張道全

（皖西學院 法學院，安徽 六安 237012）

黨的十八大報告明確指出，要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”［1］（P28）。這是中國共產黨在黨的全國代表大會報告里第一次從“法治思維”和“法治方式”的高度對領導干部的能力提出的要求。十八大以后，習近平總書記在關于法治的各種講話中，又多次強調“法治思維”和“法治方式”的重要性，要求“各級領導機關和領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力”［2］（P110）“自覺運用法治思維和法治方式來深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定”［2］（P115），學會“在法治軌道上推動各項工作”。

在新的歷史時期，習近平總書記對于為什么要高度重視運用法治思維和法治方式來化解社會矛盾，運用法治思維和法治方式來化解社會矛盾需要我們樹立哪些觀念、運用哪些手段、通過什么途徑和采用什么方法等有一系列深刻的論述，本文將對此做一些相應的探討。

一、運用法治思維和法治方式化解社會矛盾是依法治國的具體表現(xiàn)

我國的改革已進入攻堅期和深水區(qū)，我們“面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務之重前所未有、面對的矛盾風險挑戰(zhàn)之多前所未有”［2］（P9）。如何更好地完成面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務以及更好地化解所面對的矛盾風險挑戰(zhàn)，習近平同志認為，“必須堅定不移貫徹依法治國基本方略和依法執(zhí)政基本方式，堅定不移領導人民建設社會主義法治國家”［2］（P4）。只有堅持做到“兩個堅定不移”，才能解決改革發(fā)展進程中出現(xiàn)的一系列問題，確保社會和諧穩(wěn)定，實現(xiàn)國家長治久安。反之，如果“沒有全面依法治國，我們就治不好國、理不好政”［2］（P15）。法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的制度載體，沒有法治體系作為載體和依托，現(xiàn)代國家治理體系就難以構建和存在，國家治理能力就難以實現(xiàn)和提高。因此，全面依法治國既是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。習近平同志認為，世界上“一些國家雖然也一度實現(xiàn)快速發(fā)展，但并沒有順利邁進現(xiàn)代化的門檻，而是陷入這樣或那樣的‘陷阱’，出現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展停滯甚至倒退的局面，很大程度上與法治不彰有關”［2］（P12）。他進而指出，社會發(fā)展的事實證明“依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理”［2］（P63）；法治和一個國家的興衰存亡密切相關，“法治興則國家興，法治衰則國家亂。什么時候重視法治、法治昌明，什么時候就國泰民安；什么時候忽視法治、法治松弛，什么時候就國亂民怨”［2］（P8）。

法治作為治國理政的基本方式，要在實際生活中真正發(fā)揮其應有的作用，就必須轉化為人們的思維方式和行為方式，這就是法治思維和法治方式。只有當人們特別是領導干部能夠堅持用法治思維來謀劃工作，用法治方式來處理問題，依法治國才能夠真正落到實處。為此，習近平同志強調指出，要認真講法治、老實抓法治，各級領導干部就必須“不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”［2］（P113）。反之，如果只是喊口號、練虛功、擺花架，依法治國就不可能真正落實，法治國家就不可能真正建成。

二、運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的觀念要求

法治思維,即法治思維方式，它是人們思考問題和分析問題的一種主觀認識活動與過程。具體地說，是指“按照法治的理念、原則、精神對所遇到的各種問題進行分析的思想認識活動或思想認識過程”［3］。這種思維方式的基本指導思想是法治的理念、原則和精神，其主要方法是對法律原則、法律規(guī)則和法律方法的運用。法治方式，即法治行為方式，它是人們處理問題和解決問題的一種實踐過程與工作方式。具體地說，是指“按照法律規(guī)定和法律程序處理和解決問題的實踐過程和工作方式”［3］。這種行為方式的主要特征是遵循法律原則，依據(jù)法律規(guī)定，運用法律手段。

人的行為方式與思維方式是不可分割的，法治方式和法治思維具有內在的必然聯(lián)系。正如有的學者所說，“法治思維決定和支配法治方式，具備了法治思維，就會主動運用法治方式認識和解決問題。法治方式是法治思維的具體體現(xiàn)，法治思維只有外化為法治行為、體現(xiàn)為法治方式，才能真正發(fā)揮作用”［3］。用法治思維和法治方式來化解社會矛盾，必須樹立以下觀念。

（一）樹立法律紅線不能觸碰和法律底線不能逾越的觀念

法治思維是“底線思維”，這個“底線”就是法律，“用法律的準繩去衡量、規(guī)范、引導社會生活，這就是法治”［2］（P9）。堅持法治思維和法治方式，必須“牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念”［2］（P110）。無論是思考問題還是解決問題都必須將“是否合法”作為其出發(fā)點，弄清楚按照法律規(guī)定什么事可以做、什么事不得做、什么事必須做。

一般認為，“合法性”包括形式合法性和實質合法性兩個方面。形式合法性要求，當法律和法規(guī)對于某一事項有明確規(guī)定時，必須嚴格依法辦事，不能觸碰法律紅線、逾越法律底線。我國社會主義法律體系已初步形成，這為形式合法性提供了具體標準。實質合法性是具有更高要求的合法性，指的是在某些特殊情形下，人們應該以現(xiàn)有法律規(guī)定為基礎，以法治的基本理念、基本精神和基本原則為指導去進行價值判斷，從而尋找是否合法的“底線”和判斷是非的標準。一般說來，當出現(xiàn)下述情形時，“實質合法性”的要求就會表現(xiàn)出來：一是出現(xiàn)了法律缺位，即法律沒有給出明確規(guī)定或者規(guī)定過于籠統(tǒng)、模糊；二是發(fā)生了法律沖突，即法律規(guī)定本身是矛盾的，存在兩種不一致的法律規(guī)定；三是出現(xiàn)了法律滯后，即法律雖有規(guī)定，但由于出現(xiàn)了新的情況，適用原有的法律規(guī)定明顯不合理，出現(xiàn)了合法與合理的矛盾。我國正處于社會轉型時期，新生事物層出不窮，立法很難完全跟上社會現(xiàn)實的發(fā)展變化。在處理具體問題時，法律缺位、法律沖突、法律滯后的現(xiàn)象很難完全避免。當出現(xiàn)這些情形時，執(zhí)法者就不能囿于形式合法性，而是要以法治的理念、精神和原則為指導，作出是否符合實質合法性的判斷。

針對過去在特定歷史條件下出現(xiàn)的“違法”改革現(xiàn)象，習近平總書記明確指出，新時代的改革也要在“法治軌道上推進”，要做到“凡屬重大改革要于法有據(jù)”。這就告訴我們，隨著時間的推移和條件的變化，我國的改革模式也已發(fā)生了重大變化，新時代的改革也應該具有“合法性”。當然，這并不是說，凡是當下法律有規(guī)定的，我們就不能做任何變革和探索。若如此，改革就很難深入推進。所謂改革要“于法有據(jù)”強調的是，對于“實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止”［2］（P51）。這就是說，我們可以通過授權立法、法律的立改廢釋等方式使重大改革具有自己的“合法性”。

（二）樹立憲法和法律至上的觀念

法治是“法的統(tǒng)治”，是“法律之治”。法治社會的最高準則是法律，正如啟蒙思想家潘恩所說，在法治國家里，國王不再是法律而法律成了國王。法治思維和法治方式要求人們牢固樹立憲法和法律至上的觀念。

在任何一個國家和社會，對社會關系和社會生活起調整作用的手段和方法都不是單一的，而是綜合多樣的，除法律外，還有道德、宗教、禮儀、習慣等等。當這些手段與方法和憲法與法律發(fā)生矛盾沖突時，法治思維和法治方式的要求是優(yōu)先服從于憲法和法律。人們的所有行為都要以憲法和法律為最高準繩，所有活動都必須在憲法和法律范圍內進行，絕不允許有凌駕于憲法和法律之上的組織和個人。國家機關和公職人員要依法行使權力、履行職責，不允許以權代法、以權壓法、徇私枉法。普通公民也要養(yǎng)成尊法信法守法用法的習慣和素養(yǎng)，自覺用法律來規(guī)范自己的行為。在我們社會主義國家，依法治國的本質就是“廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行”［2］（P21）。因此，依法治國和堅持黨的領導、人民當家作主是有機統(tǒng)一的。我們要自覺認識到，“維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)”［2］（P121）。

（三）樹立維護社會公平正義的觀念

公平正義是社會制度的核心價值,是現(xiàn)代社會進行制度設計的重要依據(jù),也是協(xié)調社會各階層利益關系的基本準則。實現(xiàn)社會公平正義是中國共產黨人追求的崇高目標。公平正義是具體的、歷史的，在社會發(fā)展的不同階段，不同階層和不同思想認識的人，對公平正義的理解是不同的。在社會主義社會，應該從最廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，從社會發(fā)展水平、社會大局和全體人民的角度看待和處理公平正義問題?！胺ㄊ巧屏己驼x的藝術”，良好的法律是實現(xiàn)正義的重要途徑。社會主義法律體現(xiàn)了工人階級及其領導下的廣大人民的意志，公正是社會主義法治的生命線，“全面依法治國，必須緊緊圍繞保障和促進社會公平正義來進行”［2］（P38）。堅持法治思維和法治方式，就必須“牢牢把握社會公平正義這一法治價值追求，努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義”［4］。

首先，要通過法律創(chuàng)設公平正義的社會環(huán)境，“保證人民平等參與、平等發(fā)展權利”［5］（P98）。為此，要為每個公民的發(fā)展進步提供公平的機會，消除種族、身份、等級等各種先天性因素的不公正影響，保證所有人都有一個平等的競爭環(huán)境，充分發(fā)揮各自的能力和潛能；要為每個公民參與社會競爭的能力提供必要的社會保障，特別是要保障公民平等地享有教育資源；要為處于社會最不利地位的人群提供必要的社會保障，使他們過上有尊嚴的人的生活。其次，要通過法律促進和保障分配正義。我國目前實行的是以按勞分配為主體多種分配方式并存的混合分配制度，法律要把這一符合正義的分配原則法律化、制度化，并轉化為具體的權利和義務，從而實現(xiàn)對資源、利益和負擔的權威性分配。最后，社會矛盾的解決必須遵循公平正義原則，要讓每一個當事人都能在個案中感受到公平正義。

（四）樹立尊重和保障人權的觀念

人權是基于人的人格尊嚴而為人所享有的、對人的生存和發(fā)展具有重要意義的基本權利。人權是權利的一種特殊形態(tài)，它是最基本和最根本的條件，對人的發(fā)展來說，它是最重要、最根本的權利。人權是法律最基本的價值之一，尊重和保障人權既是人類文明的標志和法治國家的基本特征，也是現(xiàn)代法不同于古代法的重要標志。堅持法治思維和法治方式，就要樹立尊重和保障人權的觀念?！皥猿址ㄖ螢榱巳嗣?、依靠人民、造福人民、保護人民。把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到依法治國全過程，使法律及其實施充分體現(xiàn)人民意志”［2］（P29）。

首先，公權力要有所擔當和作為，要通過制度安排將保障人權貫穿于治國理政的實踐之中，落實到立法、執(zhí)法、司法的各個環(huán)節(jié)，同時又要有所不為，不能與民爭利。其次，要正確處理好公權力和權利的關系，正確對待私人權利，把人權作為公共權力的邊界，并將其視為權力得以成立的基本動因和主要價值。“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定；推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”［6］。

（五）樹立職權法定和依法行使權力的觀念

權力是個人、組織或國家擁有的對社會或他人的支配和強制力量。國家公職人員的權力來自人民，必須為人民服務、對人民負責、受人民監(jiān)督。為了防止以權謀私和濫用權力，必須用法律來規(guī)制權力，把權力關進制度的籠子里，做到“依法設定權力、規(guī)范權力、制約權力、監(jiān)督權力”［7］（P129）。堅持法治思維和法治方式，就必須樹立職權法定和依法行使權力的觀念。

根據(jù)“職權法定”的要求，公權力的產生和享有必須通過法律明文規(guī)定的方式獲得，“任何人都沒有法律之外的絕對權力”［8］（P136）。凡法律沒有明文規(guī)定的，不能隨意推定為政府的權力，此即為“法不授權不可為”。現(xiàn)代法治國家不僅要用法律去治理普通百姓，更要用法律去管控政府的權力。因為“法律的進步作用之一乃是約束和限制權力，而不論這種權力是私人權力還是政府權力。在法律統(tǒng)治的地方，權力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權者按一定的行為方式行事”［9］（P258）。另一方面，“權力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用”［2］（P59）。為了防止權力不被濫用，公權力的行使必須依法依規(guī)，領導干部要按法律規(guī)定的權限、程序、責任行使權力，不得超越用權的界限，不得任意妄為，不得逃避約束和監(jiān)督；要“牢固樹立權由法定、權依法使等基本法治觀念，徹底摒棄人治思想和長官意識，決不搞以言代法、以權壓法”［2］（P121）。同時，政府的法定職權也是政府的法定職責，必須嚴格按照法律的要求加以履行，不得消極怠權不作為。無論是越權濫權的亂作為還是消極怠權的不作為都要承擔相應的法律責任，此即為“法定職責必須為”“違法用權必問責”。

三、運用法治思維和方式化解社會矛盾的實踐路徑

（一）堅持用規(guī)則化解矛盾

法治是“規(guī)則之治”。習近平總書記指出：“治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩”［2］（P12），因為法律能夠為社會的發(fā)展提供根本性、全局性、長期性的制度保證。運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，首要的是堅持用規(guī)則去化解矛盾。人們往往把一個社會的規(guī)則分為“潛規(guī)則”和“顯規(guī)則”兩類。這里的規(guī)則是指公開的透明的需要人們自覺遵守的行為準則即“顯規(guī)則”。離開公開透明的規(guī)則去化解矛盾，信奉所謂“搞定就是穩(wěn)定”“擺平就是水平”，是與法治思維和法治方式背道而馳的。

堅持用規(guī)則化解矛盾，最根本的就是要堅持依據(jù)法律化解社會矛盾。社會的規(guī)則是多種多樣的，不同的規(guī)則有不同的特點和不同的功能。但在一個法治國家，法律是最重要最根本的規(guī)則，是具有最高權威的規(guī)則。在解決各種社會矛盾和糾紛時，我們首先要想到法律規(guī)定，學會運用法律手段，推動形成“辦事依法、遇事找法、解決矛盾用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境”［8］（P92）；要堅決防止“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決現(xiàn)象蔓延開來”［2］（P88）。同時，要通過多種途徑使人民群眾認識到“法律既是保障自身權利的有力武器，也是必須遵守的行為規(guī)范”［7］（P120）。教育和引導廣大群眾把法治方式當作是解決問題的首選方式，依法維護正當權利、表達利益訴求、解決矛盾糾紛。其次，要強化司法在化解矛盾糾紛中的權威性，充分發(fā)揮司法在解決矛盾糾紛中的主渠道功能。司法是享有司法權的國家機關依據(jù)法定職權和法定程序，以國家的名義應用法律處理案件的專門活動，它是人民群眾接觸和感受法律最直接的方式。司法具有專屬性、專業(yè)性、程序性、國家強制性和終局性的特征，這些特征決定了它在化解矛盾糾紛中的權威性和主渠道功能。與此同時，為了更好地發(fā)揮司法在化解矛盾糾紛中的作用，必須加大司法體制改革的力度，守牢公正司法這一保障社會公平正義的最后一道防線，提高司法的公信力。

（二）堅持通過正當程序化解矛盾

程序是人們行為時所必須遵循的步驟和方式。程序是法律的基本屬性，內在于法律之中，貫穿于法律運行的各個環(huán)節(jié)。正當法律程序可以限制恣意，約束權力的任性；可以保障權利的平等及其順利實現(xiàn)；可以維護法律的權威，引導公民理性參與政治活動和各種社會生活。

法治思維是“程序思維”，法律之治是“程序之治”。程序是法治與人治的一個重要區(qū)別?，F(xiàn)代法治國家的一個重要特征是一切工作都必須遵循法定的正當程序。政府的各種管理行為，不僅要做到內容合法，而且要做到程序合法；不僅要以追求實體或結果公正為目的，而且要以程序公正作為路徑，公權力的行使要以看得見的令人信服的方式進行，不能以提高效率為由而任意犧牲法定的程序。習近平總書記就曾批評過一些領導干部缺乏程序意識，“認為依法辦事條條框框多、束縛手腳，凡事都要自己說了算，根本不知道有法律存在”［2］（P113）。他強調指出，要做到依法執(zhí)政和依法行政，就要“堅持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作，推進依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化”［2］（P61）。

（三）堅持公平對待不同的群體和個體

社會不公和利益沖突歷來是各種社會矛盾爆發(fā)的根本原因，古今中外莫不如此。社會轉型時期的中國，社會矛盾產生的原因錯綜復雜。但仔細觀察不難發(fā)現(xiàn)，各種矛盾和沖突往往都和社會不公有著不同程度的聯(lián)系，解決社會不公需要綜合運用多種方式和手段。法律的一個重要功能是可以平衡利益沖突，從而成為解決社會不公的重要手段。

用法治方式解決社會不公，最重要的是實行“公平對待”。一是要通過法律制度逐步建立社會公平保障體系。這個保障體系應該以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內容。權利公平要求全體人民依法平等享有權利；機會公平要求在獲取社會職位、地位等公共資源時，每個人都應該有公平競爭的機會，不能因種族、性別、社會背景甚至自然或生理條件的原因而有所差別；規(guī)則公平要求社會規(guī)則平等地適用于所有人，不能厚此薄彼。二是要消除特權和歧視?！捌降仁巧鐣髁x法律的基本屬性，是社會主義法治的基本要求。任何組織和個人都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權”［2］（P29）。但特權者往往比普通人享有更多的權利和更特殊的權利，且這種權利的獲取并非基于機會平等，而是因為身份和地位等方面的優(yōu)勢。歧視是基于種族、性別、膚色、宗教等的偏見而產生的一種對他人的不公平待遇，特權者擁有的權利超過了一般人的限度，是對他人權利的“掠奪”。被歧視者的權利易受到侵害，其享有的權利往往低于一般人的水平。特權和歧視都從根本上違反了社會公平的基本要求，是對社會公平的背離。三是要對弱勢群體給予必要的保護，使更多的人能夠享受到改革發(fā)展的成果。由于各種先天的自然因素和后天社會環(huán)境的不同，即使在機會平等和規(guī)則平等的前提下，也會產生結果的不平等，甚至是嚴重的結果不平等。這種結果不平等在社會財富的占有上就表現(xiàn)為貧富差距過大甚至出現(xiàn)兩極分化，一部分弱勢群體占有資源和財富的份額越來越小，生存和發(fā)展受到威脅和挑戰(zhàn)?！肮綄Υ狈磳μ貦嗪推缫?，但并不否定適當?shù)摹皡^(qū)別對待”。恰恰相反，為了更好地實現(xiàn)社會公平，適當?shù)摹皡^(qū)別對待”有時又是必須的。我們要考慮各群體或個體各種自然的和社會的、歷史的和現(xiàn)實的具體條件而相應地制定出“區(qū)別對待”的標準和界限，對處于社會底層的人提供基本的生活或福利保障，如制定最低限度工資法、建立各種福利保障制度等等，從而使有差別的主體之間在事實上和實質上能夠得到真正同等的對待。

（四）堅持維穩(wěn)與維權的統(tǒng)一

穩(wěn)定是改革與發(fā)展的前提和基礎，穩(wěn)定的社會環(huán)境是基礎，這是全社會的共識。與此同時，由于社會轉軌和經(jīng)濟轉型，導致各種利益矛盾不斷激化，引發(fā)群體性事件不斷發(fā)生，嚴重威脅社會的穩(wěn)定與和諧，使維穩(wěn)成為各級政府的頭等大事。

在實際工作中，有些地方和干部自覺或不自覺地將維穩(wěn)與維權對立起來，片面強調維穩(wěn)，甚至通過高壓手段去維穩(wěn)，而在一定程度上忽視了維權。如此或許能在表面上形成一時的穩(wěn)定，但這樣并沒有筑牢社會穩(wěn)定的根基，很難形成長期穩(wěn)定的局面，因而是一種治標不治本的維穩(wěn)方法。一有風吹草動，不穩(wěn)定因素又會死灰復燃。諸多事實表明，社會上很多矛盾和沖突的發(fā)生都與沒有維護好人們的權益和調節(jié)好各種利益關系有著千絲萬縷的聯(lián)系。保護人民權益是法治的根本目的，要從根本上實現(xiàn)社會的長治久安，必須把維穩(wěn)與維權統(tǒng)一起來，在維穩(wěn)工作中協(xié)調好各種利益關系，維護和實現(xiàn)人民群眾的各項合法權益，這是確保社會長期穩(wěn)定的根本之策。2014年1月，習近平總書記在中央政法工作會議上明確指出：“在一般意義上，在人民內部，維權是維穩(wěn)的基礎，維穩(wěn)的實質就是維權。要做好涉及維權的維穩(wěn)工作，必須解決好群眾合理合法的利益訴求，加強對維護群眾利益具有重大作用的制度建設，使群眾由衷感到權益受到了公平對待、利益得到了有效維護”［10］。