重前期建設(shè)輕后續(xù)管理是我國保障性住房政策實施中較普遍的現(xiàn)象，這樣使得保障性住房建設(shè)資源擠壓后續(xù)管理資源，造成保障性住房后續(xù)管理成為政策實施的短板。其原因在于認識誤區(qū)和體制性障礙，使保障性住房相關(guān)主體存在交易風(fēng)險成本的規(guī)避和契約不完全下的機會主義行為。“建設(shè)”作為顯性可量化因素，易于被契約所明晰，“管理”雖復(fù)雜卻難以量化。為此，通過契約的完善增大投機成本破解機會主義行為，以政府補貼企業(yè)、企業(yè)代理政府實施管理來降低后續(xù)管理的交易成本等手段，可破解保障性住房政策落實中重前期建設(shè)輕后續(xù)管理的難題。

在我國城市化快速發(fā)展過程中，住房問題一直是困擾城鎮(zhèn)低收入群體的大問題，也是關(guān)系民生的大事。從個體需求看，住房問題解決與否關(guān)系住房困難群體的生活質(zhì)量；從全社會的視角看，其關(guān)系社會福利水平均等化目標的實現(xiàn)，決定著社會福利水平是否能夠達到最大化，甚至關(guān)系社會和諧穩(wěn)定。保障性住房制度體現(xiàn)了人人應(yīng)該居有其所的訴求，是文明社會的標志。在歐美發(fā)達國家，保障性住房是其社會安定可持續(xù)發(fā)展的基本要素，也是其城市化發(fā)展的重要保障。但是，從大多數(shù)發(fā)展中國家來看，大量涌入城市的居民無居住場所，經(jīng)常導(dǎo)致社會秩序混亂，社會矛盾日益尖銳。這種對比，說明了住房保障對城市化和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要性。為此，保障性住房制度幾乎是世界各國都普遍實施的制度。但是，各國的保障性住房政策模式、保障范圍、保障效果等卻有很大不同。受制于經(jīng)濟基礎(chǔ)的限制，一些發(fā)展中國家保障房普及程度和保障水平低，管理水平有限。而作為發(fā)展中國家的中國，盡管伴隨著40多年經(jīng)濟高速增長，保障性住房建設(shè)方面成績斐然，但是保障性住房政策在受惠主體選擇、保障性住房住戶與主管部門關(guān)系、保障性住房的維修和維護、保障戶保障條件和保障時限控制等方面，均存在著不少問題。針對這些問題，須對保障性住房的后續(xù)管理提出更加科學(xué)合理的機制創(chuàng)新要求。

一、問題的提出：對保障性住房建設(shè)關(guān)注較多而對后續(xù)管理關(guān)注不足

有關(guān)保障性住房的國內(nèi)外研究文獻不少，但就保障性住房的政策實施內(nèi)容或是階段來說，可歸結(jié)為兩個方面：一是保障性住房前期建設(shè)環(huán)節(jié)，二是保障性住房管理環(huán)節(jié)。

從保障性住房前期建設(shè)環(huán)節(jié)來說，它關(guān)聯(lián)著保障性住房的投融資模式、土地供應(yīng)途徑、空間選址、保障性住房設(shè)計等方面。從相關(guān)文獻看，保障性住房投融資方面的學(xué)術(shù)關(guān)注度較高。胡吉亞和胡海峰認為，要破解保障性住房資金缺口的瓶頸，須加大保障性住房建設(shè)公共預(yù)算并監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行力度，成立保障性住房政策性金融機構(gòu)并在形成保障性住房建設(shè)融資體系等方面下功夫。［1］陳立文和杜澤澤以博弈論為分析工具，論證了保障性住房建設(shè)中政府和社會資本合作的PPP投資模式的可行性，并通過模型構(gòu)建，對四種不同的PPP模式進行了比較選優(yōu)。［2］Galster認為，同樣的資金用于補貼住房市場會產(chǎn)生不同的效果，補貼需求方比補貼供給方（比如相關(guān)企業(yè)）的方法可能會更有效地激發(fā)住房市場自身的反應(yīng)能力。［3］在有關(guān)保障性住房土地供應(yīng)方面的研究中，土地制度是個熱點問題。我國的土地制度較之于西方國家有其特殊性，關(guān)聯(lián)著城鄉(xiāng)居民不動產(chǎn)等財產(chǎn)性收入，以及城市化和城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)。但是，我國城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的存在以及農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)主體虛位等問題，直接導(dǎo)致城市國有土地與具體占有主體（個人或企事業(yè)單位組織）權(quán)益關(guān)系也同樣模糊，這就決定了土地領(lǐng)域相關(guān)方面的研究同時也是難點問題。針對保障性住房建設(shè)與土地之間的關(guān)系，趙茜宇等以北京市為例，認為保障性住房的公益性特征，導(dǎo)致北京市保障房出現(xiàn)土地供應(yīng)效率不高、規(guī)劃短視、選址和布局標準制約性缺乏等諸多問題。為此，要通過組織構(gòu)建、法律法規(guī)、規(guī)劃和運行機制的設(shè)計等手段，重構(gòu)土地供應(yīng)的一、二級開發(fā)聯(lián)動機制，從而破解保障性住房土地供應(yīng)存在的困局。［4］劉廣平、陳立文論述了土地財政依賴，對于保障性住房的負面影響。［5］張鶴則論述了保障性住房土地供應(yīng)的增加，對于平抑商品房市場價格起到積極作用。［6］與保障房建設(shè)相關(guān)的空間選址、設(shè)計等方面的研究，有的著眼于與土地供應(yīng)的關(guān)系，考察了保障性住房選址與土地的機會成本的關(guān)聯(lián)性［7］；有的從居住與就業(yè)、生活等空間配置的關(guān)系，分析保障性住房的空間與選址問題［8］。Wells W和Bardacke T通過介紹美國租賃房、所有權(quán)房、共有權(quán)房等各種類型的保障房在內(nèi)的12個示范開發(fā)項目的案例，研究和分析了每一個案例的獨特綠色節(jié)能環(huán)保特征，以及與綠色措施相關(guān)的項目融資等情況，最終提供了第一本有關(guān)保障性住房建設(shè)和保障性住房社區(qū)發(fā)展中實現(xiàn)綠色建筑發(fā)展的對策性參考書。［9］

有關(guān)保障性住房的后續(xù)管理這方面的研究，主要集中在保障性住房供給與分配的管理、保障房服務(wù)管理，以及保障性住房管理主體的協(xié)調(diào)和管理方式改革等方面。吳曉關(guān)注了我國保障性住房分配與管理的若干制度創(chuàng)新問題［10］；張旭文從制度機制等方面，分析了保障性住房供給的阻礙因素［11］；朱德莉認為，保障性住房后期服務(wù)管理實踐中暴露出的問題，潛在地影響著社會穩(wěn)定,成為社會管理的重點和難點［12］；孫守紀和孫潔探討了作為政府管理主體的各相關(guān)職能部門機制不健全、管理職責(zé)不明等問題，為此提出要明確政府責(zé)任、界定保障方式等對策，以提高保障房的保障效率［13］。

從總體來看，上述相關(guān)文獻對保障性住房建設(shè)的關(guān)注較多，而對后續(xù)管理的關(guān)注相對不足。鮮有研究關(guān)注保障性住房政策實施過程中的前期建設(shè)和后續(xù)管理兩塊內(nèi)容（或說兩個階段）之間的關(guān)系，也未曾見相關(guān)研究對保障性住房政策實施中前期建設(shè)和后續(xù)管理的不平衡所暴露的問題提出質(zhì)疑。實際上，在當前經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展期，后續(xù)管理顯然比前期建設(shè)更為重要。即便是建設(shè)更多的保障性住房，如果管理不善，也可能導(dǎo)致群眾不滿、保障房資源閑置浪費、供給與需求錯位的結(jié)構(gòu)性矛盾等。因此，本研究在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，梳理了保障性住房管理體制存在的問題，并以交易成本理論為分析工具，關(guān)注保障性住房政策實施中重建設(shè)輕管理的困境，并試圖提出破解策略。

二、重建設(shè)輕后續(xù)管理：我國保障性住房政策實施困境

（一）厚此薄彼：前期建設(shè)與后續(xù)管理的不平衡發(fā)展

如前所述，保障性住房政策可以從建設(shè)和后續(xù)管理兩個階段分析。從第一階段來說，我國保障性住房建設(shè)成績可圈可點。盡管保障性住房供給似乎永遠滿足不了需求，但依托一個“建筑強國”的優(yōu)勢，并輔之以征地成本低、土地供應(yīng)“計劃性”的便利，作為保障性住房供給主體的政府，似乎可以將保障性住房建設(shè)效率發(fā)揮得淋漓盡致。“十二五” 期間國家推出了3600萬套保障性住房建設(shè)，“十三五”期間推出2000萬套保障性住房建設(shè)，其中大部分是公共租賃房，基本目標似乎已經(jīng)完全落實，各級地方政府都普遍認為“任務(wù)”已經(jīng)結(jié)束。然而，對于第二階段，即后續(xù)管理的環(huán)節(jié)，卻沒有引起足夠的認識。這就導(dǎo)致了保障房配套設(shè)施不完善，保障性住房受惠主體甄別不精準，住戶小孩入學(xué)難和社會管理混亂（戶居分離所致），以及住戶條件發(fā)生向好變化卻難以退出等一系列問題。本來，在增強人民幸福感的各項民生保障中，住房保障水平的提升發(fā)揮了其應(yīng)有的作用［14］，是體現(xiàn)保民生、促穩(wěn)定的一個重要方面，結(jié)果在部分地方或是局部層面走向了它的對立面，變成社會不穩(wěn)定因素，成為局部社會沖突的原因之一。

這種前期建設(shè)與后續(xù)管理不平衡的狀況，還可以從騙保、投訴、信訪、糾紛等多個方面體現(xiàn)出來。以違規(guī)騙保為例，筆者從中部地區(qū)某個縣級市調(diào)研獲悉，從受惠對象的準入和退出管理方面來看，其不完善的地方包括：準入機制不夠完善，審批環(huán)節(jié)有漏洞；保障性住房管理部門未嚴格履職盡責(zé)，監(jiān)管不力；對騙房騙補行為處理偏輕，違法違規(guī)成本低，等等。正是這些問題的存在，導(dǎo)致該市出現(xiàn)部分不該享受住房保障者而違規(guī)享受、應(yīng)該退出的沒有退出、保障戶隱瞞情況重復(fù)獲得保障補助以及以保障房謀利等不正?，F(xiàn)象。截至2017年底，該市125戶在住房條件發(fā)生變化、不符合保障條件之后依然享受了保障性住房。其中，103戶有房家庭違規(guī)享受公共租賃住房待遇，22戶有房家庭違規(guī)享受經(jīng)濟適用住房待遇。①

（二）交易費用邏輯下的認知偏差與制度障礙

1.信息不對稱使社會認知失調(diào)。保障性住房建設(shè)方面的信息有易得性特征，而管理方面的信息則極具隱蔽性，導(dǎo)致社會對保障性住房的認知浮于表面。認知行為是認知主體憑借對認識對象的信息把握而在頭腦中形成印象，并通過大腦對信息加工而作出判斷的活動。憑經(jīng)驗和易得的顯性信息進行直觀判斷，表面上能降低認知主體認知過程中的交易成本。但是，由于信息不完全導(dǎo)致主觀判斷與客觀事實不一致而發(fā)生認識偏差，往往事實上導(dǎo)致了更高的認知活動交易成本。上述保障性住房重前期建設(shè)輕后續(xù)管理的問題，正是基于這樣的認知邏輯，是認知主體根據(jù)建設(shè)過程和管理過程各自的可獲取信息作出的價值判斷。然而，事實與判斷恰恰相反，保障性住房后續(xù)管理無疑比建設(shè)還要重要，其理由是：一是管理環(huán)節(jié)是保障性住房從自然物質(zhì)屬性向社會功能屬性轉(zhuǎn)換的必要環(huán)節(jié)。從保障性住房物質(zhì)屬性來說，在沒有通過一定的規(guī)則和機制（管理環(huán)節(jié)）賦予其保障性社會功能之前，保障性住房只是作為普通建筑物而存在，并不能發(fā)揮保障功能，而只是住房困難戶獲居住保障的“可能性”而非“現(xiàn)實性”存在。二是管理環(huán)節(jié)是保障性住房發(fā)揮其社會保障功能最大化的決定因素。保障房建設(shè)任務(wù)完成后，通過何種方式進行分配、分配給誰，以及后續(xù)如何管理、由誰管理都是值得認真探討的問題，管理方式不同，其保障職能和經(jīng)濟效益、社會效益將會差別很大，如果管理不善則會導(dǎo)致無效供給。由此觀之，要使保障房的公共職能和社會職能最大化，后續(xù)管理至關(guān)重要。然而，重建設(shè)輕管理現(xiàn)象背后的認知障礙在于：認識主體偏好于把易于把握的信息作為判斷依據(jù)，以降低認知行為的交易費用。然而，信息不對稱導(dǎo)致認知偏差，從而使判斷與事實相去甚遠，這樣的情況并不鮮見。而作為社會認知的導(dǎo)向者——新聞媒體來說，一方面，他們利用受眾對易得性信息的偏好規(guī)律，為迎合大眾而面向社會受眾有選擇性組織報導(dǎo)材料，另一方面，他們也有自身風(fēng)險規(guī)避的交易偏好，即降低宣傳報導(dǎo)過程中自身風(fēng)險的交易成本。這樣，媒體常見的宣傳是政府“有形”的民心工程的推進，包括保障性住房建設(shè)的開工情況、建設(shè)數(shù)量、建設(shè)速度、完成情況等，而鮮有媒體揭露保障房后續(xù)管理存在的問題。在媒體對于“正能量”偏好的邏輯下，對保障性住房后續(xù)管理存在的突出問題，如上訪事件、住戶與管理者的糾紛等更是慎重報道。這樣，通過媒體宣傳與社會認知的互動，在大眾中造成錯覺，即建設(shè)了多少保障性住房，就解決了多少低收入困難戶的住房問題。而管理方面，具體由誰來管、怎么管理，對于普通大眾來說，則是一個深不可測的“黑洞”，一般的社會認知無法觸及。而由于管理的不到位，造成應(yīng)該受保障者沒得到保障、保障房空置率高等一系列問題，導(dǎo)致保障性住房供給“量”與“質(zhì)”的雙重影響：從量的方面看，保障房建設(shè)的數(shù)量與實際“應(yīng)該”得到保障的住戶數(shù)量相去甚遠；從質(zhì)的方面看，社會保障功能削弱，影響了保障性住房的有效供給。

2.體制性障礙下的機制運作交易成本。造成保障性住房重建設(shè)輕管理的制度原因，在于科層體制和項目體制運行的體制性障礙。我國行政管理體制是科層體制，科層體制下一級對上一級負責(zé)，通過命令和匯報方式進行上下互動和溝通，在權(quán)力驅(qū)動結(jié)構(gòu)中，能使每個人處在權(quán)力體系中而各盡其能，從而體現(xiàn)出相當?shù)男?。?5］這也就意味著由于責(zé)任到人而大大縮小了相關(guān)主體投機的博弈空間，以及用垂直傳遞信息的方式減少信息發(fā)生偏差的不確定性，從而降低投機風(fēng)險和不確定性風(fēng)險。我國社會建設(shè)和治理的實體目標，往往以“項目”的方式呈現(xiàn)，以科層體制層層負責(zé)的方式落實，保障性住房制度也不例外。中央政府層面，將保障性住房建設(shè)在數(shù)量和完工時間上納入計劃項目中，在科層體制下層層分解，由省及縣，由上級主管到下級主管并逐級負責(zé)，層層推進。這樣，在項目體制與科層體制的結(jié)合下，項目從立項到完成的全過程都在科層管理體系中運轉(zhuǎn)并得到監(jiān)督和落實。項目各個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，對于達成保障性住房建設(shè)須完成的數(shù)量和速度目標來說，這無疑會大大降低交易成本。這樣，在既有的資源條件下，保障性住房政策落實的資源分配決策，必定會向建設(shè)方面傾斜，而相對忽視后續(xù)管理。

與項目體制和科層體制相聯(lián)系，不當?shù)恼兛荚u制度是導(dǎo)致保障性住房政策落實過程中重建設(shè)輕管理的又一因素。正因為保障房建設(shè)在投資、建設(shè)數(shù)量、建設(shè)速度等方面具有直觀性而易于操作，這對于無論是作為考評主體的上級政府，還是作為考核對象的下級政府來講，均相對簡單易行，從而降低其考核評估的交易費用。而后續(xù)管理方面，由于管理的復(fù)雜性和瑣碎性，須投入較多的資源和精力而又不易于量化，往往“吃力不討好”，從而被置于無足重輕的地位。除保障戶甄別、管理主體模式選擇、保障戶退出等各個環(huán)節(jié)的管理外，日常管理過程中涉及的細節(jié)問題，諸如保障房的裝修和維修、保障房小區(qū)綠化和公共設(shè)施維護、租金的收取等，更是由于事情繁瑣而易于被忽視。但是，從社會大局來看，政府作為保障性住房的供給者，重建設(shè)輕管理導(dǎo)致相當一部分保障性住房變成無效供給或是低效供給。這其實是在政策實施過程中，旨在降低政府交易費用決策行為的后果，卻事實上轉(zhuǎn)化為相對隱性的社會成本。

三、偏差矯正策略：基于交易成本的分析視角

（一）契約與交易成本：對問題現(xiàn)狀的理論分析

從新制度經(jīng)濟學(xué)的交易成本（費用）理論來看，經(jīng)濟主體的行為選擇的內(nèi)在邏輯是基于交易成本的理性判斷。根據(jù)不同的交易費用，會選擇不同的交易組織形式，而交易順利進行的前提條件是契約（文本的、約定俗成的規(guī)則）。從認識層面來說，對事物的把握是以對信息的掌握為基礎(chǔ)的。對保障性住房政策落實情況的認知，通過對數(shù)據(jù)的掌握來達成初步的感觀認識，無疑是一種較直接的并且能降低交易成本的方式。加之在政策操作層面的誤導(dǎo)和宣傳，更是加固了這種社會認識。而從體制障礙來說，“命令經(jīng)濟”在一定情境下，比之于市場機制下的博弈均衡決策模式更有效率，原因在于以政府行政權(quán)力為后盾的強大執(zhí)行力，可避免談判的成本和交易不發(fā)生的風(fēng)險。但是，這種模式由于缺乏民主協(xié)商或是市場制衡機制的作用，一旦決策發(fā)生錯誤，往往會導(dǎo)致不可估量的風(fēng)險發(fā)生。

哈特認為，如果當事方無法預(yù)測到未來的一切，或者無法被第三方證實，那么這樣的契約是不完全的。［16］從契約理論看，上級政府與下級政府在保障性住房政策落實問題上，存在著某種契約關(guān)系。但是，這個契約的不完全性在于：一般保障性住房建設(shè)的工程進程、數(shù)量、工程標準等很容易量化處理，而對于管理要素（主流經(jīng)濟學(xué)將其與土地、勞動、資本并列為四大要素）的經(jīng)濟效益（管理方式是否使保障性住房政策具有可持續(xù)運營能力）和社會效益（是否符合公平正義的法則以及對社會穩(wěn)定的貢獻等）卻不好把握。因為對管理過程怎么運作、管理績效如何，相關(guān)的信息獲取困難，從而成為履約的盲點，存在著隱性的失約風(fēng)險。這樣，基層政府特別是縣級政府作為保障性住房政策實施主體，傾向于在契約可規(guī)定范圍內(nèi)“發(fā)力”，努力完成契約義務(wù)，規(guī)避違約風(fēng)險。對于契約具體內(nèi)容難以觸及的部分，則持機會主義態(tài)度。然而，對于上級政府和社會主體來說，卻增加了風(fēng)險成本，如維穩(wěn)、政治信用、社會沖突等。而作為上級政府，要把握保障性住房住戶政策實施效率，也同樣偏好于看得見、可量化的因素，以降低獲取信息的成本和對下級考核的難度，并可以用具體可量化的數(shù)據(jù)，名正言順地給社會一個“交代”，從而至少在形式上完成“契約關(guān)系”中的“契約”履行義務(wù)。

（二）制度矯正偏差：以調(diào)節(jié)交易主體的交易成本為抓手

如前所述，保障性住房政策實施中重前期建設(shè)輕后續(xù)管理現(xiàn)象明顯。然而，在“基建大國”超強基建能力下，保障性住房建設(shè)的高效率和高履約信用帶來的光環(huán)，客觀上會掩蓋后續(xù)管理問題的存在。同時，在資源既定的前提下，用于履行前期建設(shè)的資源大大地擠壓用于后續(xù)管理的資源，使保障性住房保障功能的短板在后續(xù)管理環(huán)節(jié)暴露出來，增大了保障性住房制度的社會交易成本，影響了社會穩(wěn)定和政府公信力。因此，必須通過制度改良，以破解保障性住房政策實施過程中重前期建設(shè)輕后續(xù)管理的困境。

一是完善契約，健全履約的考評、監(jiān)督機制。對于締約過程中的投機行為，要增大其投機成本。一方面，在政績考評上，要將管理的績效納入重點內(nèi)容，通過將上訪投訴、典型沖突事件等反映社會受損的成本，納入考核指標體系中，建立管理臺賬，從而使保障性住房政策實施相關(guān)主體之間的契約關(guān)系相對更為完全，使保障性住房管理機構(gòu)（政府管理機關(guān)或是代表政府管理的國企）增大違約成本。另一方面，嚴厲法紀，加大對保障性住房相關(guān)主體違法的懲罰力度，并監(jiān)督和完善保障性住房保障對象的甄別環(huán)節(jié)和篩查機制，旨在通過增大保障性住房申領(lǐng)投機者、保障性住房的權(quán)力尋租者的違約成本，維持管理秩序。

二是優(yōu)化機制，通過政府補貼企業(yè)、企業(yè)讓利保障戶的方式，以市場組織代理政府管理，化解管理過程中的公地悲劇?？扑拐J為，企業(yè)是市場的替代，經(jīng)濟活動是選擇企業(yè)還是市場的組織形式，取決于交易費用。對保障性住房的管理模式的選擇，是采用政府機構(gòu)直接管理的方式，還是選擇市場主體代理管理的方式，無疑應(yīng)該以何者更能降低交易費用作為決策的依據(jù)。在人們的意識里，公共資源就是“唐僧肉”，人人都想占便宜，對保障性住房任意改變結(jié)構(gòu)和采用不當使用方式，似乎不用對具體的主體負責(zé)，從而導(dǎo)致保障性住房使用上的“公地悲劇”。正因為如此，一些公租房（目前保障房的主要類型）小區(qū)物業(yè)維修成本奇高，加之保障性住房建設(shè)的貸款利息遠遠超過租金的收入，使管理難以為繼。如果采用政府補助企業(yè)、企業(yè)代替政府管理的方式，讓企業(yè)在實現(xiàn)自身必要利潤前提下對保障性住房讓利，那么一定能實現(xiàn)企業(yè)利潤與政府社會公益目標的雙贏。

注釋：

①資料來源：在調(diào)研過程中，由該地審計部門提供的保障性住房“專報”。