姚婷

[提要] 失業(yè)保險是社會保險體系的重要組成部分，不僅能為中斷就業(yè)、失去工資收入的勞動者提供基本生活保障，而且通過職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)等手段促進失業(yè)者再就業(yè)。西方各主要國家實施失業(yè)保險制度已經(jīng)有半個多世紀的歷史，在不斷實踐的過程中積累了許多寶貴經(jīng)驗，了解以及借鑒這些經(jīng)驗將對中國失業(yè)保險制度的改革和發(fā)展有較大的促進作用。因此，本文首先介紹美國、英國、日本和中國四個國家的失業(yè)保險制度概況，并從失業(yè)保險覆蓋范圍、資金來源、保險項目及待遇、享受資格、保險期限等方面比較它們的異同。最后指出我國應(yīng)借鑒其他國家先進經(jīng)驗，采取有效措施，建立和完善我國的失業(yè)保險制度。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險;機制設(shè)計;國際比較;借鑒

中圖分類號：C979 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年10月9日

一、四國失業(yè)保險制度概述

（一）美國。美國的強制性失業(yè)保險因各州而異，根據(jù)美國聯(lián)邦政府頒布的《社會保障法》，失業(yè)保險覆蓋面較廣，除一般雇員外，公務(wù)員和家傭也被包括在內(nèi)。失業(yè)保險所需費用主要由雇主承擔(dān)，各州通常都將保險給付限制在原工資的50%以下。1935年《社會保障法》首次以聯(lián)邦法律的形式將失業(yè)保險制度固定下來，成為各州頒布相關(guān)法律的立法依據(jù)。《社會保障法》、《聯(lián)邦保險稅法》這兩部法律主要規(guī)定：各州政府必須建立失業(yè)保險制度;失業(yè)保險稅由雇主繳納，每個企業(yè)開業(yè)，雇主必須辦理失業(yè)保險登記，并在企業(yè)內(nèi)公開張貼參加失業(yè)保險書;失業(yè)保險津貼的領(lǐng)取人必須符合一定的條件;失業(yè)保險由聯(lián)邦政府勞工部和各州政府勞工局主管;失業(yè)保險辦法全國不統(tǒng)一，由各州政府自行制定;聯(lián)邦勞工負責(zé)監(jiān)督州政府執(zhí)行失業(yè)保險情況，并決定和撥付各州管理失業(yè)保險機構(gòu)行政費用等。

（二）英國。英國是世界上第一個進行工業(yè)化、生產(chǎn)社會化的國家，而在此過程中遇到了大規(guī)模的失業(yè)、貧困等社會性問題。1911年，英國產(chǎn)生了《國民保險法》，這是世界上第一部失業(yè)保險法律，其中對失業(yè)保險做出規(guī)定，開創(chuàng)了世界強制性失業(yè)保險制度的先河，后來被許多國家效法，成為當今失業(yè)保險制度的主流。英國對失業(yè)的干預(yù)始于1911年的失業(yè)保險法，當時對長期不能就業(yè)者采取的是臨時性失業(yè)救助，通過經(jīng)濟狀況調(diào)查，為一些貧困的失業(yè)者提供援助，直至20世紀40年代《貝弗里奇報告》出臺后，失業(yè)保險才被包含在國民保險之內(nèi)，而失業(yè)救助則被納入國民救助法的范圍。

（三）日本。日本在1947年以后，根據(jù)失業(yè)保險法建立了失業(yè)保險制度，在受保者失業(yè)后，向其支付失業(yè)補助金，以保障受保者的生活安定。1974年12月，日本出臺雇用保險法，失業(yè)保險法隨之被廢止，雇用保險繼承了失業(yè)保險制度的“失業(yè)補助”功能，而且進一步增強了積極預(yù)防失業(yè)、調(diào)整雇用狀態(tài)、擴大雇用機會、促進勞動者能力的開發(fā)及提高，進而謀求增進改善勞動者福利狀況的功能。1984年，日本失業(yè)保險法律又進行了調(diào)整，具體內(nèi)容是：（1）在失業(yè)保險金支付天數(shù)確定方面，將過去僅依據(jù)年齡大小改成依據(jù)年齡及被保險人參加保險時間長短確定，支付天數(shù)改為90～100天之間。（2）65歲以上老年人原則上被排除在了失業(yè)保險適用范圍。因為日本規(guī)定的退休年齡線多數(shù)在60～65歲之間，有些部門還可以工作到70歲。所以，已達到退休年齡的人應(yīng)該從失業(yè)保險適用范圍中排除。（3）創(chuàng)設(shè)了對提早重新就業(yè)的失業(yè)人員支付補助金的制度，這種補助稱為“重新就業(yè)補貼”。1998年，日本失業(yè)保險法律內(nèi)容再度調(diào)整，具體有兩項：一是創(chuàng)設(shè)“教育訓(xùn)練補助”制度，即對參加了勞動指定的教育訓(xùn)練講座的工人，不分在職與失業(yè)，均可按照經(jīng)費的80%支付;二是對因護理家人而中止工作的人支付“連續(xù)就業(yè)補助”，標準為本人工資的25%。

（四）中國。中國失業(yè)保險制度的正式建立是以1968年國務(wù)院頒布的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》為標志，規(guī)定對國營企業(yè)職工實行職工待業(yè)保險制度，明確了建立制度的主要目的是配合國有企業(yè)改革和勞動制度改革。20世紀90年代后，為了使勞動力管理更加適合市場經(jīng)濟的發(fā)展，中國政府開始鼓勵地方政府實驗性地建立失業(yè)保險制度。經(jīng)過多年的努力和不間斷改革，1993年國務(wù)院發(fā)布的《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》標志著中國失業(yè)保險制度進入了正常運行時期;1999年頒布的《失業(yè)保險條例》標志著適用于中國城市人口的統(tǒng)一失業(yè)保險制度的建立，推動了我國失業(yè)保險制度的進一步發(fā)展，使我國失業(yè)保險逐步步入法制化的軌道。

二、失業(yè)保險制度國際比較

具體比較內(nèi)容為四國失業(yè)保險的享受資格、覆蓋范圍、項目、資金來源、待遇水平、受益期限、統(tǒng)籌層次。美國要求被保險人能夠且愿意重新就業(yè)，而且申請津貼前1年多時間至少就業(yè)半年;英國要求被保險人具有勞動能力并愿意從事全時工作，每周工作不少于16小時;日本要求被保險人失業(yè)前1年合計投保6個月以上，失業(yè)后需立即到職業(yè)介紹所登記;中國要求參保對象及其雇主必須連續(xù)繳費滿一年，而且非雇員自愿中斷就業(yè)，并且具有再就業(yè)的打算。

美國失業(yè)保險已覆蓋95%的雇員，由聯(lián)邦和州基本失業(yè)保險項目、聯(lián)邦和州附加失業(yè)保險項目（針對高失業(yè)期向長期失業(yè)者提供津貼）、退伍軍人失業(yè)保險項目、聯(lián)邦公職人員失業(yè)保險項目、鐵路工人失業(yè)保險項目構(gòu)成，失業(yè)保險金由國家稅務(wù)局通過國家稅收方式，強制收繳，雇主和雇員均有義務(wù)繳納失業(yè)保險稅;英國法律規(guī)定所有擁有固定工作的人員均有義務(wù)參加失業(yè)保險，還有自我雇傭者（又稱自雇人員）等，由繳費型失業(yè)保險、收入調(diào)查型失業(yè)保險以及失業(yè)津貼構(gòu)成，失業(yè)保險資金是由企業(yè)、雇員和政府三方共同負擔(dān);日本法律規(guī)定被適用單位雇傭的勞動者原則上皆是受保對象，由失業(yè)補救金和雇用安定、能力開放以及雇用福利三項事業(yè)組成，資金主要由單位和被保險人雙方共同負擔(dān)，國庫予以適當補助;中國失業(yè)保險覆蓋范圍包括國有企事業(yè)單位、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其職工，具體待遇包括失業(yè)保險金、醫(yī)療補助金、喪葬補助金和撫恤金、職業(yè)介紹補貼、最低生活保障待遇等。

美國各個州的失業(yè)保險待遇金由各州自行安排，最低為每周180美元，最高為每周390美元，享受期限由等待期和給付期組成，各州給付期限最多達26周，可以根據(jù)實際做出相應(yīng)調(diào)整;英國失業(yè)保險待遇為年齡在25歲以上每周發(fā)放金額為49.15英鎊;18～24歲為38.9英鎊;18歲以下為29.6英鎊，收入調(diào)查型失業(yè)保險待遇取決于家庭收入水平、年齡和家庭結(jié)構(gòu)，失業(yè)保險基金主要來源于政府撥付和國民保險基金收入，由雇主、雇員和政府三方繳納;日本失業(yè)保險基本補助的日標準是失業(yè)前6個月的平均日工資的50%～80%左右，收益期限考慮繳費期限、年齡及失業(yè)原因等因素，已經(jīng)形成全國統(tǒng)一的失業(yè)保險機構(gòu);中國發(fā)放金額是最低工資標準的60%～80%，累計繳費時間滿1年不足5年的，最長能夠領(lǐng)取12個月的失業(yè)保險金;累計繳費時間滿5年不足10年的，最長能夠領(lǐng)取18個月的失業(yè)保險金;累計繳費時間10年以上的，最長能夠領(lǐng)取24個月的失業(yè)保險金，統(tǒng)籌層次在市一級別，全國上千個統(tǒng)籌單位，管理分散。

三、完善中國失業(yè)保險制度的思考

（一）失業(yè)保險模式的選擇。西方發(fā)達國家的失業(yè)保險模式，有向多層次保險的發(fā)展趨勢。目前失業(yè)保險，有“失業(yè)保險+事業(yè)救濟”的銜接型、“失業(yè)保險+企業(yè)補充失業(yè)津貼”的補充型和“失業(yè)保險+特殊事業(yè)補助”的援助型三種。這種復(fù)合型失業(yè)保險制度優(yōu)于單一的失業(yè)保險制度，具體體現(xiàn)在：擴大事業(yè)保險的覆蓋面;抵御風(fēng)險能力強;提高失業(yè)者及其家屬生活保障程度，滿足不同層次居民的需要。中國在制定新的失業(yè)保險法時，可以考慮將復(fù)合式失業(yè)保險結(jié)構(gòu)納入其中。

（二）進一步擴大失業(yè)保險覆蓋范圍，并且嚴格申領(lǐng)資格及期限。國際勞工組織1988年《促進就業(yè)和失業(yè)保護公約》（第168號）文件指出，每位失業(yè)者不受歧視地獲得失業(yè)保障是社會保障權(quán)益中不可或缺的重要權(quán)利之一，會員國應(yīng)努力擴大失業(yè)保障的覆蓋范圍，使每一位從業(yè)者都有權(quán)平等地參與并獲得失業(yè)權(quán)益的保障。我們需要借鑒美國失業(yè)保險的經(jīng)驗，擴大覆蓋范圍并且嚴格申領(lǐng)資格，尤其要考慮到農(nóng)名工、大學(xué)生等特殊群體，設(shè)立專門機構(gòu)對其進行審核，規(guī)范領(lǐng)取期限，確保失業(yè)保險基金良好運行。

（三）提高失業(yè)保險受益水平。首先，給付待遇水平應(yīng)滿足人們的平常生活需要，補助的發(fā)放可以參照職工工資的平均工資來進行發(fā)放，且不同工資人口的發(fā)放比例也應(yīng)不同，使職工在面臨失業(yè)的情況下后基本生活保障得到保障;其次，增加其他失業(yè)補助項目，如贍養(yǎng)補助金，用于補貼失業(yè)者所要贍養(yǎng)的其他人口。我國《失業(yè)保險條例》規(guī)定“失業(yè)保險金的標準，按照低于當?shù)刈畹凸べY標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平”確定。我國有必要借鑒國際經(jīng)驗完善立法，提升失業(yè)保險金的受益水平以切實保障失業(yè)者的生活支出需求，在確定失業(yè)保險的受益金額時，綜合考慮失業(yè)者個人及家庭多方面?zhèn)€性化的因素，并體現(xiàn)與個人工資掛鉤的效率原則，使失業(yè)保險金更好地發(fā)揮生活保障和消費平滑的作用。

（四）豐富基金支出范圍，充分發(fā)揮失業(yè)保險“三位一體”的功能。失業(yè)保險不能僅對失業(yè)人員進行救助，還應(yīng)對失業(yè)人員進行勞動技能培訓(xùn)，并為其提供良好的再就業(yè)平臺，使其增強競爭力，實現(xiàn)再就業(yè)。《失業(yè)保險條例》規(guī)定失業(yè)保險基金可用于失業(yè)保險金、醫(yī)療補助金、職業(yè)培訓(xùn)、喪葬補助金以及向供養(yǎng)者提供撫恤金等，仍主要限于基本生活保障，關(guān)于預(yù)防失業(yè)和促進就業(yè)的規(guī)定非常有限。未來我國有必要從失業(yè)保險的立法層面進一步豐富失業(yè)保險的受益內(nèi)容和基金支出范圍，全方位思考和解決失業(yè)問題，構(gòu)建“失業(yè)保險+失業(yè)預(yù)防+就業(yè)援助”于一體的全方位失業(yè)保障制度，實現(xiàn)充分就業(yè)。

（五）加強失業(yè)保險法制建設(shè)。國務(wù)院頒布的法律法規(guī)對于中國建立失業(yè)保險制度和促進市場經(jīng)濟的發(fā)展起到了一定的作用，但在執(zhí)行過程中暴露出了失業(yè)保險費收繳難、資金挪用嚴重、管理費用過高、救濟金發(fā)放不合理等問題。因此，加強失業(yè)保險的法制建設(shè)刻不容緩。目前，中國失業(yè)保險的法制建設(shè)已經(jīng)進入一個關(guān)鍵時期，加強與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的失業(yè)保險法制建設(shè)要特別注意以下幾點：一是要在憲法中增補失業(yè)保險方面的條款，增強失業(yè)保險法制建設(shè)的權(quán)威性;二是國家權(quán)力機關(guān)要盡快制定和通過《失業(yè)保險法》及其配套法律，以維護失業(yè)保險法律的真正效力;三是要明確和制定有關(guān)法律責(zé)任和處罰條款，充分發(fā)揮失業(yè)保險法律的震懾力。

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