江西省社會科學院產業(yè)經濟研究所 周曉燕

一、引言

糧食安全一直是我國的基本國策和戰(zhàn)略方向，也是我國每年投入財政資金進行相關建設的重要領域和內容。江西是農業(yè)大省，但欠發(fā)達是現(xiàn)階段一直存在的關鍵矛盾。習總書記2016 和2019 兩次視察江西時，特別針對江西的糧食生產基礎及能力問題提出了深切關懷。他說，江西 “要夯實糧食生產基礎，發(fā)揮糧食生產優(yōu)勢，鞏固糧食主產省地位”。其中，要夯實糧食基礎、發(fā)揮糧食生產優(yōu)勢、鞏固糧食主產省地位，則要對農田基礎設施、生態(tài)環(huán)境、抗災能力、經營方式、管理方法及農田生產成效績效考核等方面進行優(yōu)化升級工程建設。同時，今年初突發(fā)的新冠肺炎疫情更是將糧食安全生產推到了史無前例的高度。而《高標準農田建設規(guī)范》不僅指出了當前我國農村土地農田建設原則、方式、目標、策略，更是對財政涉農資金的統(tǒng)籌整合工作設定了方案執(zhí)行框架。中央更是抓住時間和機遇，在2020 年2 月6 日公布的一號文件中明確指出，到 2020 年確保要建成 8 億畝、力爭建成 10 億畝生態(tài)友好、集中連片、穩(wěn)產高產、旱澇保收的高標準農田。為積極響應國家號召并進一步提升高標準農田建設，江西在同步推進的財政涉農資金統(tǒng)籌整合中進行了深度思考并規(guī)劃，取得了良好效果。

二、江西統(tǒng)籌整合財政涉農資金助推高標準農田建設的主要做法及成效

江西省委省政府第一時間響應國家政策，并以極高的標準執(zhí)行國家意見和精神。無論是《高標準農田建設規(guī)范》的出臺，還是中央一號文件相關意見和任務的部署，全省上下以“一盤棋”的作戰(zhàn)精神，形成了“省級政府+地方政府”雙輪驅動及責任倒查機制，獲得了良好效果。

（一）成立領導工作小組，強化組織保障，形成責任倒查機制

2017 年12 月，國務院印發(fā)《關于探索建立涉農資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》提出，到2020 年，構建形成農業(yè)發(fā)展領域權責匹配、相互協(xié)調、上下聯(lián)動、步調一致的涉農資金統(tǒng)籌整合長效機制。中央一號文件也提出，到 2020 年確保要建成 8 億畝、力爭建成 10 億畝生態(tài)友好、集中連片、穩(wěn)產高產、旱澇保收的高標準農田。而財政資金是保障高標準農田順利建成的關鍵因素。在同一時期內，要高效完成兩項重大任務，需要領導層統(tǒng)籌安排、細致規(guī)劃。江西省委省政府在第一時間成立了以常務副省長為組長的領導工作小組，并在省發(fā)改委成立專門辦公室，選定一名副主任為辦公室組長，連同省級直屬機關的其他部門的業(yè)務骨干為小組成員，并以各歸口部門為領導小組，以市縣相關部門的精明干將為執(zhí)行成員，進行業(yè)務和項目的實際對接與操作。在強大的組織和業(yè)務骨干持續(xù)不懈地努力奮斗下，截至2020 年2 月，江西省已累計完成高標準農田建設2325.35 萬畝，完成了總體目標的82.31%，也實現(xiàn)了全省耕地面積改造目標的五成。

（二）省市縣多級聯(lián)動，相互配合，以“一盤棋”精神攻堅克難

以省領導及規(guī)劃為指導文件，組建“省級政府+地方政府”工作機制，在省市縣鄉(xiāng)村五級政府共同聯(lián)動、彼此溝通及相互監(jiān)督下，形成了多部門及時、準確、全面、高效溝通及協(xié)作多的工作格局和模式。比如，上級領導部門主要對接國家政策、意見、要求，處理各種通知及文件，并及時形成任務下發(fā)至下級部門；而下級部門在收到任務安排時，第一時間組織力量對實際情況進行深入調查并形成專業(yè)有內涵的研究報告，同時呈給上級領導部門批閱并形成二次指導意見，最終以符合實際的相關項目落實到位。比如，對于高標準農田建設具體要求方面，通過市縣鄉(xiāng)村四級政府的取證研究，發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有條件和能力下，可以將江西高標準農田建設成“田成方、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排”的農田，同時實現(xiàn)項目區(qū)耕地質量提升約0.5 個等別的要求。

（三）積極推進“省級統(tǒng)籌整合、縣級集中使用”農田建設資金管理新制

事實上，自2017 年以來，江西省委省政府領導班子一直針對涉農資金和高標準農田建設如何銜接統(tǒng)一進行了各種方案的探索。而“省級統(tǒng)籌整合，縣級集中使用”的資金使用及管理模式取得的效果是最為明顯的。為了有效進行資金統(tǒng)籌整合，江西勇于破舊創(chuàng)新，提出，財政涉農資金應先在省級層面進行統(tǒng)籌整合，根據(jù)統(tǒng)籌整合現(xiàn)狀，將相關要求和文件下發(fā)至縣一級政府，而縣一級政府則根據(jù)地處基層一線便利條件深入了解具體情況之后，在進行項目的投標及執(zhí)行。有數(shù)據(jù)顯示，2019 年江西省93 個市縣共完成項目總投資達72.97%，同期增長約20%，效果顯而易見。

三、江西統(tǒng)籌整合財政涉農資金助推高標準農田建設存在的主要問題

高標準農田建設的順利完成是我國實現(xiàn)糧食安全的重要保證，也是江西省夯實糧食生產基礎、發(fā)揮糧食生產優(yōu)勢、鞏固糧食主產省地位關鍵手段和途徑。而對涉農資金進行統(tǒng)籌整合并構建長效機制也是我國迫在眉睫需要同步進行甚至優(yōu)先考量的國家戰(zhàn)略方向。在脫貧攻堅的關鍵時期，同時推進兩大戰(zhàn)略和任務，其難度可想而知。實際上，在三個方面已經存在亟待解決的問題了。

（一）涉及的部門及歸口眾多，資金統(tǒng)籌整合難以落實到位

財政涉農資金散落在20 多個職能部門，資金規(guī)模各不相同，項目類別不僅多種多樣，而且還嚴重交叉和重復。短時期內，要想把這本賬整理清楚，實在是不容易的。再加上，各部門平時也業(yè)務繁多，各種事務性工作已經分掉了很大一部分時間和精力，所以會出現(xiàn)財政涉農資金統(tǒng)籌整合難以推進的尷尬場面；另外，市縣一級專業(yè)人士極度缺乏，基本所有工作都是臨時組建團隊，臨時進行業(yè)務指導，也是臨時進行資料收集和學習，更是臨時抱項目招標的佛腳，以至于實質意義的工作難以有效推進。

（二）兩套政策難以實現(xiàn)無縫對接

一邊是高標準農田建設規(guī)范必須嚴要求執(zhí)行，一邊是財政涉農資金的統(tǒng)籌整合工作要及時有效推進，兩項任務均有各自的領導組織模式、工作方式、執(zhí)行辦法、資金使用及管理方案、績效考核指標體系等，并不能等同化之。如何在既統(tǒng)一又有區(qū)別的政策要求下，正確且高效切入，同時還能收獲良好效果，是五級政府一直孜孜以求的工作實踐和探索。目前，在兩套政策高效對接方面，依然存在難以統(tǒng)一并形成良好實施方案的困境。

（三）財政涉農資金統(tǒng)籌整合與高標準農田建設在資金使用管理、績效考核評價等方面標準各異

由于確實很難將兩項任務切實區(qū)分，又要在同一時間高效推進，所以在資金使用管理和績效考核方面容易陷入“只求完成任務”的思維困境。這給江西省同步推進財政涉農資金統(tǒng)籌整合與高標準農田建設設置了極大的障礙，急需進一步思考和解決。比如，雖然江西目前高標準農田建設任務完成得挺好，但距離2020 年的2825 萬畝目標還差500 萬畝。

四、對策建議

在進行財政涉農資金統(tǒng)籌整合工作基礎上，通過財政資金的重新配置及效益提升，實現(xiàn)高標準農田項目建設，是當前擺在江西省各項工作前列的重點任務。為了更好統(tǒng)籌兩套政策，對兩項工作進行精準對接，江西需要從以下三個方面繼續(xù)發(fā)力：

（一）深入解讀兩項政策，找到切入點，精準施策

無論是進行財政涉農資金的統(tǒng)籌整合，還是進行高標準農田規(guī)劃建設，都需要在2020 脫貧攻堅決勝之年有所大作為，而能夠保證其取得較大成績的關鍵舉措就是要深入解讀兩項政策，并在找準切入點的同時精密施策。首先，橫向取經。向優(yōu)先發(fā)展的發(fā)達省份及兄弟省份取經學習，尤其是學習其工作思路和方法，并將寶貴經驗及時消化吸收并轉化；其次，縱向推進。由省做總指揮，在深入研讀中央思想及決策基礎上，根據(jù)本地發(fā)展實際，精準制定相應規(guī)劃；而市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府則要嚴格按照領導意圖進行項目推進，切不可隨意更換資金去處，造成項目虛構及浪費現(xiàn)象。

（二）策劃兩套人馬，有所交叉，但又有所側重

雖然高標準農田的建設與財政資金的支持密切相關，甚至在很大程度上財政資金的充足與否可以決定高標準農田建設的優(yōu)劣程度，但畢竟是兩項不同的工作任務，在總體原則、規(guī)劃目標、實施方案、管理方式、績效考核評價方式等等方面存在極大差異，需要專業(yè)人士深入解讀并表達，而如果是一套人馬勢必會造成巨大工作壓力，鑒于此，需要形成兩套有所交叉但又各自側重的工作組。

（三）改革工作方式，破除制度壁壘，塑造干凈的工作環(huán)境

持續(xù)深化“放管服”改革，對阻礙工作進程的關鍵環(huán)節(jié)和程序進行及時改革，以持續(xù)凈化工作環(huán)境，形成“有話可說，有事能做”的政治生態(tài)，進而保障兩項任務的順利推進。