李 璨，王建眾，唐克銀

（山東省水利勘測設(shè)計(jì)院，250013，濟(jì)南）

山東地處黃河下游， 跨黃河、淮河、海河三大流域，轄16 個(gè)設(shè)區(qū)市、137 個(gè)縣（市、區(qū)），總面積15.79 萬km2，多年平均水資源總量308 億m3，人均水資源量不足全國的1/6， 屬嚴(yán)重缺水地區(qū)。 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市規(guī)模擴(kuò)張，水資源成為制約其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要瓶頸。 自2011 年實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度以來，山東強(qiáng)化水資源消耗總量和強(qiáng)度剛性約束，在水資源利用效率和效益持續(xù)提高的同時(shí)，當(dāng)?shù)氐乇硭?、地下水總用水量平均每年下? 個(gè)百分點(diǎn)。 山東省在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、取用水監(jiān)管、河湖管理等多方面取得重要進(jìn)展，水安全保障能力不斷提升。

一、強(qiáng)化水資源最大剛性約束的實(shí)踐

1.堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，水資源利用效率持續(xù)提高

（1）設(shè)置組織機(jī)構(gòu)、健全工作機(jī)制

借助機(jī)構(gòu)改革機(jī)遇，加強(qiáng)節(jié)水管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，省及許多市縣均已單設(shè)節(jié)約用水辦公室。 2019 年，啟動(dòng)實(shí)施《山東省落實(shí)國家節(jié)水行動(dòng)實(shí)施方案》，一系列節(jié)水配套措施穩(wěn)步跟進(jìn)；正式建立省節(jié)約用水工作聯(lián)席會(huì)議制度， 明晰了相關(guān)部門任務(wù)分工；建立規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評價(jià)機(jī)制，累計(jì)對150 余個(gè)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目開展節(jié)水評價(jià)。

（2）健全用水定額標(biāo)準(zhǔn)體系

2019 年制（修）定涉及14 個(gè)行業(yè)類別的工農(nóng)業(yè)和生活用水定額288個(gè)。 新增節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)縣（市、區(qū)）26 個(gè)，總數(shù)達(dá)63 個(gè)，占全省縣（市、區(qū)）總數(shù)的46%；新增3 個(gè)國家節(jié)水型城市，總數(shù)達(dá)19 個(gè)。 積極開展供水管網(wǎng)改造，全省城市公共供水管網(wǎng)漏損率持續(xù)下降，2017—2019 年間數(shù)據(jù)逐年下降到8.87%、8.05%、7.97%。

（3）加強(qiáng)宣傳教育與示范引領(lǐng)

建立了省節(jié)約用水志愿者服務(wù)隊(duì)，開展了節(jié)水進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)及節(jié)水大使評選、節(jié)水知識(shí)競賽、節(jié)水公益廣告展播等一系列節(jié)水宣傳教育活動(dòng)，啟動(dòng)節(jié)水教育基地建設(shè)，組織編制節(jié)水普及知識(shí)讀本。 引入市場主體，省內(nèi)選取2 所高校開展高校合同節(jié)水試點(diǎn)，綜合節(jié)水率達(dá)30%。 2019年在全省水利系統(tǒng)部署開展節(jié)水機(jī)關(guān)建設(shè)，積累了“因地制宜、科學(xué)實(shí)用、少花錢真節(jié)水、人人都是節(jié)水大使、隨時(shí)隨地能接受節(jié)水教育”等易操作可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。

（4）嚴(yán)格監(jiān)督考核

省委、省政府連續(xù)多年將“單位GDP 用水量下降率”等節(jié)水指標(biāo)納入對各市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合考核指標(biāo)體系， 切實(shí)發(fā)揮了考核指揮棒作用。還借助人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督，推動(dòng)水資源管理工作做深做實(shí)做細(xì)。

2.落實(shí)空間均衡，水資源配置體系不斷完善

（1）落實(shí)水資源“四定原則”

將規(guī)劃水資源論證作為區(qū)域發(fā)展、城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局等規(guī)劃審批的重要前置條件。2018 年發(fā)布全國首個(gè)《工業(yè)園區(qū)規(guī)劃水資源論證技術(shù)導(dǎo)則》，已對公布的80 余家化工園區(qū)全部開展了規(guī)劃水資源論證。 在此基礎(chǔ)上，2019 年起草了 《規(guī)劃水資源論證技術(shù)導(dǎo)則》， 進(jìn)一步拓展重大建設(shè)項(xiàng)目布局和產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)水資源論證覆蓋面。

（2）強(qiáng)化用水指標(biāo)剛性約束

將用水總量及強(qiáng)度控制指標(biāo)逐級分解到各市、縣。 嚴(yán)格取水許可審批，健全取用水臺(tái)賬，對區(qū)域用水總量達(dá)到或超過用水控制指標(biāo)的，暫停或停止審批新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目的取水許可申請，堅(jiān)決杜絕超量取水。 同時(shí)將非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置， 大力推進(jìn)海水淡化應(yīng)用，全省在營海水淡化工程27 個(gè)， 產(chǎn)能達(dá)34.3 萬t/d， 居全國首位。 2010 年以來，污水處理回用、雨水利用、海水淡化等水資源利用量增長明顯，2019 年達(dá)到10.6 億m3， 比2018 年增加21.7%（圖1）。

（3）加強(qiáng)水網(wǎng)和蓄水工程建設(shè)

加快實(shí)施《山東省水安全保障總體規(guī)劃》，黃水東調(diào)二期、峽山水庫膠東地區(qū)調(diào)蓄戰(zhàn)略水源地、引黃濟(jì)青改擴(kuò)建、莊里水庫等大型蓄水調(diào)水工程主體工程相繼建成，2020 年將再開工建設(shè)3 座大中型水庫和多項(xiàng)攔蓄、調(diào)水工程。

（4）堅(jiān)持合理分水調(diào)水

認(rèn)真執(zhí)行黃河、沂河、沭河等重要跨省河流水量分配方案， 順利完成南水北調(diào)東線一期工程年度水量調(diào)度計(jì)劃任務(wù)。 對跨市的主要河流和水庫全部進(jìn)行了水量分配，實(shí)現(xiàn)應(yīng)分盡分。

3.推進(jìn)系統(tǒng)治理，水資源保護(hù)修復(fù)成效明顯

（1）深入實(shí)施地下水超采區(qū)治理

穩(wěn)步實(shí)施《山東省地下水超采區(qū)綜合整治實(shí)施方案》， 圓滿完成南水北調(diào)東線一期工程受水區(qū)地下水壓采和國家地下水超采區(qū)綜合治理試點(diǎn)年度任務(wù)。 “十三五”以來，全省累計(jì)封（填）井8 610 眼，累計(jì)完成地下水壓采4.99 億m3， 其中淺層地下水2.27 億m3， 深 層 地 下 水2.72 億m3。2019 年全省平原區(qū)地下水水位較2018 年同期上升0.27 m，主要漏斗區(qū)總面積較上年度同期減少1 020 km2。

（2）推進(jìn)生態(tài)流量（水量）管控

對全省第一大水庫——峽山水庫開展生態(tài)水位試點(diǎn)，研究確定了生態(tài)水位并編制生態(tài)水位調(diào)度監(jiān)管方案。 編制了小清河、泗河等省內(nèi)骨干河道生態(tài)流量（水量）調(diào)度方案并組織實(shí)施。

（3）強(qiáng)化河湖管理與保護(hù)

全面建立河長制湖長制，相關(guān)工作連續(xù)兩年納入省對市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合考核，省級河長全部深入一線巡河調(diào)研。 制定出臺(tái)全國首個(gè)省級層面規(guī)范性文件《山東省河湖管護(hù)規(guī)定（試行）》，細(xì)化了巡查管理標(biāo)準(zhǔn)。 全面完成流域面積50 km2以上河流、常年水面面積1 km2以上湖泊以及設(shè)立縣級河長湖長的河湖劃界工作。

4.深化改革創(chuàng)新，水資源管治能力全面提升

（1）深入實(shí)施水資源稅改革和水價(jià)改革

2017 年12 月啟動(dòng)水資源稅改革試點(diǎn)，大幅度提高特種行業(yè)及公共管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)地下水稅額標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)水資源節(jié)約與合理開發(fā)利用的同時(shí)，“十二五”以來水資源費(fèi)（稅）征收數(shù)額快速增長，2018 年、2019 年均按標(biāo)準(zhǔn)足額征收達(dá)到35.1 億元。 2019年全省新增農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革面積1 605 萬畝（1 畝=1/15 hm2），占計(jì)劃實(shí)施面積的100%。 對41 處大型和118處重點(diǎn)中型灌區(qū)開展農(nóng)業(yè)供水成本核算，結(jié)合大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程，加快配備完善灌區(qū)計(jì)量設(shè)施。 全省普遍建立了城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格和非居民用水超計(jì)劃超定額累進(jìn)加價(jià)制度，城市供水價(jià)格提高到平均4 元/m3（圖2）。

圖1 山東省2010—2019 年污水處理回用等水源供水量

（2）強(qiáng)化取用水全過程管控

嚴(yán)格取水許可事中事后監(jiān)管，不斷完善取水許可臺(tái)賬，全省分流域選取80 處取水口逐一建立國家重要取水口臺(tái)賬，配合流域管理機(jī)構(gòu)開展南四湖取水工程（設(shè)施）核查登記。 對取用水戶科學(xué)下達(dá)年度用水計(jì)劃，“金稅三期”系統(tǒng)可對超計(jì)劃（定額）取用水部分自動(dòng)2~3 倍征收水資源稅。 制定出臺(tái)了“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)督檢查工作制度，通過日常暗訪、檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題均采取“一市一單”方式反饋，加大違法違規(guī)行為查處力度。

（3）深化水資源監(jiān)控信息化應(yīng)用

持續(xù)多年深度開發(fā)了“山東省水資源綜合信息服務(wù)系統(tǒng)”“ 山東省水資源稅信息管理系統(tǒng)”，并基于iOS 和Android 平臺(tái)開發(fā)了手機(jī)APP，各級管理人員可通過移動(dòng)終端隨時(shí)查詢本行政區(qū)內(nèi)取用水情況及國家重要飲用水水源地水質(zhì)狀況。 整合國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)成果和市縣相關(guān)資源，目前已實(shí)現(xiàn)對117 億m3用水量（占全省許可水量的87%） 的在線監(jiān)測和數(shù)據(jù)分析，實(shí)現(xiàn)對年取地表水1 500 萬m3、地下水500 萬m3以上的非農(nóng)用水戶在線監(jiān)測全覆蓋。

二、面臨的困難和挑戰(zhàn)

1.在取水許可事中事后監(jiān)管方面

（1）部門間協(xié)作配合機(jī)制有待健全

機(jī)構(gòu)改革、綜合行政執(zhí)法體制改革后，部分地區(qū)原屬水利部門的取水許可審批職責(zé)劃轉(zhuǎn)至行政審批部門，執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)至行政執(zhí)法部門。 在建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、 取水許可審批、日常監(jiān)督檢查等工作中，水利、審批、執(zhí)法三部門在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、 信息共享、結(jié)果互認(rèn)等方面的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制有待健全，部門監(jiān)管職責(zé)分工還需進(jìn)一步細(xì)化。

（2）水行政處罰裁量基準(zhǔn)缺少“柔性教育”與“剛性約束”有機(jī)結(jié)合

圖2 山東省2011—2019 年水資源費(fèi)（稅）征收數(shù)額

《山東省水行政處罰裁量基準(zhǔn)》中，對《中華人民共和國水法》《取水許可與水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水的”“ 未依照批準(zhǔn)的取水許可規(guī)定條件取水的”違法行為，雖然細(xì)化為“一般、較重、嚴(yán)重”3種違法情形， 但處罰最低數(shù)額仍為2萬元，缺少對“輕微”違法情形“以教育、警告為主”的彈性規(guī)定。 一方面，基層執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法成本相對較高，另一方面對“違法情節(jié)顯著輕微、能夠及時(shí)改正消除違法后果、不違背立法宗旨” 的取水行為處罰力度過大，容易引起法律風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)糾紛。

2.在水資源稅改革方面

（1）水資源稅使用管理政策法規(guī)空缺

《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》（財(cái)綜〔2008〕79 號(hào)）第二十一條規(guī)定：水資源費(fèi)專項(xiàng)用于水資源的節(jié)約、保護(hù)和管理，也可以用于水資源的合理開發(fā)。 水資源稅改革之后，尚未明確水資源稅的使用管理方式，基層水資源節(jié)約、保護(hù)和管理等相關(guān)工作缺少經(jīng)費(fèi)保障。

（2）報(bào)稅期限內(nèi)做好水量核定工作壓力較大

取用水量核定工作是水資源稅征收的基礎(chǔ)， 也是水資源稅征收工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，而準(zhǔn)確核定水量，又是足額征收水資源稅的首要環(huán)節(jié)。 基層水資源管理力量有限， 且需在征稅期15 日內(nèi)完成取用水戶集中申報(bào)、水利部門集中現(xiàn)場核查，工作量巨大。

（3）稅務(wù)、水利部門信息共享機(jī)制不暢通

水資源稅征收過程中，水利部門通過“水資源稅信息管理系統(tǒng)”負(fù)責(zé)前期水量核定工作， 稅務(wù)部門通過“金稅三期征管系統(tǒng)” 負(fù)責(zé)后期稅收征管工作。 目前，兩個(gè)系統(tǒng)各自單獨(dú)運(yùn)行，未能實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，造成取用水量、納稅申報(bào)信息、加倍收稅情況等不能快速全面地相互反饋， 對水資源稅征管過程中出現(xiàn)的問題也難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

3.在地下水開發(fā)保護(hù)方面

（1）地下水超采治理與地?zé)崮荛_發(fā)存在沖突

作為清潔能源，國家鼓勵(lì)發(fā)展地?zé)豳Y源。 國家能源局、財(cái)政部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部也曾于2013年聯(lián)合印發(fā)指導(dǎo)意見，促進(jìn)地?zé)崮荛_發(fā)利用。 按照地?zé)崮荛_發(fā)利用“十三五”規(guī)劃，到2020 年山東省水熱型地?zé)崮芄┡娣e要達(dá)到6 000 萬m2，但省內(nèi)水熱型地?zé)崮芊植紖^(qū)域與地下水禁采區(qū)高度重疊， 導(dǎo)致地?zé)豳Y源開發(fā)與地下水超采區(qū)綜合整治產(chǎn)生沖突。

（2）地下水超采區(qū)需要開展復(fù)核或重新劃定

目前公布的地下水超采范圍，主要是依據(jù)2010 年之前的地下水監(jiān)測資料劃定的。 地下水超采區(qū)是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化區(qū)域，隨著市縣對超采區(qū)整治力度的加大和南水北調(diào)東線一期工程的運(yùn)行，全省地下水開采、蓄存情況發(fā)生了較大變化，加之第三次水資源調(diào)查評價(jià)后部分資源數(shù)據(jù)有所調(diào)整，應(yīng)盡快對超采區(qū)范圍進(jìn)行復(fù)核或重新劃定。

4.在水權(quán)水市場建設(shè)方面

目前， 水權(quán)水市場發(fā)育不夠充分，水權(quán)交易量較少，缺少可推廣的成熟經(jīng)驗(yàn)做法。 一方面，各地水資源均較為匱乏， 沒有多余指標(biāo)用來交易，即使有一定余量也為本地區(qū)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水需求考慮， 并且還往往受調(diào)水工程條件制約。另一方面，山東嚴(yán)格取水許可管理， 取水許可有效期屆滿需要辦理延續(xù)手續(xù)的， 一般按照用水戶（非農(nóng)）近3 年實(shí)際計(jì)量取用水量及水資源費(fèi)（稅）繳納記錄合理減少許可水量， 相當(dāng)于將用水戶多占用的水權(quán)無償收回國家， 因此也無多余水權(quán)進(jìn)行交易。 農(nóng)民用水戶因種糧收入低、節(jié)水激勵(lì)不足，水量交易更加微量，零散農(nóng)戶間水權(quán)交易對于區(qū)域用水總量控制作用不明顯。

5.基層水資源管理能力方面

機(jī)構(gòu)改革后“政事分開”，地方水利局新組建的水資源科由有公務(wù)員身份的行政人員組成，改革前熟悉業(yè)務(wù)的水資源管理辦公室人員（大多為事業(yè)身份） 轉(zhuǎn)隸到新設(shè)立的事業(yè)單位，而水資源管理政策性、業(yè)務(wù)性強(qiáng)，工作具有延續(xù)性，水資源科（處）行政人員短時(shí)間內(nèi)難以上手開展工作；另外受行政編制限制，有的地區(qū)一個(gè)科室兼具水資源、節(jié)水、水土保持、河長制等多項(xiàng)行政管理職責(zé)，對水資源管理單項(xiàng)工作難以學(xué)深研透。

三、建 議

1.加快修（制）訂相關(guān)法規(guī)政策和標(biāo)準(zhǔn)體系

機(jī)構(gòu)改革以后，水資源管理職責(zé)發(fā)生相應(yīng)變化， 建議加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，盡快修訂完善水法、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等上位法規(guī)政策，以及《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為新時(shí)代順利開展水資源和節(jié)水管理工作提供法規(guī)政策依據(jù)。 研究制定水資源稅使用管理及其他配套政策，明確水資源稅用途和撥付方式。 在節(jié)水管理方面，研究修訂《城市中水設(shè)施管理暫行辦法》《山東省節(jié)約用水辦法》等法律法規(guī)，調(diào)整中水設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求， 對中水回用用途作出強(qiáng)制性要求， 建立健全中水設(shè)施建設(shè)運(yùn)行管理考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。 探索制定高校合同節(jié)水資金申報(bào)、劃撥、支付、結(jié)算等具體流程和規(guī)定。

2.建立取水許可審批與事中事后監(jiān)管銜接機(jī)制

基層水利、審批、執(zhí)法等部門，應(yīng)根據(jù)全省水利系統(tǒng)權(quán)責(zé)清單落實(shí)好權(quán)責(zé)事項(xiàng)認(rèn)領(lǐng)落實(shí)。 對上級制定的相關(guān)政策文件， 部門間應(yīng)建立共享機(jī)制。 規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目水資源論證審批中，審批部門應(yīng)充分征求水利部門意見，作出行政決定后應(yīng)及時(shí)將有關(guān)檔案材料共享給水利部門。 水利部門在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)行政許可存在問題的，及時(shí)告知審批部門；發(fā)現(xiàn)違法取用水行為的，應(yīng)依據(jù)職責(zé)依法進(jìn)行查處或者移送綜合執(zhí)法部門。

3.提升信息化管理服務(wù)水平

整合現(xiàn)有的省級管理平臺(tái)，通過RTU 模塊（遠(yuǎn)程終端控制系統(tǒng)）將市縣監(jiān)測的各類水資源數(shù)據(jù)接入到省級平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)省市縣水資源管理“一個(gè)系統(tǒng)平臺(tái)”、業(yè)務(wù)“一張圖”。 發(fā)揮財(cái)政資金激勵(lì)作用和杠桿作用，對自主安裝和維護(hù)取用水監(jiān)測設(shè)施的取用水戶予以一定的補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)，不斷提高遠(yuǎn)程監(jiān)控計(jì)量設(shè)施的穩(wěn)定性和準(zhǔn)確度。 同時(shí)，水利、稅務(wù)兩部門要加強(qiáng)信息聯(lián)網(wǎng)，逐步將在線監(jiān)測數(shù)據(jù)作為企業(yè)繳納水資源稅的依據(jù)，在減輕基層水資源管理人員水量核定工作量的同時(shí)，更加方便納稅人辦稅。

4.加強(qiáng)地下水管理研究

建議國家層面制定出臺(tái)有關(guān)地下水管理與保護(hù)的專門法規(guī)，明確地?zé)崴男再|(zhì)、開采利用方式、保障措施、 未按要求開采的處罰措施等；在山東省級層面，建議探索建立地?zé)崮荛_發(fā)利用與地下水超采區(qū)綜合整治互促互進(jìn)機(jī)制，為開采地?zé)豳Y源創(chuàng)造條件。 適時(shí)啟動(dòng)地下水超采區(qū)復(fù)核或重新劃定工作， 準(zhǔn)確反映超采現(xiàn)狀，以進(jìn)一步指導(dǎo)“十四五”地下水管理和保護(hù)。

5.積極培育水市場

在當(dāng)前農(nóng)業(yè)用水占用補(bǔ)償制度扎實(shí)推行、南水北調(diào)取用水結(jié)余指標(biāo)存在轉(zhuǎn)讓需求的背景下， 建議修訂《山東省水權(quán)交易管理實(shí)施辦法》，充分發(fā)揮省級水權(quán)交易平臺(tái)作用，進(jìn)一步盤活省內(nèi)存量用水指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)市場高效配置水資源。

6.強(qiáng)化教育培訓(xùn)

針對基層水資源管理隊(duì)伍調(diào)整較大、工作人員對當(dāng)前的新形勢新政策不夠熟悉、缺乏水資源管理工作經(jīng)驗(yàn)的實(shí)際情況，建議各級加大對基層管理人員、 專業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)力度，為水資源規(guī)范化管理提供更加堅(jiān)強(qiáng)有力的人才保障。