許甜甜

摘要：農(nóng)村最低生活保障作為農(nóng)村社會保障體系中的最后一道防線，與大多數(shù)農(nóng)民的切身利益相關(guān)。甘肅省農(nóng)村最低生活保障政策的實施取得初步成效。但在實施階段，還存在確定標準不科學(xué)、低保對象家庭財產(chǎn)信息難以核實、低收入救助人口動態(tài)監(jiān)測機制和低保組織機構(gòu)的不成熟以及對低保立法監(jiān)督機制的不完善等問題，嚴重影響了農(nóng)村最低生活保障政策的實施目標與原則，制約了低保政策作用的發(fā)揮，因此完善甘肅省農(nóng)村低保政策迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保政策;存在的問題;對策

一、G縣農(nóng)村居民最低生活保障實施基本情況

為了保障和改善民生，維護家庭經(jīng)濟困難群眾的基本生活和權(quán)益，根據(jù)《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》（省政府令第98號），結(jié)合G縣實際情況，G縣人民政府、民政局印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)G縣農(nóng)村居民最低生活保障實施細則的通知》（G政發(fā)〔2013〕181號）、《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)民政部最低生活保障審核審批辦法（試行）》的通知（G民發(fā)〔2013〕41號）、《關(guān)于建立城鄉(xiāng)低保家庭信息比對工作聯(lián)動機制的通知》（G政辦發(fā)〔2012〕232號）、《關(guān)于印發(fā)G縣農(nóng)村貧困家庭收入核定辦法（試行）的通知》（G政辦發(fā)〔2013〕143號）、《關(guān)于印發(fā)G縣農(nóng)村困難家庭綜合測評排序辦法（試行）的通知》（G政辦發(fā)〔2013〕142號）、《關(guān)于規(guī)范G縣農(nóng)村居民最低生活保障村級民主評議的通知》（G民發(fā)〔2013〕164號）、《關(guān)于G縣城鄉(xiāng)低保經(jīng)辦人員和村民委員會干部近親屬享受低保備案制度》的通知（G民發(fā)〔2013〕142號）、《關(guān)于G縣城鄉(xiāng)低保對象定期報告制度的通知》（G民發(fā)〔2013〕198號）等相關(guān)政策條文，并在此基礎(chǔ)上，堅持公平、公正，動態(tài)管理，全面考慮的原則，開展居民低保工作。

G縣根據(jù)甘肅省省委、省政府對進一步提升全省城鄉(xiāng)最低生活保障標準和補助水平，于2017年1月1日起開始逐步執(zhí)行新的低保標準和補助水平，預(yù)計于3月底確保新標準的全面實施。農(nóng)村低保年指導(dǎo)標準提高22.6%，達到3500元，一二類低保對象每人每月補助水平由原來的285元、249元提標到現(xiàn)在的每人每月291元、275元，三四類低保對象的補助水平?jīng)]有改變，仍為原來的每人每月84元、58元。農(nóng)村特困供養(yǎng)對象省級補助標準提高8.4%，其中：集中供養(yǎng)年補助提高到5420元，分散供養(yǎng)年補助提高到4255元，市、縣配套每人每年600元，即集中供養(yǎng)標準、分散供養(yǎng)標準分別為6020元、4855元。

據(jù)G縣民政局2016年12月底統(tǒng)計，全縣共有農(nóng)村低保對象16760戶60968人，2017年1月發(fā)放低保金793.36萬元。其中，一類低保戶2015戶5157人;二類低保戶3579戶11542人;三類低保戶9884戶39322人;四類低保戶1228戶4947人。農(nóng)村低保金全部來源于財政撥款。

二、G縣農(nóng)村低保實施過程中存在的問題

（一）政策問題

1. 各部門聯(lián)動機制不完善，信息獲取量有限

按照《關(guān)于建立城鄉(xiāng)低保家庭信息比對工作聯(lián)動機制》（G政辦發(fā)〔2012〕232號）指示，各相關(guān)部門應(yīng)積極配合G縣民政局核對中心進行低保信息核對，提供更多需要的基本信息。但由于該政策文件并無一定的法律約束力，因此核對過程中，部分信息無法提供給縣民政局社會救助核對部門。

2. 針對騙?，F(xiàn)象，無嚴厲的處罰措施

按照《G縣社會救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對辦法（試行）》指示，申請者通過謊報家庭經(jīng)濟狀況騙取社會救助的，經(jīng)核查機構(gòu)發(fā)現(xiàn)對其取消社會救助資格并追回之前的救助資金，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。但是，縣民政局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政局在執(zhí)行低保家庭信息比對時，對核查出此類現(xiàn)象的家庭僅終止低保金的發(fā)放，并未有其他相應(yīng)處罰措施。當(dāng)這類家庭出現(xiàn)貧困時，依然可以申請低保。因此，未有任何強硬處罰措施的低保造成了騙?，F(xiàn)象，不僅破壞社會風(fēng)氣，而且增加了低保工作人員的工作難度。

3. 低保對象沒有分類界定

由于低保標準沒有具體硬性指標的界限，相對于一類、二類低保而言，三類、四類低保界限很模糊，所以在識別低保戶的時候具有一定困難，讓有些非低保戶鉆空子，而讓一些文化程度低，對低保政策了解較少，不能維護自己權(quán)益的家庭錯失申報低保的機會。同時三、四類低保戶年收入與普通村民年收入界限模糊。導(dǎo)致了村民之間的矛盾，究竟誰可以吃低保？村干部不好抉擇，村民不好投票，各家關(guān)系緊張。

（二）執(zhí)行問題

1. 專職低保工作人員缺乏

農(nóng)村低保的核心是入戶調(diào)查核實低保申請者家庭狀況，確定低保對象。核定低保戶大多數(shù)工作都落在鄉(xiāng)、村兩級，農(nóng)村低保工作人員一般都是由其他崗位的工作人員兼任的，缺乏專職的農(nóng)村低保工作人員和穩(wěn)定的農(nóng)村低保隊伍，對申請者的家庭經(jīng)濟狀況的核查僅僅是流于形式，導(dǎo)致了申請對象的瞄準偏差。專職低保工作人員的嚴重缺乏，不僅制約了農(nóng)村最低生活保障的標準化，而且還引發(fā)了一系列影響農(nóng)村社會生活和諧穩(wěn)定的問題。

2. 居民家庭經(jīng)濟收入核查困難

農(nóng)民的家庭收入由打工收入、種植收入、養(yǎng)殖收入這三部分主要收入和轉(zhuǎn)移性收入組成，在對農(nóng)村低保申請者進行入戶調(diào)查時，普遍采取“一看房，二看糧，三看家里有沒有讀書郎”的方法來判斷申請對象家里的經(jīng)濟狀況，但這種感性認識并不能真實的反映申請者家里的實際情況，因此需要在感性認識的基礎(chǔ)上進行進一步的理性分析，即通過建立居民家庭經(jīng)濟狀況核對機制和統(tǒng)一的核查標準來進行核查。由于目前各部門聯(lián)動機制還有待完善，對農(nóng)村低保戶家庭收入與支出金額信息掌握不全，僅能根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)進行核實，未完全考慮到低保戶的真實情況，導(dǎo)致在核對工作中容易出現(xiàn)偏差，造成瞄準偏差。

3. 低保退出機制不完善

低保退出機制不夠完善，并且在低保對象管理上，由于基層工作人員欠缺、加上網(wǎng)絡(luò)化、信息化程度相對落后，導(dǎo)致很難及時有效地追蹤低保。從而使得很大一部分人在家庭經(jīng)濟明顯改善后還在領(lǐng)取低保金。同時，低保家庭除了領(lǐng)取最低生活津貼外，還可以享受額外的社會援助和社會福利，這使得低保家庭難以退出最低生活保障，同時幫助了一群懶惰的人。

（三）受益者的問題

農(nóng)村低保制度的受益者是農(nóng)村貧困對象，作為農(nóng)村低保政策的最終受益者，對低保政策認識程度的高低直接決定著政策的實施效果。在G縣農(nóng)村，通過低保政策這幾年的執(zhí)行，大部分低保戶通過電視、報紙以及村委會宣傳對農(nóng)村低保政策有過一些了解，但也有部分貧困戶缺乏主觀參與意識，認為自己人微言輕，即使遞交了低保申請書也不會將自己評為低保戶，低保名額更有可能分配給與村支書關(guān)系較好的家庭，因此這部分家庭既不會去遞交申請書，更不會去關(guān)心村里低保的民主評議及公示，直接影響了農(nóng)村低保政策實施目標與原則。

三、完善G縣農(nóng)村低保政策的對策

（一）政策方面

1. 建立大數(shù)據(jù)平臺，部門間的信息共享需要頂層推動

制定相關(guān)的法律法規(guī)，克服信息跨部門共享的障礙，讓公安戶籍、車輛、稅務(wù)、工商等需要省級數(shù)據(jù)平臺建成專網(wǎng)對接，金融、保險、證券等部門為國家直管的信息能夠為市、縣（區(qū)）級民政核對部門使用，建議省級民政部門能夠為市、縣（區(qū)）級民政部門投入資金，通過建立共享平臺和拓寬信息渠道來加大支持力度，同時加快推進市級信息管理部門和市級信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，提高地方民政部門信息核對的效率與準確性。

2. 加強低保認定環(huán)節(jié)不法行為的懲治措施

嚴格限制基層低保工作人員行使權(quán)力的范圍與方式，對越級辦理低保的工作人員給予嚴厲的懲罰。對于為了自己的利益關(guān)系而違法辦理的“人情?！薄ⅰ瓣P(guān)系?！惫ぷ魅藛T，有關(guān)部門可以根據(jù)他們的情況對其進行必要的警告，在情形嚴重的情況下，他們可能會受到刑事級別的罰款、行政降級或行政訴訟的懲罰。同時要對低保申請人進行強有力的法律規(guī)制，以法律的形式明確規(guī)定低保申請者必須提供真實申報材料，對通過提供虛假信息騙保的申請對象，應(yīng)當(dāng)提高懲罰程度。對于未造成惡劣影響的申請人，懲罰其終身不得申請低保待遇;對于影響范圍大、后果惡劣、村民普遍反感的騙保人，應(yīng)該追究其刑事責(zé)任。

（二）執(zhí)行方面

1. 提高低保工作者數(shù)量和工作能力

最低生活保障工作的開展中，低保工作者起著舉足輕重的作用，低保工作者數(shù)量的多少，能力的高低直接影響著低保的公平與應(yīng)保盡保。最低生活保障從短期的社會效益看是救，長期是助，但是社會救助工作的認知水平、法律素養(yǎng)、職業(yè)道德等都是至關(guān)重要的。低保工作者如果對政策及執(zhí)行沒有全面深入的了解，缺少專業(yè)知識的培訓(xùn)，不僅救助效率不高成效也甚微，高素質(zhì)高質(zhì)量專業(yè)化的低保隊伍能使最低生活保障工作的開展更規(guī)范，更順利，更有成效。因此，有必要加強低保工作隊伍建設(shè)，提高低保工作人員的工作能力，這樣可以有效地減少“欺?！?、“漏保”、“騙保”“錯?！?、“人情?！爆F(xiàn)象的發(fā)生。第一，建立基于績效的激勵機制和晉升制度。同時由村干部、“大學(xué)生村官”、低保信息員組成強大的低保工作隊伍，同時在拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保工作人員的同時吸納與低保工作專業(yè)性較強的大學(xué)生。在農(nóng)村選取高素質(zhì)的由較高學(xué)歷且樂于助人的村民作為低保信息員，及時的向村委會反映低保戶的家庭狀況。第二，加大對低保工作者培訓(xùn)資金的投入力度，通過系統(tǒng)全面的組織培訓(xùn)，使其在充分了解低保政策相關(guān)文件的同時不斷提高專業(yè)知識、業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)，不斷提高他們在低保工作政策的推廣和執(zhí)行過程中的認知能力，同時提高工作效率和業(yè)務(wù)水平。

2. 低保對象核定標準多元化

低保對象的精準核定是低保政策實施的關(guān)鍵，目前在國內(nèi)普遍采用“居民家庭人均純收入”的方式來核定農(nóng)村低保對象。2012年12月12日民政部印發(fā)了《最低生活保障審核審批辦法（試行）》（民發(fā)〔2012〕220 號），《辦法》規(guī)定，低保申請人的戶籍狀況、家庭收入和家庭財產(chǎn)是認定低保對象的三個基本要件。

農(nóng)村居民家庭經(jīng)濟狀況的核查是農(nóng)村低保對象精準認定的關(guān)鍵，農(nóng)民的收入來源主要有種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及打工收入等，并且收入來源復(fù)雜化且多樣化，為了實現(xiàn)農(nóng)村對象的精準“瞄準”，首先，國家需要建立一個統(tǒng)一的計算標準來對農(nóng)村居民的家庭收入進行核查;其次，各地區(qū)根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際狀況來制定適合本地區(qū)核查標準，同時，省級政府要對農(nóng)村居民的臨時性、隱瞞性以及其他收入的核算應(yīng)作出明確的規(guī)定，避免出現(xiàn)漏核。

3. 完善低保退出機制

救助的終結(jié)往往表現(xiàn)為社會救助對象的退出，而社會救助對象能否退出救助范圍，在一定程度上會影響一個家庭的基本生活狀況，因此對于救助對象的退出也要準確無誤。面對“錯?！薄奥┍！钡痊F(xiàn)象，退出的監(jiān)管顯得相當(dāng)重要。因此采取定期與不定期相結(jié)合的動態(tài)管理方式。對低保對象進行動態(tài)管理的過程中，原則上一二類低保兩年審核一次，三四類低保一年審核一次。農(nóng)村低保由于審核周期長，所以就會出現(xiàn)低保戶與核查者之間的信息不對稱，導(dǎo)致農(nóng)村低保的退出出現(xiàn)了滯留的現(xiàn)象。因此應(yīng)該改變這種動態(tài)管理方式，對于家庭結(jié)構(gòu)比較穩(wěn)定，每個月的收入相對穩(wěn)定的家庭可進行每年核查一次;而對于家庭結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，每個月的收入都處于起伏狀態(tài)的家庭可進行每個月核查一次，根據(jù)一定時期內(nèi)家里經(jīng)濟狀況的變化及人員的變動來及時辦理低保的發(fā)放手續(xù)。完善低保退出機制，有利于新產(chǎn)生的救助對象進入，實現(xiàn)救助資源最優(yōu)配置。

（三）受益者方面

加強低保政策宣傳力度，提高村民對低保政策的認識。在農(nóng)村低保政策的實施過程中，村委會應(yīng)采取適當(dāng)措施，加大農(nóng)村最低生活保障政策的宣傳力度，提高村民對最低生活保障政策的認知。更加有效的實現(xiàn)農(nóng)村低保政策實施目標。首先要對農(nóng)村低保的申請標準、申請流程、民主評議及結(jié)果公示進行重點宣傳，讓村民真正了解低保政策，能夠積極主動地去申請低保并參加民主評議。其次將傳統(tǒng)宣傳方式和現(xiàn)代多媒體宣傳方式結(jié)合來向群眾宣傳低保政策。最后通過在村委會召開村民會議、挨家挨戶進行普及講解以及在村委會公示欄張貼有關(guān)低保政策的文件等方式，提高農(nóng)村低保政策的知曉率與普及率，使村民能夠從真正意義上了解農(nóng)村低保政策，在政策實施過程中有效保障自身合法權(quán)益不受侵犯。

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（作者單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院）