奏銷是清代財政體制的核心制度。太平天國運動興起后，奏銷制度遭到嚴重破壞，軍需善后報銷秩序極其廢弛敗壞。同治光緒之際，國家由戰(zhàn)時回歸常態(tài)，清廷致力于整頓各項紊亂失序的財政制度。光緒八年，云南奏銷案案發(fā)，言官梁俊、張佩綸奏請更張軍需報銷辦法，革除奏銷積弊。在清廷的支持與尚書閻敬銘的主持下，戶部出臺新的軍需善后報銷辦法章程，意在加強對咸同軍興之后日趨脫序的外省財政的管控。部議軍需善后報銷辦法章程的出臺，是光緒前期清廷整頓財政的重要組成部分，呈現(xiàn)了光緒前期清廷財政治理的運作實態(tài)，一定程度上反映了清廷財政治理中“財”與“政”交相影響的復(fù)雜境況，折射出該階段清廷財政治理的能力與限度。

奏銷制度是清代財政體制的核心制度，具有現(xiàn)代財政決算與審計功能，目的是嚴格管控各項財政收支。清代中后期，吏治日益敗壞，奏銷積弊層出不窮，部費現(xiàn)象普遍，其中軍需部費最為嚴重。太平天國運動興起后，軍費快速膨脹，“餉匱費乏”成為常態(tài)；而且以奏銷制度為核心的各項財政管控制度也因遭受戰(zhàn)爭嚴重破壞，軍需部費問題更為嚴重，成為晚清財政肌體的痼瘴頑疾，有限財源復(fù)由此漏卮，并引發(fā)一系列吏治問題，“財”與“政”問題交相影響。①同光之際，國家由戰(zhàn)時回歸常態(tài)，清廷致力于整頓各項紊亂失序的財政制度，奏銷制度是其中的要項。光緒八年（1882），云南軍需奏銷案案發(fā)，朝野震動，言官梁俊、張佩綸奏請更新軍需善后報銷辦法，清廷最高層因應(yīng)當時政治局勢，飭令戶部謀劃新章，旨在革除軍需奏銷積弊，堵塞漏卮，并以此澄清吏治。檢視相關(guān)研究，大多圍繞常規(guī)錢糧奏銷展開，于軍需奏銷關(guān)注較少，部分學者雖注意到光緒八年戶部曾進行調(diào)整，但所引文獻出自《清實錄》《清朝續(xù)文獻通考》《中國近代史資料叢刊·洋務(wù)運動》等，未能充分著論，尤其是章程內(nèi)容付諸闕如。②本文擬運用相關(guān)公私檔案史料，對軍需善后報銷新章的出臺過程進行考察，以期呈現(xiàn)光緒前期清廷整頓奏銷制度的復(fù)雜境況與運作實態(tài)，并管窺光緒朝清廷財政治理的能力限度。

一、出臺背景

軍需奏銷，即戰(zhàn)時軍費奏銷，是清代奏銷制度的重要組成部分，主要包括戰(zhàn)時官兵行糧、馬乾、賞恤、運糧腳價、各營公費開支等。清代前期，形成了一套戰(zhàn)時隨時造報與戰(zhàn)后統(tǒng)一報銷相結(jié)合的軍需奏銷辦法。太平軍興，軍需奏銷遭遇嚴重危機，秩序紊亂，清廷試圖調(diào)適，但成效有限，終釀成光緒八年云南奏銷案，清廷不得已之下飭令戶部更張報銷辦法。

太平天國運動初期，軍需奏銷的運轉(zhuǎn)較為正常。咸豐元年（1851）四月，清廷令戰(zhàn)區(qū)省份按照《欽定戶部軍需則例》上報軍需支放章程，以備戰(zhàn)后軍需報銷。［1］(P444)咸豐二年十二月，戶部頒布部定軍需報銷章程，飭令各省遵行。［1］(P1073)但是，隨著戰(zhàn)區(qū)迅速擴大，戰(zhàn)事日益激烈，軍需奏銷很快陷入混亂，延宕報部成為常事。戶部不斷催促各省、各路領(lǐng)兵大臣按例奏報軍需，并據(jù)實際不斷調(diào)整奏銷標準，由按月奏報改為半年匯報，但各省督撫、統(tǒng)兵大臣仍任催罔應(yīng)。③戶部不得已之下執(zhí)行奏銷綱紀，對違紀人員進行懲處，希冀各省在綱紀威懾下上報奏銷冊籍，以便維持奏銷秩序，廣西、河南、浙江、廣東、四川等省即因此獲咎。但是，各地仍以軍務(wù)繁重、冊籍過多等由奏請展限，軍務(wù)倥傯之時清廷亦不得不批準，軍需奏銷問題延至戰(zhàn)后。④

同治三年（1864），湘軍攻陷南京，軍需奏銷無可再緩，成為清廷、戶部與各省督撫、領(lǐng)兵大臣之間的焦點難點問題，戶部郎中王文韶曾斷言“報銷萬無了局”，部吏甚至希冀借此需索巨額部費，“當癸亥、甲子之交……戶部書吏知復(fù)城之不遠也，報銷之難緩也，約同兵、工兩部蠹吏，密遣親信分赴發(fā)逆被擾各省城，潛與各該省佐雜微員中狙詐狡黠、向與部書串通又能為筦庫大吏關(guān)說者，商議報銷部費”［2］(P39)。對于這一棘手問題，戶部堂官的認識比較清醒。管部大學士倭仁指出本次兵燹皆賴勇力底定，奏銷舊例則指兵丁，且為乾隆年間制定，嚴重滯后，按例核銷不合時宜，有名無實，于內(nèi)外無益，徒歸蠹吏中飽，戶部“引例核案，往返駁查，不過求其造報如例而止，要不能于已支之帑項再求節(jié)省，而各處書吏借此需索，直屬防不勝防。糧臺委員借以招搖，甚至費外加費，費無所出，則浮銷苛斂之弊興……應(yīng)駁之款，或數(shù)十萬，或數(shù)百萬，甚且著落賠償。勞臣戰(zhàn)將酬庸于前，而追呼于后，無論力有未逮，恐亦非國家厚待勛舊之心”。職是之故，戶部建議變通辦理同治三年以前軍需奏銷，“擬懇天恩準將收支款目總數(shù)，分年分起，開具簡明清單，奏明存案，免其造冊報銷”。［3］奏上，清廷衡量利害關(guān)系，允準各地開單奏銷。［4］(P341-342)至此，太平天國時期的軍需奏銷告一段落。但這只是暫時變通方案，清廷未對不合時宜的奏銷制度本身進行調(diào)整，奏銷制度頑疾未得到祛除，而這凸顯了當時戶部乃至清廷缺乏治亂理財?shù)囊庾R與能力。

果然，直至光緒初年，由戰(zhàn)亂引發(fā)的軍需奏銷秩序混亂在權(quán)宜之間仍未得到徹底解決，許多軍務(wù)省份依舊采用開單報銷方式。譬如，西征軍需用款由左宗棠奏準開單報銷⑤，山西賑務(wù)收支款項由閻敬銘、曾國荃奏準開單報銷［5］。而且，戶部審核外省奏銷的過程中也是弊端叢生，部吏索取陋規(guī)，疆吏賄賂部員的現(xiàn)象，比比皆是，奏銷秩序極其廢弛敗壞。光緒六年，給事中張觀準揭發(fā)戶部書吏勒索部費，司員也參與分肥，甚至對災(zāi)區(qū)賑捐也不放過，“外省司庫之藏為此等不肖官吏所中飽，甚無謂也”［6］。

疆吏對于部中索取高額部費，報銷案動輒被駁回，十分不滿。左宗棠長期督辦西北軍務(wù)，軍政之外最為費心的問題便是報銷問題，曾多次痛詆部員需索部費的陋習：“吏、兵兩部，近時皆書吏持權(quán)，司官畫諾，以部費為準駁，系鈴撞鐘，任其所為，情狀頗異從前……人心囂雜，督撫莫可如何，乃冀其實心整理，俾吏治、軍政日有起色，何由致之？”［7］(P337)疆臣將責任歸咎給部臣，部臣則指責部費根源系督撫不切實遵照部章，曾奏稱：“同治九年欽奉諭旨令將兵勇數(shù)目報部稽核，而各督撫大臣多不能恪遵開報，部中無例無案，吏胥舞弊職此之由。”［8］(P653)

疆吏與部臣就奏銷問題相互攻訐，當然未涉?zhèn)€中癥結(jié)。事實上，雙方都有責任，這其中蘊含著極其復(fù)雜的糾葛，就部費而言，推其根由，蓋因制度設(shè)計的不合理。清例，外省軍需支用須與例案榫卯合縫，方可核銷。但是，例案繁多，堂官、司員出身科舉，又因調(diào)動頻繁，大都缺乏相應(yīng)政事能力，嚴重依賴書吏處理政務(wù)，部務(wù)常為若輩操縱，書吏得以借此索費。徐珂《清稗類鈔》嘗謂：“各部司官，不習吏事，堂官無論已，一切案牘皆書吏主之。”［9］(P5251)而且，部例嚴苛陳舊，外省軍需難合部例，加之虛靡之弊難免，部吏駁詰、索費有機，外省為免駁詰只能弄虛作假或暗使部費。咸同年間，布政使張集馨常年經(jīng)辦軍需奏銷，深有體會，慨嘆“奏銷無部費，勢不能行”［10］(P307)。光緒前期，吳大澂幫辦吉林軍務(wù)，私下抱怨例案嚴苛，只得作假，“大澂所設(shè)支應(yīng)局、機器局……實用實登，事事皆可稽核。惟報部銷冊，不能不按部章，如轉(zhuǎn)運車馬之費，悉按民價給發(fā)，有多寡貴賤之不同，部中必齊而一之，方免駁詰，但取與原數(shù)相符，不敢虛銷捏增”［11］(P88)。御史張觀準向來關(guān)注財政積弊，曾奏稱外省“若不將部費托人向戶、兵、工三部關(guān)說，則雖冊子上呈，仍然指其小疵，借端挑駁，應(yīng)發(fā)之款萬難準其支領(lǐng)，即應(yīng)銷算者亦不能無事”［12］(P887)。

由此可見，奏銷規(guī)制要求軍需支用須嚴格符合例案，缺乏變通，是部費問題乃至奏銷秩序紊亂的重要原因。但是，制度弊端在部臣與疆吏的爭論中沒有得到切實解決，部費問題也持續(xù)發(fā)酵，殆至光緒八年一發(fā)不可收拾。是年七月二十三日，清流派御史陳啟泰奏稱軍機章京周瑞清包攬云南報銷，該省報銷委員崔尊彝、潘英章來京賄托關(guān)說。［13］(P1383-1386)朝野震驚的云南奏銷案自此揭幕，事件持續(xù)至光緒九年六月，涉案人員上至軍機大臣戶部左侍郎王文韶、戶部尚書景廉，具體經(jīng)辦奏銷的司員、書吏更是人員眾多，涉案金額高達十余萬兩，朝局動蕩不安。云南報銷案雖因“南北之爭”而爆出，但與奏銷積弊關(guān)系甚大，而這促成了奏銷制度的改革。

二、新章內(nèi)容

云南奏銷案發(fā)生后，眾多官員就革除用人行政積弊上書，恰逢彗星天象，清廷公開承認用人行政有失，諭令內(nèi)外臣工修省。⑥光緒八年九月，御史梁俊奏稱奏銷案的發(fā)生與軍需報銷難符例案無法造具細冊有關(guān)，建議仿照同治三年開單報銷成案，變通辦理光緒八年以前軍需善后用款報銷，“準其一律開單報銷，俾一目了然，書吏無從施其伎倆”［13］(P1417-1418)。奏上，清廷飭令戶部議復(fù)。［14］(P248)關(guān)于奏銷積弊的討論自此開始，并引發(fā)了軍需善后報銷新章的出臺。

起初，閻敬銘等戶部堂官沒有制度更張的打算，依舊延續(xù)的是同治三年倭仁的老辦法，一面同意光緒八年八月以前未銷軍需善后用款開單報銷，一面要求“嗣后軍需善后應(yīng)行造銷之款，仍著查照定例隨時趕緊報銷，不準稍有延擱”［14］(P248)。右庶子張佩綸聞知后表示反對，指出開單報銷戶部難以核實，易啟外省蒙蔽之由，主張依舊造具細冊報銷，并致信閻敬銘勸說，“梁侍御論報銷開單呈覽一疏，疆吏皆曾胡則可，不然似有流弊”，并于九月十八日正式上奏。［15］(P253)該折的亮點是張佩綸正式提出責成閻敬銘領(lǐng)銜研究奏銷杜弊之法，取代乾隆舊章，“軍需則例尚沿乾隆金川舊冊，殆不可用”，以便“內(nèi)除戶部招搖需索之由，外絕各省含混冒銷之弊”。［16］(P255-256)奏上，清廷飭令戶部議奏。［14］(P266)戶部更張軍需善后報銷辦法的工作即在此背景下開始。由于景廉、王文韶等戶部堂官牽涉云南奏銷案，此次工作由閻敬銘主持，“此件乃丹老參酌”［17］(P3953)?；I議期間，閻敬銘致力籌謀出一個雙全方案，既能杜絕內(nèi)部舞弊，又能防止外省欺蒙，“防內(nèi)外之弊兼提”［15］(P262-265)。

十月十五日，戶部正式議復(fù)梁俊、張佩綸奏折，并奏定部議軍需善后報銷辦法章程。揆諸奏折，閻敬銘運用的策略是寬其既往，變通辦理舊案報銷，降低光緒八年之前未銷款項報銷標準，基本上仿照的是倭仁方案，但是，出臺了新的軍需善后報銷辦法，對新案報銷提出具體而嚴格的規(guī)定，旨在整頓今后軍需善后報銷秩序，加強對外省軍需善后用款與機器局、船政局等新興洋務(wù)用款的監(jiān)管力度，這與同治三年方案相較，區(qū)別很大。奏折認為軍需報銷脫序之主因在于各地兵勇數(shù)目、餉數(shù)向不按章報部，導(dǎo)致核銷無憑，并提出“軍需報銷欲求萬全妥策……惟有將各營兵數(shù)、勇數(shù)、餉數(shù)預(yù)先必令報部，以為核銷根據(jù)”［18］(P3a)。關(guān)于除弊之法，戶部強調(diào)關(guān)鍵在于“預(yù)立案據(jù)、嚴定限期、杜塞濫收、停止找欠、分別款目”［18］(P5b)。

檢討章程內(nèi)容，亦圍繞上述主張展開，其主要特點是通過變通舊案報銷辦法，準予開單報銷，制定各省欠發(fā)軍餉與州縣墊辦軍需兵差清理方案，停止找欠，禁止濫發(fā)，盡快解決舊案報銷問題；在解決舊案的基礎(chǔ)上，通過分別軍需與善后報銷，規(guī)復(fù)造冊奏銷，嚴格奏銷例限，新立經(jīng)費立案與分部奏銷辦法，嚴格管控新案奏銷，旨在整頓因戰(zhàn)爭被破壞的奏銷秩序，由戰(zhàn)時回歸常態(tài)，加強對外省財政的監(jiān)管；調(diào)整內(nèi)部核銷環(huán)節(jié)，明確司員職責，編纂報銷省例，旨在促使核銷工作公開透明，減少暗箱操作，降低書吏作用，強化內(nèi)部監(jiān)督，防范部費問題。整頓軍需善后報銷的具體方案如下：

第一，舊案處理辦法。

積年未銷用款報銷方案。光緒八年十二月以前各省軍需善后未經(jīng)報銷各案，分別情況準予開單奏銷，“向開單者仍開單，向造冊者仍造冊”，以便盡快廓清舊案報銷。［18］(P5a)同時，為預(yù)防外省蒙混報銷、任意延宕，戶部不僅規(guī)定開單報銷須嚴格遵照部頒格式，近省限六個月奏報到部，遠省限九個月到部，若申送期限內(nèi)并未開報，“仍照舊例詳晰造冊，專案送部核銷，并將逾限各督撫大臣及承辦局員分別議處”，而且規(guī)定到部核銷以部例、省案為據(jù)，統(tǒng)由戶部“查照該省奏明原案兵勇數(shù)目、支餉數(shù)目核算，有案者準銷，無案者議駁”，與戶部“現(xiàn)定章程相符者準銷，不符者議駁”。［18］(P13a-14b)

各省欠發(fā)軍餉清理辦法。各省舊欠軍餉，事隔多年，難以厘清，“如兵勇早已遣散、營伍早已裁撤，而當日統(tǒng)領(lǐng)營官及其子孫請領(lǐng)舊欠軍餉，此項雖有案卷可憑，而事隔多年，當時如果難遣散，自必設(shè)法酌給若干，既經(jīng)遣散，則此款虛數(shù)盡在統(tǒng)領(lǐng)營官名下”，極易引發(fā)捏造舊欠侵吞庫款之弊。當前庫款支絀，勢難補發(fā)，戶部飭令各地停止找發(fā)舊欠，一律報效。［18］(P19a-19b)

州縣墊辦軍需兵差清理方案。各省州縣墊辦軍需兵差，“當時開報數(shù)目多有不實不盡”，事后補發(fā)虛靡?guī)炜?。戶部決定停止補發(fā)墊辦款項，并規(guī)定各省藩司及善后局清厘報銷及交代案不準將此濫款列入軍需善后報銷，只能報效或抵前任交代虧款，“如當年墊辦實系部復(fù)核準者，準其照常捐例銀為本身、子弟請獎虛銜封典，抑或抵從前歷任交代虧空，其以后各任交代虧空亦不準抵，更不準乙買甲款，輾轉(zhuǎn)挪借，巧彌虧缺，以清積案而慎度支”。［18］(P16a-17a)

第二，分別軍需與善后報銷，建立經(jīng)費立案制度。

劃分軍需與善后報銷。當時除新疆、東北外，其他各省軍務(wù)早平，但奏銷仍以軍需名目，不合例制，弊端甚多，今后“軍需與善后應(yīng)分為二端”，并指出新疆、東北“營勇未盡遣撤”，“應(yīng)令截至光緒八年十二月底止用款作為軍需報銷，九年正月以后用款作為善后報銷”，其余各省則統(tǒng)歸善后報銷，“毋庸仍前軍需名目”，旨在促使奏銷回歸常態(tài)，減少支出，堵塞蒙混奏銷等弊。［18］(P12b-13a)

軍費報銷立案制度。當前各地軍費支出部中苦無標準核銷，無法進行有效監(jiān)督，今后各省軍費支出須預(yù)先立案，否則不予核銷，“兵勇數(shù)目、營制、員弁薪水口糧及軍火雜用等項仍照前章統(tǒng)限三個月奏明報部，以后隨時增裁勇數(shù)、餉數(shù)者，隨時奏咨立案，不準于奏銷后補報，亦不得隨冊聲明，各督撫統(tǒng)兵大臣均照此次奏明定案依限奏銷，倘不依限奏明，或兵勇數(shù)目、支餉數(shù)目與原案不符者，概不準銷”［18］(P12a-12b)。

善后報銷立案制度。各地善后事宜多未事先報部，事后難核，今后各省善后事宜必須預(yù)先立案，“應(yīng)將現(xiàn)辦事宜如何、設(shè)局如何、酌留兵勇設(shè)防某處、如何收發(fā)餉項一切細數(shù)章程，凡從前奏咨未盡者，限三個月詳細報部備考”［18］(P13a)。

洋務(wù)報銷立案制度。機器局、船政局等新興洋務(wù)事業(yè)，“無定例可循，部中無憑稽核……雖各省奏報均稱實用實銷，仍難免局員浮冒朦混之弊”。今后各地須報告洋務(wù)機構(gòu)常年經(jīng)費，并將額外開支事先立案，“如有添購機器，經(jīng)費若干，雖不能限以定數(shù)，亦當立有范圍，事前奏明報部立案，事后方準核銷”。［18］(P20a-21a)

第三，新案報銷辦法。

統(tǒng)一奏銷方式，造冊報銷。戶部規(guī)定，光緒九年以后各省軍需善后用款，“無論何省何處，概令一律造冊報銷，不準再有開單”［18］(P5b)。

嚴格奏銷例限，按限報銷。戶部規(guī)定，光緒八年八月以后各省報銷須嚴格遵照舊章按限辦理，“不準經(jīng)年累月匯案造報，遲者將藩司局員議處，其冊籍同時由驛遞投部，不準委員來京，奏案到部后冊籍不得過五日到部，遲者并查參”［18］(P15a-15b)。

改革奏銷辦法，分部奏銷。之前軍需善后報銷須三部會稿，各部辦理進度不一，極易積壓。為此制定新辦法，“兵部、工部應(yīng)銷之款，不必造入戶部冊內(nèi)，戶部應(yīng)銷之款，不必造入兵工二部冊內(nèi)，惟軍餉銀數(shù)出入總數(shù)必于戶部冊內(nèi)注明，內(nèi)除兵工二部應(yīng)銷銀若干，以備考核總數(shù)”，三部各自照章辦理核銷，毋庸會稿，僅需具奏后彼此知照。［18］(P14b-15a)

調(diào)整核銷環(huán)節(jié)，公開透明。戶部規(guī)定，今后報銷細冊到部，首先由司員逐冊核算，“不準書吏私閱，以杜需索刁難之弊”，各司軍需善后報銷定稿呈堂后，再“由堂臨期派員復(fù)核”，以便減少舛誤之弊，并決定依據(jù)各省經(jīng)費立案編訂軍需善后報銷省例，俾使戶部與外省均有明確案據(jù)，核銷工作公開透明，以便祛除“需索招搖之弊”。［18］(P7a-11a)

由上可見，戶部不僅回應(yīng)了云南奏銷案爆發(fā)后朝野頗為關(guān)注的部費、稽延、牽混等奏銷固有積弊問題，更對咸同軍興以來的財政新環(huán)境作出了一定程度上的因應(yīng)。咸同軍興后，事權(quán)下移，財權(quán)外傾，加之奏銷制度因戰(zhàn)爭運轉(zhuǎn)不暢，“地方財政”漸趨形成，外省財政日漸脫序，而且新增眾多非常例奏銷，如勇營軍費、洋務(wù)支款等，本無例案可循，外省亦虛言以應(yīng)，外銷現(xiàn)象嚴重，戶部無從監(jiān)管，原有財政規(guī)制嚴重脫離現(xiàn)實財政環(huán)境，戶部及清廷一直致力調(diào)整以奏銷制為核心的財政監(jiān)管制度，規(guī)復(fù)大一統(tǒng)的皇朝財政秩序，但成效不佳。戶部慨嘆其“部為錢糧總匯，凡有出入，悉宜周知。咸同以來，各省軍務(wù)倥傯……不盡咨部……部臣亦無從深問”［19］(P8279)。此次戶部重點推出經(jīng)費立案制度，意圖將外省用款，無論常例所有，還是新增勇營、洋務(wù)支出，都重新納入奏銷規(guī)制管控，事前報部立案，事后方準核銷，以便管控日漸脫序的外省財政，因應(yīng)了新的財政環(huán)境。當然，戶部新章亦有諸多缺陷，如依舊偏向奏銷規(guī)制內(nèi)的技術(shù)性調(diào)整，而未進行基礎(chǔ)性改革，過度依賴外省執(zhí)行，而無強制性手段，于部費一節(jié)關(guān)注較少，主要依靠綱紀與內(nèi)部核銷環(huán)節(jié)調(diào)整等。但是，考慮歷史語境與可行性，新章進步明顯，凸顯閻敬銘領(lǐng)導(dǎo)下的戶部具備相當強的制度更張意識與能力。時任江蘇巡撫衛(wèi)榮光即贊賞新章“事先立案”一條“誠為不刊之論”。［20］(P1117)山西巡撫張之洞亦稱贊閻氏新章“精密而又通達，從此蠹吏自然斂手，固知非我公不能為也”［21］(P358-359)。

三、反饋與完善

部議軍需善后報銷辦法章程是戶部對奏銷固有積弊與當前財政環(huán)境的深刻分析與因應(yīng)，是戶部提出的整頓奏銷、剔除積弊、加強管控的宣言與總綱。戶部于此期待甚高，為推動形成奏銷改革的合力，戶部還奏請另外兩個涉及奏銷的衙門——工部、兵部相應(yīng)修改其報銷章程。［18］(P6b)接到清廷諭旨后，工部、兵部很快啟動了修訂工作，檢視條規(guī)，與戶部新章的核心內(nèi)容基本一致，積極配合了戶部的奏銷改革。⑦報銷章程正式頒布，適逢云南奏銷案鼎沸之際，朝野于此期望甚高，“滇案株連愈多，有此番舉動，或可稍戢貪風，并可破上下相蒙之弊”［20］(P1112)，自此“夤緣之病除，而外重內(nèi)輕之弊亦可免矣”［22］。一些官員也提出自己的見解，希冀更好革除積弊，討論的熱點仍然是部費問題。

右庶子張佩綸就奏銷問題上奏后十分關(guān)心事件的進展，聞聽戶部議復(fù)，即致信閻敬銘索取章程閱覽。［21］(P510)閱后，張氏十分肯定新定章程，表示“具見苦心卓識，區(qū)區(qū)之愚，欲舉天下事以勞。公不僅在部言部，斯則主圣臣賢，吾輩唯當效子淵作頌矣”［21］(P508-509)。稱贊之余，張佩綸對屢禁不止的部費問題仍十分擔心，向閻敬銘建議新章咨傳時須嚴飭各地杜絕部費，“報銷疏咨各省時另咨嚴杜部費一節(jié)，萬不可少。近年部費過多，非三令五申，不足杜若輩之貪壑，而釋疆吏之疑團也”［15］(P267)。

晉撫張之洞收到部定新章后，亦十分關(guān)切部費問題。光緒七年十一月，清流派內(nèi)閣學士張之洞赴任山西巡撫。張氏一向“言富經(jīng)濟”，初任封疆后意氣風發(fā)，對“有如鬼國”的山西開展大刀闊斧的改革，朝野倍加贊賞，頗有地方施政經(jīng)驗。［23］(P38-43)與張佩綸純言綱紀不同，張之洞的見解較為務(wù)實。他認為“人之好利，非訓(xùn)誡所能移，吏之作奸，非法令所能絕”，綱紀之下“職官從此不捍法網(wǎng)可也，謂部吏從此不敢需索，恐部臣亦未之敢信”，蓋軍需部費為“多年大利之源”，而錢糧“繁碎繳繞”，精明之堂司亦無法盡絕吏胥之伎倆。張之洞認為“馭胥吏之道，與待士大夫異，少恤其私，然后可使不大潰吾法”，可以“明予體恤，嚴定限制”。他想出的方案是仿照年例奏銷例定飯銀，明定軍需報銷飯銀。鑒于當前財政困窘，張之洞指出飯銀數(shù)額“每軍需善后報銷銀一萬兩，解飯銀十兩”即可，如此飯銀規(guī)模最多“數(shù)千金而止”，款項來源可由“軍需本案湘平、升平項下動支”，“緣湘平一項，現(xiàn)經(jīng)戶部奏明行令扣提報撥，此本系外間節(jié)省盈余、向不報部之款，以此充用，于庫款絕無所傷。而有銷案，即有升平，籌款不難，名義亦順”。張之洞視此議為部費解決之道，頗為自得：“如此辦理，則部吏有紙筆辦公之資，無從借口，其于銷案準駁，當可洗心斂手，帖然一聽堂司各官之所為。”“庶幾各部正直之大臣，賢能之曹司，可以執(zhí)守新章，不虞蠢擾，秉公綜理，得行其志。而各直省有督兵理餉之責者，亦不至棘手而為難。內(nèi)不索費則外不浮銷，此亦理財節(jié)用之實際也?！保?4］(P210-211)

揆諸史實，部吏需索部費，除奏銷制度弊竇、個人貪鄙等因素外，薪資低微亦是不可忽視的原因。清制，官員實行低俸制，俸祿微薄，吏員工食更是極其低微，“每年多不過十二兩”。［25］(P917)據(jù)相關(guān)研究，1880年北京地區(qū)成年人一年主食人均約需4.65兩，而戶均人口約6名。由此推算，部吏若僅恃薪資，家庭生活必十分拮據(jù)，行政資源的尋租由此根生。⑧張之洞體察到薪資不合理與部費問題的相關(guān)性，奏請增加部吏待遇，可謂有識。

奏上，閻敬銘等戶部堂官認同張之洞的見解，承認新定章程依舊難防部費之弊，擬制定相關(guān)防弊方案：“法久則生弊，利在則智昏，懷清履潔之操只能責之士大夫，不能求之胥吏。況軍需善后報銷款項瑣碎，冊籍繁多，書寫核算不能不經(jīng)書吏之手。蓋吏胥之舞文，司員得而察之，吏胥之巧于撞騙，司員不得而察之，局員之浮銷，部中得而稽之，局員之甘于受欺，部中不得而稽之，及乎發(fā)覺，法無可貸，與其故智復(fù)萌，將群陷于罪戾，何如預(yù)籌長策，使勿犯我科條?！惫饩w十年二月，戶部領(lǐng)銜兵部、工部正式議復(fù)，決定采納張氏建議，仿照年例奏銷飯銀之例，設(shè)立軍需善后報銷飯銀，“該撫奏請明予體恤，嚴定限制，自為防微杜漸起見，且與各項奏銷隨解部飯之例亦合”［26］(P1202-1204)。揆諸情理，戶部決議推出軍需善后飯銀，除上述防弊考慮外，亦當與光緒九年推出的京員津貼政策有關(guān)，畢竟京員、胥吏為部費問題兩端，京員已有津貼之策，書吏亦應(yīng)籌策。⑨

不過，戶部于飯銀來源有著不同的考慮，“查近年各省銷冊，或徑放庫平，或放湘平而折合庫平銷算，原非一律，若概令以湘平升扣，恐各省或未能一體照行。查軍需則例，內(nèi)載凡辦理軍需動用銀兩，除官兵俸餉鹽菜應(yīng)給庫平者毋庸扣收余平外，其余一切采買運腳零星需用銀兩，每百兩扣收平銀一兩，事竣匯冊報部等因。此項扣平載在則例，各省通行，其善后需用銀兩非俸餉可比，亦可照采買運腳之例每百兩扣一兩。現(xiàn)議軍需善后飯銀，即在此項扣平內(nèi)提解，亦與正款無礙”［26］(P1202-1204)。戶部如此考量，既是維護正供的前提下確?？铐梺碓吹目煽啃?，更是延續(xù)咸同以降戶部整頓外省外銷款項的政策，畢竟張氏所列湘平升平已被劃歸提部，從中列支只是從戶部本身財源中支款，戶部本次擬提解扣平，并將軍需扣平推廣至善后用款，則是將又一外銷財源劃歸部管，沿襲的是清代整頓外銷的經(jīng)典范式，在傳統(tǒng)奏銷框架下將外銷款項轉(zhuǎn)為正項，折射出清廷調(diào)整中央與地方財政關(guān)系，擴張中央財權(quán)，削減地方財權(quán)的政治意涵。

光緒十年七月，戶部正式擬定軍需善后報銷飯銀收放章程。該部強調(diào)款項須專款專用，“此項飯銀既系奏明專為體恤書吏，各司處一切辦公均不得于此項內(nèi)提用借用，如有私行提借，一經(jīng)查出即以贓論”，以使書吏有辦公之資，“無可借口”。就發(fā)放對象而言，此項飯銀既考慮了額設(shè)書吏，又因應(yīng)現(xiàn)實，惠及咸同以來新增額外書吏，“近年以來，各省辦理邊防、海防以及練軍、募勇、洋藥、厘金等項，案牘繁多，各司于額設(shè)書吏外尚須添募額外，以供書寫核算……今既明定軍需飯銀，自宜使闔部書吏均霑”。但戶部無意“照數(shù)均勻”，擬兼顧公平與效率發(fā)給飯銀，“劃出六成給與辦理軍需善后本案之書吏勻分，所剩四成銀兩照數(shù)出具印付交飯銀處另款存儲。飯銀處每屆年終將各司付存之款盡數(shù)提出，勻給各司處書吏”，其勻給之數(shù)即由戶部“酌量各司處職掌之繁簡分別勻給之多寡。至各司處分設(shè)科房，繁簡亦不一律，即由該司處掌印主稿司員酌量勻派，以示體恤，其原得有六成之書吏，亦準其一體派給”。如此，戶部認為可昭合“張之洞所稱維良法，杜流弊之意”，有效管控部費問題。［27］(P2396-2397)奏上，清廷允準施行。由此，軍需善后報銷飯銀成為報銷新章重要補充內(nèi)容。

四、余 論

清代王朝財政高度一體，作為最高財政樞紐，戶部主要依靠奏銷制度管控軍國財政。常規(guī)錢糧奏銷皆有定例，相對穩(wěn)定，運行相對規(guī)范，軍需奏銷由于具有臨時性與多變性，且外省常數(shù)年乃至數(shù)十年方才辦理，歷年久遠、數(shù)額巨大，當時賬目即常有問題，事后更難造冊，而奏銷規(guī)制須與例案榫卯相合，外省為使軍需案準銷常向核銷部吏、部員暗使部費，蠹吏也常以此索賄，軍需無部費不銷，財政與吏治問題相互勾連，部費問題較為嚴重。咸同兵燹，奏銷制度遭到嚴重破壞，戶部難以有效管控外省財政，“戶部雖為總匯，而各處之虛實不知也”［28］（P290），財政秩序紊亂失序，各種弊端叢生，成為晚清權(quán)力格局改變的重要表征。此次軍需奏銷因軍興長達二十余年，規(guī)模浩大，用度浩繁，遠超清前期歷次用兵，軍興后戶部基本不能管控各地軍需用支，積弊更甚以往，軍需部費問題愈加嚴重。⑩而且，常年用兵之下財政異常困窘，軍費供應(yīng)不足屢見不鮮，部費復(fù)成為有限財源的漏卮之一，“就地籌餉”政策下各統(tǒng)兵大臣籌餉于前，措部費于后，頗有微詞，極易引發(fā)政治問題。［3］軍需部費問題牽一發(fā)而動全身，凸顯清廷財政治理中“財”與“政”交相影響的復(fù)雜境況。

同光之交，國內(nèi)相對承平穩(wěn)定，清廷朝臣致力于恢復(fù)因戰(zhàn)爭破壞的各類財政規(guī)制，意在擴張財政，規(guī)復(fù)大一統(tǒng)財政秩序，奏銷制度是其中的要項，但限于現(xiàn)實，受制于秉政者能力魄力，一直回避奏銷規(guī)制的本身問題，進展頗為緩慢。光緒八年，由“南北之爭”爆出的云南奏銷案，將軍需奏銷積弊及其引發(fā)的一系列財政問題與吏治問題展露在朝野面前。新任戶部尚書閻敬銘于政治漩渦中領(lǐng)命籌謀軍需奏銷“內(nèi)杜索費，外絕弊混”之善策，在其主持下戶部更新僵化舊制，出臺部議軍需善后報銷新章，補充推出軍需善后報銷飯銀，不僅回應(yīng)了時局關(guān)切的部費問題，還將清廷始終貫徹執(zhí)行的大一統(tǒng)財政方針寓于其中，希冀借此革除奏銷積弊，澄清吏治，并調(diào)整中央與地方財政關(guān)系，加強對日漸脫序的外省財政的管控。總體來說，戶部已然找到軍需奏銷乃至整個奏銷制度的問題癥結(jié)所在，亦確定了一些改革舉措并付諸實施，如以經(jīng)費立案治理奏銷積弊與外銷問題、以飯銀輔助解決部費問題等。

評鑒一項政策最終需要觀察運行層面，目前限于史料難以全面評估，但就目見所及，新章的落實情況不盡理想。部章頒布之初，推行即不順利，連最基本的奏銷格式都難以一體貫徹，奏銷弊混、延誤等問題更是不少，閻敬銘領(lǐng)導(dǎo)下的戶部厲行綱紀，督辦新疆軍務(wù)大臣劉錦棠、陜甘總督譚鐘麟、貴州巡撫林肇元、船政大臣何如璋、伊犁將軍金順、督辦福建軍務(wù)大臣左宗棠等人奏折均遭到議駁。?較為核心的經(jīng)費立案制度，各地雖陸續(xù)報告，但大多有名無實，戶部曾公開評價，“現(xiàn)據(jù)各省造報防營善后各章程，其有大相徑庭跡近浮冒者”［8］(P653-654)。被報以眾望的飯銀政策，頒布后即被批益處有限，“戶部書吏向來最多，分而又分，斯亦微乎其微矣”［29］。當然，新章推行亦取得一些成效，到光緒十五年軍需善后報銷形式上基本規(guī)復(fù)造冊報銷，“光緒九年以后軍需等款，概令造冊報銷，不準再有開單，各省均經(jīng)遵照辦理”［30］(P350)。

檢討原因，其中隱含著極其復(fù)雜的糾葛。首先是晚清吏治的系統(tǒng)性敷衍因循，各項政策無法有效實施，“周詳嚴密之政令，惟官吏以營私之不便，莫肯奉行”［31］(P227)，新出政令制度往往成為具文，“今天下事皆文具而無實”［32］(P134)。其次，與當時清廷的財政管控能力有著極其密切的關(guān)系。咸同以降，中央事權(quán)下移，地方勢力做大，清初以來形成的大一統(tǒng)財政架構(gòu)遭到破壞，“地方財政”漸趨形成，清廷財政管控的成效取決于外省督撫的配合力度，而軍興之后清廷不斷推進財政擴張政策，觸動地方利益，外省督撫基于在地利益多不配合，財政治理的施政效果往往不佳，慈禧即曾指責“督撫多不肯實心任事”［33］(P2072)。而且，在西力東侵與咸同變局的共同作用下，財政環(huán)境大為改變，新增眾多例外收支。揆諸“后見之明”，財政管控已非奏銷舊制所能解決，戶部應(yīng)當承認地方財政利益，根據(jù)財權(quán)與事權(quán)合理劃分中央與地方兩級財政，并引進西方預(yù)決算制度嚴格管控軍需善后等各類財政收支，于部吏索費當根據(jù)生活成本合理提高書吏日常薪資，設(shè)立行政公費，而非飯銀類獎勵性政策，并借鑒西方文官制度，提高官員專業(yè)能力。但是，本次報銷新章依舊秉承大一統(tǒng)的財政架構(gòu)，罔顧事權(quán)下移事實，希冀以一紙政令擴張財權(quán)，且偏重技術(shù)性調(diào)整，而未進行基礎(chǔ)性改革，顯示出戶部的制度建構(gòu)能力有著不小的缺陷，新章最終流于形式不難理解，而這在光緒前期清廷推行的各種財政管控政策中具有普遍性。?

注釋：

①參見何烈《清咸、同時期的財政》（臺灣編譯館中華叢書編審委員會1981年版，第311-417頁），周育民《晚清財政與社會變遷》（上海人民出版社2000年版，第27頁），陳鋒《清代財政政策與貨幣政策研究》（武漢大學出版社2008年版，第436-528頁）、《清代軍費研究》（武漢大學出版社2013年版，第155-189頁），張晨《清代奏銷事務(wù)中的部費陋規(guī)》（陳鋒《中國經(jīng)濟與社會史評論》2018年卷，社會科學文獻出版社2019年版，第53-67頁）等。

②參見申學鋒《晚清財政支出政策研究》（中國人民大學出版社2006年版，第250-268頁），王海明《晚清奏銷制論略》（吉林大學2014年博士學位論文，第36-37、41-44頁），魏文享《晚清江南制造局的財務(wù)奏銷與管理》（《華中師范大學學報》人文社會科學版，2016年第2期）等。

③參見《清實錄》第41冊《文宗實錄》卷116（中華書局1986年版，第823-824頁），《清實錄》第43冊《文宗實錄》卷201、203（中華書局1987年版，第182-183、205頁），《清實錄》第44冊《文宗實錄》卷288（中華書局1987年版，第228頁）。

④參見《清實錄》第43冊《文宗實錄》卷210、215、220（第319-320、372、438頁），《清實錄》第44冊《文宗實錄》卷304（第440-441頁），《清實錄》第45冊《穆宗實錄》卷3、6（中華書局1987年版，第111-112、165頁）。

⑤參見(清)左宗棠《左宗棠全集》第6冊（岳麓書社2009年版，第61-73頁），《光緒四年四月初二日左宗棠奏為臣軍收支款項繁巨請分作兩案開單報銷以重公款而昭核實恭折》（臺北“故宮博物院”藏，文獻編號：408006159），《光緒四年十二月十七日左宗棠奏請旨一律開單報銷西征軍需收支數(shù)目》（臺北“故宮博物院”藏，文獻編號：408006206）。

⑥詳見陳婷、呂凌峰《科學、政治與自然現(xiàn)象：晚清社會對1881—1882年彗星的反應(yīng)》（《上海交通大學學報》哲學社會科學版，2017年第2期）。

⑦詳見《討論軍需善后報銷章程往來函》（哈佛大學燕京圖書館藏，文獻編號：45810071）。

⑧參見周進《北京人口與城市變遷（1853—1953）》（中國社會科學院研究生院2011年博士學位論文，第25頁），黃慧賢、陳鋒《中國俸祿制度史》（武漢大學出版社2012年版，第549-551頁），黃玉璽、胡鵬、李軍《糧價波動對清代地方公職人員生活水平的影響——以1771—1911年北京地區(qū)為例》（《中國社會經(jīng)濟史研究》2018年第1期）。

⑨參見韓基奭《光緒十年文職京員津貼考》（《清史研究》2015年第1期），陳勇《光緒十年京員津貼再探》（《清史研究》2019年第1期）。

⑩參見陳鋒《清代財政政策與貨幣政策研究》（第490-500頁），王海明《晚清奏銷制論略》（第25-37頁）。

?參見《光緒十年二月二十七日戶部咨呈軍機處甘省報銷餉項應(yīng)另行遵照格式開單由》（臺北“故宮博物院”藏，文獻編號：126063），《戶部奏稿》第4冊（全國圖書館文獻縮微復(fù)制中心2004版，第1801-1805、1922-1925頁），《戶部奏稿》第5冊(第2398-2400頁)，《戶部奏稿》第9冊（第4241-4242頁）。

?參見劉增合《“財”與“政”：清季財政改制研究》（三聯(lián)書店2014年版），李光偉《晚清賦稅征繳征信系統(tǒng)的建設(shè)》（《歷史研究》2014年第4期）、《晚清戶部與外省革除錢糧積弊之論爭》（《史林》2018年第3期）。