Speech in the United Kingdom，American Journal of Political Science，2009 (4)：838-854; W.Jennings，P.John.Punctuations and Turning Points in British Politics：the Policy Agenda of the Queen’s Speech，1940-2005，British Journal of Political Science，2010 (3)：561-586.如有學(xué)者以會(huì)議的時(shí)間作為對(duì)于議題關(guān)注的強(qiáng)度指標(biāo)，分析歐洲議會(huì)關(guān)注的議題主題分類及其在時(shí)間上的變化。③F.M.Hage.Political attention in the Council of the European Union：A new dataset of working party meetings，1995-2014，European Union Politics，2016，Vol.17(4) 683-703.顯然，選擇作為政治注意力的強(qiáng)度指標(biāo)諸多，也因政治體制特征差異而有所不同，但關(guān)于政治注意力的測(cè)度方法上的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)為人們將政治注意力更全面、更科學(xué)地展現(xiàn)出來(lái)提供了途徑。

大數(shù)據(jù)能夠提供更為優(yōu)化的實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)，更為深入地分析以往較難以測(cè)度的社會(huì)與政治行為。④B.L.Monroe，J.Pan，M.E.Roberts，M.Sen & B.Sinclair.No! Formal Theory，Causal Inference，and Big Data Are Not Contradictory Trends in Political Science，PS：Political Science & Politics ，2015(1)：71-74.大數(shù)據(jù)方法也為測(cè)量政治注意力在不同議題的分配提供了條件，基于文本的量化分析能夠從更為全面的視角對(duì)注意力變遷及議題呈現(xiàn)展開(kāi)深入研究。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展，“讓資料說(shuō)話”成為可能，成為大數(shù)據(jù)政治學(xué)的主要研究方法之一。⑤J.Grimmer，B.M.Stewart.Text as Data：The Promise and Pitfalls of Automatic Content Analysis Methods for Political Texts，Political Analysis，2013(3)：267-297.同時(shí)，在大數(shù)據(jù)編碼技術(shù)上，將適用于大數(shù)據(jù)文本分析和自動(dòng)文本分析相結(jié)合以擺脫傳統(tǒng)人工編碼帶來(lái)的效度缺陷。傳統(tǒng)地，以直接進(jìn)入文本和以理論作為先導(dǎo)來(lái)建立基本類目的方式，極其仰賴研究者來(lái)判斷文本的深層意義，而非僅有文字表層進(jìn)行分析，因?yàn)樵绞切枰治鑫谋镜纳顚右饬x，越需要考量文本的社會(huì)文化脈絡(luò)，則越仰賴編碼領(lǐng)域的知識(shí)與其敏感度，編碼者間信度越難達(dá)標(biāo)、能夠處理的資料量也越有限，即這種方法所遭遇到的困難分別是信度問(wèn)題和可處理的資料量有限。因此，若要處理大量資料同時(shí)提高分析信度，便需要在分析方法上有所取舍，放棄對(duì)深層意義的詮釋，朝向量化內(nèi)容分析。然而，面對(duì)大量資料仍需要透過(guò)抽樣將資料量縮小到人工可操作的程度。大數(shù)據(jù)方法與技術(shù)帶來(lái)了方法、工具、研究過(guò)程、研究者思維、研究設(shè)計(jì)上的重要影響，其中，研究者在分析大量資料時(shí)不再需要對(duì)收集到的資料進(jìn)行抽樣，能夠?qū)⑹占降馁Y料皆納入分析。

大數(shù)據(jù)方法作為災(zāi)害管理的政治研究新方法，在災(zāi)害管理的政治上擁有廣泛的應(yīng)用空間。災(zāi)害管理的政治研究基于量化視角的相對(duì)較少，往往是針對(duì)災(zāi)害與政治的宏觀理論演繹為主，以案例為代表的災(zāi)害管理的政治研究則難以從全面綜合的角度認(rèn)知災(zāi)害管理與政治的關(guān)系。探討災(zāi)害管理的政治需要對(duì)于政治要素進(jìn)行深入探索，以政治注意力為切入點(diǎn)的災(zāi)害管理的政治研究則將政治要素進(jìn)一步聚焦為政治注意力。大數(shù)據(jù)是能夠從大規(guī)模數(shù)據(jù)中提取顯示政治注意力的核心要素，以此表征政治注意力變化。如此，災(zāi)害管理的政治在風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)以及恢復(fù)管理層面均可以與政治注意力展開(kāi)互動(dòng)分析，通過(guò)大數(shù)據(jù)展現(xiàn)的政治注意力變化，在數(shù)據(jù)源上能夠更為快速、全面地捕捉災(zāi)害前、中、后期的政治與社會(huì)行為表現(xiàn)，并能夠展示災(zāi)害相關(guān)宏觀政治與社會(huì)環(huán)境變遷，并進(jìn)一步融合分析災(zāi)害管理的制度與行為與政治注意力的關(guān)系。當(dāng)然，在政治注意力與災(zāi)害管理之間的連接上，科學(xué)的政治注意力指標(biāo)的選取與開(kāi)發(fā)決定了整體研究的品質(zhì)；同時(shí)，政治注意力變化的展示可能只是揭示出災(zāi)害管理與政治之間的表層邏輯，還需要進(jìn)一步將災(zāi)害管理的政治拓展到宏觀政治體制層面進(jìn)行深度分析，以求揭示出二者的內(nèi)在關(guān)系邏輯。作為公共管理導(dǎo)向的研究范式，大數(shù)據(jù)方法應(yīng)用于災(zāi)害管理的政治則是為了更好地揭示制度運(yùn)作邏輯與問(wèn)題，并從公共政策優(yōu)化和完善的視角以更加全面地提升研究的政策意涵。