鴉片戰(zhàn)爭后，近代中國社會開始從獨立的君主專制的中央集權(quán)制形態(tài)，淪為半殖民地半封建社會。在西方文明的沖擊下，其各種政治觀念隨之演變，其中就包括“量入為出”財政預算觀念的打破。進入晚清，中國獨立的財政收支平衡被列強摧毀，財政赤字愈發(fā)嚴峻，隨著財政危機的加深，近代意義上的政府債務觀念開始出現(xiàn)，并影響到晚清國債體制的建設，使得近代國債體制開始在中國出現(xiàn)，龐大而復雜的晚清中央與地方債務關系逐漸形成，并趨向規(guī)范化、統(tǒng)一化、近代化。

在西方強力沖擊下，近代中國的政治觀念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，并引發(fā)了傳統(tǒng)政治體制的變革，“量入為出”的中國古典財政觀念就屬于其中之一，這一觀念在近代的打破，觸發(fā)了時人對于傳統(tǒng)債務特別是政府舉債行為的再認識，包括清廷在內(nèi)的一大批傳統(tǒng)知識分子及士大夫萌發(fā)了新的債務觀，開始更為理性全面地認識政府舉債對于國家擺脫內(nèi)憂外患的意義，也正是這一認識的出現(xiàn)，促進了近代國債體制的初創(chuàng)。相較于古典財政觀念，晚清時期新的具有擴張性、進取性、變異性的財政運行觀念的產(chǎn)生，促使清政府開始嘗試擺脫“量入為出”觀念影響下的傳統(tǒng)債務觀的束縛。正是在這一新的趨向下，中國首次在國家層面嘗試確立一個規(guī)范、統(tǒng)一、近代的國家債券發(fā)行體制，且影響至今。

一、中國古代的“量入為出”財政觀

“量入為出，略有儲蓄”，是中國歷代王朝財政預算奉行的基本準則。《禮記》謂：“冢宰制國用，必于歲之杪，五谷皆入，然后制國用；用地大小，視年之豐耗，以三十年之通制國用，量入以為出?！保?］(P94)首次提出了“量入為出”的財政預算觀。春秋時期，晏嬰主張古之盛君子“其取財也，權(quán)有無，均貧富”［2］(P107)，統(tǒng)治者征收賦稅當“知其貧富，勿使凍餒”［2］(P128)?？鬃印昂毖岳c命與仁”［3］(P73)，認為“放于利而行，多怨”［3］(P27)，進而給“量入為出”以道德上的合理性。韓非子也主張，“舉事有道，計其入多，其出少者，可為也”，昏庸的君主“計其入不計其出，出雖倍其入，不知其害”。［4］(P115)《管子》亦主張“用之有止”，“地之生財有時，民之用力有倦，而人君之欲無窮。以有時與有倦養(yǎng)無窮之君，而度量不生于其間，則上下相疾也”。［5］(P18)

這一思想為歷代所繼承，西漢司馬遷就主張節(jié)約財政支出，認為“政在節(jié)財”［6］(P231)。東漢崔寔提出“度入為出”的財政原則。［7］（P259）唐初,李世民也主張：“先王之治……量入而為出，節(jié)用而愛人，度財省費，蓋用之必有度也。是故既庶且賦，而教化行焉?！保?］(P243)北宋改革家李覯亦把“量入為出”作為財政的重要原則，認為“若不量入為出，節(jié)用以愛人”［7］(P431)，那就是亂世之政。明太祖朱元璋曾對戶部尚書言：“量入為出，毋擾于民至公無私?！保?］(P3021)明成祖朱棣也曾言：“理財用可不鑒于斯人，君富有天下，亦必量入為出，守之以節(jié)儉，而戒慎于奢靡?！保?0］(P12)即便是到了清代中期，“量入為出”依然是統(tǒng)治者遵循的財政預算原則，乾隆帝就曾認為：“國家經(jīng)費，原當量入為出，而足兵衛(wèi)民，為萬年久遠計者?！保?1］(P284)道光帝也主張，“國家經(jīng)費有常，自應量入為出”［12］(P450)。

在“量入為出”的古典財政觀下，歷代王朝幾乎均將財政支出置于收入之下，根據(jù)收入安排支出，確保財政支出不超過收入，國庫略有儲蓄，反對不顧民力、揮霍無度，這種保守型的財政體制被稱為“古典財政”。其財源主要為田賦、鹽課、關稅、雜賦等，它適應了小農(nóng)社會的實際需要，是儒家仁政思想在古典財政制度中的重要表現(xiàn)。歷代王朝一旦遇到突發(fā)戰(zhàn)亂或者災害等情況時，則通過一定彈性的籌款手段彌補虧空，如捐納以及增加臨時性稅種等。

“量入為出”財政觀使得統(tǒng)治者通常專注于蓄養(yǎng)民力，穩(wěn)定稅源，以確保賦稅收入。對于中國古典財政而言，其很大程度上長期依賴于“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”來維持有限的財政收入，加之，儒家不與民爭利的仁政觀，使支出的邊界長期保持在“略有儲蓄”的狀態(tài)。長此以往，古典財政運行形成了保守型的路徑依賴，財政汲取能力及政治動員能力因之受限。歷代王朝對此很難突破，即便在內(nèi)憂外患的晚清，統(tǒng)治者仍以口頭上的“量入為出”來標榜仁政。

1832年，道光帝諭令戶部：“國家經(jīng)費有常，自宜加意節(jié)用，量入為出。著各督撫锜成各藩司，于一切工程河工及各龡借墊雜支銀兩，務須大加撙節(jié)?！保?2］(P77)此后，同治帝也主張：“第國家制用有常,總當通籌全局,量入為出,方可行諸久遠。”［13］(P427)1875年，光緒帝秉政時，清廷也要求：“國家財賦歲有常經(jīng)，見在各省軍務雖平，而餉需尚虞缺乏，庫款支絀時形，尤宜量入為出，全局通籌?！保?4］(P112)“量入為出”在奏折中也較為常見。嘉慶年間進士朱方增就奏陳：“經(jīng)國之方，理財尤要。古者以三十年之通制國用，斟酌盈虛，量入為出，用能經(jīng)常不匱。”［15］(P4031-4032)1851年，大學士王東槐在奏折中也說：“皇上躬行節(jié)儉,為天下先。戶部諸臣先事持籌,必量入為出,無量出為入,如是則財患不足者未之有也。”［16］（P94）1875年，御史余上華奏陳：“國家歲入,自有常經(jīng)。從古圣王臨御,未有不量入為出而能裕經(jīng)費之源者?！保?7］(P87)此外，“量入為出”的財政原則也被清朝統(tǒng)治者寫進了法規(guī)之中，《大清會典》記載：“制天下之經(jīng)費，凡國用之出納，皆權(quán)以銀，量其歲之入以定存留、起運之數(shù)。”［18］(P104)可見這一原則作為一種國家意志被以法典的形式固定下來。

但近代以后，“量入為出”的古典財政預算觀念開始受到觀念與現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，其滯后性愈發(fā)明顯，嚴重阻礙了古典財政向近代國家財政的轉(zhuǎn)變，也不利于傳統(tǒng)王朝向近代國家的轉(zhuǎn)型，以至于抑制了國家的政治力、組織力、動員力，使財政的汲取能力受到束縛，尤其表現(xiàn)為近代國債觀與國債體制難以形成。對此，1877年，晚清著名外交家黃遵憲曾指出：“泰西諸國，莫不有國債。時人或認為泰西各國窮兵黷武，是因為府庫充裕；當發(fā)現(xiàn)泰西各國都有巨額債務時，又認為其府庫空虛，不可持久。”［19］(P6)受“量入為出”傳統(tǒng)思想影響，時人沿襲古典時期的債務觀念，認為政府舉債等同于府庫空虛，府庫空虛即王朝不可持久的危機之征兆，進而斥之為惡政。遂有黃遵憲感嘆，基于“在位者不能與民爭利”，“量入為出” 的古典財政觀，要讓清廷向公眾發(fā)行債券是個不可能的選項。［19］(P10)

而“量入為出”對傳統(tǒng)債務觀的影響可謂根深蒂固。宋代韓琦對鄭戩修水洛城一事就表示，“連年借債修葺城寨，尚未完備，今又修此城堡，大小六七，計須二年方可得成，物力轉(zhuǎn)見勞敝”［20］（P49）。足見韓琦對借債勞民的反感。明末清初思想家陳確也曾指出：“先公后私，量入為出，切勿借債?！保?1］（P390）此外，在中國傳統(tǒng)政治文化中，天子向百姓借債被認為有損天威。《帝王世紀》就記載：周赧王雖居天子之位，為諸侯所侵逼，與家人無異。貰于民，無以歸之，乃上臺以避之。周人因名其臺曰“逃債臺”。［22］(P99)為了維護中央的尊嚴，避免對臣民處于債務人的尷尬地位，中國歷代王朝常寧愿采用賣官鬻爵、增加捐稅和勒索報效等辦法來應付財政上的緊急需要和彌補虧空［23］(P156)，也不愿意向公眾借債，足見傳統(tǒng)“量入為出”觀念對近代國債體制建設的阻礙之劇。

二、近代財政收支平衡的打破與新債務觀的萌發(fā)

到了近代，隨著財政收支平衡的打破，古典財政觀念逐漸被體制內(nèi)外所拋棄。從1840年中英鴉片戰(zhàn)爭至《南京條約》簽訂，兩年多的戰(zhàn)爭使軍費開支猛增［24］(P61)，清廷財政狀況出現(xiàn)危機。據(jù)悉，僅第一次鴉片戰(zhàn)爭，清廷軍費開支便高達4000萬兩。［25］(P72)而當時道光二十年（1840）、二十一年的歲入則僅為39035229兩、38715060兩。［26］(P54)

此外，賠款也加劇了清廷的財政壓力。戰(zhàn)后《南京條約》規(guī)定：中國賠償英國鴉片費600萬元，商欠費300萬元，軍費1200萬元，共2100萬元。除了約定當年支付銀600萬，其余款項須次年交600萬，第三年、第四年則又須分別支付500萬、400萬，并規(guī)定，如未能按期償還，則需每年每百元加利息5元。［27］(P31-32)1841年的《廣州和約》還規(guī)定：清廷向英國支付“贖城費”600萬，以及英商損失費約67萬等。如此一來，總共需支付賠款2800萬元，折合銀兩為1960萬兩。［28］(P429-433)

總體來看，19世紀40年代的清廷財政可謂危機四伏。據(jù)道光三十年戶部奏報，此前十余年間，“歲額所入，除豁免、緩征、積欠等項，前后牽算，每歲不過實入四千萬上下”，較額征少了四五百萬兩，歲出“約需三千八九百萬兩”，收支相抵，幾無盈余?！耙越嗄暧嬛＝?、回疆及各省軍務，東、南兩河工用，南北各省災務，統(tǒng)計例外用款，多至七千余萬”，況且“入款有減無增，出款有增無減”。［29］(P170-171)可見道光最后十余年中，清政府的財政已是相當困難。而依賴于小農(nóng)經(jīng)濟的古典財政過于剛性，很難應對清政府臨時的突發(fā)開支，以至于從太平天國起義到晚清終結(jié)，終于演變成一場空前的財政危機。

咸豐三年（1853）六月，戶部奏陳庫款窘?jīng)r時說：“自廣西用兵以來，迄經(jīng)三載，經(jīng)臣部奏撥軍餉，及省截留籌解，已至二千九百六十三萬余兩?！薄凹Z臺之設，至六七處之多，請餉紛紛，日不暇給?！薄败娦杵炔淮龝r，指款懸而無著。被兵省份既無可催征，而素稱完善之區(qū)，如江蘇則請緩征，山東則早請留用，山、陜、浙江皆辦防堵，是地丁所入，萬難足額矣。揚州久被賊占，漢口瘡痍未復，淮南全綱不可收拾，是鹽課所入，去其大椿矣。蕪湖、九江、江寧、鳳陽先后被擾，夔關、蘇關商販亦多裹足，甚至崇文門亦請盡收盡解，是關稅所入，僅存虛名矣。此皆常年所指為例撥者，今以盡供軍需，而虞不足?！薄敖鼇磔斁柚當?shù)，業(yè)已大減于前?！备猩跽?，“戶部銀庫，截至本月十二日止，正項待支銀僅存二十二萬七千余兩。七月份應發(fā)兵餉，尚多不敷”。［30］(P175-177)

而地方財政亦不容樂觀，咸豐三年十一月，安徽戰(zhàn)事吃緊，咸豐皇帝諭令曾國藩派湘軍馳援，曾國藩以藩庫“僅存銀五千兩，即起程一月之糧，尚恐難備”，“外省之餉項亦恐不愿供應”［31］(P45)為由，拒絕出兵,而對其所陳錢糧之窘?jīng)r，咸豐帝亦無可奈何。至于太平軍所經(jīng)過的兩湖地區(qū)，財政也是岌岌可危。咸豐三年八月，湖廣總督張亮基奏稱：“湖南庫款空虛，見在正盼粵東已撥未解之款接濟。”“至于湖北，則公私蕩盡，銖黍無存……庫存之銀不過數(shù)千兩。”［26］(P61)據(jù)咸豐三年戶部奏折，各省外庫大都“移緩救急，悉索無遺，封儲之款一空”，“處處拮據(jù)”。［32］(P621)

1856—1860年，英法兩國又發(fā)動了第二次鴉片戰(zhàn)爭。戰(zhàn)后所簽的《北京條約》規(guī)定：作為戰(zhàn)爭賠款，清政府向英、法各支付銀800萬兩，總計賠款1600萬兩。當時主持政務的奕訴等人坦言：“現(xiàn)在撫局均已定義，亟應照數(shù)籌撥，俾得早日退兵，免滋借口。惟部庫及各庫僅存銀一百余萬兩，一經(jīng)撥放，勢將告罄。伏查現(xiàn)在籌辦行在餉銀，以及京城月餉，暨各路防兵餉銀，為數(shù)甚巨，已屬萬難周轉(zhuǎn)，設有緩急，更有束手待餉之虞?！保?3］(P2524)而從第二次鴉片戰(zhàn)爭持續(xù)時間及規(guī)模來看，軍費開支不會低于第一次鴉片戰(zhàn)爭的4000萬。［24］(P63)

伴隨晚清內(nèi)外新問題的出現(xiàn)，清廷新增支出層出不窮，雖然清廷對外仍宣稱“量入為出”，然實則從咸豐朝開始，清廷基于龐大的財政支出已經(jīng)著手改變財政體制了，保守型的古典財政因之逐漸向擴張型國家財政轉(zhuǎn)換，厘金制度的設立就是明證。與此同時，傳統(tǒng)債務觀念也發(fā)生變化，舉債以應對臨時危機的辦法，被清廷及各省所采用，從此借款成為晚清財政收入中不容忽視的部分，地方政府的舉債行為也開始被統(tǒng)治者所默認。而在咸豐以前，受“量入為出”觀念制約，政府借債很難被體制內(nèi)外接納。

晚清內(nèi)外交困之際，清廷財政日益嚴峻，使得時人不得不突破“量入為出”的財政觀念，如薛福成就主張“量出為入”，“古者中國制用之經(jīng)，每量入以為出；今之外國，則按年豫計國用之大者，而量出以為入”，“一歲中有額外用度，輒加派于各項之中”。［34］（P11）徐世昌也認為：“古之制國用者，量入以為出；今之制國用者，量出以為入。蓋以財限事則庶政坐困，因事理財則百廢興舉?！保?5］(P4415)這些觀念的萌發(fā)引發(fā)了財政體制的變異。商業(yè)稅、海關稅等在財政收入中的比重較之古典財政時的田賦、鹽課等逐漸上升，清廷開始根據(jù)商品經(jīng)濟的發(fā)展，對財政收入結(jié)構(gòu)進行適時調(diào)整。在咸豐初年太平天國起義爆發(fā)后，清廷上下開始在體制及觀念上賦予竭盡全力開源以正當性，財政體制逐漸有了擴張性、進取性、變異性，客觀上為建構(gòu)以適應國家變革需求為目標，提升財政汲取能力為手段的近代國家財政創(chuàng)造了有利條件。

與之相伴的是，傳統(tǒng)“量入為出”觀念下王朝債臺高筑便被視為惡政的認識日漸瓦解，不少人產(chǎn)生了新的國家債務觀。當時的蘇松太道吳煦就曾將外債視為，“明知毒藥，非可涓滴入口，然有病則強受之，或可借此回生”［36］(P152)。馬建忠則注意到債務調(diào)劑盈虛之效，“債者，所以劑盈虛，通有無，與市易之道并重”［37］(P18)?！敖栀J之事，用之善，則國受其利?！保?8］(P8)此外，時人更加看重借款對經(jīng)濟的作用，薛福成就認為：“借債以興大利，與借債以濟軍餉不同，蓋鐵路即開，則本息有所取償，而國家所獲之利，又在久遠也?！保?9］(P139)鄭觀應也指出，倘若因發(fā)展實業(yè)而舉債，則只要措施得當，那么也必將大有益處。這樣的認識又進一步推動了晚清財政體制的變革。

清朝入關后基本上承接明制，在中央設置戶部，作為國家財政的最高主管機關，統(tǒng)攬國家賦稅的收支；各省則設置布政使司，負責將一省之賦稅除去留存本省之外，足額運解戶部，并由戶部向皇帝奏報裁決，最終基于“量入為出”的財政預算觀念，統(tǒng)一調(diào)撥、分發(fā)各地。期間，各省是沒有財政自主權(quán)的，無論收、支均受戶部節(jié)制。但鴉片戰(zhàn)爭后，清政府迫于巨額支出的壓力，在具體施政層面將“量入為出”調(diào)整為“量出為入”，以支出的額度為目標，竭力開源，設法擴大收入，自籌款項以備所需，這其中就包括政府舉借外債。至此，國債這一“清朝直到咸豐軍興以前，從未有過”［26］（P97）的政府借債舉措，也隨著財政觀念、國債觀念的轉(zhuǎn)變，而被清王朝以及時人所重新認識，新的財政觀、債務觀作為一種思潮，在當時亦日趨為更多的人所接受。

三、晚清政府債務舉借的前期及其中存在的問題

晚清的債務舉借可分為前后兩個時期，前期大致在咸豐初年至甲午戰(zhàn)前。這一時期，清廷中央對于舉借債務遮遮掩掩，新、舊債務觀念在清政府舉債中交織在一起，中央的債務舉借依然存留著古典時期的諸多痕跡；相比之下，地方省份的債務舉借則較為活躍，受傳統(tǒng)債務觀念的束縛要小很多，成為這一時期政府債務舉借的主體。咸豐初年的軍興是清廷債務舉借的開始，巨額的軍費支出迫使清廷以中央、地方名義向外舉債。據(jù)統(tǒng)計，在太平天國起義時期，清政府舉有外債25筆，總額為8626218兩，平均每筆約34.5萬兩，且時間不長，最久者只有10年，多數(shù)借款期限在1年之內(nèi)。［40］(P4-7)此間，清政府僅將舉債視為“一時騰挪之計，權(quán)宜暫借濟用，稍濟目前之急”［41］(P301)?？傮w來看，清政府前期的債務舉借具有鮮明的二元性特征：一方面，其舉債行為與古典財政時期單純地搜刮勸捐等方法不同，在一定程度上具備近代政府債務的契約色彩；另一方面其仍然不乏古典時期濃厚的非對等的倫理關系，并在運行過程中，時常充斥著強制“勸借”的情況。

首先，新的借債關系出現(xiàn)的同時，仍摻雜著古典時期臣民對皇帝效忠，皇帝則對臣民進行褒獎的雙向倫理關系，即政府勸老百姓因公抒誠，通過“捐借”舒緩王朝財政；君主則對“捐借”數(shù)額突出者施以嘉獎，使近代債務契約關系為倫理所束縛。如咸豐三年，在鎮(zhèn)壓太平軍時，為解決軍餉，清廷默許地方省份向紳商“捐借”，由官府給予出借人“印票”，約定歸還期限，并獎勵出借額度高者，但雙方債務關系卻被倫理關系以及政府強制力所籠罩。當時的左副都御史周祖培就曾稟奏清廷，請飭山西、陜西、廣東各督撫，“詳察殷實之家，愷切曉諭，暫時挪借，以助國用”，在周祖培的建議下，清廷頒布上諭，“著各該督撫妥為勸輸，并將此旨宣示紳民，俾知此舉實為軍需緊要，暫時挪借，以期速殄兇氛，與吾民同享樂利”。［42］（P361）

咸豐四年正月，王履謙也將借債倫理化，其在奏折中建議：“諭以大義，示以成約，飭藩司按照借數(shù)，出給印票，分年照期歸還?！保?3］（P26-27）咸豐七年，“捐借”又被推廣到江蘇、浙江等地，同年三月又被推至皖南、江西、江南等處。此間，蘊含古典倫理與權(quán)力強迫的勸借較為突出，清廷也要求官紳，“查明上戶若干，開報該督撫，即責成公正紳士委婉勸導，隨時請獎”［44］(P473)。同年六月，上海認定“捐借”銀17萬兩；常州府所屬八縣，共捐借銀兩約十二三萬。［45］(P20)隨后，貴州、山東、江西等省均曾通過捐借方式籌措餉銀。山東在同治三年至十年間（1864—1871），紳商“捐借”42萬余兩。

其次，受傳統(tǒng)債務觀影響，地方官員在捐借時常對內(nèi)回避“借債”一說，對于借款行為遮遮掩掩，且仍然無法完全正視借貸行為，接納近代平等協(xié)商的契約關系，以至于古典財政中的攤派、勒索仍不少見，嚴重影響近代政府債務關系的確立。清政府一方面開始按照商人的辦法，出具印票、支付利息，向商人、富人借錢，另一方面并未放下官尊民卑的虛榮，在借債時竟要求債務人自己呈送本錢，有的甚至向商人攤派借款，且事后還款的記錄也很少。直隸總督袁世凱曾就此回憶說：“中國歷來辦理官債，半由官吏鮮克踐言，以致民多觀望，即或勉集巨資，亦視為報效，不冀償還，利國便民之政，轉(zhuǎn)為誤國病民之階?！保?6］(P36)

光緒二十一年（1895），光緒帝也曾在諭旨中指出，有官員上奏，江西“不肖州縣威嚇刑驅(qū)，多方逼抑，甚至貧富顛倒，索賄開除，又向出借紳民需索無名之費，弊端百出，謗讟頻興”［47］(P3556)。同年四月戶部也曾奏陳，地方官借機苛派勒索：“臣部于勸捐一事預防流弊，反復申禁，不啻至再至三，而數(shù)月以來，道路傳聞，苛排抑勒之風迄未盡絕?！保?7］(P3581)但就“捐借”行為本身而言，清政府向紳民“捐借”的行為儼然具有近代政府債務的色彩，特別是其敕令地方官遵守信譽，按約支付利息并出具“印票”的做法，明顯與古典財政時的捐官、報效不同，已具備近代國家公債的雛形。

再次，傳統(tǒng)視政府借債等同于惡政的認識，使借債難以與王朝的正統(tǒng)性相融，且借債于“夷人”又與儒家歷來所倡導的華夷觀念相悖，導致清朝中央政府的債務舉借時常裹足不前，甚至為了舉債，清政府曾將“公債”轉(zhuǎn)換為“私債”，以緩解傳統(tǒng)債務觀念引發(fā)的輿論壓力。如咸豐八年，因兩廣地區(qū)軍費緊張，咸豐皇帝諭令兩廣總督黃宗漢通過廣州巨商伍崇曜代為向洋商借銀32萬兩。伍崇曜以“奉大憲命”向美國旗昌洋行借款，約定每月利息按銀6厘行算，6個月還清，以關稅抵還，但借款并未如期償還，咸豐帝曾為此頒布上諭：“著俟粵海關稅續(xù)行征有成數(shù)，陸續(xù)給還，以符原議?！保?8］(P6-8)只因粵海關征稅入不敷出，咸豐又試圖將外債私債化，指定由伍家自行籌措欠款，美商對此強烈反對。

此案在1864年8月驚動了美國駐華公使蒲安臣，無奈之下，清廷又試圖通過清理伍家商行歷年所欠繳的公項，強令其清償外債，美國人堅持債務屬于公債，有“印票”為據(jù)，應該由關稅撥還。但戶部及奕訴等大臣堅持認為，借款屬于黃宗漢向伍崇曜所借，以充兵餉之用，“是貸中國之銀以御外國，非貸外國之銀以攻其本國”［49］(P44)，否認朝廷授意借債，并稱伍家歷年積欠清廷公項，主張以此來沖抵。此事后經(jīng)兩廣總督瑞麟奏請，清廷遂決定由關稅按月?lián)苓€美國銀8000兩［48］(P15-16)，才得以了結(jié)。但瑞麟也未承認32萬系清廷所借，僅稱“廣州紳士伍崇曜等借美國商人本銀三十二萬”。①足見，清廷對借債諱莫如深。

最后，咸同時期，清廷基于戰(zhàn)事需要，令各省督撫及各路統(tǒng)兵大臣“就地籌餉”，默認地方督撫繞開中央或違規(guī)借債，此舉嚴重威脅到中央集中統(tǒng)一領導的財政體制。相比清廷中央，地方此時借債顧慮較少，沿海各省以關稅作保，借債推進較快。1853年，為平定上海小刀會起義，時任蘇松太道吳健彰向洋人借款②，這被視為中國近代舉借外債的開始［50］(P1)。1857年，閩浙總督王懿德為了鎮(zhèn)壓小刀會，向福州英商借款50萬兩，約定“以關稅為擔?！?。［51］(P532)而這次外債并未經(jīng)清政府批準。太平天國起義被鎮(zhèn)壓后，地方各省由“就地籌餉”逐漸轉(zhuǎn)為“就地籌款”，地方債務舉借的權(quán)限更為擴大，中央財政體制受到挑戰(zhàn)。如在“西征”③借款中，統(tǒng)帥左宗棠改變了以往由中央主導西征沿線各省協(xié)餉的做法，而是直接令相關各省將加蓋關防的海關印票交胡光墉向洋人借款，六次借款總額達1595萬兩［50］(P6)，此舉雖然保障了軍需，卻公然叫囂由清政府中央所主導的協(xié)餉制度，然同治帝事后也未予追究。

不過也有難免要喝酒的時候，此外常常要出差也是個問題。所以這一年里，Sarah也開始減少跑太遠的地方，做些葡萄酒周邊產(chǎn)品的設計工作。不過Sarah對此倒是很樂觀：“為家庭著想會減少工作，但不會放棄工作。小朋友看到你認真做事情，其實也是一種教育，為下一代做榜樣?！?/p>

據(jù)不完全統(tǒng)計，從太平天國時期到甲午戰(zhàn)前，由各省自借、自還、自用的純地方性外債高達1440余萬兩。［52］(P105-127)清廷對此也曾試圖予以遏制。1877年，上海、福建、云南和湖北的官員打算籌借外債650萬兩，并擬以海關稅收償還。總理衙門指示赫德告知稅務司，絕對不能協(xié)助其安排這筆貸款。［53］(P370)光緒十七年十月，山東巡撫“張曜于未經(jīng)準銷之款濫行支用，又不先行奏明，輒向洋商借用鉅款，合同內(nèi)訂明，如該撫升遷即歸后任承認，又有該撫力不能還，即奏明由朝廷還，并付利息等語，且蓋用山東關防”。戶部為此奏請清廷“照會各國駐京使臣，嗣后中國大小官員，如有借用洋商銀兩，須令該商現(xiàn)行稟報駐京大臣，問明總理各國事務衙門，果系奏明有案方可借給，若無奏準案據(jù)而私自借給者，設有事故，無論曾否蓋用關防印信，朝廷概不與聞，亦不能為之代追”。［48］(P229)此法雖然對當時地方各省政府濫借債務之風有所抑制，但并未從制度層面形成中央集中統(tǒng)一領導的近代債務體制。

總之，自咸豐初年至甲午戰(zhàn)前，清廷雖然已突破了“量入為出”預算觀念下的保守型財政體制，一定意義上國家的財政汲取能力和國家政治力、動員力得到初步提升，但是此間仍然保留著古典財政時期的某些特征，加之，清政府中央與各省債務矛盾的逐漸顯現(xiàn)，地方私自借債、違規(guī)借債的情況時有發(fā)生，地方債務舉借權(quán)的擴張沖擊著有清一代中央集權(quán)的財政體制，這些成為近代國債體制創(chuàng)建所必須直面的問題。這一時期，近代國債體制構(gòu)建依然處于萌芽階段，地方債務舉借雖然較為活躍，并推動了近代政府債務舉借新趨向的出現(xiàn)，但是清廷對債務的態(tài)度仍然較為矛盾，制度性、長期性的國債發(fā)行體制尚未出現(xiàn)，舉借債務仍然在很大程度上被中央與地方視為臨時性的騰挪之策，尚未賦予其應有的歷史地位，也未從整個國家層面創(chuàng)設國債體制運行的制度載體，而這一狀況，直到甲午戰(zhàn)后才有了新的進展。

四、晚清政府債務舉借后期及近代國債體制的初創(chuàng)

從甲午戰(zhàn)爭開始至清亡，是新債務觀影響下晚清政府債務舉借的后期，也是晚清國債體制構(gòu)建的黃金期，與債務舉借前期地方省份較為活躍不同，這一時期，晚清國債體制建設在清政府的積極推動下，在國內(nèi)外都取得了一定的成效。同時，清王朝此間圍繞債務舉借前期中央、地方債務中的突出問題，開始著手近代國債體制建設，并試圖構(gòu)建一個較為規(guī)范化、統(tǒng)一化、近代化的國家債務體制。1894年，甲午戰(zhàn)爭爆發(fā)，戰(zhàn)爭所需的軍費及戰(zhàn)后賠款，使清廷背負巨額外債，僅1894—1898年間，清政府所借債務（鐵路借款尚不在內(nèi)）就達35000萬余兩，超過戰(zhàn)前所借總額6.6倍。［50］(P22)光緒帝為此頒布諭令，決定成立“借款委員會”，將舉債作為一個長期事項，由國家專門機構(gòu)執(zhí)行，以往清廷半遮半掩的借債舉動就此終結(jié)。此后，清政府以國家名義開始對外建立國際債券市場。

在“匯豐銀款”的舉借中，清廷曾授權(quán)匯豐銀行在英國代售借款全數(shù)股票，“其股票數(shù)目、式樣系由匯豐銀行酌定發(fā)給收買股票之銀主收執(zhí)。每張由中國駐英使臣加蓋關防，以為中國允行之據(jù)”［50］(P238)。對此，景復朗（Frank King）指出，匯豐銀行當時在英國非常有效率地營造出一個對中國的貸款市場。這個市場在1895年前，掌握了清政府75%的外國借債。［48］(P548-549)作為一家跨國銀行，匯豐銀行總部設在香港，在各通商口岸都有分行，并在倫敦、北京設有辦事處，它成為以白銀為主導的中國經(jīng)濟體和以黃金為基礎的倫敦金融市場之間的接口。［54］(P179)在“瑞記借款”中，中德雙方約定，股票每張價50鎊、100鎊、500鎊不等，利息于每年正月初二、七月初一等各付一次，本利支付則約定在柏林或者韓博克（漢堡），抑或在柏林、韓博克兩處均可。1895年7月，由德國銀行、海德公司及韓博克布倫洋行同時出票借款，每百鎊當時售價104.5鎊。

而“克薩鎊款”則由英國麥加銀行于1895年7月在英國出票借債，“每值一百鎊之票，售價一百零六鎊”。在《四厘借款合同》中規(guī)定：1895年7月1日，清政府準予中國駐森彼得堡公使“將以下所開各條商定劃押，作為切實憑據(jù)，另立借款總據(jù)，由中國辦理款事之員，照式劃押。據(jù)此即交森彼得堡各國商務銀號存執(zhí)。另繕各份，由中國使館校對蓋戳后，分送立合同各家收存”［55］(P35)。購買債券者在巴黎、伯羅色爾及瑞士的什納甫可用法郎購買；在柏林、佛朗格福爾可用馬克；在倫敦用金鎊；在阿姆斯特丹用佛洛林；在彼得堡用金盧布。此次辦理借款的銀行在巴黎有霍丁格爾公司銀號、巴黎荷蘭銀號、利杭銀號、推廣制造商務銀號、巴黎愛斯剛脫銀號、制造商務銀號；在伯羅色爾及什納甫有巴黎荷蘭分號、利杭分號；在阿姆斯達姆有巴黎荷蘭分號；在倫敦有巴黎愛斯剛脫分號、利杭分號、俄羅斯通商分號等。并規(guī)定，由中國駐各國使館負責借款相關事宜。

清廷當時儼然已在歐洲初步形成了一個頗具規(guī)模的近代國際債券市場，通過這一市場，其先后舉借了7筆外債，折合銀元64000萬元。［46］(P15)該市場的初創(chuàng)，對當時清王朝的求富自強、財政運作及籌措賠款不無利好。誠如1896年1月29日，御史王鵬運就此次外債舉借所說：“中國欲自強不能不辦事，欲辦事不能不籌款。中國民力拮據(jù)，無款可籌，即不能不借洋款，此事勢之必然者也?！保?6］(P395)但也坦言，“中國借款局面久為匯豐把持，公使稅司通同一氣。風聞俄法各國憤其壟斷，各有后言。雖此時巨款勢不得不籌，而他日后患亦不能不慮”［48］(P396)。在國力衰弱的晚清，西方列強通過威逼恐嚇以及列強之間的相互爭奪，使清廷當時在歐洲所搭建的債務市場蒙受巨額經(jīng)濟損失，與之相關的勒索、脅迫又使國家主權(quán)受到踐踏。如“俄法洋款”中，俄國就在合同第四條強令清廷承諾：“中國政府決定不以任何名義，任何利益，關于中國境內(nèi)稅收之行政及管理事項，讓與任何一國。假若中國政府對于列強中之任何一國給以此種利益，則此種利益，俄國亦應參與?！保?6］(P16)

外債的弊端促使清廷內(nèi)部將舉債目光投向國內(nèi)。早在光緒二十年九月，戶部就曾奏陳清廷：“查近年以來，帑藏偶有不敷，往往息借洋款，多論鎊價，折耗實多……若以息借洋款之法，施諸中國商人，但使誠信允孚，自亦樂于從事?！保?6］(P1)光緒二十四年一月三十日，黃思永奏請?zhí)卦旃善被I借華款，“庫藏空虛，舍借款無以應急”。“臣聞外洋動輒以萬萬出借，非其素蓄，不過呼應甚靈，每股百兩，且有折扣，甲附股以售于乙，反掌間即可加增……股票勝于銀票，故舉國信徒趨之如鶩”，“每得中國電報，借款議成，即由銀行造票登新聞紙出售，雖萬萬之兩，克期立盡，中國風氣若開，豈難漸收成效”。［46］(P7)

經(jīng)黃思永建議，清廷于同年發(fā)布上諭，決定參照西方發(fā)行“昭信股票”，“飭部印造股票一百萬張，頒發(fā)中外，周年以五厘行息，期以二十年，本利還訖”。且允許股票相互轉(zhuǎn)讓，準許抵當?shù)囟　Ⅺ}課及厘金，并要求在京王公及各省督撫將軍以下大小官員，“均領票繳銀，以為商民之倡”。清廷還令官員向出借商民出示“部定章程”，杜絕官吏勒索，并針對此前借債中存在的問題，要求“既不責以報效，亦不強令捐輸”，“一律按本計利，分期歸還”。［56］(P12)為昭示誠信，1898年3月2日，戶部擬定了《昭信股票詳細章程》，并印制昭信股票，編列字號，每票100兩者造50萬張，每500兩者造6萬張，每票1000兩者造兩萬張，共發(fā)行債券額度為1億兩。清廷還在戶部專門設立昭信局，遴選專員負責股票發(fā)行等事務，并責成各省藩司設立昭信分局，負責各省地方股票發(fā)行，同時對股票樣式、負責機構(gòu)、運作方式等也做了詳細規(guī)定。

然由于官員借機牟利，股票發(fā)行終以失敗結(jié)束。其中原委，御史徐道焜在奏折中說：“數(shù)月以來，所集之款，不過百分之一、二，而流弊有不可勝言者。市面流通之現(xiàn)銀，至多不過數(shù)千兩，乃聞各省股票必索現(xiàn)銀，民所存銀票紛紛向銀號錢鋪兌取，該鋪號猝無以應，勢必至于倒閉，一家倒閉，闔市為之騷然?！痹诠善卑l(fā)行中，督撫州縣授權(quán)于胥吏，然胥吏時常勒索百姓，“力僅足買一票，則以十勒之，力僅足買十票，則以百勒之。商民懼為所害，惟有賄囑以求免求減，以致買票之人，所費數(shù)倍于股票，即未買票之人，所費亦等于買票”。［56］(P18)商民為尋求庇護，甚至投奔天主教。

雖然昭信股票于1898年9月以失敗告終，但作為中國歷史上首次以國家名義參用西方近代債券發(fā)行方式對內(nèi)發(fā)行債券的標志性事件，昭信股票發(fā)行之意義不言而喻。與甲午戰(zhàn)爭前的借債相比，昭信股票無疑進一步突破了捐輸、報效等傳統(tǒng)籌款方式的弊端，借款中更加尊重出借人的自由意志，其引進西方近代債券發(fā)行規(guī)則，對內(nèi)發(fā)行國債，又推動了中國國債發(fā)行體制的規(guī)范化、制度化、近代化。它打破了天子作為帝國神壇上最高統(tǒng)治者的神話，以往乾綱獨斷的天子被置于近代債務契約中，以世俗社會中的債務人身份履行債務責任，這對近代中國建構(gòu)新的權(quán)力結(jié)構(gòu)，培育近代民主意識意義重大。

對內(nèi)發(fā)行債務遇到困難后，清廷再次寄望于外債。并決定在1896年再次向各省攤派款項，此舉雖使清廷暫時度過危機，但不久后的庚子賠款，清廷又需支付本息近10億兩。外債的逼迫使清廷財政趨于崩潰，光緒二十九年，財政赤字3000萬兩，到宣統(tǒng)三年（1911），赤字竟近8000萬兩之巨。無奈之下，清王朝再次頒布上諭，向各省攤派銀兩，而各省為了籌措款項，自行收支，不辦奏銷，使中央對地方的財政監(jiān)督大為削弱，兩者矛盾愈演愈烈。

為此，趁著新政改革時，清廷一方面推進中央集權(quán)的國債體制建設。1906年，清廷將戶部更名為度支部，總理全國財政，管理各省包括公債在內(nèi)的田賦、關稅、貨幣等一切事宜，甚至可以隨時派員調(diào)查各省財政狀況，這其中當然也包括債務狀況。清廷還將原來戶部的十四個司，改組為十個司，設置了會計司，掌管國用出納，并負責審計公債外款，編列表式，“將本年度所入所出大宗之款，每項若干，雜碎款目若干，所完各國債項償款若干，并各省銀元同源局所情形及總分銀行情形，一一登注”［57］(P2326)。按照近代的財政管理體制，專門負責管理收支和內(nèi)外債務的會計司等專業(yè)機構(gòu)的創(chuàng)設，標志著晚清財政、國債管理從傳統(tǒng)向近代的轉(zhuǎn)變，對中國國債發(fā)行體制的規(guī)范化、統(tǒng)一化、近代化意義重大。另一方面，清廷也在著手推動并引導地方財政改革，重建中央對各省地方政府債務的集中統(tǒng)一領導。1909年，清廷頒布諭令：“嗣后各省出納款目，除鹽糧關各司經(jīng)管各項，按月造冊送藩司或度支使查核外，其關涉財政一切局、所，著該督撫體察情形，予限一年，次第裁撤，統(tǒng)歸藩司或度支使經(jīng)管所有款項，由司庫存儲，分別支領?！保?8］(P25)清廷試圖將各省財政包括政府債務納入中央統(tǒng)一領導的藩司或者度支使④管理之下，以強化中央對地方債務的監(jiān)控。

但此時很少有省份遵照執(zhí)行，無奈之下，度支部又采取了清理地方財政的措施。光緒三十四年十二月，度支部制定了《清理財政明定辦法》，嚴禁亂借外債?！皩矸材冀柰鈧畽?quán)，當為臣部（即度支部）所專屬，其原請借債之各該部該省，只能俟議準借入之后向臣部領取，不得自行訂約借債，以免彼此分歧?！睂τ诟魇∽允?、自支的問題，度支部規(guī)定：“嗣后關涉財政事件，如有變通成法之處，須先行咨部籌商，若未經(jīng)臣部核議，一切概不準行?！鼻乙蠼栏竦呢攧請蟾嬷贫?，“凡遇關涉各該省財政事宜，隨時報該管督撫，一面即經(jīng)行報部”，不然將會受到嚴懲。［59］(P159-162)當時負責擬議改革措施的會議政務處也在奏陳清廷時認為：“查外債為國家厲害所系，自就統(tǒng)歸度支部主持，以免紛歧”，“嗣后募借外債之權(quán)專屬度支部，凡各部各省擬借外債，皆咨明度支部，由度支部出名訂借，俟議準借入之后，向度支部領取其指抵之款，償還之期亦由度支部合計全局預算核定，各該部該省如愿自向外國放債之人相商者，只準商定辦法，仍須統(tǒng)歸度支部出名立約承借，均不得徑向外國訂約借債”。對于此前各部各省所借的洋款，則要求其核定償還辦法，并報清政府度支部備案。［59］(P160)但在晚清中央威權(quán)滑落，地方督撫權(quán)力膨脹之時，這些舉措直至清朝滅亡也難以徹底執(zhí)行，效果十分有限。

五、結(jié)語

從“量入為出”古典財政觀念的瓦解到以清政府為主導，試圖初步建設一個趨于規(guī)范、統(tǒng)一、近代的國家債務體制，晚清國債體制的創(chuàng)建原因大致可歸結(jié)于兩個方面：一是來自于西方列強武力侵略及其武力脅迫的“助推”，此間，列強的堅船利炮將阻礙近代國債體制創(chuàng)建的中國古典財政觀念以及財政體制一一摧毀，自鴉片戰(zhàn)爭以來，特別是咸豐軍興之后，清王朝連年戰(zhàn)亂，迫于軍費、賠款等浩繁支出的強大壓力，清政府不得不對保守型的古典財政體制予以革新?！爸袊鴤鹘y(tǒng)社會是一個半封閉社會，這使得中國古代經(jīng)濟思想整體處于穩(wěn)定狀態(tài)。不過，這種狀態(tài)在近代外來的沖擊下被打破?！保?0］（P119）在危機之下，新的債務觀念也不斷涌現(xiàn)，使得政府舉債被賦予了認識層面的正當性，進而從思想觀念上為國債體制的創(chuàng)建提供了支撐。二是這一體制的構(gòu)建一定意義上也是為了適應晚清國家職能的轉(zhuǎn)變與擴張的需要。中國歷史到了近代，其與傳統(tǒng)社會相比，整個國家的財政體制到了必須著力為發(fā)展近代工業(yè)、交通運輸業(yè)、軍事、教育等一系列近代事業(yè)服務的關鍵時期，如此則要求當時的清王朝必須圍繞國家事權(quán)的擴張、國家職能的轉(zhuǎn)換，來提升整個國家的財政汲取能力，而近代國債體制的創(chuàng)建，既是對于近代潮流的回應，也是近代潮流的要求。

當然，晚清國債體制的建設受到近代特殊環(huán)境的影響，因而具有非常鮮明的復雜性特征，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是晚清國債體制建設始終與近代中國和西方列強之間的矛盾相互交織。近代中國的國債體制與西方列強對中國的經(jīng)濟掠奪交錯在一起，列強通過武力脅迫或者威脅恐嚇等手段，使得晚清國債體制在運行過程中呈現(xiàn)出兩種相互沖突的作用，一方面它提高了晚清財政的汲取能力，促進了中國近代工業(yè)、交通運輸業(yè)等事業(yè)的發(fā)展；另一方面它也難以擺脫西方國家的干預，甚至在一定程度上為西方列強搜刮中國財富創(chuàng)造了條件。這一特征使得晚清國債體制不可避免地具有西方列強的殖民特性。

二是晚清國債體制的建設仍然與古、今債務觀念及其舉借方式之間的矛盾相關聯(lián)。一方面，近代債務契約觀念在這一體制中得到了鮮明的體現(xiàn)，其要求作為債務人的政府與作為債權(quán)人的商民及其他組織團體等在法律層面建立平等、自愿、公正的權(quán)利義務關系；但另一方面，在體制建設運行的歷史過程中，統(tǒng)治者受中國古典時期債務觀念的影響，在債務舉借過程中，時常還殘存著古典財政時期的斑斑劣跡，如其對于商民借債行為的干預和勒索。這一特征屬于中國古典財政對于近代國債體制建設的不利影響，屬于傳統(tǒng)體制的殘余。

三是晚清國債體制的建設仍舊與清政府和地方各省督撫之間圍繞舉債所產(chǎn)生的矛盾交匯在一起。晚清時期，隨著舉債權(quán)力的下移，地方督撫繞開中央或違規(guī)借債的行為一發(fā)不可收拾，債務關系異?；靵y，為了規(guī)范地方債務，清政府積極主導建立近代國債發(fā)行體制，但清政府并未能將地方督撫大員納入這一體制的創(chuàng)建中來，也未能正確地處理中央與地方在國債體制中的權(quán)力分割問題，以至于中央與地方因此產(chǎn)生了錯綜復雜的矛盾。這一特征是近代央地關系在晚清國債體制建立、運行中的表征，使得該體制具有很強的不穩(wěn)定性。

總而言之，近代國債體制的建設正是在上述三個特征的共同影響下，艱難地走完了晚清的歷史。但即便如此，晚清國債體制的創(chuàng)設無論如何都堪稱中國近代歷史上的大事，它改變了古典財政時期保守的運作體制，吸納了近代國債發(fā)行的新理念、新方法，促進了晚清國家政治力、組織力、動員力以及財政汲取能力的提升，這既是清王朝對于中國傳統(tǒng)財政制度變革的探索，也是晚清主動參與國際資本市場運作的開始。晚清國債體制的初創(chuàng)一定程度上為近代中國吸納國際、國內(nèi)資本，推動近代化事業(yè)的發(fā)展提供了新的機遇，也是中國近代歷史上首次大規(guī)模主動吸納國際資本的開始，為近代國債發(fā)行體制的構(gòu)建及完善積累了歷史經(jīng)驗。特別是在國債體制創(chuàng)建過程中，鑒于地方違規(guī)舉借債務的多發(fā)，清政府積極主導國債體制建設，將債務舉借之權(quán)收歸中央，并趨向于建立一個規(guī)范化、統(tǒng)一化、近代化的由中央政府集中統(tǒng)一領導的國債體制。但在近代內(nèi)憂外患的情況下，晚清國債體制的建設、運行時常受到列強的干涉，而清政府中央與地方間的債務矛盾以及古典財政時期的債務觀念，都成為制約晚清國債體制發(fā)展的重要因素，近代國債體制建設在當時依然任重道遠。

注釋：

①這筆費用在美國公使蒲安臣的直接施壓下，迫使清政府于1866—1870年間，在粵海關稅收中如數(shù)還本，利息則歸怡和行商伍崇曜負擔。引自徐義生 《中國近代外債史統(tǒng)計資料：1853—1927》（中華書局1962年版）。

②這筆外債具體數(shù)額未詳，僅就1855年和1856年兩次在江海關洋稅中扣還的銀兩來看，已達127728409兩，期間借款的利息未詳。見徐義生《中國近代外債史統(tǒng)計資料：1853—1927》。

③當時陜西、甘肅、新疆回民起義，左宗棠于1866年11月間從福建出兵，奔赴西北平亂。

④度支使，1907年僅在東三省設置，全國其他地方并未遵照施行。同年在東三省試行設立的度支司，該機構(gòu)掌管一省財政，設度支使一人，下有僉事、科員及一、二等庫管。參見《中國歷史大辭典·清史卷（下）》（上海辭書出版社1992年版，第547頁）。