丁躍元，陳 飛，李原園，唐世南，于麗麗，羊 艷

（水利部水利水電規(guī)劃設計總院，100120，北京）

為貫徹落實黨中央、 國務院關(guān)于著力解決華北地區(qū)地下水超采問題的部署與要求，水利部、財政部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同有關(guān)部門和京津冀三?。ㄖ陛犑校?，研究制定了《華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案》（以下簡稱《行動方案》），經(jīng)報國務院同意，于2019 年1 月印發(fā)實施。 《行動方案》堅持問題導向，以京津冀地區(qū)為重點，綜合采取“一減一增”措施，系統(tǒng)推進華北地區(qū)地下水超采治理。

一、《行動方案》編制背景

1.面臨的問題與挑戰(zhàn)

（1）資源性缺水嚴重，水資源開發(fā)利用嚴重超載

華北地區(qū)水資源稟賦條件總體較差，多年平均水資源量1 085 億m3，僅占全國總量的4%， 人均水資源量316 m3，僅為全國平均水平的1/7，世界平均水平的1/28， 屬于資源性缺水地區(qū)。 京津冀地區(qū)缺水更為嚴重，人均水資源量僅為230m3。受氣候變化和人類活動影響，20 世紀80 年代以來，華北地區(qū)水資源呈嚴重衰減趨勢，更加劇了水資源短缺狀況， 特別是海河流域，1980—2016 年水文系列與1956—1979年系列相比，水資源總量減少29%。

因區(qū)位優(yōu)勢優(yōu)越、 光熱條件適宜， 華北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，是全國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)和蔬菜供應基地。 據(jù)統(tǒng)計，進入21 世紀以來，華北地區(qū)人口由2000 年的3.1 億人增長至2017 年的3.4 億人，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）由2.5 萬億元增長至21.3 萬億元，有效灌溉面積由2.4 億畝（1畝=1/15 hm2，下同）增長至2.5 億畝。同時， 華北地區(qū)還分布大量的鋼鐵、電力、化工等高耗水產(chǎn)業(yè)，其中鋼材產(chǎn)量約占全國的一半，高耗水工業(yè)用水量占工業(yè)總用水量的70%以上。 為滿足人口增長與經(jīng)濟社會快速發(fā)展用水需求，華北地區(qū)不斷加大水資源供應，用水量由20 世紀70 年代的不到600 億m3增加到2017 年的760 億m3左右，區(qū)域水資源開發(fā)利用率達到65%以上， 其中海河流域達106%，已處于嚴重超載狀態(tài)。

（2）地下水超采嚴重，引發(fā)系列生態(tài)環(huán)境地質(zhì)問題

20 世紀70 年代開始，華北地區(qū)大規(guī)模開發(fā)利用地下水，年開采量由200 億m3增加至2017 年的363 億m3，最高年份（2001 年）達到511 億m3，是世界上地下水開發(fā)范圍最廣、規(guī)模最大、強度最高的地區(qū)。 因地下水開采量遠大于補給，入不敷出，造成嚴重超采。 目前，華北地區(qū)地下水儲量與1980 年比累計虧空約1 800 億m3；地下水超采區(qū)面積達18.1 萬km2， 其中約40%為淺層超采區(qū)，約2/3 超采區(qū)面積存在深層承壓水超采；地下水超采量約55.1 億m3，高時曾達到95.8 億m3。

地下水長期大量超采，引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境地質(zhì)問題。 一是地下水水位持續(xù)下降，太行山前平原淺層地下水埋深普遍達30～50 m， 形成了多個地下水降落漏斗，其中南宮—冀棗衡—滄州深層承壓水漏斗中心埋深達到106 m，不僅影響植被生長，也大幅提高了取水成本。 二是造成大部分平原區(qū)地下水補給河水量大幅減少，甚至消失， 是河道水量減少或斷流，湖泊、 濕地水面萎縮重要原因之一，如海河流域27 條主要河流中，有23條出現(xiàn)不同程度的斷流或干涸，斷流河長超過3 600 km，湖泊、濕地水面面積較20 世紀50 年代減少50%以上；造成部分地區(qū)含水層疏干， 一些名泉如山西的晉祠泉、河北的一畝泉、河南的珍珠泉等泉水衰竭或斷流。 三是引發(fā)了地面沉降、地裂縫、海水入侵、水質(zhì)惡化等問題，其中2017 年華北地區(qū)地面沉降嚴重區(qū)（年沉降量＞50 mm）面積達到1.49 萬km2，對建筑、交通、供水、防洪等安全構(gòu)成威脅。

（3）管理基礎薄弱，急需補齊監(jiān)管短板

華北地區(qū)現(xiàn)有機電井1 650 多萬眼（其中規(guī)模以上約302 萬眼），但用水計量率僅為18%左右，不能滿足地下水壓采與精細化管理的要求，監(jiān)督管理基礎薄弱。 農(nóng)業(yè)灌溉用地下水取水許可存在面廣量大、執(zhí)行難度大等難題，需創(chuàng)新管理手段與措施。 現(xiàn)有法規(guī)對地下水的有關(guān)規(guī)定較為宏觀寬泛，需盡快出臺地下水管理專門法規(guī)。完善地下水鑿井、取水、排水、保護等環(huán)節(jié)監(jiān)管機制。 基層管理人員嚴重缺乏，執(zhí)法能力不足，難以滿足地下水管理需求，需加強基層人員培訓，提升執(zhí)法能力，提高管理水平。

2.面臨的形勢與機遇

（1）生態(tài)文明建設和高質(zhì)量發(fā)展提出新要求

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展新階段，華北地區(qū)地下水超采狀況已嚴重背離生態(tài)文明建設和高質(zhì)量發(fā)展的要求。 黨中央、國務院高度重視地下水超采治理工作，強調(diào)要加強地下水管理與保護。

水法規(guī)定，在地下水超采地區(qū)要“嚴格控制開采地下水”；《中共中央國務院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1 號）指出，“嚴格地下水管理和保護”“逐步削減地下水超采量， 實現(xiàn)采補平衡”；《中共中央國務院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》（中發(fā)〔2015〕12 號)指出，“實施地下水保護和超采漏斗區(qū)綜合治理，逐步實現(xiàn)地下水采補平衡”；《國務院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3 號）要求，“實行地下水取用水總量控制和水位控制”“嚴格地下水管理和保護”“逐步削減開采量，實現(xiàn)地下水采補平衡”；國務院《水污染防治行動計劃》（國發(fā)〔2015〕17號） 要求，“嚴控地下水超采”“開展華北地下水超采區(qū)綜合治理”。

各地群眾也對因地下水超采引發(fā)的取水成本提高、水質(zhì)惡化、河湖斷流萎縮等提出了改善訴求，期盼修復水景觀，再現(xiàn)水清、岸綠、風景優(yōu)美的河湖景色。 同時，京津冀協(xié)同發(fā)展成為國家重大戰(zhàn)略，也要求改善區(qū)域水安全與水生態(tài)狀況。

（2）南水北調(diào)工程建成，為超采治理提供了水源條件

南水北調(diào)工程是優(yōu)化我國水資源時空配置格局，解決北方水資源嚴重短缺問題的重大戰(zhàn)略性基礎設施。南水北調(diào)東、 中線一期工程于2014年12 月全面建成并正式投入運行，有效改善了華北地區(qū)水資源條件和配置格局，為實施地下水超采治理創(chuàng)造了條件。

首先利用南水北調(diào)工程引江水替代受水區(qū)城區(qū)生活和工業(yè)等開采地下水，解決城市用水增長與城區(qū)地下水超采問題；再是利用引江水替代非城區(qū)部分工業(yè)開采地下水和以城帶鄉(xiāng)供水方式替代部分農(nóng)村生活開采地下水；三是利用引江水置換出城市和工業(yè)原擠占農(nóng)業(yè)用的當?shù)氐乇硭?，并退還給農(nóng)業(yè)，以替代部分農(nóng)業(yè)開采地下水；四是加強城區(qū)再生水與地表水聯(lián)合運用，替代下游部分井灌區(qū)農(nóng)業(yè)開采地下水，逐步削減農(nóng)村地區(qū)地下水超采量。

（3）試點先行先試，為超采治理積累了經(jīng)驗

2014—2016 年，財政部、水利部、原農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部門在河北省開展了地下水超采綜合治理試點，以體制機制創(chuàng)新為引領(lǐng)， 探索水權(quán)制度，推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，加強地下水監(jiān)測管理， 通過地表水置換地下水灌溉、發(fā)展高效節(jié)水灌溉，壓減冬小麥種植面積、推廣節(jié)水小麥種植模式等措施，實施地下水壓采，地下水年超采量減少了約20 億m3， 探索了可復制、可推廣的經(jīng)驗。2017 年以來，已將治理范圍逐步擴大到山東、 山西、河南等省份。

二、《行動方案》編制思路

華北地區(qū)地下水超采是一個長期性、累積性和結(jié)構(gòu)性的問題。 造成地下水超采的原因既有社會經(jīng)濟發(fā)展方面的原因， 也有自然因素的影響， 是多方面因素綜合影響的結(jié)果。因此，治理修復需要漫長的過程和多方的努力，須采取綜合性行動與措施進行治理。

1.確定治理范圍

根據(jù)全國地下水利用與保護規(guī)劃成果（評價期2001—2015 年），全國平原區(qū)地下水超采區(qū)面積28.7 萬km2，總超采量158 億m3。華北地區(qū)是全國地下水超采問題最為嚴重的地區(qū)，平原區(qū)超采區(qū)面積和地下水超采量分別占全國的63%和61%，分布有全國乃至世界上最大的地下水漏斗群。 京津冀地區(qū)地下水超采問題更為突出，超采區(qū)面積約占華北地區(qū)的一半左右，涉及11 個地級市149 個縣（區(qū)），占京津冀總縣數(shù)的84%。 考慮到典型性、代表性以及區(qū)位重要性，《行動方案》治理范圍聚焦京津冀3 ?。ㄖ陛犑校┑叵滤蓞^(qū)，其中河北省涉及128 個縣。

2.明確治理目標

京津冀地區(qū)地下水超采治理設置了近期目標與遠期目標。

近期目標，即到2022 年，在正常來水情況下，京津冀地區(qū)年壓減地下水開采量25.7 億m3，現(xiàn)狀超采量壓減率超過70%，即地下水年超采量由現(xiàn)狀的34.7 億m3壓減到9.0 億m3。 需要說明的是，這是在正常來水情況或多年平均來水情況下的壓減目標，在遇到干旱或特旱年份時，農(nóng)業(yè)灌溉用水量會有所增加，相應壓減目標應有所減少；反之，在遇到豐水或特澇年份時， 農(nóng)業(yè)灌溉用水量會有所減少，相應壓減目標應有所增加。 這也是地下水“調(diào)豐補枯”特點的具體體現(xiàn)。 到2022 年地下水超采量壓減率目標為超過70%，即仍未實現(xiàn)采補平衡。 這主要是考慮到在衡水、滄州等市部分地區(qū)， 因其淺層地下水礦化度較高，無法滿足供水和灌溉用水標準要求，近期又無外調(diào)水源條件，在已采取高效節(jié)水灌溉等措施情況下仍難以達到采補平衡，只能采取種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退減灌溉面積發(fā)展雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)的措施進一步壓減地下水開采量，但這會一定程度影響糧食產(chǎn)量，同時也會大大提高退減灌溉面積的補貼費用，加大財政壓力。 綜合各方面因素，仍保留部分超采量待下階段治理。

遠期目標，即到2035 年，力爭全面實現(xiàn)地下水采補平衡，超采虧空水量逐步填補。 主要是考慮通過實施南水北調(diào)后續(xù)工程，進一步增加治理區(qū)可用水量，根本緩解缺水狀況，同時實施水源置換， 壓減地下水開采，實現(xiàn)采補平衡。 根據(jù)南水北調(diào)水源情況，相機實施生態(tài)補水，逐步填補地下水超采虧空水量。

3.綜合治理措施

根據(jù)華北地區(qū)地下水利用存在的問題與原因分析， 按照綜合施策、突出重點、系統(tǒng)推進、措施可行的原則，在總結(jié)提煉華北地下水超采治理試點和河湖生態(tài)補水試點成果與經(jīng)驗的基礎上，提出“一減、一增”綜合治理措施， 重點推進 “節(jié)”“控”“調(diào)”“管”治理措施任務。

“節(jié)”，即強化重點領(lǐng)域節(jié)水。 落實“節(jié)水優(yōu)先”治水方針，強化農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城鎮(zhèn)各領(lǐng)域節(jié)水。 農(nóng)業(yè)重點加快灌區(qū)節(jié)水改造和田間高效節(jié)水灌溉工程建設， 推廣農(nóng)藝節(jié)水措施和耐旱作物品種。 工業(yè)重點加快高耗水行業(yè)改造， 推進工業(yè)園區(qū)節(jié)水改造，促進企業(yè)間串聯(lián)用水、分質(zhì)用水、一水多用和循環(huán)利用，提高用水效率和效益。 城鎮(zhèn)重點推進節(jié)水型城市建設，實施公共供水管網(wǎng)改造，提高非常規(guī)水源利用率， 深入開展公共領(lǐng)域節(jié)水和居民家庭節(jié)水器具普及。

“控”，即嚴控開發(fā)規(guī)模和強度。以水資源水環(huán)境承載能力為剛性約束，實施農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化。 其中，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整主要推進適水種植和量水生產(chǎn)，通過實施輪作休耕、發(fā)展旱作雨養(yǎng)、推廣農(nóng)作物節(jié)水抗旱品種和適度減少冬小麥等高耗水作物等措施，減少地下水開采。 產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化主要是推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移流動，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，鼓勵創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，依法依規(guī)壓減或淘汰高耗水產(chǎn)業(yè)不達標產(chǎn)能，推進高耗水工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

“調(diào)”， 即多渠道增加水源供給。增加地表水和外調(diào)水供水是治理地下水超采的有效措施，在充分利用當?shù)厮?，特別是加大非常規(guī)水源利用的基礎上，用好用足引江、引黃、引灤等外調(diào)水源，一方面置換城鎮(zhèn)、工業(yè)和農(nóng)村集中供水區(qū)地下水開采，推進農(nóng)業(yè)水源置換， 減少地下水開采量，另一方面通過實施河湖生態(tài)補水，恢復河湖水面， 修復河湖水生態(tài)環(huán)境，增加地下水入滲補給。

“管”， 即嚴格地下水利用管控。主要是強化地下水利用監(jiān)管，嚴格禁采區(qū)、限采區(qū)管理，加強地下水監(jiān)控能力建設，創(chuàng)新管理政策機制，嚴格考核監(jiān)督，逐步完善地下水管理和保護體系。

4.實施河湖生態(tài)補水

實施河湖生態(tài)補水是 《行動方案》在已有地下水超采治理措施的基礎上，提出的一項更為有效的治理措施。 主要思路一是利用調(diào)水工程完全達效前設計供水與實際供水量的富余能力，向工程沿線河湖實施生態(tài)補水；二是通過加強水源和工程科學調(diào)度，合理延長工程調(diào)水時間或利用工程加大設計能力，相機向工程沿線河湖實施生態(tài)補水。 一方面恢復河湖水面， 改善河湖生態(tài)環(huán)境和長期干涸、缺水的狀況，同時通過河湖入滲回補地下水，緩解地下水超采。

南水北調(diào)中線一期工程2016—2017 年供水年度為京津冀實際供水28 億m3（陶岔口門），供水能力尚未全部達效，還有約23 億m3供水潛力，考慮未來用水增長需求，每年仍有一定潛力用于生態(tài)補水。 對于南水北調(diào)東線一期工程，按照2017—2018 年山東供水年度實際供水量10.9 億m3，尚有供水潛力。 通過建設東線一期北延應急供水工程，用足供水潛力和適當延長供水時間，可向京津冀地區(qū)增加供水能力約4.9 億m3。

同時，針對黃河來水情況、當?shù)厮畮焖春头浅Ｒ?guī)水源情況，通過引黃工程和當?shù)厮磁渲霉こ?，相機為治理區(qū)增加補水量。 遠期，則主要利用南水北調(diào)東線、中線后續(xù)工程，以及當?shù)胤浅Ｒ?guī)水源等， 進一步加大河道生態(tài)補水潛力。綜合考慮補水水源、河道入滲條件、地下水補給效果、河流區(qū)位重要性等因素，《行動方案》 共選擇滹沱河、滏陽河、南拒馬河、永定河等21 條（個）河湖開展生態(tài)補水。

5.強化地下水監(jiān)管

管控政策機制是保障治理效果的長效措施。 《行動方案》主要針對落實最嚴格水資源管理制度，發(fā)揮河長制湖長制作用， 強化地下水利用監(jiān)管，完善地下水管理和保護體系等進行了設計。

①強化地下水禁采限采管理。在地下水禁采區(qū)內(nèi)，除臨時應急供水和無替代水源的農(nóng)村地區(qū)少量分散生活用水外，嚴禁取用地下水；在地下水限采區(qū)，一律不準新增地下水開采量， 重點建設項目確需取用地下水的，應按照“用1 減2”的比例，同步削減其他取水單位的地下水開采量。

②關(guān)停城鎮(zhèn)自備井和農(nóng)灌井。 按照“應關(guān)盡關(guān)、關(guān)管并重、能管控可應急”的原則，提出了推進超采區(qū)機井封填，以及封存?zhèn)溆脵C井的管理要求。

③嚴格水資源承載能力剛性約束。 按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的要求，發(fā)揮水資源的最大剛性約束作用， 促進區(qū)域發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局等優(yōu)化調(diào)整，與水資源承載能力相均衡。

④健全地下水監(jiān)測計量體系，夯實地下水管理基礎。 利用國家地下水監(jiān)測工程與地方自建監(jiān)測站網(wǎng)，建立覆蓋地下水超采區(qū)的地下水監(jiān)測體系，健全地下水取用水戶監(jiān)控與計量設施。

⑤推進水權(quán)水價水資源稅改革。充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿在地下水超采治理與水資源管理制度中的作用，激發(fā)各行業(yè)地下水壓采的內(nèi)生動力。

為了及時掌握各地落實情況，《行動方案》 對地下水超采治理工作提出了動態(tài)跟蹤與效果評估考核的要求， 通過定期總結(jié)方案實施進展，將地下水超采治理作為對華北相關(guān)省市最嚴格水資源管理制度考核的重要內(nèi)容，并通過建立完善考核評價機制，對壓采措施不落實、壓采目標任務未完成的要進行問責。