張建功

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

2020 年1 月3 日，習近平總書記主持召開中央財經(jīng)委員會第六次會議，指出要把握好黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的原則，強調(diào)要堅持節(jié)水為重。 從節(jié)水優(yōu)先方針到節(jié)水為重原則，充分體現(xiàn)了黨中央對節(jié)約用水工作的高度重視，對做好新時期節(jié)約用水工作具有重要意義。

一、節(jié)水為重是認識上的又一次升華

相對于我國幾千年的治水史，節(jié)約用水還是一項年輕的事業(yè)。 新中國成立特別是改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、資源環(huán)境形勢變化和治水思路的轉(zhuǎn)變，我國對節(jié)約用水的認識水平也在不斷提高。 總體上看，對節(jié)約用水的認識主要經(jīng)歷了三個階段：

1.第一階段：計劃經(jīng)濟時期，節(jié)水重要性逐步顯現(xiàn)

據(jù)文獻檢索，我國節(jié)約用水較早出現(xiàn)在1961 年中央批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部和水利電力部《關于加強水利管理工作的十條意見》中，當時圍繞的是灌區(qū)管理。 1976 年北京市計劃、節(jié)約用水辦公室在 《環(huán)境保護》 期刊上發(fā)表了《打一場節(jié)約用水的人民戰(zhàn)爭》，其中水是“國家的寶貴資源”，城市節(jié)水“不僅是幾個錢的問題，而是執(zhí)行什么路線的問題”，節(jié)約用水不是“可搞可不搞”“無關大局的小事”等觀點，時至今日仍有啟發(fā)意義。 國家從20世紀70 年代后期開始把厲行節(jié)約用水作為一項基本政策， 特別是1981年原國家經(jīng)委、計委、城建三部門發(fā)布 《關于加強節(jié)約用水管理的通知》、1984 年國務院印發(fā) 《關于大力開展城市節(jié)約用水的通知》，明確水是“重要物質(zhì)基礎”，節(jié)約用水是“必須長期堅持的一項重要方針”，必須“狠抓節(jié)約用水”等，表明節(jié)約用水尤其是城市節(jié)水已經(jīng)擺上政府的重要議程。

2.第二階段：新舊世紀之交，節(jié)水成為一場“革命”

從1998 年黨的十五屆三中全會提出推廣節(jié)水灌溉和成立全國節(jié)約用水辦公室起，節(jié)約用水開始進入更廣泛的視野，全社會的認識水平進一步提高。 這個階段較有影響力的觀點有“根本途徑”說、“必由之路”說等，其中最有影響力的是“深刻革命”說。黨的十五屆三中全會明確節(jié)水是一項革命性措施，隨后在較長的一段時間內(nèi)，“發(fā)動一場節(jié)約用水的革命”成為行業(yè)內(nèi)外熱議的主題。 時任國務院副總理、全國政協(xié)副主席、水利部部長等政府官員，廣大水利從業(yè)者和科研學者都紛紛參與發(fā)表觀點。 “節(jié)水革命” 的領域既有農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉，又有工業(yè)節(jié)水和城市節(jié)水，涵蓋范圍既有全國層面，又有地方和國際比較層面。 這場“革命”有力推動了國家節(jié)水型社會建設等節(jié)水工作進程，標志性的成就包括2002 年新水法把節(jié)約用水放在突出位置，把建立節(jié)水型社會目標寫入總則第八條，2004 年中央人口資源環(huán)境工作座談會強調(diào)“要把節(jié)水作為一項必須長期堅持的戰(zhàn)略方針”，2011 年中央1 號文件把節(jié)水工作作為實行最嚴格水資源管理制度的重要內(nèi)容等。

3.第三階段：黨的十八大以來，節(jié)水開辟了新紀元

黨的十八大將 “建設節(jié)水型社會” 納入生態(tài)文明建設戰(zhàn)略部署，十八屆三中全會強調(diào)要“健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度”。 2014 年3月習近平總書記提出 “節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時期治水思路，將“節(jié)水優(yōu)先”放在首要位置，強調(diào)節(jié)水意義重大，對歷史、對民族功德無量。 這是對節(jié)約用水認識上的一次飛躍， 達到了前所未有的高度，具有里程碑意義。 黨的十九大報告進一步提出實施國家節(jié)水行動，標志著節(jié)約用水成為國家意志和重要戰(zhàn)略。 2018 年黨和國家機構改革中，水利部的節(jié)約用水職能和機構得到突出強化。 2020 年年初，習近平總書記主持召開會議強調(diào)抓好黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，指出要堅持量水而行、節(jié)水為重，堅決抑制不合理用水需求，推動用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。 這是對節(jié)約用水認識的又一次升華， 既立足我國國情，洞悉未來趨勢，深刻揭示了在相當長一段時間里生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展要把握的重要原則，又深刻回答了如何正確處理好經(jīng)濟發(fā)展與水資源節(jié)約集約利用的關系，開辟了處理人的行為與自然關系的新境界，為節(jié)約用水邁入新時代提供了強大思想武器和行動指南。

二、節(jié)水為重具有深刻而豐富的內(nèi)涵

經(jīng)過多年的努力，節(jié)水優(yōu)先的觀念目前已經(jīng)深入人心。 節(jié)水為重與節(jié)水優(yōu)先一脈相承，都體現(xiàn)了高瞻遠矚的戰(zhàn)略思維、 系統(tǒng)思維和辯證思維。與“先”強調(diào)次序相比，“重”更強調(diào)分量和程度，“節(jié)水為重”就是在節(jié)水優(yōu)先前提下，真正把節(jié)水當成重中之重的大事，進一步突出節(jié)水的極端重要性，把節(jié)水放在意識行動和全局更加顯著的地位。

1.從思想來源看，節(jié)水為重源自長期以來對國家戰(zhàn)略和治水關系的思考

黨的十八大以來，習近平總書記圍繞國家戰(zhàn)略和治水關系多次作出重要論述。 關于保障國家水安全，他指出河川之危、水源之危是生存環(huán)境之危、民族存續(xù)之危，要善用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌水的全過程治理。 關于京津冀協(xié)同發(fā)展，他指出北京要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，雄安新區(qū) “城與淀應該是相互輝映、相得益彰”。 關于長江大保護，他指出治好“長江病”，要按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，做到“治未病”。 關于黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，他指出黃河水資源量就這么多， 不能把水當作無限供給的資源。 這些語重心長又樸實生動的話語中，無不蘊涵著“治水即治國”的深刻思想，都體現(xiàn)了國家發(fā)展戰(zhàn)略大局下對治水規(guī)律的把握，強調(diào)了對節(jié)約用水作為源頭治理措施和關鍵環(huán)節(jié)的重視。 節(jié)水為重不僅是著眼于黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的思考，更是長期深入探究國家發(fā)展戰(zhàn)略和治水實踐的思想結(jié)晶。

2.從時代背景看，節(jié)水為重是生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

當前我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，生態(tài)文明建設也進入了新的時期。 推動生態(tài)文明建設和高質(zhì)量發(fā)展，離不開水資源的重要支撐，同時也迫切需要解決水資源短缺等新老水問題的嚴重制約。 一個國家和地區(qū)節(jié)約用水水平的高低和經(jīng)濟社會發(fā)展的階段密切相關。 從歐洲、日本、新加坡、以色列、中國香港等的經(jīng)驗看，越是經(jīng)濟發(fā)達、社會文明程度高、 生態(tài)環(huán)境質(zhì)量好的地方，越是重視節(jié)水， 節(jié)水管理也越是先進。 實踐證明，節(jié)水是經(jīng)濟社會發(fā)展到高級階段的必然選擇，是生態(tài)文明建設和高質(zhì)量發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，是支撐生態(tài)文明建設和高質(zhì)量發(fā)展的核心要素。 節(jié)水為重契合了生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的新理念，有利于促進調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構和完善經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，使綠水青山產(chǎn)生巨大生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益。

3.從目標導向看，節(jié)水為重體現(xiàn)了近遠期重點任務的結(jié)合

堅持節(jié)水為重的目標任務目前主要有兩項：一是堅決抑制不合理用水需求，二是推動用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。 其中抑制不合理用水需求是當務之急。 不合理用水需求主要是指與國家相關法律法規(guī)政策和標準規(guī)范、用水總量和用水效率管控要求、 江河流域水量分配方案（協(xié)議）、相關規(guī)劃、當?shù)貙嶋H情況等不相符合的用水需求。 具體包括超計劃(定額)取用水、超采區(qū)取用地下水、高耗能高污染行業(yè)用水、用水結(jié)構明顯失調(diào)、 擠占農(nóng)業(yè)及生態(tài)等正常用水、傳統(tǒng)粗放型浪費用水等情況。 這些不合理用水需求堅決不能放任，急需通過節(jié)水評價、嚴格水資源論證和取水許可、加強監(jiān)督考核、擴大征收水資源稅等手段，多管齊下取得立竿見影的效果。 同時要從長遠考慮，按照綠色發(fā)展理念和節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，久久為功加強全過程節(jié)水管理， 持續(xù)強化水資源剛性約束，推動用水方式由粗放低效向節(jié)約集約實現(xiàn)質(zhì)的根本轉(zhuǎn)變。

4.從方法路徑看，節(jié)水為重提供了治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要抓手

黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重大戰(zhàn)略部署，其中全面建立資源高效利用制度是重要組成部分。 近年來我國節(jié)約用水工作取得了明顯成效，但還不同程度地存在一些短板和不足， 如一些地方黨委政府重視不夠、政策體系不夠健全、約束性指標力度有限、 監(jiān)管責任落實不夠到位等，影響了資源環(huán)境領域制度性效能的發(fā)揮。 節(jié)水為重是著眼生態(tài)文明建設全局提出的重要原則， 為堅持和完善生態(tài)文明制度體系， 促進人與自然和諧共生提供了抓手和著力點。 在系統(tǒng)治理方面， 將節(jié)約用水制度嵌入經(jīng)濟發(fā)展的全過程和各方面，有利于構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的資源環(huán)境治理體系。 在依法治理方面，健全節(jié)約用水法律法規(guī)政策體系， 完善節(jié)約用水標準，加強財稅支持，完善金融扶持， 有利于保障提升資源環(huán)境治理能力。 在綜合治理方面，建立健全節(jié)約用水責任體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系，有利于落實資源環(huán)境治理各類主體責任， 充分發(fā)揮資源環(huán)境治理效能。 在源頭治理方面， 強化節(jié)約用水監(jiān)測能力建設，推進節(jié)水信息化建設，加強關鍵節(jié)水技術產(chǎn)品自主創(chuàng)新，創(chuàng)新示范節(jié)水管理模式，有利于全面提升資源環(huán)境治理現(xiàn)代化水平。

三、節(jié)水為重重在貫徹和落實

水利部高度重視節(jié)約用水工作。2020 年全國水利工作會議把節(jié)約用水作為推進落實水利改革發(fā)展總基調(diào)的重要領域。 2020 年“世界水日”和“中國水周”之際，水利部部長鄂竟平發(fā)表署名文章，強調(diào)全面節(jié)水，把水資源節(jié)約保護貫穿水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管全過程，融入經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設各方面。 在這些重要精神指引下，各地節(jié)約用水工作也在積極開拓前進。 為進一步推動落實節(jié)水為重， 提出如下建議：

1.深化對節(jié)水為重的認識

結(jié)合學習貫徹習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會及在中央財經(jīng)委第六次會議上的重要講話精神，從戰(zhàn)略和全局高度深入領會新形勢下節(jié)水為重的重要意義，準確把握節(jié)水為重的內(nèi)涵要義，把節(jié)水為重和節(jié)水優(yōu)先等一系列治水重要思想融會貫通，統(tǒng)籌推進落實開創(chuàng)節(jié)約用水工作的新局面。

2.重視研究節(jié)水重大問題

圍繞節(jié)水領域戰(zhàn)略性、前瞻性、關鍵性、緊迫性和深層次重大問題，成立節(jié)水工作領導小組，推進建立健全節(jié)約用水常態(tài)化議事決策機制，把節(jié)水擺上經(jīng)常性議事日程。 加快推進全國范圍內(nèi)建立節(jié)約用水工作聯(lián)席會議機制，加強節(jié)水工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保節(jié)水重要決策部署落到實處。

3.謀劃“十四五”節(jié)水新篇

貫徹黨和國家一系列重大戰(zhàn)略部署要求，把握“十四五”時期階段性特征，堅持目標導向和問題導向相統(tǒng)一、 立足國內(nèi)和全球視野相結(jié)合，科學謀劃制訂“十四五”時期節(jié)約用水重大布局、重大工程、重大政策、重大改革，推進構建新時期節(jié)約用水工作的“四梁八柱”。

4.發(fā)展節(jié)水顛覆性科技

順應新技術和產(chǎn)業(yè)變革新趨勢，利用國家全面推行綠色制造戰(zhàn)略機遇，加大節(jié)水技術裝備產(chǎn)品創(chuàng)新研發(fā)與系統(tǒng)集成力度，推進建立“政產(chǎn)學研用” 深度融合節(jié)水技術創(chuàng)新體系，開展重大節(jié)水技術產(chǎn)業(yè)化示范，推動節(jié)水像節(jié)能一樣成為國家重點發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，力爭打造節(jié)水科技“大國重器”。

5.把節(jié)水壓成政治性責任

按照以習近平新時代中國特色社會主義思想指導節(jié)水工作的部署要求，進一步提高政治站位，通過規(guī)定政府向人大報告節(jié)水工作、將節(jié)水納入政績考核、完善節(jié)水指標內(nèi)容權重、實行節(jié)水目標責任制、強化節(jié)水監(jiān)管、嚴格節(jié)水問責等措施，從講政治的高度真正把節(jié)水責任一級一級壓下去。