鄭夢(mèng)雪
(華東師范大學(xué)教育學(xué)系,上海 200062)
2019年修訂《教育法》的重要任務(wù)是對(duì)教師教育懲戒權(quán)進(jìn)行詳細(xì)的立法規(guī)定。同年11月22日,教育部頒布了《中小學(xué)教師實(shí)施教育懲戒規(guī)則(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》)?!兑?guī)則》體現(xiàn)了依法治教的宗旨,首次完整界定了教育懲戒權(quán),規(guī)定了中小學(xué)教師實(shí)施教育懲戒的權(quán)責(zé)、具體措施等,保障和規(guī)范了中小學(xué)教師履行教育教學(xué)管理的職責(zé),維護(hù)了教師的尊嚴(yán)。雖然作為征求意見(jiàn)稿,《規(guī)則》并不具備實(shí)際的法律效力,但它的提出有助于未來(lái)進(jìn)一步規(guī)范教師行使教育懲戒,促進(jìn)了教師教育懲戒權(quán)的進(jìn)一步研究。
我國(guó)的教育法律法規(guī)對(duì)教育懲戒已有所涉及,如《中華人民共和國(guó)教師法》在第八條第五款中規(guī)定教師有權(quán)“批評(píng)和抵制有害于學(xué)生健康成長(zhǎng)的現(xiàn)象”,第九條第四款又重申政府、學(xué)校等部門應(yīng)當(dāng)“支持教師制止有害于學(xué)生的行為或者其他侵犯學(xué)生合法權(quán)益的行為”。[1]盡管《中華人民共和國(guó)教師法》沒(méi)有明確提及教育懲戒,但教師的批評(píng)、抵制、制止等行為都被視為教育懲戒?!吨腥A人民共和國(guó)教育法》提到學(xué)校有權(quán)對(duì)學(xué)生進(jìn)行“獎(jiǎng)勵(lì)或處分”,這是對(duì)教育懲戒最直接的定義。2016年教育部頒布的《關(guān)于防治中小學(xué)校欺凌和暴力的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提及了“教育懲戒”的字眼。2017年3月實(shí)施的《青島市中小學(xué)校管理辦法》是地方立法首次對(duì)教育懲戒權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。2019年6月,廣東省司法廳在立法草案中的擬規(guī)定也提到教師可以采取“責(zé)令站立、慢跑等與其年齡和身心健康相適應(yīng)的教育措施”。
雖然上述教育法律法規(guī)對(duì)教育懲戒做出了一定解釋,但始終沒(méi)有出現(xiàn)一個(gè)比較明確的定義。此后,中共中央、國(guó)務(wù)院于2019年6月23日在《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見(jiàn)》中提到“制定實(shí)施細(xì)則,明確教師教育懲戒權(quán)?!盵2]2019年11月22日,教育部在公布的《規(guī)則》中首次明確界定了教育懲戒的概念:“本規(guī)則所稱教育懲戒,是指教師和學(xué)校在教育教學(xué)過(guò)程和管理中基于教育目的與需要,對(duì)違規(guī)違紀(jì)、言行失范的學(xué)生進(jìn)行制止、管束或者以特定方式予以糾正,使學(xué)生引以為戒,認(rèn)識(shí)和改正錯(cuò)誤的職務(wù)行為。教育懲戒是教師履行教育教學(xué)職責(zé)的必要手段和法定職權(quán)?!盵3]從《規(guī)則》中對(duì)教育懲戒的界定可見(jiàn):首先,教育懲戒是在教育教學(xué)情境下的一種手段,它以符合學(xué)生身心健康為前提,并且它的目的是為了讓學(xué)生改正自身錯(cuò)誤行為,最終實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展。因而,當(dāng)下不少群眾簡(jiǎn)單地將教育懲戒與懲罰等同的觀念其實(shí)是不正確的,只有滿足了上述條件的懲罰才是教育懲戒,而體罰、辱罵等有損學(xué)生身心健康,不利于教育目的實(shí)現(xiàn)的懲罰方式則不屬于教育懲戒的范疇。其次,教育懲戒本質(zhì)上是教育教學(xué)的一種方法,與當(dāng)下所倡導(dǎo)的賞識(shí)教育的方式一樣,都能促進(jìn)教育教學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二者最主要區(qū)別在于應(yīng)用體系的不同。從心理學(xué)角度來(lái)看,賞識(shí)教育側(cè)重正面鼓勵(lì)、賞識(shí),以強(qiáng)化學(xué)生正確的行為,從而弱化錯(cuò)誤行為。教育懲戒則是一種“通過(guò)給青少年身心施加某種影響,使其感到痛苦或羞恥,激發(fā)其悔改之意,從而達(dá)到矯正的目的。”[4]二者并無(wú)優(yōu)劣、好壞之分。
《規(guī)則》共有二十條,對(duì)教育懲戒的目的依據(jù)、適用范圍、概念界定、學(xué)校與教師的職責(zé)、具體實(shí)施原則、懲戒的程度要求(一般懲戒、較重懲戒、嚴(yán)重懲戒、強(qiáng)制措施)、制定校規(guī)、校規(guī)執(zhí)行、幫教措施、懲戒中禁止情形、教師進(jìn)行教育懲戒的權(quán)責(zé)、家長(zhǎng)的權(quán)責(zé)、懲戒解除、校內(nèi)申訴、救濟(jì)途徑、指導(dǎo)監(jiān)督、實(shí)施日期等分別作了規(guī)定。從教師的角度而言,《規(guī)則》明確了教師實(shí)施教育懲戒的權(quán)責(zé)、實(shí)施細(xì)則以及監(jiān)管機(jī)制。
首先,再次肯定教師的教育懲戒權(quán)。《規(guī)則》中特別提到當(dāng)學(xué)生違反了學(xué)校的規(guī)章制度、社會(huì)的行為規(guī)范、法律法規(guī),或者有妨礙教學(xué)活動(dòng)開(kāi)展、有害身心健康行為的,教師可以予以適當(dāng)懲戒。其次,教師行使教育懲戒時(shí),若因自己以外的因素造成學(xué)生身心損害,可以免于處罰。最后,教師合理合法行使教育懲戒權(quán)受到學(xué)校、教育部門的保護(hù)。
除了應(yīng)有的權(quán)利,教師也有必須要遵守的職責(zé)。首先,教師在課堂教學(xué)和日常管理中應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)生違規(guī)違紀(jì)的情形,按照第六、七、八條中的舉措進(jìn)行教育懲戒。其次,教師不許在教育懲戒中出現(xiàn)第十三條所提及的直接造成身體痛苦的體罰行為;超過(guò)正常限度的罰站、反復(fù)抄寫(xiě),強(qiáng)制做不適的動(dòng)作或者姿勢(shì)等間接傷害身體、心理的變相體罰行為;辱罵或言語(yǔ)侮辱等侵犯學(xué)生人格尊嚴(yán)的行為;因個(gè)人或少數(shù)人違規(guī)違紀(jì)而懲罰全團(tuán)學(xué)生;因個(gè)人情緒或好惡,恣意實(shí)施或選擇性實(shí)施懲戒以及其他侵害學(xué)生權(quán)利或侮辱人格尊嚴(yán)[5]這六種行為。如果出現(xiàn)會(huì)依據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度給予批評(píng)教育、處分、追償?shù)膽土P。
關(guān)于教師在實(shí)施教育懲戒時(shí)到底如何操作,《規(guī)則》中也首次給出了具體意見(jiàn)?!兑?guī)則》將教育懲戒細(xì)化為一般懲戒、較重懲戒、嚴(yán)重懲戒、強(qiáng)制措施四種程度,并依據(jù)程度不同分別列舉了若干條具體懲罰手段。其中一般懲戒由教師直接在當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行,之后視情況通知父母或監(jiān)護(hù)人;較重懲戒需經(jīng)學(xué)校德育工作負(fù)責(zé)人同意后實(shí)施,并通知家長(zhǎng);而嚴(yán)重懲戒與強(qiáng)制措施則由教師提請(qǐng)學(xué)校,主要由學(xué)校實(shí)施。與教師教育懲戒的舉措直接相關(guān)的有一般懲戒中的點(diǎn)名;責(zé)令賠禮道歉、做口頭或書(shū)面檢討;適當(dāng)增加運(yùn)動(dòng);不超過(guò)一節(jié)課教學(xué)時(shí)間教室內(nèi)站立或者面壁反??;暫扣學(xué)生違紀(jì)違規(guī)物品;課后留校教導(dǎo)以及學(xué)校校規(guī)規(guī)定的其他適當(dāng)舉措。[6]較重懲戒中的暫?;蛳拗茖W(xué)生參加課表以外的集體活動(dòng);承擔(dān)校內(nèi)公共服務(wù)任務(wù);有學(xué)校德育工作負(fù)責(zé)人予以訓(xùn)導(dǎo);在學(xué)校設(shè)置的專門教育場(chǎng)所隔離反省或接受專門的校規(guī)校紀(jì)、行為規(guī)則教育;要求家長(zhǎng)陪讀以及學(xué)校校規(guī)規(guī)定的其他適當(dāng)舉措。[7]
作為一種權(quán)利,教師的教育懲戒權(quán)應(yīng)當(dāng)受到合理的監(jiān)管。關(guān)于監(jiān)管的舉措,《中華人民共和國(guó)教育法》第四十四條曾指出,受教育者可“對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴或者依法提起訴訟”。[8]申訴與訴訟是監(jiān)督教師教育懲戒的重要途徑?!兑?guī)則》第十七條特別提到了校內(nèi)申訴這種機(jī)制。校內(nèi)申訴要求學(xué)校應(yīng)成立由學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人、教師、學(xué)生以及家長(zhǎng)委員會(huì)、法治副校長(zhǎng)等校外有關(guān)方面代表組成的學(xué)生申訴委員會(huì),受理學(xué)生的申訴申請(qǐng),組織復(fù)查。并應(yīng)明確學(xué)生申訴委員會(huì)的人員構(gòu)成、受理范圍及處理程序等并向?qū)W生及家長(zhǎng)公布。[9]校內(nèi)申訴委員會(huì)應(yīng)對(duì)學(xué)生申訴的事實(shí)、理由等進(jìn)行全面審查,再做出相關(guān)決定。根據(jù)相關(guān)內(nèi)容來(lái)看,這第十七條也可視為對(duì)教育懲戒權(quán)的事后監(jiān)督。事實(shí)上《規(guī)則》中還對(duì)事前、事中監(jiān)督提出要求。《規(guī)則》第十一條(校規(guī)執(zhí)行)中要求學(xué)??梢愿鶕?jù)情況建立校規(guī)校紀(jì)執(zhí)行委員會(huì)等組織機(jī)構(gòu),吸收教師、學(xué)生及家長(zhǎng)、社會(huì)有關(guān)方面代表參加,負(fù)責(zé)討論確定可采取的教育懲戒措施,監(jiān)督教師教育懲戒權(quán)的實(shí)施,開(kāi)展相關(guān)宣傳教育等。[10]《規(guī)則》以事前、事中、事后監(jiān)督為原則,建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)與校內(nèi)申訴機(jī)構(gòu),使得教師行使教育懲戒權(quán)的監(jiān)管更多樣、全面。
除了對(duì)教師在實(shí)施教育懲戒中的一系列問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定以外,《規(guī)定》中還對(duì)學(xué)生、家長(zhǎng)及學(xué)校在教師行使教育懲戒中的權(quán)利與義務(wù)提出詳細(xì)要求。如要求學(xué)校應(yīng)制定校紀(jì)校規(guī),明確教師實(shí)施學(xué)生管理和教育懲戒的具體情形和規(guī)則;要求家長(zhǎng)需要尊重教師教育權(quán)利,配合教師對(duì)違規(guī)違紀(jì)學(xué)生進(jìn)行管束教育。如有異議,也可通過(guò)正當(dāng)渠道合理表達(dá)訴求,但切忌威脅、侮辱、傷害老師,如有出現(xiàn)追究法律責(zé)任。
征求意見(jiàn)稿一般指法律、規(guī)章或其他文件在正式提交審議批準(zhǔn)或決定之前向社會(huì)公眾或特定部門、群體人員征求修改意見(jiàn)的文件版本。作為征求意見(jiàn)稿,《規(guī)則》雖然沒(méi)有法律效力,但對(duì)教師、教育界,乃至整個(gè)社會(huì)都具有重要意義。
治國(guó)理政講究法治,教育治理也應(yīng)遵循法治。征求意見(jiàn)稿的公布,是為教育懲戒立法的信號(hào),向社會(huì)各界表明了我國(guó)堅(jiān)持依法治教政策不動(dòng)搖的決心?!兑?guī)則》一旦通過(guò)審議批準(zhǔn),正式頒布,便可彌補(bǔ)我國(guó)對(duì)教育懲戒立法的空白;促使我國(guó)教育法律法規(guī)體系的進(jìn)一步完善,進(jìn)而為依法治教提供更多的依據(jù)。
從《規(guī)則》的內(nèi)容層面看,它不像以往的教育法律法規(guī),要么沒(méi)有明確的對(duì)教育懲戒的界定,要么就是羅列若干條關(guān)于教育懲戒實(shí)施的規(guī)范。該文件首次合理界定了教育懲戒、重視教師實(shí)施教育懲戒的程序、建立了健全的監(jiān)督以及申訴機(jī)制等。若成功立法,不但可以規(guī)范并保障教師合法行使教育懲戒權(quán)。還可以促進(jìn)地方、學(xué)校制定更具體的地方性法規(guī)規(guī)章、學(xué)校校紀(jì)校規(guī)。
教師作為教育中的主要參與者,組織了教育教學(xué),主導(dǎo)了學(xué)生的學(xué)習(xí)內(nèi)容,并影響學(xué)生的身心發(fā)展。教師的重要性毋庸置疑。古往今來(lái),尊師重道始終是中華傳統(tǒng)美德。不過(guò)受一些教育懲戒失當(dāng)案例的影響,目前對(duì)教師,特別是中小學(xué)教師的質(zhì)疑不絕于耳。此時(shí),有必要為教師正名。
《規(guī)則》就中小學(xué)教師實(shí)施教育懲戒的權(quán)責(zé)、實(shí)施細(xì)則以及監(jiān)管機(jī)制等作了規(guī)定,是國(guó)家對(duì)因教師教育懲戒引發(fā)的問(wèn)題的解決方案。雖然《規(guī)則》不是法律文件,但是作為立法必備的程序之一,《規(guī)則》的公布展體現(xiàn)了國(guó)家試圖利用法律來(lái)維護(hù)教師權(quán)力與尊嚴(yán)的決心。
《規(guī)則》雖然僅有二十一條,不足四千字,卻向教師提供了一套相對(duì)完整的、合理的、科學(xué)的教育懲戒方案。
在懲戒實(shí)施之前,教師首先要對(duì)禁止行為有清晰的認(rèn)識(shí)(《規(guī)則》第十三條)。這之后,可以參考學(xué)校制定的校紀(jì)校規(guī)(《規(guī)則》第十條)判斷學(xué)生違規(guī)違紀(jì)的程度。在懲戒之時(shí),依據(jù)學(xué)生違紀(jì)違規(guī)的程度,確定學(xué)生需要接受的教育懲戒的程度,再根據(jù)不同程度,不同的細(xì)則規(guī)范(《規(guī)則》第六、七、八、九條)進(jìn)行相應(yīng)的懲罰。最后,關(guān)于教育懲戒結(jié)束的解除也有法律規(guī)定(《規(guī)則》第十六條)。
另外,為了進(jìn)一步提升教育懲戒的公正性、準(zhǔn)確性,在懲戒前、懲戒中、懲戒后,還安排專門的機(jī)構(gòu)(《規(guī)則》第十一、十六條)對(duì)教師教育懲戒進(jìn)行監(jiān)管,維護(hù)了師生的權(quán)益?;蛟S這一套實(shí)施程序還有待完善,但是作為第一個(gè)為教師教育懲戒提供完整實(shí)施程序的文件,它不但可以作為教師實(shí)施教育懲戒的參考,而且為未來(lái)教育懲戒規(guī)則的繼續(xù)設(shè)計(jì)提供了藍(lán)本。
教育是一門藝術(shù),教育懲戒的使用更是一門藝術(shù)。《規(guī)定》中提到學(xué)校應(yīng)提升教師正確履行職能的意識(shí)與能力,并納入師德考核標(biāo)準(zhǔn)。這一方面說(shuō)明教師對(duì)教育懲戒的恰當(dāng)運(yùn)用是一種專業(yè)素養(yǎng);同時(shí)也向教師宣布,對(duì)教育懲戒的認(rèn)知以及實(shí)踐能力都將會(huì)成為考核教師師德的重要內(nèi)容。因此,樹(shù)立對(duì)教育懲戒正確的認(rèn)知,積累豐富的教育懲戒實(shí)施經(jīng)驗(yàn)成為教師提升自我修養(yǎng)的關(guān)鍵。在當(dāng)下出現(xiàn)的諸多被熱議的教育懲戒案例中,有些就是因?yàn)榻處熥陨韺?duì)教育懲戒的認(rèn)知偏差和實(shí)踐能力不足造成的?!兑?guī)定》將教師的關(guān)于教育懲戒的認(rèn)知能力與實(shí)踐能力納入了教師素養(yǎng)的范疇,這無(wú)形中說(shuō)明教師專業(yè)素養(yǎng)提升對(duì)于實(shí)施教育懲戒的重要性,正式立法后,會(huì)激發(fā)教師提升專業(yè)素養(yǎng)的意識(shí)。
在《規(guī)則》公布之前,無(wú)論是對(duì)教育懲戒的定義還是教育懲戒的實(shí)施程序都沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。不但教師、學(xué)生、家長(zhǎng)對(duì)其感到困惑,甚至連教育研究者都未得出一致的答案。因此,教師、學(xué)生、家長(zhǎng)和學(xué)校各執(zhí)一詞,造成相互間關(guān)系的緊張。教師與學(xué)校原本應(yīng)在一條戰(zhàn)線上,但學(xué)校因沒(méi)有明確的依據(jù)而無(wú)法制定相關(guān)校紀(jì)校規(guī),進(jìn)而無(wú)法支持教師開(kāi)展教育懲戒,再加上學(xué)校又擔(dān)心過(guò)度的教育懲戒會(huì)引起家長(zhǎng)的不滿,于是,學(xué)校干脆限制教師正常行使教育懲戒,影響教師履行教育教學(xué)工作,造成教師與學(xué)校出現(xiàn)摩擦。
不過(guò)《規(guī)則》一出,這些問(wèn)題有了解決的可能。首先,作為教育懲戒立法的前奏,《規(guī)則》體現(xiàn)了國(guó)家將從法律層面向大眾交代教師教育懲戒正確性和合理性的意志。法律具有一定的強(qiáng)制性與約束性,若成功對(duì)教育懲戒立法,使其成為法律法規(guī),即便有人依舊不以為然,認(rèn)為不能進(jìn)行教育懲戒,也可以迫使他們遵循章程。其次,在具體的內(nèi)容中,《規(guī)則》中的二十個(gè)條例使所有人對(duì)教育懲戒有了全面認(rèn)識(shí)。對(duì)于教師而言,有行使教育懲戒的權(quán)利,并且可以依據(jù)具體程序操作,避免了懲罰不足或不當(dāng)引起的糾紛。對(duì)學(xué)校而言,有了制定校紀(jì)校規(guī)的依據(jù);有了合理管理教師教育懲戒的機(jī)制,并可以解決由教育懲戒帶來(lái)的家長(zhǎng)、學(xué)生與學(xué)校之間的問(wèn)題。對(duì)學(xué)生和家長(zhǎng)而言,可以有效監(jiān)督教師、學(xué)校的教育懲罰;可以通過(guò)一定渠道對(duì)不合理的教育懲戒進(jìn)行申訴,維護(hù)了自身的權(quán)益。《規(guī)則》對(duì)教育懲戒的概念、價(jià)值、原則、具體實(shí)施規(guī)則以及監(jiān)管機(jī)制等方面一一作了規(guī)定,有助于教師、學(xué)校、學(xué)生、家長(zhǎng)形成共識(shí),相互間的不理解和埋怨自然迎刃而解。可以想見(jiàn),《規(guī)則》若正式頒布,勢(shì)必受到社會(huì)群眾的普遍認(rèn)可與支持。
作為征求意見(jiàn)稿,《規(guī)則》的征求日期是2019年11月22日至12月22日。雖然對(duì)文件提建議的時(shí)間已經(jīng)過(guò)去,但并不意味著對(duì)教師教育懲戒權(quán)的思考的結(jié)束。根據(jù)《規(guī)則》的內(nèi)容,展望未來(lái),教師教育懲戒權(quán)的研究可嘗試從以下幾方面繼續(xù)開(kāi)展:
雖然《規(guī)則》中已經(jīng)將教師教育懲戒的規(guī)范細(xì)則做了細(xì)化,但教育本身的復(fù)雜性決定了《規(guī)則》中部分教育懲戒方式的可操作性并不強(qiáng),并且學(xué)生違規(guī)違紀(jì)行為的具體情境也千差萬(wàn)別,教師實(shí)施教育懲戒的時(shí)機(jī)、尺度和邊界都需要準(zhǔn)確把握。比如《規(guī)則》中把“適當(dāng)增加運(yùn)動(dòng)要求”作為懲戒方式之一,“適當(dāng)”一詞本就模棱兩可,如果按照“適當(dāng)”的要求,那么學(xué)生在操場(chǎng)到底跑幾圈才不算體罰?這一問(wèn)題我們可以看看新加坡、韓國(guó)、英國(guó)的做法。新加坡教育部制定的《處理學(xué)生紀(jì)律問(wèn)題的指導(dǎo)原則》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)原則》)對(duì)“鞭笞”的實(shí)施有詳細(xì)的規(guī)定,鞭笞只限于違法違紀(jì)的男同學(xué),且身體不好的不能實(shí)行;只能鞭打手掌和臀部;每次最多只能打三下。[11]韓國(guó)教育人力資源部于2002年6月26日公布了一項(xiàng)名為“學(xué)校生活規(guī)定預(yù)示案”的方案。其中規(guī)定懲戒的工具戒尺,如果長(zhǎng)度不超過(guò)100厘米,厚度不超過(guò)1厘米的話,對(duì)女生小腿打5下,對(duì)男生打小腿10下。[12]英國(guó)《1996年教育法》和《2006年教育和督學(xué)法》明確規(guī)定教師有權(quán)沒(méi)收不當(dāng)物品。這些物品包括刀具、武器、酒、非法藥物、煙草和色情制品等。[13]關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)沒(méi)收,《規(guī)則》只有“屬于違法危險(xiǎn)物品”幾個(gè)字,到底由誰(shuí)來(lái)決定哪些物品屬于危險(xiǎn)物品,這些需要進(jìn)一步明確。又如《規(guī)則》雖然將教育懲戒分為四個(gè)程度,若干具體規(guī)范,但是沒(méi)有對(duì)學(xué)生違規(guī)違紀(jì)的程度作進(jìn)一步說(shuō)明。一般懲戒、較重懲戒、嚴(yán)重懲戒、強(qiáng)制措施的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是什么?學(xué)生何種違法違紀(jì)行是達(dá)到較重懲戒?何種違法違紀(jì)行為又需要進(jìn)行強(qiáng)制措施?教育懲戒的實(shí)施時(shí)間方面有什么需要注意?這些問(wèn)題在《規(guī)則》中都沒(méi)有明確。因此,未來(lái)教師教育懲戒實(shí)施細(xì)則方面可以進(jìn)一步研究完善。
《規(guī)則》中提到了建立校內(nèi)申訴機(jī)構(gòu),確定了組織者、成員,并且規(guī)范了申訴的流程??赡苁芷拗?,對(duì)于校內(nèi)申訴機(jī)構(gòu)具體的可操作性的調(diào)查程序并未涉及。其實(shí),關(guān)于校內(nèi)申訴機(jī)構(gòu),除了《規(guī)定》中的要求,還可以進(jìn)一步要求其履行:起草校內(nèi)申訴機(jī)制的規(guī)章制度;負(fù)責(zé)宣傳申訴機(jī)構(gòu)的職能及聯(lián)系方式;組織開(kāi)展調(diào)查取證等職能。對(duì)校內(nèi)申訴機(jī)構(gòu)的調(diào)查程序也可以略作說(shuō)明。例如提出申訴請(qǐng)求的時(shí)限;決定是否受理申訴的時(shí)限并說(shuō)明理由;開(kāi)展具體調(diào)查工作;作出調(diào)查結(jié)論等。[14]
校內(nèi)的申訴機(jī)構(gòu)雖然可以最大限度在校內(nèi)解決教師行使教育懲戒所帶來(lái)的糾紛,但是因其級(jí)別較低,可能存在權(quán)威性不足,進(jìn)而引起申訴者或被申訴者不滿、不信服的問(wèn)題。因此,監(jiān)管教師教育懲戒還應(yīng)該在校外設(shè)立一個(gè)政府申訴機(jī)構(gòu),并就政府申訴機(jī)構(gòu)的組成、職能、申訴程序等問(wèn)題一一細(xì)化。完善校內(nèi)申訴、設(shè)置政府申訴,這樣便可更科學(xué)、全面地監(jiān)管教師的教育懲戒。美國(guó)很早就將教育懲戒與司法權(quán)結(jié)合在一起,形成了一套較為完整的監(jiān)管機(jī)制。2013年5月22日,美國(guó)明尼蘇達(dá)州針對(duì)驅(qū)離學(xué)校處分的問(wèn)題,頒布了《中小學(xué)學(xué)生驅(qū)離學(xué)校處分正當(dāng)程序法案》(Pupil Fair Dismissal Act,簡(jiǎn)稱PFDA)。該法案對(duì)停學(xué)、拒絕注冊(cè)和開(kāi)除三種驅(qū)離處分的程序是:非正式行政會(huì)議、書(shū)面通知、聽(tīng)證、申訴、司法審查、向其他機(jī)構(gòu)通報(bào)、向上級(jí)匯報(bào)以及通知恢復(fù)入學(xué),并且就每個(gè)環(huán)節(jié)做了規(guī)定。[15]盡管這三種驅(qū)離處分的情況對(duì)于中小學(xué)學(xué)生來(lái)說(shuō)不太可能發(fā)生,但這一程序有效溝通了校內(nèi)與校外的監(jiān)管,并且將聽(tīng)證會(huì)、行政訴訟、司法權(quán)等法律程序引入了教育懲戒的監(jiān)管中,權(quán)威性油然而生。新加坡教育部制定的《指導(dǎo)原則》對(duì)學(xué)校、警方、社會(huì)等相關(guān)部門提出了要求:設(shè)立紀(jì)律委員會(huì)監(jiān)管教師的教育懲戒情況;要求警方協(xié)助校方對(duì)付滋事分子及少年罪犯;社會(huì)發(fā)展部調(diào)派輔導(dǎo)員協(xié)調(diào)輔導(dǎo)對(duì)滋事分子的教育等。[16]注重司法權(quán)與社會(huì)各群體進(jìn)入學(xué)校,對(duì)教育懲戒進(jìn)行監(jiān)督,一方面有助于學(xué)校管理的科學(xué)化、合法化,同時(shí)也能夠有效震懾違規(guī)違紀(jì)的學(xué)生,提醒學(xué)生,學(xué)校不是法外之地。
《規(guī)則》是對(duì)中小學(xué)教師教育懲戒規(guī)則的總覽。但實(shí)際上,各地區(qū),特別是城鄉(xiāng)之間的差別值得注意。在發(fā)達(dá)的城市地區(qū),教育和生源質(zhì)量更高,老師的教育教學(xué)方法更理性,家長(zhǎng)與老師的溝通更順暢,教育懲戒的動(dòng)因隨之減少。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn),生源質(zhì)量較低,師資力量薄弱等種種因素都可能讓教育懲戒權(quán)流于形式。懲戒過(guò)當(dāng)發(fā)生的概率在鄉(xiāng)村更高,鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)可能才是更需要明確教育懲戒權(quán)的區(qū)域。因此,未來(lái)除了要有《規(guī)則》這樣的頂層設(shè)計(jì),更要關(guān)注各地區(qū)實(shí)際的情況,在法律法規(guī)的允許下,提出各自不同的實(shí)施方案。
除了需要注意因地制宜地制定實(shí)施細(xì)則之外,教育懲戒還應(yīng)當(dāng)因人而異?!兑?guī)則》以及之前出臺(tái)的大部分教育法律法規(guī)都是針對(duì)正常兒童教育的要求,而當(dāng)教育的對(duì)象、懲戒的對(duì)象變?yōu)闅埣矊W(xué)生,是否應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地改變教育懲戒的實(shí)施細(xì)則?美國(guó)聯(lián)邦政府于1997年修訂的《殘疾人教育法》為我們提供了新思路。這部法律法規(guī)為了解決殘疾學(xué)生教育懲戒的復(fù)雜性和敏感性問(wèn)題,特別增加了殘疾學(xué)生教育懲戒的條款。該法律法規(guī)明確指出殘疾學(xué)生教育懲戒的目的;殘疾學(xué)生教育懲戒的方式與程序;殘疾學(xué)生教育懲戒的教育原則。[17]以法律法規(guī)中關(guān)于殘疾學(xué)生教育懲戒的原則為例,《殘疾人教育法》規(guī)定:非歧視原則、教育性原則、均衡性原則以及主動(dòng)性原則是對(duì)殘疾學(xué)生進(jìn)行教育懲戒時(shí),必須遵守。反觀《規(guī)則》(第五條)的實(shí)施原則包括:育人為本;合法合規(guī);過(guò)罰適當(dāng);保障安全。[18]相互比較,這兩種實(shí)施的原則存在巨大差異。當(dāng)然不排除有文化差異的作用,但美國(guó)這種關(guān)注少數(shù)群體的態(tài)度值得深思。未來(lái)的教育懲戒權(quán)研究,我們是否也可以更多的關(guān)注特殊群體的需求,甚至為我國(guó)殘疾學(xué)生專門設(shè)計(jì)一套教育懲戒規(guī)范細(xì)則也未嘗不可。
因人而異除了應(yīng)當(dāng)注意不同受懲戒者可能會(huì)對(duì)教育懲戒的具體措施產(chǎn)生影響之外,還應(yīng)當(dāng)注意作為教育懲戒主體的教師,對(duì)教育實(shí)施細(xì)則的影響?!兑?guī)則》是關(guān)于中小學(xué)教師實(shí)施教育懲戒規(guī)則的文件,中小學(xué)教師包括普通中小學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校、特殊教育學(xué)校教師?!兑?guī)則》的公布預(yù)示著未來(lái)我國(guó)可能會(huì)出現(xiàn)一部專門關(guān)于中小學(xué)教育實(shí)施教師懲戒的規(guī)則,那么關(guān)于其他學(xué)段的教師教育懲戒的實(shí)施呢?諸如學(xué)前教育階段的幼師,從2017年的紅黃藍(lán)幼兒園虐童事件、2018年山東聊城幼兒園老師虐童事件,關(guān)于幼兒園老師虐童的視頻充斥網(wǎng)絡(luò)。虐童原因暫且不論,在這些虐童案件中是否存在幼師教育懲戒權(quán)濫用的情況?是否需要進(jìn)行規(guī)范?如何進(jìn)行規(guī)范可否能夠參考《規(guī)則》?還有高校的教師教育懲戒權(quán)問(wèn)題,與學(xué)前教育階段、中小學(xué)階段相較,有什么共性與特性,是否需要區(qū)別對(duì)待?是否需要立法?這些問(wèn)題都值得做進(jìn)一步的研究與探討。