王亞柯 葉雨彤 湯 晟
內(nèi)容提要 近年來我國人口老齡化問題日益嚴峻,在老年群體的資產(chǎn)儲備中,房產(chǎn)較多但現(xiàn)金儲蓄相對較少,為以房養(yǎng)老提供了潛在的發(fā)展空間。但由于實踐中制度供給不足,保險公司和老年人參與的積極性不高,我國住房反向抵押養(yǎng)老保險面臨發(fā)展困境。美國HECM是市場占有率最高的住房反向抵押項目,由聯(lián)邦政府提供保險保障機制,貸款機構的市場運作較為成熟,相關立法較為完善,可為我國發(fā)展以房養(yǎng)老提供借鑒。為推動我國住房反向抵押養(yǎng)老保險的快速發(fā)展,應加大政府的保障力度,鼓勵多類金融機構以多種形式參與,加快相關法律法規(guī)建設。
近年來,我國人口老齡化問題日益嚴峻,使得我國的養(yǎng)老負擔不斷加重。基于此,政府在深入改革第一支柱基本養(yǎng)老保險,大力發(fā)展第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金的基礎上,開始加快建設第三支柱的養(yǎng)老體系。其中,住房反向抵押養(yǎng)老保險作為我國第三支柱養(yǎng)老體系的重要內(nèi)容,目前已經(jīng)歷試點階段,自2018年8月始在全國范圍內(nèi)推廣。因此,深入開展住房反向抵押養(yǎng)老保險研究,推動我國以房養(yǎng)老的政策和實踐,對于解決養(yǎng)老難題、減少老年貧困有非常重要的意義。
生命周期理論為以房養(yǎng)老模式提供了理論基礎。生命周期理論的核心思想是,理性的消費者會根據(jù)自己的財產(chǎn)和未來預期的收入,平滑生命周期內(nèi)每個時點上的消費,以實現(xiàn)個人效用的最大化。①根據(jù)生命周期理論,在年輕時期,個人的收入水平較低,現(xiàn)期收入主要用于消費,儲蓄較少。進入中年期,隨著工作年限的增加,個人會獲得更高的收入,儲蓄增多,并持有一定的財產(chǎn),如住房等。之后,隨著年齡的增長,個人收入達到高峰后會逐漸減少。退休后,老年人沒有收入,只有消費,需要利用工作期的儲蓄和資產(chǎn)來支付各種消費。一些老年人若僅依靠工作期的儲蓄及儲蓄轉(zhuǎn)換的養(yǎng)老金收入,還不足以支撐退休后的消費支出,就可以通過以房養(yǎng)老項目,將自有房產(chǎn)作為抵押物,獲得金融機構提供的養(yǎng)老收入,直至死亡。
國外以房養(yǎng)老的歷史較長,研究文獻也較為豐富,主要包括以下幾方面:一是以房養(yǎng)老參與意愿的影響因素研究。Weinrobe認為,在美國,一般是低收入、房產(chǎn)滿足項目要求的老年人才有意愿參與以房養(yǎng)老,年齡與參與意愿正相關,收入則負相關。②Ong對澳大利亞的研究發(fā)現(xiàn),年齡更高、單身、女性和擁有大量房產(chǎn)的人更愿意參與以房養(yǎng)老,并獲較高收益。③二是以房養(yǎng)老的潛在需求研究。Mayer和Simons利用美國1990年人口數(shù)據(jù)估算的結(jié)果顯示,大約600萬的62歲及以上老年人可通過住房反向抵押來提高20%的退休收入。④Merrill等認為,大約9%的69歲以上房產(chǎn)持有者有以房養(yǎng)老的需求。⑤Rasmussen等則認為,近80%的69歲以上房產(chǎn)持有者有潛在的需求,數(shù)量高達670萬人。⑥三是以房養(yǎng)老的風險和產(chǎn)品定價研究。這些文獻從貸款機構的視角,基于各種風險研究以房養(yǎng)老的產(chǎn)品定價。以房養(yǎng)老產(chǎn)品所面臨的風險主要包括長壽風險、房價風險和利率風險等,因此預期壽命、房價波動和利率波動是影響產(chǎn)品定價的三大重要因素。⑦基于此,越來越多的模型被用于住房反向抵押的產(chǎn)品定價研究以控制風險,例如支付因子、保險精算等模型。⑧
我國以房養(yǎng)老的發(fā)展及相關政策的陸續(xù)出臺,引發(fā)了國內(nèi)學者的關注,相關研究主要集中在以房養(yǎng)老的可行性、參與意愿的影響因素等方面。陳健和黃少安認為,以房養(yǎng)老模式在我國的發(fā)展遭遇較大阻力,其原因在于傳統(tǒng)的遺產(chǎn)動機和觀念對住房財富效應的發(fā)揮產(chǎn)生了較強的抑制作用。⑨鄭秉文認為,盡管當前我國住房反向抵押養(yǎng)老保險是一項小眾產(chǎn)品,但在未來的發(fā)展空間較大。⑩熊景維等研究發(fā)現(xiàn),老年人的收入水平、子女數(shù)量及其經(jīng)濟狀況對以房養(yǎng)老的參與意愿有負向影響,而老年人的政策了解程度、預期子女支持等對參與意愿有正向影響??傮w而言,我國以房養(yǎng)老的發(fā)展剛剛開始,相關研究還處于起步階段。實踐也表明,住房反向抵押養(yǎng)老保險僅依靠商業(yè)機構的自發(fā)推動還遠遠不夠,迫切需要政府提供全面的政策支持?;诖?,本文擬對國際上最為成熟的美國政府反向抵押HECM項目的運行經(jīng)驗進行深入剖析,并基于我國以房養(yǎng)老項目的實踐探索與發(fā)展困境探討相關政策建議。
從國際實踐看,美國是實施住房反向抵押歷史最悠久、規(guī)模最大的國家。早在1961年,美國就有一家私營貸款機構推行了住房反向抵押,但因有貸款期限的限制,市場反應冷淡。1984年第一款終身年金型的住房反向抵押產(chǎn)品問世,允許借款人居住在抵押房屋中直至死亡。1987年國會批準HECM(Home Equity Conversion Mortgage)進行試點,1988年聯(lián)邦住房管理局(FHA, Federal Housing Administration)被授權為HECM提供保險。歷經(jīng)十年試點后,1998年國會批準HECM正式確立,由住房和城市發(fā)展部(HUD, Department of Housing and Urban Development)主管。近三十年,HECM新增貸款規(guī)模逐漸增長(見圖1)。試點初期,HECM每年的新增貸款數(shù)量增長較為緩慢,從1990年的157份增長為1998年的7896份。正式確立后,HECM貸款快速增長,從1999年的7982份提高到2008年和2009年的11萬多份。金融危機之后,HECM新增貸款數(shù)量有所下降,2012~2018年每年都在5萬份左右。同時,美國市場上還有一些私營的住房反向抵押項目,其數(shù)量規(guī)模都較小,即使在最高峰時期,這些項目也僅占市場份額的5%~10%。
圖1 1990~2018年HECM項目的新增貸款規(guī)模
可以看出,HECM是美國市場占有率最高的住房反向抵押項目,主導了整個市場。其基本經(jīng)驗可概括為如下幾方面:
HUD及其下屬的FHA是HECM項目的管理機構。HUD負責HECM相關政策的發(fā)布和調(diào)整。HUD每年會發(fā)布報告,根據(jù)房價變化、利率波動、市場供求、二級市場運行情況等因素,對HECM賬戶在中長期的價值變動進行精算研究。同時,HUD還負責設置產(chǎn)品類型,以確定貸款的支付方式。1998年僅有浮動利率型,即貸款利率根據(jù)市場利率浮動調(diào)整,未領取款項將累積生息提升貸款額度。2008年HUD推出了固定利率型,借款人只能一次性領取全部的貸款額度,貸款利率為一次性確定的固定利率。2011年固定利率型產(chǎn)品迅速占領了69%的市場份額。2012年約10%的借款人因未能適當理財而無法繳納HECM的各種稅費。為了控制風險,2013年底HUD規(guī)定借款人在第一年最多只能取出60%的款項,若領取更多款項,需支付房價的2.5%作為首次抵押保險費。之后,固定利率型產(chǎn)品的市場份額迅速下滑,2016年降為10.7%。
FHA負責為HECM提供保險。FHA要求借款人在HECM開始和持續(xù)期間都要繳納抵押保險費,保費進入FHA管理的共同抵押保險基金(Mutual Mortgage Insurance Fund,MMI Fund)。FHA保險提供雙層保障:一是借款人在未來會獲得有保障的貸款資金,即使貸款機構遭遇了資金困難或房價下跌也不例外。二是項目結(jié)束時,若房產(chǎn)價值不能完全補償貸款額度,共同抵押保險基金會向貸款機構支付差額部分。
為了控制風險,F(xiàn)HA還負責確定貸款額度。FHA會根據(jù)借款人年齡、貸款利率、房屋價值和貸款上限等因素,通過既定公式計算貸款額度,由貸款機構發(fā)放。最初推出的標準型(Standard)HECM中,在借款人72歲、貸款利率為5%的條件下,借款人可獲得的貸款上限為房屋價值的67.7%。2010年推出的經(jīng)濟型(Saver)HECM中,同樣條件下,借款人的貸款上限為房屋價值的55.4%。2013年底這兩類合并為新型HECM,貸款上限調(diào)整為房屋價值的57.5%。
借款人具有在抵押房屋中居住直至死亡的權利,并獲得長壽風險的保障,即借款人可以在未來獲得貸款,即使貸款額度超出房價,或貸款機構破產(chǎn)。同時,借款人的貸款過程受到嚴格規(guī)范。首先,HUD要求借款人在貸款前必須先向第三方機構進行咨詢。咨詢機構會根據(jù)借款人的各項條件進行系統(tǒng)評估。如果借款人適合此項目,咨詢機構將講解項目細節(jié),確保借款人對項目理解正確。同時,HECM對借款人及其房產(chǎn)都有一定的限制。借款人必須大于62歲,多個借款人中年齡較小者須大于62歲。同時,借款人對房屋必須擁有獨立產(chǎn)權或已還清大部分貸款,且房屋僅由借款人及其家人居住。HECM項目開始時,借款人需要支付前期費用,包括啟動費用、首次抵押保險費、第三方成本和咨詢費用。標準型HECM的首次抵押保險費是房屋價值的2%,經(jīng)濟型HECM則是房屋價值的0.01%,新型HECM統(tǒng)一為房屋價值的0.5%。項目持續(xù)期間,借款人還須支付后續(xù)費用,包括后期抵押保險費、貸款機構服務費、房屋保險費和貸款利息。借款人去世后,家屬可以還款,或交付房屋。當借款人出現(xiàn)搬離房屋、失去房產(chǎn)所有權以及無法支付稅費等情況時,會被要求提前結(jié)束項目,并償還貸款。
貸款機構獲得FHA提供的保險保障,即項目結(jié)束時,若房價低于應還貸款金額,差額部分將由共同抵押保險基金補償。銀行性和非銀行性金融機構都可充當貸款機構,貸款機構可通過各種方式在多級市場上進行運作,以分散風險(見圖2)。
一級市場上,貸款機構承接業(yè)務并提供貸款,通常以三種方式操作:一是直接從借款人處承接業(yè)務并將貸款直接投放到二級市場。二是從經(jīng)紀人處獲得貸款業(yè)務,并通過其他公司進入二級市場。經(jīng)紀人也稱為貸款發(fā)起人,即接受借款人申請并安排貸款的機構。三是貸款機構直接從借款人處承接業(yè)務,并通過其他公司進入二級市場。近年來,后兩種方式逐漸增多。二級市場上,為了分散流動性風險,貸款機構不會長期持有反向抵押資產(chǎn)直至到期日,會交由集合發(fā)行機構,或直接由零售貸款機構打包成證券進行出售,以獲取流動資金。在此過程中,吉利美公司會通過HMBS(HECM Mortgage Backed Securities)資金池為資產(chǎn)證券化提供標準渠道和政府擔保,以增強資產(chǎn)的流動性。發(fā)行服務機構將證券打包后,賣給經(jīng)紀交易商,并由其投放給二級市場的投資者。二級市場的投資者只在購買合約簽訂時一次性支付借款人的款項,而發(fā)行服務機構負責支付后續(xù)款項。
圖2 HECM項目的多級市場運作
消費者金融保護局(Consumer Protection Financial Bureau,CFPB)負責規(guī)范HECM的運行,并保護老年人的合法權益。CFPB制定項目運行規(guī)章,協(xié)助消費者做出理性選擇,監(jiān)管市場欺詐和誤導行為,并接受消費者投訴。同時,還有多部法案涉及HECM,并嚴格規(guī)范貸款發(fā)起人的資質(zhì)要求、宣傳規(guī)范、銷售行為等。2008年《抵押貸款許可法案》對貸款發(fā)起人的個人、機構信息披露及更新方面進行了詳細的規(guī)定,但對其財力和工作年限沒有太多的限制。2009年政府問責辦公室(Government Accountability Office)規(guī)定,存在銷售誤導的貸款發(fā)起人將面臨嚴重的處罰,并界定了各種誤導方式。2008年《住房和經(jīng)濟復蘇法案》規(guī)定,不允許進行“交叉銷售”,即銷售HECM時誘使借款人將貸款購買其他理財產(chǎn)品。
2013年,國務院下發(fā)《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》,鼓勵開展老年人住房反向抵押項目。2014年6月,原保監(jiān)會發(fā)布《關于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),為以房養(yǎng)老發(fā)展提供了政策依據(jù),并自7月1日起在北京等地試點。住房反向抵押養(yǎng)老保險是針對60歲及以上老年人,將住房抵押與終身養(yǎng)老年金保險相結(jié)合的一種創(chuàng)新性商業(yè)養(yǎng)老保險。2016年7月,原保監(jiān)會將試點期延長至2018年,并將試點范圍擴大至各直轄市、省會城市及江蘇部分地級市。2017年7月,國務院印發(fā)《關于加快商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》,要求大力發(fā)展反向抵押保險,支持商業(yè)保險機構開展反向抵押保險業(yè)務,在房地產(chǎn)交易、登記、公證等機構設立綠色通道,降低收費標準,簡化辦事程序,提升服務效率。經(jīng)過四年多試點,2018年8月銀保監(jiān)會下發(fā)通知在全國范圍內(nèi)推廣老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險,這標志著以房養(yǎng)老正式推向全國。
值得注意的是,盡管國家連續(xù)出臺政策推動試點實踐,但以房養(yǎng)老的發(fā)展依然非常緩慢。雖然多家保險機構獲得試點資格,但只有幸福人壽和人保壽險的產(chǎn)品獲批。2015年3月首款產(chǎn)品“幸福房來寶老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險”獲批,2016年10月“人保壽險安居樂老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險”通過審核。但就市場來看,響應者寥寥無幾,老年人的投保熱情遠低于預期。截至2018年7月31日,幸福人壽累計簽約201單(141戶),累計承保139單(99戶)??傮w上看,我國以房養(yǎng)老面臨呼聲高、市場冷的發(fā)展困境。
住房反向抵押養(yǎng)老保險作為一種新型養(yǎng)老產(chǎn)品,需要政府在政策層面給予大力支持。但從實踐來看,政府的參與力度明顯不足,政策規(guī)定僅有2014年《指導意見》。從內(nèi)容上來看,《指導意見》也只對投保人、保險公司的資格、產(chǎn)品等方面進行了宏觀指導,并未提供具體的政策支持。首先,它規(guī)定投保人必須是60周歲及以上擁有房屋完全獨立產(chǎn)權的老年人。其次,它對保險公司的產(chǎn)品管理進行了規(guī)定,根據(jù)投保人所抵押房產(chǎn)增值的方式不同,試點產(chǎn)品分為參與型與非參與型兩類。參與型是指保險公司可以參與分享房產(chǎn)增值收益,非參與型是指保險公司不參與分享房產(chǎn)增值收益,價值增長屬于投保人。就目前而言,幸福人壽和人保壽險都選擇了非參與型產(chǎn)品。再次,《指導意見》還對業(yè)務宣傳、銷售人員和過程管理以及服務創(chuàng)新等方面進行了規(guī)范。例如,宣傳材料必須由總公司統(tǒng)一制作并嚴格管理,并如實介紹該業(yè)務,明確提示借款人抵押房產(chǎn)的后續(xù)評估、管理和處置情況,不得夸大房產(chǎn)增值在提升養(yǎng)老金領取水平方面的作用。銷售人員需經(jīng)考核后才能取得銷售資格,保險公司應當通過錄音、錄像或第三方見證等方式增強合同簽訂過程的公平、公正性,確保合同體現(xiàn)各方真實意思表示等。此外,《指導意見》規(guī)定由地區(qū)保監(jiān)局實施監(jiān)管,以確保消費者的合法權益。
上述規(guī)定顯示,在政策設計中,政府機構并未實際參與,僅涉及部分監(jiān)管職能。住房反向抵押養(yǎng)老保險是一種特殊的養(yǎng)老產(chǎn)品,我國投保人會受到房產(chǎn)遺贈后代傳統(tǒng)觀念、政策了解程度以及養(yǎng)老模式等多種因素的影響而對其持觀望態(tài)度,保險公司也面臨較大的風險,包括長壽風險、房價風險和現(xiàn)金流風險等。因此,盡管住房反向抵押養(yǎng)老保險在我國的發(fā)展空間未來可期,但投保人、保險公司的積極性和投入力度都受到了極大抑制。
住房反向抵押養(yǎng)老保險作為老年人養(yǎng)老保障的多元化選擇之一,在我國的潛在需求較大。一方面,我國老年群體規(guī)模不斷增長。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示,2018年我國60歲及以上人口高達24949萬人,占人口比重為17.9%,其中65歲及以上人口的比重為11.9%。另一方面,發(fā)展以房養(yǎng)老是構建我國多層次養(yǎng)老保障體系的重要內(nèi)容。在我國多層次的養(yǎng)老體系中,第一支柱基本養(yǎng)老保險雖然實現(xiàn)了制度上的全覆蓋,但保障水平比較有限,第二支柱雖能發(fā)揮一定的補充作用,但覆蓋面非常低。因此,大力發(fā)展住房反向抵押養(yǎng)老保險是建設我國多層次養(yǎng)老保障體系的內(nèi)在需求。
同時,我國老年群體的房產(chǎn)擁有率較高,為以房養(yǎng)老項目的推行提供了基礎條件。中國養(yǎng)老金融2017年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,我國老人養(yǎng)老儲備呈現(xiàn)儲蓄少、房產(chǎn)多的特征。71.1%的被調(diào)查對象的養(yǎng)老資產(chǎn)儲備在50萬元以內(nèi),僅有4.5%的被調(diào)查對象尚未進行任何養(yǎng)老資產(chǎn)儲備;同時,72.3%的被調(diào)查對象擁有1套或1套以上的房產(chǎn),且年齡越大,房產(chǎn)越多,60歲及以上人群中83.5%的人擁有房產(chǎn),其中,50.5%的人擁有1套房產(chǎn),33%的人擁有2套及以上房產(chǎn),遠超美國、日本、德國等發(fā)達國家??梢钥闯觯慨a(chǎn)已經(jīng)成為我國老年人養(yǎng)老儲備的重要來源。
美國HECM項目的實踐經(jīng)驗表明,政府的政策支持和大力推動至關重要,金融機構成熟的市場運作能夠有效分散風險,完善的法律環(huán)境也有利于促進以房養(yǎng)老市場的健康快速發(fā)展。與此相比,我國以房養(yǎng)老還處于初級階段,不僅缺乏制度供給方面的精密設計,還缺乏實踐操作層面的經(jīng)驗積累。但隨著我國人口老齡化進一步加深和傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的逐步轉(zhuǎn)變,以房養(yǎng)老的市場發(fā)展空間會進一步加大。因此,我國應盡快從制度供給、金融主體和法律環(huán)境等方面著力推動其發(fā)展,加快多層次的養(yǎng)老保障體系建設。
第一,促進政府在需求端和供給端的制度供給,提供保險保障機制。老年人住房反向抵押保險是一種年金保險,具有養(yǎng)老保障性質(zhì),政府應積極參與,在產(chǎn)品定價、風險控制、消費者權益保護等方面發(fā)揮主導作用,為貸款機構和老年人提供保障。一方面,對保險公司的產(chǎn)品定價進行宏觀指導,并提供保險保障機制??捎芍袊俦kU集團,或成立新的機構,為以房養(yǎng)老項目提供保險機制,分擔房價下跌、長壽等風險。另一方面,要為老年人提供咨詢渠道,防止其上當受騙,并保障老年人居住在抵押房產(chǎn)內(nèi)直至死亡的權利。
第二,鼓勵各類金融機構以多種形式積極參與,利用市場機制來分散風險。應允許非保險類金融機構以多種方式參與以房養(yǎng)老,與保險機構形成合作補充。同時,拓寬保險公司住房風險抵押養(yǎng)老保險產(chǎn)品的投資方式和渠道。根據(jù)住房反向抵押養(yǎng)老保險產(chǎn)品在一級市場上的實施情況,適時推進其在二級市場的資產(chǎn)證券化,以分散、轉(zhuǎn)移現(xiàn)金流壓力及壞賬風險。
第三,加強相關法律法規(guī)建設,提供法制規(guī)范和保障。建議由銀保監(jiān)會牽頭,聯(lián)合社會保障、消費者權益保護等部門,加快完善相關政策法規(guī),共同提供制度保障。應對借款人繳納保險費進行強制性規(guī)范,并保障其可以在抵押房屋內(nèi)居住直至死亡的權利。同時,對貸款機構的銷售、宣傳等行為進行規(guī)范,防止虛假宣傳和誤導消費者,損害老年人的利益。〔本文受到對外經(jīng)濟貿(mào)易大學中央高?;究蒲袠I(yè)務費專項資金項目(CXTD9-05)資助〕
①Modigliani, and Brumberg, R.,UtilityAnalysisandtheConsumptionFunction:AnInterpretationofCross-SectionData, Rutgers University Press, 1954.
②Weinrobe M., “An Analysis of Home Equity Conversion in the RAM Program”,RealEstateEconomics, 1987, 2, pp.65~78.
③Ong, R., “Unlocking Housing Equity through Reverse Mortgage s: The Case of Elderly Homeowners in Australia”,EuropeanJournalofHousingPolicy, 2008, 8(1), pp.61~79.
④Mayer, C. J., & Simons, K. V., “Reverse Mortgages and the Liquidity of Housing Wealth”,RealEstateEconomics, 1994, 22(2), pp.235~255.
⑤Merrill, S.R., M. Finkel and N.K. Kutty, “Potential Beneficiaries from Reverse Mortgage Products for Elderly Homeowners: An Analysis of American Housing Survey Data”,RealEstateEconomics, 1994, 22(2), pp.257~299.
⑥Rasmussen, D.W., I.F. Megbolugbe and B.A. Morgan, “Using the 1990 Public Use Microdata Sample to Estimate Potential Demand for Reverse Mortgage Products”,JournalofHousingResearch, 1995, 6(1) , pp.1~23.
⑦Chinloy, P., and Megbolugbe, I. F., “Reverse Mortgages: Contracting and Crossover Risk”,RealEstateEconomics, 1994, 22(2), pp.367~386.
⑧Wang, L., Valdez, E. A., and Piggott, J., “Securitization of Longevity Risk in Reverse Mortgages”,NorthAmericanActuarialJournal, 2008, 12(4), pp.345~371; Shao, Adam W., K. Hanewald, and M. Sherris, “Reverse Mortgage Pricing and Risk Analysis Allowing for Idiosyncratic House Price Risk and Longevity Risk”,Insurance:MathematicsandEconomics, 2015, 63, pp. 76~90.
⑨陳健、黃少安:《遺產(chǎn)動機與財富效應的權衡:以房養(yǎng)老可行嗎?》,《經(jīng)濟研究》2013年第9期。
⑩鄭秉文:《以房養(yǎng)老的前景分析與政策建議——寫在住房反向抵押養(yǎng)老保險推向全國之際》,《武漢科技大學學報》(社科版)2018年第6期。