王義

摘 ? ? ?要：“三色”名單制度作為社會(huì)組織信用管理的重要手段，在社會(huì)組織信用管理中發(fā)揮著越來越大的作用?！叭泵麊沃贫扔衅洫?dú)特的內(nèi)涵，具有引導(dǎo)、警告、警示功能?！叭泵麊沃g可以相互轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)化的方向與結(jié)果受制于三個(gè)因素：社會(huì)組織自身的重視程度、政府主管部門的監(jiān)管水平和社會(huì)的監(jiān)督力度?！叭泵麊斡胁煌娜脒x（列入）條件和激勵(lì)方式及懲戒措施，相比較而言，作為負(fù)激勵(lì)的黑名單制度受到的重視程度更高，規(guī)定更細(xì)致。地方政府的制度規(guī)定與國家層面的制度規(guī)定存在較為明顯的差異，包括有效期限、懲戒的公平性以及權(quán)利救濟(jì)途徑這三個(gè)問題需要理論工作者進(jìn)行深入研究。

關(guān) ?鍵 ?詞：社會(huì)組織;“三色”名單制度;信用管理

中圖分類號(hào)：D632.9 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2020）01-0060-09

收稿日期：2019-10-31

作者簡介：王義（1966—），男，吉林松原人，中共青島市委黨校教授，研究方向?yàn)樯鐣?huì)組織發(fā)展與社會(huì)治理。

社會(huì)組織①信用體系建設(shè)是社會(huì)誠信建設(shè)的重要組成部分，[1]加強(qiáng)社會(huì)組織信用管理是新時(shí)期推進(jìn)社會(huì)組織高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。在眾多的社會(huì)組織信用管理工具中，“三色”（紅、白、黑）名單制度已被地方政府越來越普遍地采用，其中，黑名單制度引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。呂同舟分析了黑名單制度建構(gòu)和運(yùn)行的基本邏輯以及行動(dòng)策略;[2]張冉進(jìn)一步探究了社會(huì)組織黑名制度存在的問題，認(rèn)為我國社會(huì)組織黑名單制度面臨 “非規(guī)范化困境、制度異化困境、管制范圍受限困境以及管理碎片化困境”;[3]王義認(rèn)為，應(yīng)采取“加快立法、完善黑名單制度體系、構(gòu)建統(tǒng)一的信用平臺(tái)”[4]等措施推進(jìn)黑名單制度建設(shè)。相比較而言，學(xué)界對于紅名單、白名單制度關(guān)注度不高，研究成果較少，凸顯了理論研究與現(xiàn)實(shí)對話能力不強(qiáng)，滯后于實(shí)踐進(jìn)程的客觀事實(shí)。實(shí)際上，自2015年以來，地方政府即發(fā)布了很多具有自身特色的社會(huì)組織信用管理辦法，均不同程度地涉及“三色”名單制度。2018年1月，國家民政部發(fā)布的《社會(huì)組織信用信息管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）明確規(guī)定了活動(dòng)異常名錄和嚴(yán)重失信名單的認(rèn)定條件和懲罰措施。面對現(xiàn)實(shí)，理論界應(yīng)樹立系統(tǒng)思維，將 “三色”名單制度作為一個(gè)整體進(jìn)行深入研究并回答如下疑問： “三色”名單制度的內(nèi)涵和功能是什么，“三色”名單的尺度如何把握，相互轉(zhuǎn)化的模式和條件是什么，地方層面的制度規(guī)定與國家層面的制度規(guī)定有哪些差異，等等，只有理清這些問題，才能進(jìn)一步提升社會(huì)組織信用管理制度的規(guī)范性以及綜合聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，從而更好地發(fā)揮社會(huì)組織在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。

一、“三色”名單制度的內(nèi)涵與功能

（一）內(nèi)涵

“三色”名單制度是紅、白、黑三種制度的簡稱。“紅”是指社會(huì)組織紅名單制度，具體而言，是指社會(huì)組織因?yàn)檎\信經(jīng)營、業(yè)績顯著等入選紅名單予以公開褒揚(yáng)或者獎(jiǎng)勵(lì)的一種制度安排。紅名單制度在社會(huì)組織信用管理中的運(yùn)用相當(dāng)普遍?！鞍住笔侵赴酌麊沃贫?。社會(huì)組織信用白名單制度的提法首見于2017年2月國家民政部社會(huì)組織管理局局長詹成付在全國社會(huì)組織管理情況溝通視頻會(huì)議上的講話。在講話中，詹成付提出建立白名單制度，但沒有作出詳細(xì)的解釋。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度 促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》（2016年8月）提出的“建立社會(huì)組織‘異常名錄和‘黑名單”這一要求，白名單對應(yīng)的即社會(huì)組織異常名錄。比如沒有按時(shí)參加年檢;長時(shí)間內(nèi)沒有開展正常業(yè)務(wù)活動(dòng)記錄;沒有按照章程要求及時(shí)召開會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等。白名單相當(dāng)于異常名錄，是指社會(huì)組織的行為因不符合規(guī)章或政策要求而被列入特別制度，受到輕度懲戒的一種制度安排。“黑”是指黑名單制度。黑名單制度是指一種由“行政機(jī)關(guān)面向社會(huì)公開發(fā)布失信社會(huì)組織名單，并對進(jìn)入失信名單的組織實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管、資格限制甚至逐出市場等懲罰措施的一種制度安排”。[5]“黑名單”一詞屬于舶來品，起源于英國，當(dāng)時(shí)，牛津、劍橋大學(xué)為了嚴(yán)格學(xué)生管理，“規(guī)定會(huì)將行為不端的學(xué)生的姓名、行為記錄在黑皮書”，[6]后來這一做法逐步擴(kuò)展到商業(yè)、司法等多個(gè)領(lǐng)域。2018年1月，《管理辦法》提出了建立社會(huì)組織“嚴(yán)重違法失信名單制度”的條件和懲戒措施，在筆者看來，嚴(yán)重違法失信名單制度即相當(dāng)于黑名單制度，只是稱謂有所不同。黑名單制度何時(shí)用于社會(huì)組織管理，目前可查的是2015年11月浙江省溫州市民政局發(fā)布的《溫州市社會(huì)組織失信黑名單管理辦法（試行）》，標(biāo)志著我國社會(huì)組織黑名單制度在地方層面開始實(shí)施。

（二）功能

作為一種制度設(shè)計(jì)，“三色”名單制度所蘊(yùn)含的理論假設(shè)就是激勵(lì)理論和風(fēng)險(xiǎn)控制理論?！坝行У莫?jiǎng)懲機(jī)制的制定是解決信用問題的關(guān)鍵所在”，[7]獎(jiǎng)勵(lì)屬于正向激勵(lì)，而懲罰屬于負(fù)向激勵(lì)。“三色”名單制度中的紅名單就是典型的正向激勵(lì)，即社會(huì)組織因?yàn)檎\實(shí)守信而受到表彰并獲得獎(jiǎng)勵(lì)。如購買政府服務(wù)優(yōu)先權(quán)、免于年檢、享受相關(guān)的稅費(fèi)減免優(yōu)惠、其負(fù)責(zé)人獲得勞動(dòng)模范榮譽(yù)等。入選紅名單的社會(huì)組織是其他社會(huì)組織學(xué)習(xí)的榜樣和標(biāo)桿。“三色”名單制度中的黑名單屬于負(fù)向激勵(lì)，是風(fēng)險(xiǎn)控制的重要手段。通過公開懲罰的方式使那些嚴(yán)重失信的社會(huì)組織付出相應(yīng)的代價(jià)，通過建立“防火墻”，防止這些社會(huì)組織負(fù)面行為的蔓延?！叭泵麊沃贫戎械陌酌麊翁幵诩t黑之間的位置，因其行為沒有達(dá)到黑名單的程度，但又存在一定的過錯(cuò)或過失，必須引起這些社會(huì)組織的警覺。白名單帶有警告意味，不僅是向社會(huì)傳遞該組織的負(fù)面信息，而且也是警示該組織如不及時(shí)改正過錯(cuò)或過失，可能會(huì)帶來更為嚴(yán)重的后果。

“三色”名單制度傳遞了政府管理部門的價(jià)值訴求，其制度功效指向三個(gè)方面：第一，引導(dǎo)功能。引導(dǎo)社會(huì)組織誠實(shí)守信。紅名單制度設(shè)計(jì)的價(jià)值導(dǎo)向就是對那些遵守法律法規(guī)及各項(xiàng)管理政策的社會(huì)組織，政府通過購買服務(wù)優(yōu)先權(quán)、減免稅費(fèi)等激勵(lì)措施，在社會(huì)組織群體中樹立正面典型，推動(dòng)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。第二，警告功能。白名單制度就是對社會(huì)組織過錯(cuò)或過失的一種預(yù)警，告誡社會(huì)組織必須在規(guī)定的期限內(nèi)及時(shí)改正錯(cuò)誤，防止社會(huì)組織在錯(cuò)誤的道路上越走越遠(yuǎn)。第三，警示功能。對失信社會(huì)組織進(jìn)行懲罰，既警告被處罰的社會(huì)組織，也警告其他的社會(huì)組織，進(jìn)而營造失信必罰的社會(huì)氛圍。

二、“三色”名單制度的轉(zhuǎn)化模式、轉(zhuǎn)化過程及制約因素

（一）轉(zhuǎn)化模式

“三色”名單不是一成不變的，在一定意義上“三色”之間可以相互轉(zhuǎn)化。“三色”名單轉(zhuǎn)化主要有兩種截然相反的運(yùn)行模式：第一種：由紅到白再到黑;第二種：由黑到白再到紅。前者由好變差，后者由差變好。這種轉(zhuǎn)化推演過程完全是基于理性分析，與實(shí)際情況并不完全一致。也就是說，每一個(gè)社會(huì)組織的轉(zhuǎn)化不一定都要經(jīng)過三個(gè)階段，如有的社會(huì)組織直接由紅名單進(jìn)入黑名單或者由黑名單進(jìn)入紅名單。從各地出臺(tái)的規(guī)范性文件看，有白名單進(jìn)入黑名單的程序性銜接規(guī)定，但很少見到由黑名單變?yōu)榘酌麊?，然后進(jìn)入紅名單的制度規(guī)定。

對于一個(gè)社會(huì)組織而言，受到主客觀環(huán)境和條件的限制，在不同時(shí)期和不同成長階段，可能要面臨多種考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，其變化往往是動(dòng)態(tài)的。有的社會(huì)組織今年還是5A等級，明年就可能因?yàn)閬y收費(fèi)而被降級列入黑名單。這表明，由紅到黑不一定必然經(jīng)過白名單的階段。同樣，一個(gè)正處在黑名單中的社會(huì)組織，經(jīng)過認(rèn)真整改，逐一解決存在的問題，經(jīng)法定程序被移出黑名單，但過一段時(shí)間被列入紅名單的情況也是存在的。

上述的邏輯推理表明，“三色”名單的轉(zhuǎn)化未必按照既定的順序進(jìn)行，跳躍式的前進(jìn)或者后退情況并不罕見。當(dāng)然，從學(xué)術(shù)研究的視角看，應(yīng)盡可能遵循從量變到質(zhì)變的演化規(guī)律。社會(huì)組織信用由好變壞或由壞變好都不是一蹴而就的，往往需要經(jīng)過一系列的變化過程。 其中，管理者與社會(huì)組織之間的博弈貫穿了制度發(fā)展演變的全過程。

（二）轉(zhuǎn)化過程及制約因素

轉(zhuǎn)化方式無論是漸進(jìn)式的還是突變式的，都必須具備并滿足一定的要件，畢竟由A到B再到C或者由C到B再到A，每一次位置變動(dòng)都意味著連接這個(gè)鏈條上關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的支撐要素發(fā)生了改變，由此導(dǎo)致社會(huì)組織信用評價(jià)結(jié)果發(fā)生了變化。

第一個(gè)轉(zhuǎn)化過程：首先，由紅名單到白名單。由紅名單到白名單是一個(gè)質(zhì)的變化過程。根據(jù)部分地方政府對異常名錄設(shè)定的條件看，由紅名單到白名單并不是所有社會(huì)組織都會(huì)發(fā)生的，只是部分社會(huì)組織存在的現(xiàn)象。一般情況下，進(jìn)入紅名單的社會(huì)組織要經(jīng)過一個(gè)內(nèi)部量變的過程，在信用等級評估上表現(xiàn)為由高等級進(jìn)入中等級，隨后進(jìn)一步滑向白名單界域。其中的概率有多大，缺乏具體的數(shù)據(jù)支持。通常情況下，社會(huì)組織信用等級下降都是內(nèi)因引起的，內(nèi)因往往起著決定性作用。以某商會(huì)為例：成立之初內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)，運(yùn)營正常且有特色，被評定為5A等級，受到政府主管部門表彰。但換屆后，該社會(huì)組織負(fù)責(zé)人之間產(chǎn)生了矛盾，組織的正常工作無法開展，民政部門約談負(fù)責(zé)人并力圖進(jìn)行調(diào)解。這種狀態(tài)下，完全可以將該社會(huì)組織列入白名單，對其他利益關(guān)系人予以警示，說明該社會(huì)組織內(nèi)部已經(jīng)出現(xiàn)了問題，繼續(xù)運(yùn)營會(huì)存在一定風(fēng)險(xiǎn)。其次，由白名單到黑名單又是一個(gè)質(zhì)變的過程。白名單與黑名單的區(qū)別在于：前者出現(xiàn)了輕度違規(guī)現(xiàn)象，但所造成的后果不十分嚴(yán)重;而后者屬于嚴(yán)重違規(guī)甚至違法，且造成的后果嚴(yán)重，影響惡劣。如連續(xù)兩年不參加年檢;違背非營利性宗旨，進(jìn)行非法謀利活動(dòng);私分財(cái)產(chǎn);做假賬;不按照國家規(guī)定設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等。對于進(jìn)入白名單的社會(huì)組織，如果其不能及時(shí)進(jìn)行整改，就必然會(huì)滑向黑名單界域。從國家對社會(huì)組織信用管理模式看，白名單的制度規(guī)定就是建立緩沖地帶，防止社會(huì)組織進(jìn)一步滑向黑名單界域。一旦進(jìn)入白名單，社會(huì)組織就應(yīng)高度重視，按照政府主管部門的要求及時(shí)進(jìn)行整改，并將整改結(jié)果上報(bào)政府主管部門予以檢查核實(shí)，爭取盡早移出白名單。

第二個(gè)轉(zhuǎn)化過程：移出黑名單后，是否要經(jīng)過白名單階段，答案不確定，因?yàn)槎咧g沒有必然聯(lián)系。除了注銷撤銷外，社會(huì)組織在給定的期限內(nèi)整改，驗(yàn)收合格后，可以按照一定程序移出黑名單，然后再經(jīng)過一定時(shí)期的考核，特別優(yōu)秀的可以進(jìn)入紅名單。但由黑名單進(jìn)入紅名單需要一定的間隔期，間隔期究竟多長合適，有的地方規(guī)定為一年，也就是說，自移出黑名單之日算起，一年內(nèi)不能進(jìn)入紅名單。這樣做的目的是為了更好地鞏固整改效果。對于移出的社會(huì)組織，也要列入特別觀察名單，一旦出現(xiàn)輕微違規(guī)行為就立刻予以警告，必要時(shí)列入白名單。

顯然，紅、白、黑名單的轉(zhuǎn)化過程不是線性的，其過程復(fù)雜多變，是主客觀條件下多種因素合力作用的結(jié)果。社會(huì)組織信用等級向何種方向轉(zhuǎn)化，主要取決于以下幾個(gè)關(guān)鍵因素：一是社會(huì)組織自身的重視程度。對于成長中的社會(huì)組織而言，能否直面問題，是積極整改還是應(yīng)付了事？顯然會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果。以“郭美美”事件為例：如果在事件之初，中國紅十字會(huì)給予應(yīng)有的重視并采取強(qiáng)有力措施，就不會(huì)出現(xiàn)后來“一邊倒”式的被圍攻的局面。換言之，一個(gè)優(yōu)秀的社會(huì)組織面對出現(xiàn)的問題應(yīng)該具有化危為機(jī)的能力，采取有效的應(yīng)對之策，及時(shí)挽回不良影響，把握重塑信用的大好時(shí)機(jī)。二是政府主管部門的監(jiān)管力度。政府主管部門對社會(huì)組織不僅負(fù)有培育發(fā)展的職責(zé)，更有嚴(yán)格監(jiān)管的責(zé)任。衡量政府主管部門監(jiān)管力度的指標(biāo)主要有兩個(gè)：一個(gè)是及時(shí)，另一個(gè)是堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)。所謂及時(shí)，就是在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)指出，一些社會(huì)組織之所以被列入黑名單，一個(gè)很重要的原因是政府日常監(jiān)管不及時(shí)。所謂堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)，是指政府主管部門必須堅(jiān)守底線原則，嚴(yán)格執(zhí)行“三色”名單制度規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，該表彰的表彰，該批評的批評，該警告的警告，該處罰的堅(jiān)決處罰，不受外界因素干擾。三是社會(huì)監(jiān)督力度。由于人力、物力等限制，社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)人手嚴(yán)重不足， 對快速增長的社會(huì)組織的日常監(jiān)管心有余力不足。①此時(shí)媒體、社會(huì)公眾的監(jiān)督就顯得十分重要。從近年來社會(huì)組織暴露出的一些問題看，社會(huì)監(jiān)督發(fā)揮了不可替代的作用。社會(huì)監(jiān)督力量越強(qiáng)，社會(huì)組織就越規(guī)范，二者成正比。當(dāng)然，社會(huì)監(jiān)督發(fā)揮作用的前提條件是社會(huì)組織的相關(guān)信息和重要活動(dòng)必須按照政策和法律規(guī)定予以公開，因?yàn)闆]有公開就沒有監(jiān)督。強(qiáng)大的社會(huì)監(jiān)督會(huì)形成嚴(yán)格的外部約束力，使社會(huì)組織誠信經(jīng)營;如果社會(huì)監(jiān)督力度不強(qiáng)，有些社會(huì)組織就會(huì)自我放松甚至形成“破窗效應(yīng)”。

三、“三色”名單的入選（列入）條件及結(jié)果運(yùn)用

從各地的實(shí)踐探索看，做法各異，差別很大。有的地方出臺(tái)單項(xiàng)制度，直指“三色”名單中的一種，如浙江省民政廳印發(fā)的《浙江省社會(huì)組織失信 “黑名單”管理辦法（試行）》、深圳發(fā)布實(shí)施的《福田區(qū)社會(huì)組織活動(dòng)異常名錄辦法》;有的涉及“三色”名單中的兩種，如安徽省宿遷市民政局印發(fā)的《宿遷市社會(huì)組織“紅黑名單”管理制度（試行）》（宿民發(fā)[2019]9號(hào)）、河南省鄭州市民政局印發(fā)的《鄭州市社會(huì)組織黑名單和異常名錄管理辦法》;有的“三色”名單一并推行，如福建省寧德市民政局印發(fā)的《寧德市社會(huì)組織異常名錄和紅黑名單管理辦法》。一般而言，綜合性的制度規(guī)定要優(yōu)于單項(xiàng)制度規(guī)定，其原因在于，“三色”名單之間存在有機(jī)聯(lián)系，存在相互轉(zhuǎn)化的可能，符合社會(huì)組織信用管理的規(guī)律和發(fā)展要求。《管理辦法》要求各地上報(bào)活動(dòng)異常名錄和嚴(yán)重失信社會(huì)組織名單，并在中國社會(huì)組織官網(wǎng)予以公布。社會(huì)組織信用管理頂層設(shè)計(jì)的變化必將引導(dǎo)各地社會(huì)組織信用管理模式由單一向綜合方向轉(zhuǎn)變。

（一）紅名單的入選條件與激勵(lì)方式

⒈入選條件。社會(huì)組織信用管理推行紅名單制度較早，很多省份的信息信用管理辦法都提出要建立紅名單制度，但規(guī)定非?；\統(tǒng)，哪些行為符合入選紅名單條件，尚需具體的管理辦法予以明確。從目前的地方實(shí)踐看，納入紅名單的條件可以概括為：一是守法經(jīng)營，在規(guī)定的期限內(nèi)無違法記錄;二是積極參與社會(huì)公益活動(dòng)，獲得縣級以上政府或市級以上政府部門表彰、獎(jiǎng)勵(lì)的;三是社會(huì)組織評估獲得相應(yīng)等級并在有效期內(nèi)的。目前，對第一、二條普遍沒有異議，差異性較大的是第三條，對社會(huì)組織等級評估的規(guī)定不一致，如有的要求3A以上，有的要求4A以上，有的規(guī)定合格等級即可。如杭州高新區(qū)民政局于2016年7月29日公布了杭州高新開發(fā)區(qū)（濱江）體育總會(huì)等6家社會(huì)組織紅名單，理由是“年檢合格”，情況類似的還有山東微山縣等。筆者認(rèn)為，納入紅名單的社會(huì)組織評估等級應(yīng)考慮到社會(huì)組織發(fā)展的層次性和差異性，不能搞“一刀切”。在縣一級層面社會(huì)組織評估結(jié)果限定在3A以上比較合適，市一級4A以上比較合理，而只要合格就可以列入紅名單，門檻偏低，不利于推動(dòng)社會(huì)組織高質(zhì)量發(fā)展。

⒉激勵(lì)方式。從各地的實(shí)踐看，既有物質(zhì)激勵(lì)，也有精神激勵(lì)?！豆芾磙k法》規(guī)定了四個(gè)優(yōu)先：優(yōu)先承接政府授權(quán)和委托事項(xiàng);優(yōu)先獲得政府購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目;優(yōu)先獲得資金資助和政策扶持;優(yōu)先推薦獲得相關(guān)表彰和獎(jiǎng)勵(lì)等。如何做到四個(gè)優(yōu)先，顯然需要各地結(jié)合實(shí)際，制定更為具體的實(shí)施細(xì)則。

（二）黑名單的列入條件與懲戒措施

⒈列入條件。2018年以前，各地對黑名單列入條件規(guī)定不一，《浙江省社會(huì)組織失信“黑名單”管理辦法（試行）》規(guī)定了列入黑名單的12個(gè)條件?！多嵵菔猩鐣?huì)組織黑名單和異常名錄管理辦法》列舉了10個(gè)條件，二者有6條相似或基本相似， 4-5條存在較大差異。浙江省關(guān)于社會(huì)組織失信列入黑名單的具體范圍更寬，而鄭州市相對較窄?！豆芾磙k法》將黑名單（嚴(yán)重失信）歸結(jié)為8個(gè)要件：“被列入活動(dòng)異常名單滿2年的;弄虛作假辦理變更登記，被撤銷變更登記的;受到限期停止活動(dòng)行政處罰的;受到5萬元以上罰款處罰的;三年內(nèi)兩次以上受到警告或者不滿5萬元罰款處罰的;被司法機(jī)關(guān)納入‘失信被執(zhí)行人名單的;被登記管理機(jī)關(guān)作出吊銷登記證書、撤銷成（設(shè)）立登記決定的;法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)列入的其他情形”。[8]2018年作為社會(huì)組織信用管理的一個(gè)重要的分水嶺，在此之前有些地方政府出臺(tái)的規(guī)定與《管理辦法》不一致的需要重新學(xué)習(xí)與協(xié)調(diào)整合，[9]地方政府沒有出臺(tái)或者將要出臺(tái)相關(guān)規(guī)定的，必須以此為標(biāo)準(zhǔn)，以彰顯法規(guī)的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

⒉懲戒措施。懲罰分為兩類：對社會(huì)組織的懲戒以及對社會(huì)組織負(fù)責(zé)人或管理者的懲戒。被列入黑名單的社會(huì)組織將面臨比較嚴(yán)重的后果，在《管理辦法》出臺(tái)之前，各地的措施五花八門，如有的取消原有的榮譽(yù);有的降低評估等級;有的享受到的優(yōu)惠政策被取消，有的在購買政府服務(wù)等方面受到限制?！豆芾磙k法》出臺(tái)后，從國家層面進(jìn)行了規(guī)范，共有6條：“列入重點(diǎn)監(jiān)督管理對象;不給予資金資助;不向該社會(huì)組織購買服務(wù);不授予相關(guān)榮譽(yù)稱號(hào);作為取消或者降低社會(huì)組織評估等級的重要參考;實(shí)施已簽署聯(lián)合懲戒備忘錄中各項(xiàng)懲戒措施”。[10]同時(shí)，國家出臺(tái)的規(guī)定還增加了一條聯(lián)合懲戒條款，也就是說，列入黑名單的社會(huì)組織和相關(guān)個(gè)人將在貸款、稅收等方面受到限制，震懾力度明顯加大。

（三）白名單（異常名錄）的列入條件與處罰

⒈列入異常名錄的條件。各地在探索過程中相互借鑒，不斷創(chuàng)新。2015年7月1日，深圳發(fā)布實(shí)施了《福田區(qū)社會(huì)組織活動(dòng)異常名錄辦法》，其突出的特色在于提出了異常名錄和永久異常名錄兩個(gè)等級劃分方式，詳細(xì)列舉了被列入“永久異常名錄”的7種情形，分別是涂改、倒賣、出租、出借登記證書，或者出租、出借印章的;拒不接受或者不按照規(guī)定接受監(jiān)督檢查的;對于政府部門發(fā)出的整改意見或處罰意見，拒不執(zhí)行或不按要求執(zhí)行的;連續(xù)兩年以上不按規(guī)定報(bào)送年度報(bào)告的;連續(xù)兩年以上未開展活動(dòng)的;已自行解散或因其他原因終止，6個(gè)月內(nèi)未到區(qū)民政局辦理注銷手續(xù)的;連續(xù)3年或累計(jì)4次列入異常名錄的。2015年8月，廣州市民政局印發(fā)的《廣州市社會(huì)組織信息公示辦法》規(guī)定：未按照規(guī)定的期限公示年度報(bào)告;未按照規(guī)定的限期公示其他應(yīng)公示的信息;公示信息隱瞞真實(shí)情況、弄虛作假的;通過登記的住所無法聯(lián)系的，存在這4種情形之一的社會(huì)組織將由登記管理機(jī)關(guān)列入社會(huì)組織活動(dòng)異常名錄。同年10月，廣州杰出青年協(xié)會(huì)、廣州市湖北武漢商會(huì)、廣東現(xiàn)代管理培訓(xùn)中心等68個(gè)社會(huì)組織因未按照規(guī)定的期限公示年度報(bào)告被列入社會(huì)組織活動(dòng)異常名錄。[11]2016年3月，四川遂寧市借鑒廣州的經(jīng)驗(yàn)做法，其印發(fā)的《遂寧市社會(huì)組織活動(dòng)異常名錄管理辦法（試行）》明確列出了20種社會(huì)組織活動(dòng)的異常情形，列入活動(dòng)異常名錄的條件更加寬泛。但不足之處在于將社會(huì)組織活動(dòng)異常名錄和黑名單混在一起，沒有對二者進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。2016年9月，深圳市民政局印發(fā)的《深圳市社會(huì)組織活動(dòng)異常名錄管理辦法》分為5章27條。對社會(huì)組織活動(dòng)異常名錄載入、移出的條件以及程序作出了明確規(guī)定。規(guī)定的系統(tǒng)性、完整性在全國獨(dú)樹一幟。

《管理辦法》借鑒了各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將異常名錄條件歸納為7項(xiàng)。其中，有兩項(xiàng)在地方規(guī)定中未出現(xiàn)過，一是未按照有關(guān)規(guī)定設(shè)立黨組織的，二是具有公開募捐資格的慈善組織，存在《慈善組織公開募捐管理辦法》第二十一條規(guī)定情形的，這兩項(xiàng)規(guī)定充分體現(xiàn)了進(jìn)入新時(shí)代社會(huì)組織信用管理的新標(biāo)準(zhǔn)和新要求。

⒉對列入異常名錄社會(huì)組織的懲戒。社會(huì)組織被列入活動(dòng)異常名錄將承擔(dān)哪些后果，一些地方進(jìn)行了探索，如《深圳市社會(huì)組織活動(dòng)異常名錄管理辦法》第十八條規(guī)定：“社會(huì)組織被載入活動(dòng)異常名錄的，在載入異常名錄期間，不得列入《深圳市承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)社會(huì)組織推薦制度》;已列入該制度的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定移出。市民政部門在資金扶持、等級評估、授予榮譽(yù)稱號(hào)等工作中，依法將社會(huì)組織是否被載入活動(dòng)異常名錄作為重要考量因素。其他有關(guān)部門開展上述工作時(shí)，可將社會(huì)組織是否被載入活動(dòng)異常名錄作為考量因素?！盵12]《管理辦法》對此沒有作出規(guī)定，這一方面給地方探索留下了空間;但另一方面也容易使地方政府按照各自理解自行其是，進(jìn)而導(dǎo)致“同案異判”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

四、需要進(jìn)一步探討的幾個(gè)問題

“三色”名單制度作為社會(huì)組織信用管理的重要手段，在實(shí)踐中必然會(huì)遇到一些問題和挑戰(zhàn)，盡管《管理辦法》力圖從頂層設(shè)計(jì)上予以統(tǒng)一規(guī)范，但由于“模糊發(fā)包”[13]等因素的制約，“三色”名單制度要貫徹并順利運(yùn)行，既面臨著制度體系不斷完善的問題，也面臨著地方政府政策取向目標(biāo)多重性的挑戰(zhàn)。就制度本身而言，所存在的問題主要集中在白名單和黑名單的有關(guān)規(guī)定上。

（一）有效期限

有效期限是指在白名單和黑名單上的存續(xù)和滯留時(shí)間。一個(gè)社會(huì)組織在白名單和黑名單上存續(xù)的時(shí)間不可能是永久性的，除非被注銷。經(jīng)過整改，社會(huì)組織可以從白名單或者黑名單移出，給社會(huì)組織一個(gè)自我改過的機(jī)會(huì)。從國家層面的規(guī)定看，白名單最長期限是兩年，如果連續(xù)兩年被列入白名單，就會(huì)直接進(jìn)入黑名單。兩年期限的依據(jù)是什么？為什么是兩年而不是一年或者三年？直到目前，還沒有作出相關(guān)的解釋。社會(huì)組織在黑名單停留多長時(shí)間，《管理辦法》規(guī)定必須滿兩年，滿兩年后，社會(huì)組織才能有條件地移出黑名單。但此前各地的規(guī)定與《管理辦法》不完全一致，如浙江《舟山市社會(huì)組織失信黑名單管理辦法》要求社會(huì)組織列入黑名單的期限不能少于一年。究竟一年期限合理還是兩年期限更合理，還需要相關(guān)部門進(jìn)行深入研究。

（二）懲戒（處罰）的公平性

有過必受罰、過罰相當(dāng)是社會(huì)組織信用管理必須堅(jiān)持的基本原則。從第一點(diǎn)看，黑名單制度很好地貫徹了這一要求。無論是國家層面出臺(tái)的《管理辦法》，還是地方政府出臺(tái)的相關(guān)制度，都對此作出了明確規(guī)定。目前的爭議點(diǎn)在于：列入白名單的社會(huì)組織是否應(yīng)該受到處罰？一些地方對列入白名單的社會(huì)組織也要給予一定程度的處罰，如深圳市的相關(guān)規(guī)定。比較嚴(yán)厲的是鄭州市的規(guī)定，其將異常名錄與黑名單同等對待，一并處罰。列入永久異常名錄的社會(huì)組織，“不得再開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，不得再換發(fā)新的登記證書，在注銷登記前，其法定代表人、負(fù)責(zé)人不得再申請登記成立新的社會(huì)組織”。但《管理辦法》沒有對列入白名單的社會(huì)組織作出處罰規(guī)定。從過罰相當(dāng)這一條看，懲戒措施的嚴(yán)厲程度必須與所犯過失相符合，不能輕重失衡、有失公允?！豆芾磙k法》確定的懲戒條款基本上做到了對組織處罰與對責(zé)任人處罰的有機(jī)結(jié)合，但地方政府出臺(tái)的規(guī)定往往只將處罰矛頭指向社會(huì)組織，很少針對個(gè)體，這樣，很容易出現(xiàn)矛盾焦點(diǎn)位移和處罰力度不足等問題。

（三）權(quán)利救濟(jì)途徑

救濟(jì)制度是現(xiàn)代法治的基本要求，是保障社會(huì)組織合法權(quán)益的客觀需要?！豆芾磙k法》第二十條規(guī)定：“社會(huì)組織對自身信用信息、活動(dòng)異常名錄和嚴(yán)重違法失信名單有異議的，可以向負(fù)責(zé)登記的管理機(jī)關(guān)提出書面申請并提交相關(guān)證明材料。登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在30個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行核實(shí)，發(fā)現(xiàn)存在錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)自核實(shí)之日起5個(gè)工作日內(nèi)予以更正;經(jīng)核實(shí)后作出不予更改決定的，應(yīng)當(dāng)書面告知申請人并說明理由”。[14]如果社會(huì)組織對決定不服，是否可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟？《管理辦法》沒有作出明確規(guī)定?！墩憬∩鐣?huì)組織失信“黑名單”管理辦法（試行）》則允許社會(huì)組織“可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”。顯然，在權(quán)利救濟(jì)方面，一些地方政府出臺(tái)的制度規(guī)范更為明確。筆者認(rèn)為，賦予社會(huì)組織更廣泛的救濟(jì)途徑應(yīng)從兩個(gè)層面協(xié)調(diào)推進(jìn)：一方面，完善《管理辦法》，增加權(quán)利救濟(jì)條款，或者由國家有關(guān)部門出臺(tái)單向規(guī)定，明確社會(huì)組織的權(quán)利救濟(jì)方式;另一方面，地方政府要結(jié)合實(shí)際，積極探索，盡快形成典型經(jīng)驗(yàn)和可復(fù)制的模式。

進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)組織信用管理的大環(huán)境發(fā)生了顯著變化，社會(huì)組織作為國家治理新的增長極，[15]“三色”名單制度會(huì)隨著需求的增長而不斷完善。筆者認(rèn)為，其演進(jìn)路徑有兩條：一是國家層面的頂層設(shè)計(jì)，二是地方政府層面的實(shí)踐探索。從國家層面看，應(yīng)完善《管理辦法》，對于白名單制度予以適當(dāng)補(bǔ)充，為地方提供指導(dǎo);對存在的問題如有效期限、懲罰的公平性以及權(quán)利救濟(jì)渠道等，應(yīng)組織力量進(jìn)行深入研究，制定具體對策;強(qiáng)化法治在社會(huì)組織信用管理中的作用，在條件成熟時(shí)制定出臺(tái)《社會(huì)組織信用管理法》， 依法破解“三色”名單制度運(yùn)行中遇到的難點(diǎn)、痛點(diǎn)。從地方政府層面看，由于社會(huì)組織數(shù)量龐大，分布廣泛，信用制度運(yùn)行的環(huán)境制約因素復(fù)雜，社會(huì)組織信用管理的任務(wù)更為艱巨。地方政府要完成的任務(wù)集中在以下幾個(gè)方面：以貫徹落實(shí)《管理辦法》為契機(jī)，完善現(xiàn)有的各項(xiàng)制度規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化制度的適用性;堅(jiān)持系統(tǒng)思維，加快社會(huì)組織信用管理方式由單項(xiàng)制度規(guī)定向綜合制度規(guī)范轉(zhuǎn)型;繼續(xù)加大制度創(chuàng)新探索力度，形成可復(fù)制、可推廣的模式?？梢灶A(yù)見，通過上下互動(dòng)，密切協(xié)同，作為我國社會(huì)組織信用管理工具的”三色“名單制度會(huì)更加健全，所發(fā)揮的作用會(huì)越來越顯著。

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（責(zé)任編輯：高 ?靜）

An Analysis of the “Three-Colors” List System in the Credit

Management of Social Organizations

Wang Yi

Abstract：As an important means of social organization credit management，the “three colors” （red，white and black） list system plays an increasingly important role in social organization credit management.The “three colors” list system has its unique connotation and has the functions of guidance，warning and warning.The “three colors” list can be transformed into each other，and the direction and result of transformation are subject to three factors：the degree of attention of social organizations themselves，the level of supervision of government departments and the strength of social supervision.There are different selection conditions and disciplinary measures for the “three colors” list.Comparatively speaking，as a negative incentive，the blacklist system is paid more attention and has more detailed provisions.There are obvious differences between the regulations issued by local governments and those at the national level.The validity period，the fairness of punishment and the way of rights relief are three issues worthy of in-depth study by theorists.

Key words：social organization;three-color list system;credit management