張明春

摘要：扶貧是一項長期性工作，雖然2020年脫貧攻堅戰(zhàn)既定目標(biāo)即將實現(xiàn)，但是消除貧困存量、遏制貧困增量、防止脫貧不穩(wěn)定人口返貧、邊緣人口致貧的任務(wù)仍然艱巨。本文以寧夏回族自治區(qū)脫貧攻堅主戰(zhàn)場固原市為例，基于金融精準(zhǔn)扶貧視角，探討金融在阻斷返貧方面的著力點和切入點，在此基礎(chǔ)上提出金融精準(zhǔn)扶貧優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：金融扶貧 阻斷返貧 優(yōu)化策略

寧夏回族自治區(qū)固原市位于六盤山集中連片特困地區(qū)，是寧夏脫貧攻堅主戰(zhàn)場，2019年減貧3.9萬人，未脫貧人口0.7萬人，貧困發(fā)生率下降至0.55%。2020年3月，自治區(qū)批準(zhǔn)原州區(qū)退出貧困縣序列。至此，寧夏僅剩西吉縣一個國家貧困縣。

一、固原市脫貧人口返貧情況

調(diào)查顯示，2016年以來，固原市四縣一區(qū)累計返貧248戶2657人，總體返貧率1.1%，其中返貧率最高的2018年為1.9%。

（一）因病返貧

因病返貧是我國脫貧人口返貧的主要原因，占比超過了50%。截至2019年末，固原市36.95萬名建檔立卡貧困戶基本醫(yī)療保險參保率達(dá)100%，建檔立卡貧困戶患者住院費用實際報銷比例達(dá)91%。但是遭遇大病后，貧困戶人均個人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費用上萬元。調(diào)查顯示，2016年至2019年，固原市四縣一區(qū)因病返貧貧困戶占返貧貧困戶總數(shù)的51%；因殘返貧貧困戶占比7%；由于大病、慢性病或殘疾造成勞動力缺乏的返貧戶占比10%。因上述原因返貧的農(nóng)戶占比達(dá)68%，主要集中于40歲以上的中老年群體，長期醫(yī)療支出或突發(fā)性醫(yī)療支出導(dǎo)致貧困戶家庭入不敷出并很快返貧。

（二）因?qū)W返貧

雖然國家對于義務(wù)教育階段學(xué)生免收學(xué)雜費，但因物價上漲、就業(yè)壓力倒逼全日制學(xué)歷教育年限增加等因素影響，近年來高中階段教育、大學(xué)教育的費用逐年增加，供孩子上學(xué)的貧困戶家庭負(fù)擔(dān)重，容易返貧。目前，寧夏公辦普通高中學(xué)雜費每學(xué)期400元左右，區(qū)內(nèi)公辦高校學(xué)費每年約3000元，教材費和住宿費1000元左右，普通公辦高校一名本科生上學(xué)4年至少花費4萬元到8萬元，藝術(shù)類院校和民辦高校費用高達(dá)10萬元以上。調(diào)查顯示，2016年至2019年，固原市四縣一區(qū)因?qū)W返農(nóng)戶占返貧農(nóng)戶總數(shù)的11%。

（三）因災(zāi)返貧

惡劣的生存環(huán)境和頻繁的自然災(zāi)害，是造成“返貧”的原因之一。由于固原地處寧夏南部山區(qū)，自然環(huán)境及生產(chǎn)生活條件差，干旱、洪澇、冰雹、霜凍等自然災(zāi)害時有發(fā)生。固原市農(nóng)民的收入主要來源于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和勞務(wù)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村居民第一產(chǎn)業(yè)凈收入占比37%、工資性收入占比39%，大部分建檔立卡貧困戶收入來源單一，抵御自然災(zāi)害的能力差。調(diào)查顯示，2016年至2019年，固原市四縣一區(qū)因災(zāi)返貧貧困戶占返貧貧困戶總數(shù)的6%。

（四）因自身發(fā)展能力不足返貧

貧困地區(qū)自然條件差，基礎(chǔ)設(shè)施落后，信息不對稱，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，存在“空心化”問題，貧困人口受教育程度較低，自我發(fā)展能力不足。調(diào)查顯示，2016年至2019年，固原市四縣一區(qū)因自我發(fā)展能力不足返貧貧困戶占返貧貧困戶總數(shù)的6%；因缺土地、缺水、缺技術(shù)、缺資金、交通條件落后、政策兜底等原因返貧農(nóng)戶占返貧貧困戶總數(shù)的10%。

二、固原市金融精準(zhǔn)扶貧阻斷返貧路徑的實踐

（一）脫貧攻堅期內(nèi)金融精準(zhǔn)扶貧實現(xiàn)了脫貧不脫政策

固原市金融機構(gòu)認(rèn)真貫徹落實《關(guān)于金融助推脫貧攻堅的實施意見》《關(guān)于金融支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》《關(guān)于切實做好2019年-2020年金融精準(zhǔn)扶貧工作的指導(dǎo)意見》，全面落實“兩免一貼一保險”[免抵押、免擔(dān)保、財政貼息、扶貧保]政策，結(jié)合實際建立并運行盡職免責(zé)機制，確保了脫貧摘帽貧困縣金融支持政策力度不減。截至2020年7月末，全市涉農(nóng)貸款272.6億元，較年初增加27.8億元，增長11.3%；金融精準(zhǔn)扶貧貸款余額77.8億元，剔除農(nóng)發(fā)行已調(diào)出的貸款影響外，全市其他金融機構(gòu)實際精準(zhǔn)扶貧貸款較年初新增9.3億元，增長13.6%。

（二）整村授信，確保建檔立卡貧困戶實現(xiàn)應(yīng)貸盡貸

在金融扶貧政策及貨幣政策工具引導(dǎo)下，固原市脫貧摘帽縣金融機構(gòu)堅持“扶上馬，送一程”的原則，用足用活扶貧小額信貸政策，堅持落實應(yīng)貸盡貸、收回再貸、無還本續(xù)貸、風(fēng)險化解等措施，確保扶貧小額信貸只增不減，實現(xiàn)從支持建檔立卡貧困戶向支持摘帽貧困戶鞏固脫貧成果和其他小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)商行、信用社探索開展金融扶貧整村授信模式，其中固原農(nóng)村商業(yè)銀行計劃在3年內(nèi)實現(xiàn)原州區(qū)整村授信全覆蓋，發(fā)放扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款50億元。截至2020年6月末，固原市建成金融扶貧示范村300個，占行政村總數(shù)的37%；全市建檔立卡貧困戶貸款余額43.64億元，獲貸貧困戶8.59萬戶，戶均5萬元，貸款覆蓋面94.9%。

（三）優(yōu)化信貸服務(wù)，解決農(nóng)戶“融資難、融資貴”問題

今年新冠肺炎疫情暴發(fā)后，固原市涉農(nóng)金融機構(gòu)探索數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，積極推廣純信用線上信貸產(chǎn)品，降低農(nóng)戶貸款利率，拓寬擔(dān)保渠道，推進(jìn)貸款線上、線下融合發(fā)展，支持貧困戶通過產(chǎn)業(yè)脫貧實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)優(yōu)化加快推廣“惠農(nóng)e貸”“網(wǎng)捷貸”“微捷貸”純信用線上信貸產(chǎn)品，改變了原擔(dān)保人僅限于公職人員的擔(dān)保規(guī)定，加大非公職自然人擔(dān)保和多戶聯(lián)保方式，將農(nóng)戶小額貸款由5萬元提高到30萬元，對建檔立卡貧困戶除享受5萬元以內(nèi)貸款貼息外，對其超過5萬元、且非政府貼息的生產(chǎn)經(jīng)營貸款，一律享受基準(zhǔn)利率下浮10%。農(nóng)商行和信用社通過“整村授信”，為農(nóng)戶上門辦理30萬元以內(nèi)、2年期限、免擔(dān)保、免抵押、優(yōu)惠利率貸款。

（四）分類施策，解除扶貧小額信貸到期償還之憂

固原市從“三信評定、風(fēng)險補償、農(nóng)業(yè)保險、預(yù)警止損”四方面構(gòu)建風(fēng)控體系，形成了風(fēng)險防控的立體架構(gòu)，為信貸資金安全建立起了堅固的“防火墻”。針對扶貧小額信貸到期償還問題，各金融機構(gòu)因地制宜、分類施策，對于正常發(fā)展有還款能力的貧困戶，通過還本續(xù)貸方式繼續(xù)給予信貸支持；對于資金短缺一時無法按期還款的貧困戶及返貧戶，通過貸款展期、無還本續(xù)貸等方式給予支持；對于因貧困戶發(fā)生意外無法償還的貸款，申請地方財政使用風(fēng)險補償基金代償；對于惡意拖欠貸款的貧困戶以及因賭、因毒、因懶返貧的貧困戶貸款，聯(lián)合相關(guān)部門通過司法手段進(jìn)行清收。截至2020年6月末，全市62個鄉(xiāng)鎮(zhèn)812個行政村全部建立了村級信用協(xié)會，完成評級授信15.8萬戶，其中建檔立卡貧困戶9.1萬戶，實現(xiàn)了全覆蓋；全市7家融資性擔(dān)保公司在保戶數(shù)2.2萬戶，在保余額32.81億元，代償戶數(shù)548戶，擔(dān)保代償金額4.91億元，代償率14.96%；全市扶貧小額借款人意外傷害保險8734戶，投保額4.2億元。2019年以來，固原市各縣區(qū)通過法院調(diào)解、公安拘留等司法手段，共收回逾期扶貧小額信貸資金66戶238萬元。

三、固原市金融精準(zhǔn)扶貧阻斷返貧路徑面臨的問題

（一）脫貧攻堅后的微觀金融扶持政策還需進(jìn)一步明確

2017年以來，黨中央、國務(wù)院關(guān)于建立貧困退出機制的意見明確提出，貧困縣摘帽后保持現(xiàn)有政策到2020年之前不變，金融扶持政策同樣延續(xù)至2020年底。2019年，中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》，提出了金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的總體要求，明確了工作目標(biāo)，細(xì)化了支持重點，在宏觀層面明確了脫貧攻堅后的金融扶持政策。但是在貸款貼息、利率優(yōu)惠等微觀層面，缺少實施細(xì)則和操作標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致金融機構(gòu)扶貧信貸安排均基于脫貧攻堅時限，并未按照貸款項目客觀需要合理確定貸款周期。另外，建檔立卡貧困戶貸款到期后，對于2020年之后是否貼息有顧慮，續(xù)貸積極性不高。

（二）信貸需求減弱，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧貸款增長后勁不足

根據(jù)固原市“六個精準(zhǔn)”脫貧攻堅計劃，對于貧困村堅持“有土”產(chǎn)業(yè)和“離土”產(chǎn)業(yè)雙輪驅(qū)動，因人因戶、分類因村確定扶持產(chǎn)業(yè)。對“有土”產(chǎn)業(yè)，實施“5.30”（戶均5頭?；?0只羊）及其倍增計劃，放大“龍頭企業(yè)+合作社+基地+貧困戶”模式；對“離土”產(chǎn)業(yè)，開展10萬勞動力技能培訓(xùn)工程?；谫Y源稟賦約束，固原市的貧困村產(chǎn)業(yè)主要集中于種養(yǎng)殖業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，加上疫情和經(jīng)濟下行壓力雙重因素疊加影響，造成當(dāng)前農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)戶等承貸主體缺乏投資意向、缺少配套項目跟進(jìn)。盡管很多貧困農(nóng)戶在政策指引下去貸款，但面臨著“怎么花錢”“在哪里花錢”的困境。部分貧困戶因為生產(chǎn)能力不足，還貸能力較弱，怕用了還不起，被追債，導(dǎo)致部分扶貧資金閑置，對銀行信貸資金需求減弱。調(diào)查顯示，固原市各縣農(nóng)行、農(nóng)商行及信用社授信貸款額度閑置率達(dá)20%。西吉縣農(nóng)行反映，有60多戶建檔立卡貧困戶貸款到期清償后不再續(xù)貸；西吉縣農(nóng)商行反映平峰鄉(xiāng)大部分貧困戶小富即安，貸款到期償還后不再續(xù)貸。

（三）脫貧不穩(wěn)定，人口及返貧人口金融承載能力弱

2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，固原市建檔立卡貧困戶60歲以上單老戶、雙老戶、多老戶占未脫貧貧困人口數(shù)的36%。2016年至2019年，固原市四縣一區(qū)因病、因殘及由于大病、慢性病或殘疾造成勞動力缺乏的返貧戶占比達(dá)68%，主要集中于40歲以上的中老年群體。調(diào)查顯示，還未脫貧摘帽的西吉縣2019年底剩余貧困人口致貧原因主要有因病因殘、自身發(fā)展能力不足、缺技術(shù)、缺資金、因?qū)W，其中因病因殘致貧戶數(shù)862戶，占比57%；自身發(fā)展能力不足62戶，占比4%；返貧農(nóng)戶小學(xué)、文盲及半文盲文化程度占比79%。建檔立卡貧困戶金融意識較低，現(xiàn)代金融知識匱乏，特別是留守老人和留守婦女文化水平有限，金融工具運用能力不足，導(dǎo)致貧困戶脫貧及鞏固成果難度較大，主要依靠政策兜底，缺少金融支持著力點。

（四）精準(zhǔn)扶貧貸款集中到期，帶來潛在不良貸款風(fēng)險升高

2019年末，固原市建檔立卡貧困戶貸款余額達(dá)7.7萬戶38.9億元，覆蓋率78%；不良貸款224戶711萬元，不良率0.18%。截至2020年3月末，固原扶貧小額信貸不良貸款316戶1102.8萬元，不良率0.28%。雖然不良率保持較低水平，但絕對值在緩慢增加。2020年下半年，金融機構(gòu)發(fā)放的小額信用扶貧貸款將進(jìn)入償還高峰期，潛在不良貸款風(fēng)險升高。一是貧困戶因大病、重大變故、產(chǎn)業(yè)發(fā)展失敗等因素返貧，喪失了貸款償還能力；二是個別貧困戶沒有將扶貧貸款用作發(fā)展產(chǎn)業(yè)或投入創(chuàng)業(yè)，而是用于消費娛樂、冒險賭博等，導(dǎo)致貸款不能按期償；三是扶貧辦及鄉(xiāng)政府對建檔立卡貧困戶識別始終呈動態(tài)調(diào)整狀態(tài)，不斷有貧困退出或進(jìn)入，已獲得貸款支持的貧困戶因取消貧困資格不能享受貼息政策，不能納入風(fēng)險補償，導(dǎo)致還款意愿發(fā)生變化；四是扶貧貸款聯(lián)動清收、協(xié)同震懾機制弱化，少數(shù)有償還能力的貧困戶存在觀望心理，個別貧困戶因移民搬遷或外出務(wù)工失聯(lián)，造成扶貧貸款逾期或不良。

四、固原市金融精準(zhǔn)扶貧阻斷返貧路徑的優(yōu)化策略

（一）長短兼顧，保持金融扶持政策持續(xù)性

防止脫貧后返貧，不僅需要立足當(dāng)前、切實解決突出問題，更需要著眼長遠(yuǎn)、建立健全體制機制。短期在脫貧攻堅期內(nèi)，一是保持脫貧摘帽貧困縣金融扶貧政策不變、力度不減，統(tǒng)一金融精準(zhǔn)扶貧政策宣傳口徑，積極開展金融扶貧再貸款過渡到鄉(xiāng)村振興再貸款可行性研究，進(jìn)一步明確增量扶貧貸款2020年之后貼息政策，打消金融機構(gòu)和建檔立卡貧困戶顧慮。二是主動作為，通過固原市金融扶貧信息管理系統(tǒng)對即將到期貸款和逾期貸款亮燈預(yù)警，并向縣、鄉(xiāng)、村發(fā)送預(yù)警信息，提示致貧、返貧風(fēng)險，助力地方政府相關(guān)部門防返貧監(jiān)測預(yù)警和動態(tài)管理機制有效運行。從中長期來看，要根據(jù)中央脫貧攻堅的總體部署及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略適時優(yōu)化調(diào)整有關(guān)政策，從貨幣政策工具引導(dǎo)、財政支持撬動、實施差異化監(jiān)管政策、開展鄉(xiāng)村振興金融服務(wù)考核評估等方面，著手及早謀劃后續(xù)政策措施，強化激勵約束，建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)、適度競爭、有序創(chuàng)新、風(fēng)險可控的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系，滿足鄉(xiāng)村振興多樣化的金融需求。

（二）探索建立金融支持穩(wěn)定脫貧防返貧長效機制

要總結(jié)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）實施以來的實踐經(jīng)驗，借鑒“金融服務(wù)創(chuàng)新+金融知識掃盲+便捷基礎(chǔ)設(shè)施”的農(nóng)村普惠金融發(fā)展“宜君模式”以及蘭考試驗區(qū)普惠金融發(fā)展之路和井岡山“基礎(chǔ)金融不出村、綜合金融不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的普惠金融服務(wù)模式，出臺“普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2021-2025年）”，重點對脫貧摘帽貧困縣相關(guān)支持政策進(jìn)行明確，擴大普惠金融試點縣范圍和數(shù)量，推進(jìn)普惠金融發(fā)展模式全覆蓋，推動金融支持穩(wěn)定脫貧政策由“特惠”為主向“普惠”為主過渡，實現(xiàn)金融從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變，助力產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興協(xié)調(diào)推進(jìn)，支持發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，形成穩(wěn)定脫貧長效機制。

（三）結(jié)合政府產(chǎn)業(yè)扶持規(guī)劃，分類細(xì)化優(yōu)化金融支持措施

在脫貧攻堅期內(nèi)，固原市根據(jù)不同發(fā)展條件確定了產(chǎn)業(yè)扶持方式，對有資源、有勞動力但無發(fā)展門路貧困人口，扶持發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)；對因?qū)W致貧和缺技術(shù)的貧困人口，開展教育扶貧和就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶貧；對既無發(fā)展條件又無法在原地生存的貧困人口，進(jìn)行異地搬遷扶貧；對因病致貧和無勞動能力的貧困人口，通過低保政策和大病救助等醫(yī)療救助政策解決生計問題。下一步，應(yīng)圍繞政府發(fā)展規(guī)劃，通過靈活運用差別存款準(zhǔn)備金率、再貸款等工具，引導(dǎo)金融機構(gòu)通過大力開展扶貧小額信貸、生源地助學(xué)貸款、婦女創(chuàng)業(yè)貸款等業(yè)務(wù)，分類支持貧困人口逐步脫貧。要積極探索應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧模式，在優(yōu)化線上金融服務(wù)的同時，借助電商扶貧平臺開展精準(zhǔn)扶貧，建議相關(guān)部門及機構(gòu)結(jié)合地方政府發(fā)放消費券刺激消費舉措，通過數(shù)字錢包發(fā)放基于區(qū)塊鏈技術(shù)的消費電子貨幣，定向用于采購電商扶貧平臺農(nóng)產(chǎn)品。要及時掌握全市已脫貧建檔立卡戶和非貧困戶因病、因災(zāi)、因突發(fā)事故導(dǎo)致易返貧致貧的基本信息，對扶貧小額貸款在風(fēng)險可控的前提下，對癥下藥，采取有效幫扶措施及時跟進(jìn)幫扶，區(qū)別對待逾期和不良貸款，積極開展信用救助，防止已脫貧人口返貧或出現(xiàn)新的貧困人口。

（四）密切關(guān)注并妥善防范化解扶貧領(lǐng)域金融風(fēng)險

對于存量扶貧信貸，要摸清建檔立卡貧困戶貸款底數(shù)，提前結(jié)合實際情況分類處置，降低扶貧貸款集中到期形成的清償壓力及潛在不良風(fēng)險。建議繼續(xù)完善風(fēng)險補償機制，補充擴大擔(dān)?；鹨?guī)模，對于無法收回且符合代償條件的扶貧貸款，通過風(fēng)險補償基金按比例代償。要完善政策性農(nóng)業(yè)保險，在大力推廣“扶貧?！钡幕A(chǔ)上，積極發(fā)展農(nóng)村小額人身保險、農(nóng)房保險、農(nóng)機保險、巨災(zāi)保險、城鄉(xiāng)居民大病保險等普惠保險業(yè)務(wù)，向農(nóng)戶提供保障適度、保費低廉、保單通俗的“三農(nóng)”保險產(chǎn)品。要注重金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)，充分發(fā)揮金融扶貧示范村的示范效應(yīng)及便民金融服務(wù)站功能作用，在加大金融知識宣傳教育的基礎(chǔ)上，通過對欠貸農(nóng)戶或貧困戶采取宣傳教育、通報曝光、集中清收、依法起訴等形式，建立常態(tài)化清收機制，營造良好的農(nóng)村社會信用環(huán)境。

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Blocking and Optimizing the Path to Return to Poverty from the Perspective of Financial Precision Poverty Alleviation

——Based on the investigation of Guyuan City， Ningxia

Zhang ming chun

Abstract： Poverty alleviation is a long-term task. Although the set goals of the 2020 poverty alleviation battle are about to be achieved， the task of eliminating the stock of poverty， curbing the increase in poverty， preventing the unstable population from poverty alleviating from returning to poverty， and the marginal population from causing poverty is still arduous. This article takes Guyuan City， the main battlefield for poverty alleviation in Ningxia， as an example. Based on the perspective of financial precision poverty alleviation， this article discusses the focus and entry point of finance in preventing poverty reduction， and proposes an optimization strategy for financial precision poverty alleviation on this basis.

Keywords： Financial poverty alleviation Back to poverty Thinking

（作者單位：中國人民銀行固原市中心支行）

責(zé)任編輯：欣文