李義松，劉永麗

摘 ? ? ?要：2019年6月5日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所涉訴訟主體、管轄、舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任方式、訴訟銜接等予以了確認(rèn)。由于該規(guī)定尚處于試行階段，適用過(guò)程中準(zhǔn)確性和效率性仍顯不足。未來(lái)，應(yīng)從拓寬訴訟主體范圍、進(jìn)一步明確立案條件和原告舉證內(nèi)容、創(chuàng)新責(zé)任承擔(dān)和履行方式、理順磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序等方面入手，為推進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害有效救濟(jì)和立法研究提供實(shí)踐素材。

關(guān) ?鍵 ?詞：生態(tài)環(huán)境損害;生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟;環(huán)境民事公益訴訟

中圖分類號(hào)：D925.1 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2020）01-0109-09

收稿日期：2019-10-12

作者簡(jiǎn)介：李義松（1963—），男，安徽蕪湖人，河海大學(xué)法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，常州大學(xué)環(huán)境法治戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境法學(xué)分會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，江蘇省環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)，研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法學(xué)、法社會(huì)學(xué);劉永麗（1988—），女，河南漯河人，常州市鐘樓區(qū)人民法院民二庭員額法官，常州大學(xué)史良法學(xué)院在職研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系江蘇省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“地方環(huán)境立法理論與實(shí)踐研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：19FXA002;南京市法學(xué)會(huì)招標(biāo)課題“生態(tài)環(huán)境損害賠償多樣化責(zé)任機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：NJFX（2018）ZB03。

一、問(wèn)題的提出

2012年8月31日修正的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》）第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這是我國(guó)首次在法律層面明確規(guī)定通過(guò)環(huán)境民事公益訴訟對(duì)生態(tài)環(huán)境損害提供司法救濟(jì)。2017年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》），提出自2018年1月1日起在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，到2020年力爭(zhēng)在全國(guó)范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。同時(shí)提出要完善賠償訴訟規(guī)則，各地人民法院要按照有關(guān)法律規(guī)定、依托現(xiàn)有資源，由環(huán)境資源審判庭或指定專門法庭審理生態(tài)環(huán)境損害賠償民事案件;根據(jù)賠償義務(wù)人主觀過(guò)錯(cuò)、經(jīng)營(yíng)狀況等因素試行分期賠付，探索多樣化責(zé)任承擔(dān)方式。各地人民法院要研究符合生態(tài)環(huán)境損害賠償需要的訴前證據(jù)保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督等制度;可根據(jù)試行情況，提出有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的立法和制定司法解釋建議。鼓勵(lì)法定的機(jī)關(guān)和符合條件的社會(huì)組織依法開展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟之間銜接等問(wèn)題，由最高人民法院商有關(guān)部門根據(jù)實(shí)際情況制定指導(dǎo)意見予以明確。在此背景下，2019年6月5日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》）就別具意義。通過(guò)對(duì)現(xiàn)行法律的梳理，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟、普通環(huán)境侵權(quán)責(zé)任訴訟是從民法、侵權(quán)責(zé)任法等相關(guān)法律中演繹而來(lái)的，最高人民法院也分別對(duì)其作出司法解釋，這兩類訴訟模式均具有較為充足的法律規(guī)范予以支撐。“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”這一新概念的提出，預(yù)示著司法實(shí)踐針對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題又有了新的訴訟模式。相較于環(huán)境民事公益訴訟和普通環(huán)境侵權(quán)責(zé)任訴訟，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟起步較晚，相關(guān)配套規(guī)定缺失，實(shí)踐中此類司法裁判案例相對(duì)較少，這使得生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟尚有諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題亟待解決。目前，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行立法的條件尚不完備，由最高人民法院出具司法解釋也是無(wú)奈之舉。《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》尚處于試行階段，存在瑕疵和不足實(shí)屬必然，但該解釋作為審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的直接法律依據(jù)，具有重要的司法指導(dǎo)意義，因此有必要對(duì)該司法解釋的內(nèi)容進(jìn)行評(píng)析，以利于司法實(shí)踐的準(zhǔn)確適用。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之界定

一直以來(lái)，法律層面并未對(duì)生態(tài)環(huán)境損害及其相關(guān)概念作出明確界定?！陡母锓桨浮穼ⅰ吧鷳B(tài)環(huán)境損害”界定為“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化?！被诖?，筆者將生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的概念界定為單位或個(gè)人違反法律法規(guī)污染環(huán)境或者破壞生態(tài)，導(dǎo)致環(huán)境要素和生物要素的不利改變以及生態(tài)系統(tǒng)的功能退化所應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任。顧名思義，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟也即權(quán)利人提起的追究責(zé)任人生態(tài)環(huán)境損害賠償民事責(zé)任的訴訟，其性質(zhì)屬于民事訴訟，適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。

筆者依據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》的規(guī)定，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主要內(nèi)容進(jìn)行梳理并將其分為程序方面和實(shí)體方面兩類：

《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》程序方面的內(nèi)容

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《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》實(shí)體方面的內(nèi)容

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三、《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》之評(píng)析

《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》是最高人民法院對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任權(quán)利人求償機(jī)制的有益探索，是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任制度納入法治軌道的大膽嘗試，一定程度上體現(xiàn)出司法部門在保持法律連續(xù)穩(wěn)定的同時(shí)回應(yīng)新型問(wèn)題進(jìn)而完善法律的智慧。

（一）《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》之進(jìn)步

⒈中級(jí)以上人民法院管轄?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》第三條第一款規(guī)定：“第一審生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件由生態(tài)環(huán)境損害行為實(shí)施地、損害結(jié)果發(fā)生地或者被告住所地的中級(jí)以上人民法院管轄?！边@是基于《改革方案》的要求及《民事訴訟法》的規(guī)定所作的創(chuàng)新之舉，能夠確保審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的法院具備較高的專業(yè)素養(yǎng)和司法能力，從而提高審判效率，有效解決實(shí)踐中立案難度大、管轄混亂的現(xiàn)狀。

⒉原告對(duì)其主張承擔(dān)舉證責(zé)任?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》第六條規(guī)定：“原告主張被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)就以下事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任：（一）被告實(shí)施了污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為或者具有其他應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任的情形;（二）生態(tài)環(huán)境受到損害，以及所需修復(fù)費(fèi)用、損害賠償?shù)染唧w數(shù)額;（三）被告污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為與生態(tài)環(huán)境損害之間具有關(guān)聯(lián)性?！边@樣的設(shè)置主要是基于現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟中明確被告公開相關(guān)信息的義務(wù)、檢察機(jī)關(guān)及負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門支持原告起訴制度等諸多制度安排已經(jīng)能夠減輕屬于原告正常舉證范圍的證明責(zé)任的考慮，一定程度上解決了以往因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任從而造成舉證困難的問(wèn)題。

⒊適用民事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》第八條第二款規(guī)定：“對(duì)刑事裁判未予確認(rèn)的事實(shí)，當(dāng)事人提供的證據(jù)達(dá)到民事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)定。”2019年6月5日，最高人民法院發(fā)布人民法院保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革典型案例。其中在重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心訴重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司、重慶首旭環(huán)?？萍加邢薰旧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟一案中，重慶市第一中級(jí)人民法院審理認(rèn)為，本案在性質(zhì)上屬于環(huán)境侵權(quán)民事案件，其與刑事犯罪、行政違法案件所要求的證明標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)存在差異，故最終認(rèn)定的案件事實(shí)在不存在矛盾的前提條件下，可以不同于刑事案件和行政案件認(rèn)定的事實(shí)。本案明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與行政訴訟、刑事訴訟應(yīng)適用不同的證明標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任構(gòu)成要件，不承擔(dān)刑事責(zé)任或者行政責(zé)任并不當(dāng)然免除生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，對(duì)人民法院貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的嚴(yán)密法治觀，依法處理三類案件訴訟銜接具有重要指導(dǎo)意義。

⒋確認(rèn)“修復(fù)責(zé)任”為首選責(zé)任。《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十八條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十四條第一款規(guī)定：“被侵權(quán)人請(qǐng)求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法裁判污染者承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，并同時(shí)確定被告不履行環(huán)境修復(fù)義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。”以上司法解釋規(guī)定當(dāng)事人請(qǐng)求被告“恢復(fù)原狀”，但實(shí)踐中法院判決通常為“修復(fù)責(zé)任”。對(duì)于“恢復(fù)原狀”“修復(fù)責(zé)任”兩種責(zé)任方式的使用，學(xué)界也存在不同意見。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將民法、侵權(quán)責(zé)任法中規(guī)定的責(zé)任方式作為法律依據(jù)，只能使用“恢復(fù)原狀”;也有的學(xué)者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害中“修復(fù)責(zé)任”就是傳統(tǒng)法上的“恢復(fù)原狀”，兩者無(wú)需作出區(qū)分。《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》并未規(guī)定“恢復(fù)原狀”，取而代之的是“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”，其第十一條規(guī)定：“被告違反法律法規(guī)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求以及具體案情，合理判決被告承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等民事責(zé)任?！惫P者認(rèn)為，“恢復(fù)原狀”無(wú)法涵蓋“恢復(fù)生態(tài)環(huán)境”。一方面，“恢復(fù)原狀”與“恢復(fù)生態(tài)環(huán)境”的對(duì)象與手段不同?！盎謴?fù)原狀”針對(duì)的是財(cái)產(chǎn)的受損，通過(guò)物理恢復(fù)的方式來(lái)體現(xiàn)。傳統(tǒng)民法理論下對(duì)物的侵害包括物受到毀損或滅失，均是指對(duì)物的物理完整性的侵害?！盎謴?fù)生態(tài)環(huán)境”針對(duì)的是生態(tài)環(huán)境自身所遭受的損害，主要體現(xiàn)為環(huán)境要素、生物要素的不利改變或者由這些要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化，相應(yīng)的恢復(fù)也不單單是物理形態(tài)上的恢復(fù)，還包括通過(guò)化學(xué)、生物等多種手段綜合運(yùn)用實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)功能的平衡。以森林遭受破壞為例，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境不僅僅是恢復(fù)同等數(shù)量甚至樹齡的林木，還包括實(shí)現(xiàn)以林木為要素的生態(tài)系統(tǒng)功能的平衡。另一方面，“恢復(fù)原狀”與“恢復(fù)生態(tài)環(huán)境”的經(jīng)濟(jì)合理性的作用不同。相較于適用“賠償損失”，適用“恢復(fù)原狀”要求有經(jīng)濟(jì)合理性，不能明顯超出受損或滅失的自然資源的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。而“恢復(fù)生態(tài)環(huán)境”雖然也需要考慮經(jīng)濟(jì)因素，但其經(jīng)濟(jì)合理性不是同自然資源的財(cái)產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行比較，而是就各恢復(fù)方案的費(fèi)用進(jìn)行比較，且只是確定恢復(fù)生態(tài)環(huán)境方案的因素之一?？梢?，法院判決責(zé)任人直接履行環(huán)境修復(fù)義務(wù)不僅能夠較為徹底地解決環(huán)境損害問(wèn)題，還可以避開環(huán)境修復(fù)費(fèi)用是否合理的難題以及責(zé)任人可能產(chǎn)生的異議。

⒌民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟有效接軌?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》第十七條規(guī)定：“人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應(yīng)先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請(qǐng)求依法作出裁判?！钡谑藯l規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的裁判生效后，有權(quán)提起民事公益訴訟的機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時(shí)未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起民事公益訴訟的，人民法院應(yīng)予受理。民事公益訴訟案件的裁判生效后，有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時(shí)未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，人民法院應(yīng)予受理?！边@種設(shè)計(jì)既有效避免了司法資源浪費(fèi)，又可兼顧政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，同時(shí)也能保障社會(huì)組織參與環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利。

⒍磋商協(xié)議公告制度?！陡母锓桨浮诽岢鲩_展賠償磋商，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償?shù)?，賠償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告，就損害事實(shí)和程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問(wèn)題與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達(dá)成賠償協(xié)議。對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》在遵循《改革方案》要求的基礎(chǔ)上細(xì)化了關(guān)于司法確認(rèn)的規(guī)定，其第二十條規(guī)定：“經(jīng)磋商達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的，當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。人民法院受理申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)公告協(xié)議內(nèi)容，公告期間不少于三十日。公告期滿后，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為協(xié)議的內(nèi)容不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定且不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，裁定確認(rèn)協(xié)議有效。裁定書應(yīng)當(dāng)寫明案件的基本事實(shí)和協(xié)議內(nèi)容，并向社會(huì)公開。經(jīng)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)可向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟?！痹谒痉ù_認(rèn)前后依法向社會(huì)公開協(xié)議的具體內(nèi)容，鼓勵(lì)公眾參與，這與環(huán)境保護(hù)“公眾參與原則”精神相一致，對(duì)于提高賠償協(xié)議的公信力及此后的執(zhí)行力具有積極影響。

（二）《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》之不足

⒈訴訟主體權(quán)利基礎(chǔ)缺失?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》以國(guó)家自然資源所有權(quán)理論為基礎(chǔ)，將有權(quán)提起訴訟的權(quán)利人限定為政府及其指定的機(jī)關(guān)、受國(guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門。筆者認(rèn)為，將國(guó)家自然資源所有權(quán)理論作為權(quán)利基礎(chǔ)并不合適。自然資源本身具有經(jīng)濟(jì)屬性，可用于開發(fā)利用獲取經(jīng)濟(jì)效益，政府出于短期、局部利益（如任期、行政地域利益）的考慮，也會(huì)成為生態(tài)環(huán)境的破壞者，保護(hù)與開發(fā)利用的矛盾及協(xié)調(diào)無(wú)法在民法框架內(nèi)解決。

⒉立案門檻較高?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》規(guī)定了磋商前置程序，原告在立案時(shí)必須提供其與被告進(jìn)行磋商未達(dá)一致或者因客觀原因無(wú)法磋商的說(shuō)明，無(wú)此材料不予立案。如此設(shè)計(jì)本意是要凸顯訴前程序的效用價(jià)值，但提高司法訴訟程序的門檻顯然會(huì)增加原告的溝通成本或者造成僵硬適用磋商制度等情形。而且，《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》對(duì)于“客觀原因”包含哪些方面未作例舉，如若一方拒絕磋商致磋商不能，則不易判定其屬于主觀原因還是客觀原因。

⒊舉證責(zé)任內(nèi)容不明?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》規(guī)定原告需對(duì)生態(tài)環(huán)境受到損害承擔(dān)舉證責(zé)任，但對(duì)于損害達(dá)到何種程度，是否必須具備損害結(jié)果才能主張生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任未作說(shuō)明，顯然是將“生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任”與傳統(tǒng)民法中的“賠償責(zé)任”同等對(duì)待。然而，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任并非僅指賠償損失，其是對(duì)所有責(zé)任方式的統(tǒng)稱，包括修復(fù)責(zé)任、賠償損失、停止損害、消除危險(xiǎn)等。

⒋未對(duì)責(zé)任方式作出創(chuàng)新設(shè)計(jì)?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》雖用“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”替代了“恢復(fù)原狀”，但其所羅列的其他責(zé)任方式均來(lái)源于民法、侵權(quán)責(zé)任法等規(guī)定，并未結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的特性及司法實(shí)踐的現(xiàn)狀對(duì)切合環(huán)境救濟(jì)的新型責(zé)任方式作出確認(rèn)，略顯滯后。

⒌賠償范圍規(guī)定過(guò)于寬泛。《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》中關(guān)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的規(guī)定仍過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)于各項(xiàng)費(fèi)用確認(rèn)時(shí)所應(yīng)參考的因素未作列舉，也無(wú)某類損害項(xiàng)目的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)作為參考，僅規(guī)定“人民法院根據(jù)具體案情予以判決”。如此設(shè)計(jì)雖賦予了人民法院高度自由裁量權(quán)，但也容易造成裁判不公、同案不同判情形的發(fā)生，甚至可能會(huì)出現(xiàn)法院裁決的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用不足以修復(fù)生態(tài)環(huán)境的尷尬局面。此外，《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》沒(méi)有統(tǒng)一生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的管理和使用，僅是說(shuō)明“賠償資金和修復(fù)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章予以繳納、管理和使用?！彪m然《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》主要是從權(quán)利人的求償機(jī)制作出規(guī)范，而資金管理屬于執(zhí)行機(jī)制方面的內(nèi)容，但因現(xiàn)在各地對(duì)于資金的管理和使用規(guī)定不一，費(fèi)用或由法院或由財(cái)政局環(huán)保專用賬戶或由人民政府專用賬戶保管，一旦涉及處理跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境損害案件，賠償資金的管理使用就成為難題。

⒍對(duì)于磋商協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)的規(guī)定不夠全面。第一，《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》規(guī)定“當(dāng)事人”可以就磋商協(xié)議向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，這里的“當(dāng)事人”是否是指《改革方案》中規(guī)定的賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人其中之一，還是兩者必須一起？第二，《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》僅規(guī)定人民法院經(jīng)審查認(rèn)為磋商協(xié)議的內(nèi)容不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定且不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，裁定確認(rèn)協(xié)議有效，但并未規(guī)定其他情形下的救濟(jì)程序，如該協(xié)議經(jīng)人民法院審查，認(rèn)為協(xié)議內(nèi)容存在違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定或有損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形，人民法院是直接裁定協(xié)議內(nèi)容無(wú)效還是不予確認(rèn)其有效性？協(xié)議的利害相關(guān)方可否在公告期間對(duì)協(xié)議的內(nèi)容提出異議，若提出異議人民法院又該如何處理。第三，《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》規(guī)定一方當(dāng)事人拒絕履行、未全部履行經(jīng)司法確認(rèn)的磋商協(xié)議的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。此處的“當(dāng)事人”在磋商協(xié)議中是否存在對(duì)賠償權(quán)利人責(zé)任約定的事項(xiàng)，即雙方當(dāng)事人互負(fù)義務(wù)的情況下，能否強(qiáng)制執(zhí)行賠償權(quán)利人應(yīng)履行的義務(wù)？若可以，由誰(shuí)來(lái)執(zhí)行和監(jiān)管？

⒎保全制度缺失?！睹袷略V訟法》第一百條第一款規(guī)定：“人民法院對(duì)于可能因當(dāng)事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執(zhí)行或者造成當(dāng)事人其他損害的案件，根據(jù)對(duì)方當(dāng)事人的申請(qǐng)，可以裁定對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保全、責(zé)令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為;當(dāng)事人沒(méi)有提出申請(qǐng)的，人民法院在必要時(shí)也可以裁定采取保全措施?！泵袷略V訟中的訴訟保全制度規(guī)定了行為保全，即可以責(zé)令被申請(qǐng)人作出一定行為或者禁止作出一定行為。考慮到目前生態(tài)環(huán)境損害適用的救濟(jì)程序是民事訴訟程序，民事訴訟法所規(guī)定的各項(xiàng)制度應(yīng)當(dāng)具備適用空間?！陡母锓桨浮芬蔡岢龈鞯厝嗣穹ㄔ阂芯糠仙鷳B(tài)環(huán)境損害賠償需要的訴前證據(jù)保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督等制度，但《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》并未涉及訴訟保全方面的規(guī)定，僅在責(zé)任方式中列舉了消除危險(xiǎn)，消除危險(xiǎn)的責(zé)任方式是要求當(dāng)事人采取一定措施消除可能發(fā)生的危險(xiǎn)，但若一味等到裁判時(shí)作出，不利于及時(shí)采取措施防止危害結(jié)果的發(fā)生。

四、《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》之完善

⒈拓寬訴訟主體范圍?！陡母锓桨浮饭膭?lì)法定的機(jī)關(guān)和符合條件的社會(huì)組織依法開展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，同時(shí)提出不斷創(chuàng)新公眾參與方式，邀請(qǐng)專家和利益相關(guān)的公民、法人、其他組織參加生態(tài)環(huán)境修復(fù)或賠償磋商工作?；谝陨弦?guī)定及環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，既然生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟兼具公益訴訟和民事訴訟的性質(zhì)，可以考慮增加社會(huì)公益組織作為原告。

⒉進(jìn)一步明確立案條件。除符合《民事訴訟法》規(guī)定的起訴條件外，《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》還規(guī)定原告在立案時(shí)必須提供其與被告進(jìn)行磋商未達(dá)一致或者因客觀原因無(wú)法磋商的說(shuō)明，此處使用“客觀原因”的本意是促使雙方在訴訟前盡力通過(guò)私力救濟(jì)方式化解糾紛，但對(duì)于“客觀原因”通常包含哪些事項(xiàng)還需作進(jìn)一步例舉，以便法院立案審查。事實(shí)上，賠償權(quán)利人因負(fù)有法定職責(zé)，其對(duì)于磋商程序的展開應(yīng)持積極主動(dòng)的態(tài)度?；诖耍翱陀^原因”應(yīng)指“排除原告主觀原因以外的其他一切情形”，故賠償義務(wù)人拒絕磋商導(dǎo)致無(wú)法磋商屬于“客觀原因”。此外，“客觀原因”在某種程度上類似于民法中的“不可抗力”，在此處使用明顯欠妥，立案伊始即增加了原告的舉證責(zé)任。筆者認(rèn)為，將“客觀原因”改為“合理原因”在處理上可能會(huì)更為靈活。

⒊進(jìn)一步明確原告舉證內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境損害具有隱蔽性、長(zhǎng)期性、多樣性、復(fù)雜性等特征，初期難以體現(xiàn)，往往在損害初具規(guī)模后才被發(fā)現(xiàn)，且被損害的生態(tài)環(huán)境通常無(wú)法完全恢復(fù)。理想狀態(tài)下，應(yīng)在有實(shí)際損害威脅但未發(fā)生實(shí)際損害時(shí)即適用生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任中的停止侵害、消除危險(xiǎn)等責(zé)任方式，而非損害發(fā)生時(shí)適用。這些責(zé)任方式并不以侵害結(jié)果實(shí)際發(fā)生為前提，只要行為有造成損害結(jié)果發(fā)生的可能性就可以訴請(qǐng)行為人采取措施，防止損害結(jié)果的發(fā)生。因此，筆者建議，《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》規(guī)定的原告的舉證內(nèi)容還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，將原告應(yīng)舉證證明的“生態(tài)環(huán)境受到損害”分為“已經(jīng)發(fā)生的現(xiàn)實(shí)損害”和“尚未發(fā)生的損害危險(xiǎn)”。

⒋創(chuàng)新責(zé)任承擔(dān)和履行方式。人民法院在審理環(huán)境侵權(quán)案件過(guò)程中對(duì)責(zé)任承擔(dān)方式和責(zé)任履行方式進(jìn)行了大膽探索。新型責(zé)任承擔(dān)方式主要有為修復(fù)污染的土壤、裸露山體、礦坑和大氣污染所采取的補(bǔ)種復(fù)綠，為修復(fù)因非法捕撈水產(chǎn)品或污染水體而采取的增殖放流等;新型責(zé)任履行方式主要有技改抵賠、分期賠付、勞務(wù)抵償、替代修復(fù)等。這些新型的責(zé)任承擔(dān)方式和責(zé)任履行方式已被實(shí)踐證明符合修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害的實(shí)際需要，通過(guò)高位階的立法對(duì)上述責(zé)任方式予以肯定，也會(huì)提高環(huán)境司法的積極性和創(chuàng)新性。同時(shí)，對(duì)于不同責(zé)任承擔(dān)和履行方式所適用的條件可作出區(qū)分，如對(duì)于當(dāng)事人提出清除危險(xiǎn)訴訟請(qǐng)求的，在證據(jù)充足的前提下，人民法院可以在訴訟前、訴訟中依據(jù)訴訟保全的法律規(guī)定，先行作出消除危險(xiǎn)的裁定，避免可能的危險(xiǎn)變成現(xiàn)實(shí)的損害。

⒌理順磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序。對(duì)于申請(qǐng)司法確認(rèn)時(shí)應(yīng)提交的材料予以明確，應(yīng)當(dāng)提交司法確認(rèn)申請(qǐng)書、賠償協(xié)議原件、生態(tài)環(huán)境損害事件材料、賠償協(xié)議內(nèi)容公開情況及其他相關(guān)材料。對(duì)于申請(qǐng)的主體，因申請(qǐng)司法確認(rèn)僅是作為程序上的要求，是在當(dāng)事人達(dá)成磋商協(xié)議后作出，此時(shí)并不會(huì)實(shí)際損害雙方當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利，故任何一方或雙方均可向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。對(duì)于處理方式，為提高效率，無(wú)論賠償義務(wù)人是否主動(dòng)履行磋商協(xié)議，在磋商完成時(shí)雙方可先行出具司法確認(rèn)申請(qǐng)書，并將該申請(qǐng)書作為磋商協(xié)議的附件。從實(shí)踐來(lái)看，磋商過(guò)程通常持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，為盡快妥善處理環(huán)境損害糾紛，人民法院對(duì)磋商協(xié)議的審查不應(yīng)再占據(jù)太多時(shí)間。若協(xié)議存在事實(shí)瑕疵或法律瑕疵，或者公告期間利害相關(guān)方對(duì)協(xié)議內(nèi)容提出異議的，人民法院可指導(dǎo)協(xié)議雙方對(duì)協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行變更或補(bǔ)充，并及時(shí)進(jìn)行審查，在審查后盡快進(jìn)行司法確認(rèn)。根據(jù)《改革方案》的規(guī)定，磋商過(guò)程中已有檢察院、環(huán)保職能部門、法律職能部門等的介入，故人民法院不宜直接作出確認(rèn)協(xié)議無(wú)效或者不予確認(rèn)的裁定而否定各方前期的成果。為便于統(tǒng)一裁判尺度，有必要對(duì)不予確認(rèn)賠償協(xié)議效力的情形進(jìn)行明確規(guī)定。如《江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南（一）》規(guī)定不予確認(rèn)賠償協(xié)議效力的情形有：遺漏賠償事項(xiàng)、明顯不足以修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境、明顯不能維護(hù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的;違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的;侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的;侵害案外人合法權(quán)益的;損害社會(huì)公序良俗的;賠償協(xié)議未向社會(huì)公開、公開范圍明顯不合理、公開的主要內(nèi)容不完整的;賠償協(xié)議內(nèi)容不明確，無(wú)法確認(rèn)的;其他不能進(jìn)行司法確認(rèn)的情形。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

Research on Litigation System of Ecological

Environmental Damage Compensation

——Based on the “Several Provisions of the Supreme People's Court on the

Trial of Compensation for Ecological Environmental Damages”（Trial）

Li Yisong，Liu Yongli

Abstract：On June 5，2019，the Supreme People's Court issued several provisions of the Supreme People's Court on hearing cases of compensation for ecological environment damage （for Trial Implementation），which confirmed the litigation subjects，jurisdiction，burden of proof，standard of proof， mode of responsibility，litigation title，etc.involved in the litigation of compensation for ecological environment damage.As the regulation is still in the trial stage， the accuracy and efficiency in the application process are still insufficient.In the future，we should broaden the scope of the subject of litigation rights，further clarify the filing conditions and the plaintiff's content of proof，innovate the way of liability，and straighten out the judicial confirmation procedure of consultation agreement，so as to provide practical materials for promoting the effective relief and Legislative Research of ecological environmental damage in China.

Key words：ecological environment damage;compensation for ecological environment damage;civil public interest litigation