王喜峰，柳長(zhǎng)順

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所，100732，北京；2.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略。 這些國(guó)家戰(zhàn)略的關(guān)鍵詞都與水直接相關(guān)，水資源、水環(huán)境、水生態(tài)成為國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。 習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”理念，以及“幸福河”“把水資源作為最大的剛性約束”等論述，都強(qiáng)調(diào)以治水為抓手促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

無(wú)數(shù)事實(shí)表明，越是發(fā)展質(zhì)量高的地區(qū)，水問(wèn)題越少；越是發(fā)展不平衡不充分的地區(qū)，水問(wèn)題越多。 新時(shí)代，順應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化，我國(guó)治水理念從改造自然、征服自然向調(diào)整人的行為、 糾正人的錯(cuò)誤行為轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”。 水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管不僅要求強(qiáng)化監(jiān)管的力度， 而且要?jiǎng)?chuàng)新管理模式，做到以治水調(diào)整人的行為、糾正人的錯(cuò)誤行為，這就要求監(jiān)管向規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為的縱深推進(jìn)，把水資源作為最大剛性約束，構(gòu)建有效保障幸福河湖的管理路徑。

一、新形勢(shì)對(duì)治水提出新要求

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的深刻變化對(duì)治水形勢(shì)產(chǎn)生了根本影響。

1.社會(huì)主要矛盾變化推動(dòng)治水思路改變

我國(guó)社會(huì)主要矛盾從人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。 在原有的社會(huì)矛盾下，治水思路從保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和保障社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展出發(fā)，在保障水安全等方面，以底線思維保障日益增長(zhǎng)的物質(zhì)需要和生產(chǎn)力的提高。在現(xiàn)有社會(huì)矛盾下，治水思路既要保障美好生活需要， 又要兼顧解決我國(guó)不充分不平衡的發(fā)展現(xiàn)狀。 新時(shí)代治水思路不僅要關(guān)注水利產(chǎn)品供給，更要從水利治理體系和治理能力上盡早實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的要求。目前來(lái)看，在水安全領(lǐng)域加快推進(jìn)水利治理體系和治理能力現(xiàn)代化是必由之路。其中，現(xiàn)代化治水能力不僅包括有效的水資源和水生態(tài)的治理能力， 而且包括專業(yè)的用水服務(wù)能力、 精準(zhǔn)的約束和糾正人們錯(cuò)誤涉水行為的能力。

2.區(qū)域經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化推動(dòng)治水策略變革

我國(guó)南方16 個(gè)省份與北方15個(gè)省份的經(jīng)濟(jì)總量之比， 從改革開放 之 初 的54 ∶46 增 大 為1992 年 的57∶43，1992—2013 年比例保持穩(wěn)定，2013 年以來(lái)差距持續(xù)拉大，2019 年增大為65∶35。

除了經(jīng)濟(jì)總量的差距之外，經(jīng)濟(jì)增速的差距更為明顯。2012 年南北方省份平均增速基本相當(dāng)，2018 年已有1.48 個(gè)百分點(diǎn)的差距。2018 年經(jīng)濟(jì)增速排名前十的省份中，只有陜西為北方省份；排名后五的省份全部是北方省份。 從常住人口比例來(lái)看，南北方省份占比沒(méi)有發(fā)生大的變化。

短期來(lái)看，南北方經(jīng)濟(jì)差距源于煤炭、石油和天然氣大宗商品的價(jià)格走低；長(zhǎng)期來(lái)看，南北經(jīng)濟(jì)差異背后是增長(zhǎng)質(zhì)量、效益和動(dòng)力的差距。 北方省份經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)長(zhǎng)年依靠重工業(yè)，無(wú)序增長(zhǎng)形成落后產(chǎn)能，擠占其他行業(yè)健康發(fā)展空間，錯(cuò)失培育行業(yè)新動(dòng)能和換擋增效的關(guān)鍵期。

對(duì)于治水策略來(lái)說(shuō)，強(qiáng)監(jiān)管不僅要關(guān)注區(qū)域的“塊塊”監(jiān)管，更要對(duì)具體經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管，切實(shí)做到以水定產(chǎn)，解決發(fā)展中的不平衡和不充分問(wèn)題。 在水利部“三定方案”中，職能轉(zhuǎn)變要求“從增加供給轉(zhuǎn)向更加重視需求管理，嚴(yán)格控制用水總量和提高用水效率”。

3.發(fā)展階段變化促進(jìn)用水形勢(shì)變革

水資源與產(chǎn)業(yè)關(guān)系十分密切。 資本密集型產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)為技術(shù)裝備多、投資大，投入中物質(zhì)能源消耗比重大，技術(shù)一般不是核心要素， 其主要行業(yè)為冶金、石油、機(jī)械制造等重工業(yè)。技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的核心投入要素是知識(shí)，作為知識(shí)載體的高素質(zhì)人力資源對(duì)潔凈空氣和優(yōu)美水環(huán)境的偏好將引導(dǎo)未來(lái)生態(tài)用水的數(shù)量和質(zhì)量發(fā)生變化。

高耗水產(chǎn)業(yè)與高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)高度重合。2019 年12 月26 日水利部發(fā)布的18 項(xiàng)傳統(tǒng)高耗水行業(yè)中，絕大多數(shù)是資本密集型產(chǎn)業(yè)。

在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，產(chǎn)業(yè)用水形勢(shì)將發(fā)生變化。 我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段逐漸進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，原有的投資驅(qū)動(dòng)難以為繼，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)逐步發(fā)力，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由資本密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。 考慮到資本密集型產(chǎn)業(yè)以高耗水產(chǎn)業(yè)為主，技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)多以綠色產(chǎn)業(yè)為主，再加上技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈頂端，為高附加值產(chǎn)業(yè)，有技術(shù)和資金空間提升節(jié)水水平。

現(xiàn)階段，我國(guó)用水形勢(shì)正在發(fā)生深刻變化。 從歷年的水資源公報(bào)來(lái)看，我國(guó)用水量在2013 年達(dá)到峰值，近年趨于平穩(wěn)。

二、存在的問(wèn)題

由于歷史原因，以前水利工作在理念上更加注重增加水資源的供給，在管理上更偏重技術(shù)方面，由此造成一系列問(wèn)題。

1.對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水的客觀規(guī)律研究不足

這主要有三個(gè)方面的反映：一是在需水預(yù)測(cè)上，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律研究不足，使得需水預(yù)測(cè)偏高。 二是在水資源承載力的研究上，可承載的經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)預(yù)測(cè)偏低；三是預(yù)測(cè)的可接受用水價(jià)格與實(shí)際有較大出入。上述問(wèn)題對(duì)相關(guān)決策造成很大影響，比如由于需水預(yù)測(cè)偏高，一些地區(qū)上馬水利工程以保證供水安全。

2.缺少對(duì)具體要素的約束

習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持以水定城、 以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，約束對(duì)象是城市規(guī)模、用地、常住人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是與用水有直接關(guān)系的投入要素和產(chǎn)業(yè)方向， 而不是有間接關(guān)系的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。 當(dāng)投入要素一定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向不同時(shí)， 經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出有較大的差異，用水量也有較大差異。 在以水約束城、地、人等規(guī)模和生產(chǎn)要素之后，當(dāng)產(chǎn)業(yè)朝著高質(zhì)量方向發(fā)展時(shí)，用水效率自然會(huì)得到提升。

3.對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水行為管理不到位

有些區(qū)域水資源和水生態(tài)問(wèn)題突出，其根源是區(qū)域發(fā)展了不符合水資源承載力的高耗水產(chǎn)業(yè)，而且這些產(chǎn)業(yè)往往是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶。 如果單單控制區(qū)域用水量，地方政府可能不再新增新興產(chǎn)業(yè)的用水，影響了地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展，從而造成原有的產(chǎn)業(yè)擠占新興產(chǎn)業(yè)的用水需求，導(dǎo)致取水指標(biāo)和合理需水脫節(jié)。

此外，取水許可中取水量一般來(lái)自于水資源論證。 由于技術(shù)飛速發(fā)展，合理的用水需求隨著市場(chǎng)和技術(shù)的變化時(shí)刻在變化，造成取水許可與定額管理存在不匹配現(xiàn)象。 而且，針對(duì)技術(shù)提升用水效率的部分，由于行政缺少技術(shù)的敏感性，容易造成行政管理落后于市場(chǎng)，應(yīng)更多利用市場(chǎng)手段進(jìn)行管理。

4.缺少以水定產(chǎn)的具體措施

定額管理過(guò)于關(guān)注用水戶的技術(shù)行為，缺少對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的有效管理。 從已有測(cè)算來(lái)看，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的節(jié)水效應(yīng)可以分為四個(gè)部分：真實(shí)節(jié)水效應(yīng)（用水環(huán)節(jié)的技術(shù)進(jìn)步）、要素配置效應(yīng)（整個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的技術(shù)進(jìn)步）、結(jié)構(gòu)效應(yīng)（產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整）、外部效應(yīng)（進(jìn)口或外調(diào)產(chǎn)品替代）。 目前用水行為的定額管理更多關(guān)注的是本可以交給市場(chǎng)的技術(shù)行為，并且管理效力不“長(zhǎng)牙”“帶電”，缺乏對(duì)本來(lái)應(yīng)該必須加強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) “以水定產(chǎn)”的管理。

5.用水指標(biāo)缺少靈活性

最嚴(yán)格水資源管理制度將用水指標(biāo)分配到各流域和區(qū)域，這種指標(biāo)管理模式相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突變特點(diǎn)以及水的流動(dòng)循環(huán)特點(diǎn)來(lái)說(shuō)缺少靈活性。 從用水規(guī)律來(lái)看，當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段之后，用水會(huì)下降，基本遵循庫(kù)茲涅茲的倒U 形曲線。 從黃河流域“八七分水方案”的實(shí)踐來(lái)看，區(qū)域之間特別是省級(jí)行政區(qū)之間依靠自主協(xié)調(diào)達(dá)成指標(biāo)交換很難實(shí)現(xiàn)。

因此，實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理工作中應(yīng)注重靈活性，以實(shí)現(xiàn)水資源在更大范圍內(nèi)的合理配置，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

三、政策建議

1.以提高流域幸福感作為需水管理的最終目標(biāo)

貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記治水的重要講話精神， 要把握三個(gè)要點(diǎn)：一是“讓黃河成為造福人民的幸福河”；二是“重在保護(hù)、要在治理”；三是“把水資源作為最大的剛性約束”。 筆者認(rèn)為這三個(gè)要點(diǎn)是“綠水青山就是金山銀山”理論在需水管理方面的反映和發(fā)展，“把綠水青山建得更美，把金山銀山做得更大”貫穿于這三個(gè)要點(diǎn)的始終。 利用水資源與生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系確定滿足良好生態(tài)要求下經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水邊界，利用水資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系確定水資源如何切實(shí)提高流域的幸福感，并將其作為需水管理的最終目標(biāo)。

2.對(duì)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)行科學(xué)的研判

一是對(duì)常住人口變化的研判。 根據(jù)現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)和研究成果，預(yù)計(jì)未來(lái)我國(guó)人口緩慢增長(zhǎng)， 到2040 年左右達(dá)到峰值，但區(qū)域間的常住人口流動(dòng)趨勢(shì)明顯， 特別是戶籍制度改革之后，區(qū)域間人口流動(dòng)將更明顯。 要進(jìn)行區(qū)域用水需求預(yù)測(cè)和落實(shí)以水定人的約束， 應(yīng)加強(qiáng)對(duì)人口遷入率、遷出率的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響因素和水資源的約束機(jī)制的科學(xué)研判。

二是對(duì)城市（群）發(fā)展規(guī)模和空間的研判。 根據(jù)現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)資料，我國(guó)城鎮(zhèn)化率近年每年增加1 個(gè)百分點(diǎn)，每年增加近1 400 萬(wàn)城鎮(zhèn)人口； 預(yù)計(jì)到2035 年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到75%左右。 要進(jìn)行城市（群）用水需求預(yù)測(cè)和落實(shí)以水定城的約束，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化率、區(qū)域人口變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素和水資源約束機(jī)制的定量研究。

三是對(duì)各區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的研判。 在對(duì)區(qū)域發(fā)展階段研判的基礎(chǔ)上按照發(fā)展規(guī)律研究區(qū)域中長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的情況， 綜合研究高耗水產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移情況， 根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律分區(qū)域分階段預(yù)測(cè)產(chǎn)業(yè)用水及其影響，為以水定產(chǎn)打下基礎(chǔ)。

3.區(qū)域管理與產(chǎn)業(yè)管理結(jié)合

在對(duì)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)行科學(xué)研判的基礎(chǔ)上， 根據(jù)水資源稟賦和發(fā)展階段發(fā)布不符合區(qū)域水資源承載力的產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單。對(duì)在負(fù)面清單上的產(chǎn)業(yè)，不再新增取水許可。 在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)但水資源短缺的區(qū)域，限制化工、鋼鐵等高耗水產(chǎn)業(yè)的用水需求，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的合理用水需求；設(shè)定合理期限，對(duì)不符合區(qū)域發(fā)展階段要求的產(chǎn)業(yè)，在取水許可到期之后，不再對(duì)其換證。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)且水資源短缺的區(qū)域， 嚴(yán)格限制低附加值的高耗水企業(yè)取水許可。

4.建立水資源最大硬約束的督察制度

一是組建水資源總督察辦公室，對(duì)督察范圍內(nèi)地方人民政府的水資源利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，不改變地方人民政府及其水行政主管部門的行政許可、行政處罰等管理職權(quán)。 督察方向是各省份執(zhí)行“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的情況，水生態(tài)情況及取水許可的審批情況。

二是對(duì)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行水資源督察。 對(duì)黃河流域、海河流域等水問(wèn)題較多地區(qū)的省份進(jìn)行重點(diǎn)督察。 重點(diǎn)督察各省份在取水許可審批中是否符合“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，督察重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)的水資源取用情況。

三是對(duì)重點(diǎn)水生態(tài)保護(hù)區(qū)域進(jìn)行督察，如地下水超采區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)、重要江河水源區(qū)等，督察區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)企業(yè)的取水和生產(chǎn)情況，及地方政府落實(shí)“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的情況。

5.建立水資產(chǎn)制度

改變?cè)胁粍?dòng)產(chǎn)導(dǎo)向的水權(quán)管理制度，構(gòu)建像銀行資金體系一樣的流量管理制度。 由水利部組建“水央行”，各省份向“水央行”“貸水”，并建立水資源“準(zhǔn)備金”制度，作為河湖生態(tài)水和居民生活用水；建立保障國(guó)家安全單獨(dú)用水制度，為國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)、 國(guó)家能源基地單獨(dú)設(shè)立用水指標(biāo)，不與地方指標(biāo)重合。 “水央行”根據(jù)各省“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的要求和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)際需要，決定其用水指標(biāo)和水資源的稅率。